Inhalt

1  Einleitung  

   3

Teil  1: Schr der im Kanzlertest:  

Kanzlerdemokratie  in Theorie und Praxis  

2  Der Begriff „Kanzlerdemokratie“  

   5

3  Merkmale der Kanzlerdemokratie nach Niclauƒ  

   6

3.1  Das Kanzlerprinzip  6

3.1.1  Die Parlamentswahl - Art. 63 GG  6

3.1.2  Das Konstruktive Misstrauensvotum - Art. 67 GG  7

3.1.3  Die Vertrauensfrage - Art. 68 GG  7

3.1.4  Die Richtlinienkompetenz - Art. 65, S.1 GG  7

3.1.5  Das Kreations- und Organisationsrecht - Art. 64 I GG  8

3.1.6  Koalitionsrunden und informelle Gremien  9

3.2  Der Kanzler und die Kanzlerpartei  10

3.3  Gegensatz von Regierung und Opposition  12

3.4  Der Kanzler in der Au enpolitik  13

3.5  Personalisierung und Medienpr senz  14

4  Die Kanzlerdemokratie in der Diskussion  

   15

4.1  Zwischenergebnis: Diskussion um die Kanzlerdemokratie  22

4.2  Ausblick: Kanzlerdemokratie bei Gerhard Schrƒder  23

5  Gerhard Schr der als Bundeskanzler 1998 -  2005

   23

6  Der Fall Schr der: Kanzlerdemokratie im Praxistest  

   30

6.1  Das Kanzlerprinzip bei Gerhard Schrƒder  30

6.1.1  Schrƒders Kanzleramt  31

6.1.2  Schrƒder als Regierungschef  34

6.1.3  Der Kanzler und die Regierungsfraktionen  38

6.1.4  Koalitionsrunden und informelle Gremien  46

6.2  Schrƒders F„hrungsrolle in der SPD  48

6.3  Schrƒder und die Opposition  55

6.4  Schrƒder als Au enpolitiker  59

6.5 Schrƒder, der Medienkanzler 65

7 Zwischenergebnis: Kanzlerdemokratie bei Gerhard Schröder 72

7.1 Ph‚nomenologische Analyse 72 7.2 Substantielle Analyse 73

Teil 2: Art. 68 GG und Schröders Entscheidung

8 Schröder 2.0: Neustart oder Fehlstart? 80

8.1 Art. 68 GG in der verfassungspolitischen Diskussion 84

8.1.1 Art. 68 GG : Die Rolle des Kanzlers 8.1.2 Die verfassungsrechtliche Problematik 8.2 Schrƒders Vertrauensfrage: Kalk„l oder Rechenfehler? 92

8.2.1 Landtagswahlen - Ansto• zur Vertrauensfrage 8.2.2 Reaktionen: Die Frage nach der Frage 8.2.3 Der selbst gew‚hlte Strick - Schrƒders Motive 8.3 Ergebnis der Nagelprobe: Schrƒders Vertrauensfrage 105

Teil 3: Auswertung

9 Ergebnis und Ausblick 106

Literaturverzeichnis 119

Anhang:

Zeittafel Kanzlerschaft Schrƒder I 134

Zeittafel Kanzlerschaft Schrƒder II 135

Zeittafel Chronologie Hartz-Reformen 136

Tabellen und Schaubilder 137

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1 Einleitung

Gerhard Schrƒder gehƒrt wohl zu den charismatischsten Spitzenpolitikern in der j„ngeren deutschen Geschichte. Nicht umsonst ist er als Kanzler mit vielf‚ltigen Beinamen bedacht worden: der „Basta-Kanzler“, der „Auto-Kanzler“, „Medien-“ und „Brioni-Kanzler“, „Genosse der Bosse“, um nur einige zu nennen ¹ . Dennoch hat Gerhard Schrƒder als Bundeskanzler das Wahlvolk und die Anh‚ngerschaft seiner Partei vor allem in der zweiten Amtsperiode st‚rker polarisiert als viele seiner Vorg‚nger. Die Begeisterung, aber auch harsche Kritik und Ablehnung, die diesem Kanzler entgegenschlug, scheint sich - und das zeigen diese Beinamen an - sowohl aus der Persƒnlichkeit dieses Mannes zu n‚hren wie auch aus seinem individuellen Regierungsstil. Aus dieser Vorbetrachtung heraus dr‚ngt sich aus politikwissenschaftlicher Sicht zun‚chst die Frage auf, was diesen Regierungsstil eigentlich genau ausgemacht hat, und wie Schrƒders Machtmanagement am Ende so fulminant scheitern konnte. Diese „Erosion der Macht“, f„hrt Schrƒder offenbar am Ende zu der Entscheidung f„r vorgezogene Neuwahlen und im September 2005 in den Machtverlust. Deshalb ist diese Entscheidung ebenfalls der Betrachtung wert, um Machterhalt und Machtverlust im System Schrƒder auf die Spur zu kommen.

Das Ziel dieser Arbeit ist es deshalb, politikwissenschaftlich zu analysieren, wie Gerhard Schrƒder in seiner zweiten Kanzlerschaft regiert hat und den Zerfall seiner politischen Macht zu untersuchen, der ihn in der Niederlage von 2005 gef„hrt hat. Es gilt dabei insbesondere eine Erkl‚rung zu finden f„r Schrƒders eigentliche Motive, vorgezogenen Neuwahlen anzustreben.

Die Verfassungsnorm des Art. 68 GG, die Schrƒder dazu benutzte, wird in der Art ihrer Anwendung noch einmal gesondert betrachtet werden.

Als Analysewerkzeug f„r Schrƒders Regierungsstil wird der von Niclau• entwikkelte Regierungstyp der Kanzlerdemokratie dienen. Niclau• bietet klare Ma•st‚be f„r die faktische politische Macht, die ein Bundeskanzler aus„ben muss, um

1 Hasel / Hönigsberger (2007), S. 2

4

ein „starker Kanzler“ zu sein, und er nennt die notwendigen Voraussetzungen daf„r. Als Analysewerkzeug wird der Regierungstyp Kanzlerdemokratie eine Aussage dar„ber erlauben, ob und in wieweit Gerhard Schrƒder in seiner zweiten Amtszeit tats‚chlich ein machtvoller Kanzler in der Qualit‚t eines Konrad Adenauer war. Dazu wird im ersten Teil das Modell selbst und sein politikwissenschaftlicher Hintergrund vorgestellt und anhand des aktuellen Forschungsstands diskutiert werden. Die Kritik an Niclau• kann dann sp‚ter im Ergebnis verwertet werden.

F„r die Analyse wird Gerhard Schrƒders Regierungsstil mit den Merkmalen der Niclau•’schen Kanzlerdemokratie verglichen werden. Dabei wird der Frage nachgegangen, welche dieser Merkmale Schrƒder in dessen letzter Amtsperiode erf„llt hat und welche nicht. Nach Niclau• lassen sich n‚mlich f„nf Merkmale von Kanzlerdemokratie unterscheiden:

Erstens die Durchsetzung des Kanzlerprinzips mittels der verfassungsm‚•igen Richtlinienkompetenz, zweitens die F„hrungsrolle des Kanzlers in der grƒ•ten Regierungspartei, drittens die deutliche Abgrenzung des Regierungs- zum Oppositionslager, viertens das Engagement des Bundeskanzlers in der Au•enpolitik und seine F‚higkeit, zu Hause von diesem Engagement politisch zu profitieren und f„nftens eine Starke Personalisierung des Amtes durch die Medienpr‚senz des Regierungschefs. Schritt f„r Schritt werden diese Merkmale mit der Regierungspraxis Schrƒders in seiner zweiten Amtszeit abgeglichen. Die dabei gefundenen Ergebnisse werden beleuchten, welche Auspr‚gung der Regierungstyp Kanzlerdemokratie unter Schrƒder erfahren hat.

Als „Nagelprobe“ soll im zweiten Teil Schrƒders Entscheidung von 2005 f„r vorgezogene Neuwahlen untersucht werden, als Strategie dem Machtverlust etwas entgegenzusetzen. Welche Faktoren den Kanzler zu diesem Schritt bewogen haben mƒgen, welche Rolle die f„r die SPD verlorene Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen f„r diese Entscheidung gespielt hat, in wieweit Schrƒders Kalk„l aufging, und warum es am Ende doch nicht f„r eine parlamentarische Mehrheit

reichte: Diese Fragen sollen im Zentrum dieses zweiten Teils stehen. In beide analytische Teile werden neben wissenschaftlicher Literatur auch Zeitdokumente und Originalquellen einbezogen werden.

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Im dritten Teil der Arbeit sollen die beiden analytischen Teile ausgewertet werden und Schrƒders Management der Macht aus den Ergebnissen skizziert, wie auch f„r dessen Zerfall bis zum Ende. Zudem bietet es sich zugleich auch an, noch einmal zum Ausgangspunkt zur„ckzukehren zum Niclau•’schen Analyseschema, das auf der Basis der Gesamtergebnisse noch einmal einer konstruktiven Kritik unterworfen werden soll. Inwieweit, so die Fragestellung, kann der Typus Kanzlerdemokratie die Erosion der Macht der zweiten Kanzlerschaft Schrƒder erkl‚ren, inwieweit benƒtigt es eventuell der Justierung oder Erg‚nzung?

2 Der Begriff „Kanzlerdemokratie“

Der Begriff der Kanzlerdemokratie wurde zwar urspr„nglich von der politischen Publizistik gepr‚gt. ² Fest steht jedenfalls, dass Dolph Sternberger ihn in die politische Essayistik eingef„hrt hat. ³ Mittlerweile hat sich Kanzlerdemokratie als Arbeitsbegriff in der politischen Wissenschaft jedenfalls etabliert ⁴ . Kanzlerdemokratie setzt voraus, dass „f„hrende Politiker einen Einfluss auf die gesellschaftliche Entwicklung aus„ben.“ ⁵ Folglich ist der Terminus auf die Amtsf„hrung Konrad Adenauers als erstes angewandt worden. Denn das 1949 neu geschaffene Amt des deutschen Bundeskanzlers ist mit seinem ersten Amtsinhaber insofern auf besondere Weise verbunden, als er als Erstinhaber die Chance hatte, Regierungsorganisation und Entscheidungsabl‚ufe nach seinen Vorstellungen zu formen. ⁶ Die herausgehobene Stellung des Kanzlers, wie sie Adenauer in seiner Amtsf„hrung f„r sich aus den Vorgaben des Grundgesetzes entwickelt hat, hat den Begriff Kanzlerdemokratie in der politikwissenschaftlichen Diskussion „berhaupt erst aufkommen lassen, und zwar einerseits als Beschreibung Adenauers individuellen Regierungsstils wie auch andererseits als Regierungstyp.

4 Schmidtke (2001), S. 12

5 Niclauß (1988), S.9

6 Niclauß (1988), S.14

6

3 Merkmale der Kanzlerdemokratie nach Niclauß

Niclau• entwickelt aus seiner Analyse der Regierungsf„hrung Adenauers seinen Typus der Kanzlerdemokratie. Diese ist gepr‚gt von den f„nf Merkmalen der Kanzlerdemokratie, die die Diskussion um den Terminus Kanzlerdemokratie weiterhin bestimmen: Erstens das Kanzlerprinzip, zweitens die F„hrungsrolle des Kanzlers in der grƒ•ten Regierungspartei, drittens die entschiedene Abgrenzung des Regierungs- zum Oppositionslager, viertens das Engagement des Bundeskanzlers in der Au•enpolitik und f„nftens eine starke Personalisierung des Amtes durch die „berragende Medienpr‚senz des Regierungschefs. Zun‚chst sollen diese f„nf Merkmale im Detail vorgestellt werden.

3.1 Das Kanzlerprinzip

Unter Kanzlerprinzip sind verfassungsrechtliche Bestimmungen zu verstehen, die ab 1948 vom Parlamentarischen Rat bereits unter dem Vorsitz Konrad Adenauers getroffen wurden, um mittels einer starken Position des Regierungschefs die Stabilit‚t und Arbeitsf‚higkeit k„nftiger deutscher Regierungen im Unterschied zur fr„heren Doppelspitze aus Reichskanzler und Reichspr‚sident in der Weimarer Republik zu verbessern. „Das so genannte Kanzlerprinzip besagt, dass der Kanzler eine herausragende Stellung unter den Kabinettsmitgliedern hat, die Richtlinien der Politik bestimmt und gegen„ber dem Parlament verant-wortlich ist.“ ⁷ Dementsprechend wurde das Amt des Deutschen Bundeskanzlers mit einigen Besonderheiten versehen, die zum Teil in der Gesch‚ftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) weiter pr‚zisiert und konkretisiert werden. 8

3.1.1 Die Parlamentswahl - Art. 63 GG

Eine erste Besonderheit bildet der Umstand, dass die Wahl des Bundeskanzlers durch das Parlament geschieht, und zwar noch vor der Regierungsbildung.

„Nur in Deutschland, Spanien, Irland und (seit 2000) Finnland geht die Wahl des Regierungschefs (!) durch die Mehrheit der Ersten Kammer des Parlaments der

7 Stüwe (2005), S. 28

8 insbesondere §§ 1, 3, 6, 9 GOBReg

7

Ernennung der Regierung voraus,…“ ⁹ In Demokratien wie Frankreich, Gro•britannien und Skandinavien wird hierauf verzichtet. ¹⁰ Das Vertrauen in den Chef der Exekutive gilt dort bis zum Beweis des Gegenteils als gegeben. „Die parlamentarische Wahl des Regierungschefs verleiht diesem … zus‚tzliche Legitimit‚t und st‚rkt seine Position.“ 11

3.1.2 Das Konstruktive Misstrauensvotum - Art. 67 GG

Eine weitere zentrale Innovation gegen„ber der Weimarer Verfassung stellt das so genannte konstruktive Misstrauensvotum dar. Danach kann der Bundestag den Bundeskanzler nur abw‚hlen, wenn er gleichzeitig eine Mehrheit f„r einen neuen Bundeskanzler findet. Daf„r entf‚llt im Grundgesetz das nach der Weimarer Verfassung mƒgliche Misstrauensvotum gegen einzelne Minister.

3.1.3 Die Vertrauensfrage - Art. 68 GG

Der Bundeskanzler bekommt mit der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG ein weiteres Instrument in die Hand, das seine Position st‚rkt. Der Kanzler hat damit auch die Mƒglichkeit, Neuwahlen zu veranlassen, wenn er das f„r nƒtig h‚lt. ¹² Dieser Weg wurde in der Bundesrepublik schon dreimal beschritten. Nach Willy Brandt 1972 haben auch Helmut Kohl 1982 und zuletzt auch Gerhard Schrƒder 2005 die Vertrauensfrage gestellt explizit mit dem Zweck Neuwahlen zu ermƒglichen. 13

3.1.4 Die Richtlinienkompetenz - Art. 65, S.1 GG

Der staatsrechtlichen Interpretation des Grundgesetzes zufolge ist das Kanzlerprinzip als Organisationsprinzip dem Ressortprinzip und dem Kabinetts- oder Kollegialprinzip weitgehend „bergeordnet. ¹⁴ Seinen Ausdruck findet es in Artikel 65 GG, demzufolge der Bundeskanzler allein die Richtlinien der Politik bestimmt.

„Diese sogenannte Richtlinienkompetenz stand schon in Art.56 der Weimarer Verfassung und nutzte den Reichskanzlern wenig. Das Kanzlerprinzip ist jedoch

9 Ismayr (2009), S. 20 (Hervorhebungen in Klammern im Original)

10 Kritik am deutschen System siehe u.a.: Steffani (1991), (1994) und Hofmann (1993)

11 Niclauß (1988), S.70

12 Niclauß (1988), S.71, siehe dazu insbesondere Teil 2

13 vgl. Niclauß (2005) zur verfassungsrechtlichen Problematik und deren Reflektion in der politischen Öffentlichkeit

14 Kluth (2004), S.51, Degenhart (2001), S.214 f., Katz (1996), S.199ff., Zippelius (1994), S. 282 u. S. 286f., Doehring (1980), S. 160

8

insofern dominierend, als der Bundeskanzler nach dem Text des Grundgesetzes jeden Minister zur Entlassung vorschlagen kann.“ 15

St„we betont dazu: „Nach ‰ 3 GOBReg sind die Bundesminister sogar verpflichtet, den Bundeskanzler aus Ihrem jeweiligen Gesch‚ftsbereich „ber Ma•nahmen und Vorhaben zu unterrichten, die f„r die Bestimmung der Richtlinien der Politik von Bedeutung sind.“ 16

3.1.5 Das Kreations- und Organisationsrecht - Art. 64 I GG

Im Unterschied zum Weimarer Reichskanzler hat der Bundeskanzler das Recht, ohne Mitwirkung des Bundestags die Ressorts zu gliedern und Minister dem Bundespr‚sidenten zur Ernennung und zur Entlassung vorzuschlagen. Zu diesem Organisationsrecht z‚hlt zudem ein Kreationsrecht, also die Kompetenz, ohne generelles Zustimmungsrecht anderer Organe, Ministerien und Bundesorgane schaffen zu kƒnnen ¹⁷ . Konrad Adenauer nutzte dieses Recht um das Bundeskanzleramt einzurichten, das nach dem Grundgesetz gar nicht vorgesehen war. Das Bundeskanzleramt bildet das Hauptinstrument bei der Wahrung des Kanzlerprinzips. ¹⁸ In ihm existieren zu allen Ministerien so genannte Spiegelreferate, die die Arbeit der Ministerien koordinieren. Querschnittsreferate befassen sich mit Ressort„bergreifenden Problemstellungen und markieren auch hier den konzeptionellen F„hrungsanspruch des Kanzlers.

„Ohne das Kanzleramt w‚re der Bundeskanzler ein bedauernswerter „Vollinvalide“, der den groƒen Ministerien machtlos gegen„bersteht.“ 19

Der Kanzler verf„gt neben dem Kanzleramt auch noch „ber das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Dieses informiert die Bundesregierung „ber die Nachrichtenlage und die ƒffentliche Meinung und fungiert als Sprachrohr der Regierung. 20

18a.a.O., S.73

19 Hennis (1968), S.171

20 Niclauß (1999), S.30

9

3.1.6 Koalitionsrunden und informelle Gremien

Zur Durchsetzung des Kanzlerprinzips stehen dem Bundeskanzler neben dem Kanzleramt noch weitere „Instrumente“ zur Verf„gung. ²¹ Dazu gehƒrt zum Beispiel auch schon, dass er zun‚chst als Kanzlerkandidat der Mehrheitspartei die Initiative zu Koalitionsgespr‚chen ergreift und darin seine F„hrungsrolle betont. ²² Vom Recht zur Bildung von Kabinettsaussch„ssen wurde in der Bundesrepublik dagegen vergleichsweise selten Gebrauch gemacht ²³ . Dagegen haben informelle Entscheidungsgremien z.B. in Form von so genannten „K„chenkabinetten“ oder informellen Koalitionsrunden eine weitaus grƒ•ere Bedeutung.

F„r K„chenkabinette gibt es keine feststehende Definition. Kay M„ller und Franz Walter schlagen vor, sie als Gremien zu begreifen, die den Bundeskanzler

„…in mehr oder weniger regelm‚ƒigen Zusammenk„nften informieren, konsultieren, und die in Kooperation mit anderen Mitarbeitern zentrale Aufgaben des Regierungsalltags, auf welche weise auch immer, vorbereiten oder ausf„hren (helfen).“ 24

Alle Bundeskanzler haben solche informellen Gremien unterhalten, die sich zum Teil als funktionale Elite vom restlichen Apparat abgrenzte.

Helmut Schmidts Beraterkreis, dass so genannte Kleeblatt bestand aus seinem Kanzleramtschef Manfred Sch„ler, Regierungssprecher Klaus Bƒlling, sowie zun‚chst Marie Schlei und an ihrer statt seit 1976 Hans-J„rgen Wischnewski. An der Funktionsweise dieses Kleeblatts lassen sich die Strukturmerkmale von K„chenkabinetten besonders gut ablesen. Kennzeichnend ist, dass jeder in diesem engen Beraterkreis eine bestimmte Mittlerfunktion innehat. Im Fall des Kleeblatts repr‚sentierte Sch„ler die Ministerialb„rokratie, Klaus Bƒlling hielt den Kontakt zu den Medien und Marie Schleis bzw. Wischnewskis Aufgabe be-stand darin, dem Kanzler die nƒtige R„ckendeckung in der Fraktion zu sichern. Dieses eingangs sehr erfolgreiche Quartett grenzte sich schon r‚umlich vom restlichen Regierungsapparat ab. „Schmidt und seine engsten Berater hatten

22 Niclauß (1988), S.74

23 ebenda

24 Müller/Walter (2004), S.10

10

einen eigenen Trakt im neuen Kanzleramt erhalten, zu dem die meisten Mitarbeiter keinen eigenen Zugangsausweis besa•en.“ 25

Funktion und Aufgabe solcher K„chenkabinette wird in der Literatur zwiesp‚ltig bewertet. Einerseits erlauben sie dem Kanzler eine Runde in der r„ckhaltlose Kritik ge‚u•ert werden kann; zudem ermƒglichen sie in komplexen politischen Systemen die Arenen der Entscheidungsfindung in kleinere, dem Blick der Šffentlichkeit entzogene Zirkel zu verlegen. ²⁶ Andererseits zeigt gerade das Beispiel Helmut Schmidt, dass sich damit der Blick verengen kann; vor allem ist die Kontinuit‚t des Regierungshandelns den Zuf‚lligkeiten der personalen Konsistenz dieser kleinen Gremien aufgeb„rdet, deren Eigenheit darin besteht, dass sich seine Mitglieder nur schwer ersetzen lassen. ²⁷ So ist eine auff‚llige Parallele zwischen Schmidts Machtverlust und dem Verlust seines Kleeblatts zu beobachten. Als Wischnewski in die Fraktion wechselte, Bƒlling und Sch„ler „berarbeitet den Dienst quittierten, glitten auch Schmidt die Z„gel aus der Hand. ²⁸ Das Beispiel zeigt, wie der Wunsch nach kleinen Entscheidungszirkeln im komplexer werdenden Politik- und Verwaltungsbetrieb die persƒnliche Macht ebenso st„tzen wie gef‚hrden kann. Dennoch konstatiert etwa Korte am Beispiel der Kanzlerschaft Helmut Kohls, „dass das Muster von Personalisierungen und Agieren in informellen Netzwerken einen F„hrungsstil kennzeichnet, der auch f„r zuk„nftige Kanzlerschaften immer mehr an Bedeutung gewinnen kƒnnte.“ 29

3.2 Der Kanzler und die Kanzlerpartei

Eine enge Verbindung zwischen dem Amt des Bundeskanzlers und der F„hrung der grƒ•ten Regierungspartei, mƒglichst in Personalunion, ist ein weiteres Merkmal der Kanzlerdemokratie. Ist der Kanzler nicht selbst der Parteichef, so „muss er seine Unterst„tzung in den eigenen Reihen auf anderen Wegen her-

27ebenda, S.198

28 ebenda, S.128-135

29 Korte (1999), S.139

11

stellen.“ ³⁰ Auch hier setzte Adenauer unerreichte Ma•st‚be, indem er die CDU zur Quasi-Staatspartei ausbaute. ³¹ Programmatik der CDU und Regierungspolitik waren in den 50’er Jahren in weiten Teilen identisch. Die CDU schaffte es in jener Zeit eine Doppelrolle zu „bernehmen: einerseits als Parteiorganisation mit Mitgliedern und Stammw‚hlern, andererseits als die grƒ•ere „Partei des Kanzlers“. Diese wurde durch den Appell des Bundeskanzlers an die W‚hler zus‚tzlich mobilisiert. Zugleich hielt Adenauer seinerseits aber auch eine gewisse Distanz zur Kanzlerpartei, was dem Wunsch der W‚hler nach ‹berparteilichkeit entgegenkam und folgte so fr„hzeitig einer Outsider-Strategie. 32

Bemerkenswert an Niclau•' Analyse des Verh‚ltnisses zwischen Adenauer und seiner Partei ist zun‚chst, dass dieses Verh‚ltnis keineswegs spannungsfrei oder gar harmonisch gewesen ist. Neben st‚ndiger Auseinandersetzung mit den m‚chtigen Landesverb‚nden, nicht zu vergessen der weitergehend selbst‚ndigen CSU, hatte Adenauer auch immer wieder Differenzen mit dem Bun-desvorstand und einzelnen Bundesgesch‚ftsf„hrern. ³³ Noch bemerkenswerter sind jedoch drei Faktoren, die Adenauer und die CDU verbunden haben:

Zuerst die zunehmend wichtige Vermittlungsrolle der Unionsfraktion im Bundestag, die Niclau• im Unterschied zur vorherrschenden Parteienforschung in Deutschland als integralen Bestandteil der Partei betrachtet. 34

Zweiter wesentlicher Integrationspunkt ist die Programmatik: In Westbindung, Antikommunismus und dem Bekenntnis zu Ehrhards sozialer Marktwirtschaft stimmte die Regierungspolitik in den zentralen Punkten mit der Programmatik der CDU der 50er Jahre „berein. „Der Name des Bundeskanzlers ist unser Programm“, zitiert Niclau• den sp‚teren NRW-Ministerpr‚sidenten Meyers auf dem CDU-Parteitag von 1958. 35

33 ebenda, S. 79 ff.

34 ebenda, S. 83 mit Verweis auf Domes (1964) und Pridham (1977)

35 ebenda, S. 84

12

Und zuletzt, als drittem zentralem Punkt im Verh‚ltnis zwischen Adenauer und seiner Partei, verweist Niclau• darauf, dass Adenauer selbst gegen Widerst‚nde niemals daran gedacht habe, den Parteivorsitz aufzugeben:

„Am Beispiel der Regierungszeit Adenauers wird deutlich, dass die enge Verbindung zwischen dem Kanzler und der f„hrenden Regierungspartei ein wesentliches Element der Kanzlerdemokratie ist.“ 36

3.3 Gegensatz von Regierung und Opposition

Diese bedeutende Rolle der CDU als Kanzlerpartei ging auch mit einem dritten Merkmal der Kanzlerdemokratie einher: Der Inszenierung der Opposition als das vƒllige Gegenteil der Regierung. Eine konstruktive Opposition hatte keinen Platz in Adenauers „dichotomisierendem Weltbild“. ³⁷ Adenauer achtete stets darauf, den Graben zwischen Regierung und Opposition tief zu halten, und dazu war ihm fast jedes Mittel recht: Verbale Attacken und Unterstellungen bis hin zur persƒnlichen Verleumdung ³⁸ sollten die Sozialdemokraten als Gefahr f„r die junge Bundesrepublik brandmarken. So bezeichnete Adenauer die Sozialdemokratie „unseren Todfeind“ und betonte immer wieder, „ein Sieg der SPD bedeute den Untergang Deutschlands“. Und an anderer Stelle gab er die Begr„ndung, „…weil die Bundesrepublik dann ein sowjetischer Satellitenstaat irgendeiner Art“ werde.“ ³⁹ Das politische Klima des Kalten Krieges und die im Volk aus Kriegs- und Nachkriegszeiten ohnehin noch immer weit verbreiteten antisowjetischen Affekte machten es Adenauer leicht, die SPD zumindest im B„rgertum in den Verdacht der heimlichen Kollaboration mit der Sowjetunion zu bringen und damit unw‚hlbar zu machen. ⁴⁰ Allerdings darf dabei nicht vergessen werden, dass in der gesamten Regierungszeit Adenauers die Unionsparteien die F„hrung auch im Bundesrat innehatten und Adenbauer insofern auf die Opposition keinerlei taktische R„cksicht nehmen musste. Irgendeine Form der Verst‚ndigung mit der Opposition war f„r Adenauer schlechterdings unnƒtig.

38 vgl. ebenda, S. 780

39 Niclauß (1988), S.87

40 vgl. DER SPIEGEL (1978)

13

Im politischen Tagesgesch‚ft nahm Adenauer andererseits den Sozialdemokraten nach Bismarck'schem Vorbild auch gerne „den Wind aus den Segeln…

… Beispiele hierf„r sind die Regelung der Montan-Mitbestimmung im Einvernehmen mit den Gewerkschaften im Jahre 1951 und die Rentenreform vor der Bundestagswahl 1957.“ 41

Auch in der Umsetzung seiner Kommunikationsstrategie in Bezug auf die SPD war Adenauer umtriebig und einfallsreich: Etwa durch die Gr„ndung der Arbeitsgemeinschaft Demokratischer Kreise (ADK), eine PR-Agentur, die vom Bundespresseamt finanziert wurde und im Jahr 1952/53 „ber ein Netz aus 17.000 Mitarbeitern verf„gte. Auch das von Adenauer gegr„ndete Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) h‚tte nach seinem Willen ein Sprachrohr der Regierung unter den damals noch jungen elektronischen Medien sein sollen. 42

3.4 Der Kanzler in der Au•enpolitik

Weiteres wichtiges Merkmal der Kanzlerdemokratie ist die Profilierung des Kanzlers in der Au•enpolitik. In vielen Demokratien ist diese au•enpolitische Dominanz des Exekutiv-Chefs zu beobachten, im Nachkriegsdeutschland war sie noch dem besonderen Umstand zu verdanken, dass die Bundesrepublik au•enpolitisch nicht souver‚n war. So „bernahm Adenauer selbst die Funktion der Au•envertretung. Er „bernahm auch das Amt des Au•enministers als es 1951 schlie•lich eingerichtet wurde und behielt es, bis er es 1955 schlie•lich an Heinrich von Brentano „bergab, wobei er Wert auf die Feststellung legte, er werde auch in Zukunft die Grundlinien der Au•enpolitik bestimmen. Adenauer machte sich gegen„ber Brentano zu einer Art „‹ber-Au•enminister“. 43

W‚hrend seiner Amtsf„hrung hat Adenauer stets verstanden, in der Au•enpolitik einen zweiten Resonanzraum seines politischen Wirkens zu markieren. Auslandsreisen und au•enpolitische Forderungen wurden gerne bei innenpolitischen „Durststrecken“ inszenatorisch vermarktet. Au•enpolitik war zugleich ein Integrationsmittel

41 Niclauß (1988), S. 87

42 a.a.O., dazu auch 3.5) in dieser Arbeit

43 Küpper (1985), S. 254 ff., zitiert bei Niclauß (1988), S. 93

14

rungsfeld neben der Innenpolitik. Niclau• weist aber am Beispiel der Bundestagswahlen 1953 und '57 deutlich darauf hin, dass au•enpolitische Erfolge f„r den Regierungstyp Kanzlerdemokratie kein Wert an und f„r sich sind. Der Kanzler muss auch, wie seinerzeit Adenauer, innenpolitisch davon profitieren kƒnnen. 44

Auch hier profitierte er von der besonderen Lage Westdeutschlands im Kalten Krieg, indem er die zugespitzte au•enpolitische Lage noch zus‚tzlich dramatisieren und sich in der Schwartzenberg'schen Typologie als saveur, als Retter, profilieren und seinen F„hrungsanspruch behaupten konnte. ⁴⁵ Dazu passt Niclau• Beobachtung des „anti-diplomacy-syndrome“ ⁴⁶ . Damit ist jene Eigenschaft von Staatsf„hrern gemeint, entgegen der leisen diplomatischen Verhandlung bei au•enpolitischen Themen eher zu vollmundigen Aussagen zu neigen. Der Zweck ist kurz gesagt die Mƒglichkeit, in der Au•enpolitik zus‚tzliches Profil bei Anh‚ngern und W‚hlern zu gewinnen. Oder noch k„rzer: the voters are at home.

3.5 Personalisierung und Medienpr‚senz

Au•enpolitisches Prestige und Profilierung im Innern m„ssen in erster Linie dem Kanzler als „ƒffentliche Person“ ⁴⁷ zu Gute kommen. Daf„r sorgt schlie•lich das f„nfte Merkmal der Kanzlerdemokratie: Personalisierung und Medienpr‚senz. ⁴⁸ Auch wenn dieser Aspekt in den vergangenen Jahren neue Hƒhepunkte erreichte, so zeichnete sich schon seit den 50’er Jahren eine Personalisierung von politischen Themen ab. „Œmter und Funktionen wurden in den Schlagzeilen in zunehmendem Ma•e durch Personennamen ersetzt.“ ⁴⁹ Die Verbreitung des Fernsehens seit den 60’er Jahren hat diese Tendenz noch weiter verst‚rkt. Das Bed„rfnis der Medien mittels Personalisierung die Konkretisierung abstrakter Sachverhalte zum Erfolgsfaktor bei Lesern, Hƒrern und Zuschauern zu machen, liegt auf der Hand und ber„hrt sich in diesem Punkt mit den Interessen des Kanzlers, als „zentrale Person auf der politischen B„hne. Falls er diese Position

47 Niclauß (1988), S.98

48 Niclauß (1988), S.98ff

49 ebenda, S.99

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preisgibt, ist seine Kanzlerschaft in Gefahr.“ ⁵⁰ Vor allem in Wahlkampfzeiten gestaltet sich deshalb der Machtkampf zwischen Kanzler und Herausforderer nicht zuletzt als Konkurrenzkampf um mediale Pr‚senz.

All dies zusammengenommen erscheint der Deutsche Bundeskanzler als ein Amtstr‚ger von betr‚chtlicher Machtf„lle und institutionell abgesicherter Souver‚nit‚t. Allerdings existieren trotzdem erhebliche Zweifel, ob er tats‚chlich in der Lage ist, seine Richtlinienkompetenz wirksam auszu„ben, und ob es „berhaupt so etwas wie Kanzlerdemokratie als Regierungstyp gibt.

4 Die Kanzlerdemokratie in der Diskussion

„Alle Macht geht vom Volke aus“, so bestimmt es das Grundgesetz in Artikel 20. Dann jedoch nimmt die Macht ihren Weg „ber mannigfaltige Vermittlungsinstanzen bis sie in Form von Gesetzen und deren Exekutierung wieder zum Volk zur„ckkehrt. Nicht jede dieser Instanzen „bt denselben Einfluss, dieselbe formende Kraft aus. W‚hrend der Wille der meisten B„rger neben ihrem persƒnlichen Stimmrecht bestenfalls als statistischer Merkmalstr‚ger f„r demoskopisch geleitetes Agenda-Setting zur Geltung kommt, sind Verb‚nde und Parteien zentralere Medien der Willensformung. Parteien als prim‚re Willensbildungsagenturen ⁵¹ stellen ihrer Anlage nach eine entsubjektivierte, rationale Form der Willensbildung dar, denn „ber Antr‚ge wird in Abstimmungsprozeduren befunden. Parteien demokratischen Zuschnitts sind folglich nur formal hierarchisch strukturiert, denn „…die oberste Entscheidungskompetenz liegt bei der Versammlung aller Mitglieder.“ 52

Folgt man dem Wegbereiter des amerikanischen Neokonservatismus, Harvey C. Mansfield, so ist die Entindividualisierung von Politik ein mit der Renaissance einsetzender Prozess ⁵³ , mit dem auch die Hoffnung einer rationaleren, zweckgerichteteren Politik verbunden war. Die repr‚sentative Demokratie ergibt sich aus dieser Entwicklung. ⁵⁴ Denn…

52 Schuett-Wetschky (2004b), S.64

53 vgl. z.B. Mansfield (1996)

54 vgl. FAZ / Klingenstein: „Mannesmut und F•rstenthrone“, 12.12.2007, S.N3

16

„ … die nach demokratischen Verfahren zu kommunikativer Macht verarbeitete †ffentliche Meinung kann nicht selber „herrschen“, sondern nur den Gebrauch der administrativen Macht in bestimmte Richtungen lenken.“ 55

Handlungsf‚hig ist dagegen allein das auf kollektive Entscheidungen spezialisierte politische System. Untersuchungen seit dem Ende der 80’er Jahre ⁵⁶ zum Thema Kanzlerdemokratie sind …

„ … von der Ambivalenz gepr‚gt, einerseits in Bezug auf die Kanzlerschaft Adenauers eine politische F„hrungspraxis als normativ w„nschenswert fortschreiben zu wollen und andererseits durch die Analyse der ver‚nderten Rahmenbedingungen auf die nicht mehr vorhandene Eindeutigkeit zentralisierter politischer F„hrung aufmerksam machen zu m„ssen.“ 57

Eine solche Formulierung legt freilich den Gedanken nahe, den Bundeskanzler als eine, wenn auch wichtige, unter mehreren Vermittlungsinstanzen politischer Macht aufzufassen. Tats‚chlich lassen sich eine Reihe von Anhaltspunkten daf„r finden, dass der Begriff Kanzlerdemokratie den tats‚chlichen Weg politischer Entscheidungsfindung eher verdunkelt: ⁵⁸ Bereits die Regierungserkl‚rung, die nach der Literatur ein zentraler Ausdruck der Richtlinienkompetenz sein sollte ⁵⁹ , war in der Geschichte der Bundesrepublik stets ein Produkt von Koalitionsver-handlungen.

"Die Entscheidung „ber bedeutendere Streitfragen lag und liegt in der Praxis nicht in der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, sondern ergibt sich aus der Verhandlung der Koalitionspartner." 60

Gewichtige Streitfragen werden zudem nicht selten eher im Pr‚sidium der Regierungspartei entschieden, als im Kanzleramt. ⁶¹ Und trotz breiter Akzeptanz in der Politikwissenschaft des Begriffes Kanzlerdemokratie an sich ist er deshalb weiterhin Gegenstand kontroverser Diskussionen ⁶² . In der Literatur wird dabei auf der einen Seite weiter die Auffassung vertreten, der Begriff Kanzlerdemokra- 55Habermas (1997), S.364

56 Haungs, (1986), ders. (1989), Jäger ( 1988), ders. (1994), Niclauß (1988), ders. (1990), ders. (1999)

57 Wewer (1990), S.151

58 Wewer (1990), S.149

59 vgl. Eschenburg (1967), S.368

60 Wewer (1990), S. 151

61 ebenda S.148

62 Schmidtke (2001), S. 14, im Überblick: Jäger (1990), Murswieck (1990)

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tie sei ganz ausschlie•lich mit der Regierungszeit Adenauers verbunden. So kommt Altmann zu dem Schluss, die absolute Mehrheit der CDU/ CSU sei unbedingte Voraussetzung dieses Regierungstyps. 63

Doering-Manteuffel h‚lt die Kanzlerdemokratie sogar ausschlie•lich an die Ausgangssituation von 1949 gebunden und auf die Regierungszeit Adenauers beschr‚nkt. ⁶⁴ Auch f„r Hans-Peter Schwarz bleibt die Kanzlerdemokratie, als Zu-stand der schwerpunktm‚•igen institutionellen Machtverteilung zu Gunsten des Bundeskanzleramtes, auf die Jahre 1949 bis 1961 begrenzt. 65

Auf der anderen Seite stehen diejenigen Autoren, die in der Kanzlerdemokratie ganz allgemein einen deutschen Regierungstyp sehen oder sogar als im Grundgesetz bewusst gewolltes und gew‚hltes Herrschaftsmodell. So vertritt Haungs in Bezug auf die Kanzlerdemokratie als Regierungstyp die Auffassung, dass es wohl erhebliche Abstufungen zwischen den einzelnen Kanzlerpersƒnlichkeiten gegeben habe, dass aber sowohl die „Position eines „schwachen“ Kanzlers wie Erhard als auch diejenige eines besonders „starken“ wie Adenauer damit [n‚mlich mit dem Begriff der Kanzlerdemokratie] zutreffend beschrieben ist.“ 66

Allerdings gibt auch Haungs zu, dass seit der Regierungszeit Adenauers die institutionellen Gegengewichte, wie zum Beispiel das Bundesverfassungsgericht und die Parteien, an Bedeutung zugenommen haben ⁶⁷ .

Auch f„r Bracher ist die Kanzlerdemokratie als eine besondere Form der parlamentarischen Demokratie mehr als nur das Resultat einer zuf‚lligen personellen Konstellation in den ersten Jahren der Bundesrepublik, die in der Kanzlerschaft Adenauer Gestalt angenommen hat. Sie ist nach Bracher eine bewusste Reaktion des Parlamentarischen Rates auf verfassungspolitische Strukturfehler der Weimarer Verfassung. Die Kanzlerdemokratie beruhe somit zugleich auf his-torischen Voraussetzungen und einem verfassungspolitischen Rahmen ⁶⁸ . Allerdings lebe das System der Kanzlerdemokratie „wesentlich von dem Politiker ...,

66 Haungs (1986), S. 61, Anmerkung in [Klammern] durch den Verfasser

67 ebenda

68 Bracher (1976), S.120

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der seine gro•en Mƒglichkeiten entwickelt und handhabt“ und davon „in welcher Weise die Nachfolger [Adenauers] die Rolle des Kanzlers auszuf„llen vermƒgen“ ⁶⁹ .

Korte analysiert denn auch in diesem Sinne die Kanzlerschaft Helmut Kohls als eine „moderne und zeitad‚quate Kanzlerdemokratie“ in der der Kanzler, die zunehmende Komplexit‚t des politischen Systems beantwortet mit gezieltem „Netzwerkhandeln“ und „Verhandlungen in Mehrebenen Verflechtungen“. 70

Wewer steht der Kanzlerdemokratie als Regierungstyp skeptisch gegen„ber und sieht weiteren Forschungsbedarf. Er wirft die Frage auf, ob die von Niclau• entwickelten Kriterien der Kanzlerdemokratie „berhaupt eine typisch deutsche Verfassungswirklichkeit beschreibt, ob sie nicht viel mehr ganz allgemein auf alle Regierungschefs in westlichen Demokratien anwendbar sind, sofern sie erfolgreich seien. ⁷¹ Wewer nennt dabei Margaret Thatcher als Praxisbeispiel und betont gerade f„r die Bundesrepublik den starken Einfluss der Parteien auf die politische Agenda. Wewer lenkt insbesondere den Blick auf die Bedeutung des Koalitionspartners in der Regierung, ohne den im Hinblick auf das deutsche Wahlrecht kaum eine Regierungsbildung mehr gelingen kann. Wewer spricht deshalb von „Koalitionsdemokratie“ ⁷² und betont das komplexe System aus formellen (Koalitionsausschuss) und informellen Gremien (K„chenkabinette), die einerseits im Grundgesetz nicht vorgesehen sind, andererseits, in der Verfassungswirklichkeit als eigentliche Entscheidungsgremien fungieren und das verfassungsm‚•ige Kanzlerprinzip „berlagern.

Kanzlerdemokratie kann nach Wewer deshalb nur ein Teilaspekt des politischen Gesamtsystems der Bundesrepublik sein:

„Ob man nun eher von „Kanzlerdemokratie“, von „Koalitionsdemokratie“ oder von „Koordinationsdemokratie“ spricht, h‚ngt letztlich davon ab, welcher Aspekt jeweils besonders betont werden soll: die nach auƒen dominierende Position des Regierungschefs, das sein Stellung begrenzende Gewicht der Parteien in

70 Korte (1999), S. 138 mit Verweis auf Heritier (1993)

71 Wewer (1990), S. 145

72 a.a.O., S. 147

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der Regierung oder die „neo-korporatistische“ Einbeziehung gesellschaftlicher Interessen und den unaufh†rlichen Aushandlungszwang.“ 73

Auch f„r Murswieck steht „au•er Frage, dass die verfassungsrechtlichen Bedingungen f„r eine dominierende, wenn auch nicht hegemoniale Stellung des Kanzlers als Regierungschef gegeben sind.“ ⁷⁴ Allerdings h‚tten sich die Gewichte im bundesrepublikanischen System der „checks and balances“ seit Adenauers Kanzlerschaft sehr verlagert. Es fehle einfach ganz allgemein an einer „Formel“ die diesen Wandel auf ein dynamisches Prinzip des Regierungssystems zur„ckf„hren kann:

„Wir behelfen uns immer wieder mit Hilfskonstruktionen. Je nach anstehender Aufmerksamkeit wird von „Parteiendemokratie“, „Verb‚ndedemokratie“, „Partizipationsdemokratie“ und ‚hnlichem gesprochen. … nur, wie bringt man das alles zusammen? Dar„ber hinaus schwingt bei derartigen Kennzeichnungen jeweils entweder ein „zuviel davon“ oder ein „zuwenig davon“ mit.“ 75

Murswieck bevorzugt stattdessen Katzensteins Charakterisierung der Bundesrepublik als einem „semisovereign state“ ⁷⁶ . Katzenstein beschreibt darin „die eigent„mliche institutionelle und politische Verflechtung, die einen dezentralisierten Staat und eine zentralisierte Gesellschaft zusammenh‚lt.“ 77

Das Regieren im „Gez‚hmten Staat“, wie Murswieck den amerikanischen Originaltitel „bersetzt, f„hre immer wieder zu einer „Politik des mittleren Weges“ im Sinne von Manfred G. Schmidt ⁷⁸ . Murswieck bleibt aber in der Bewertung des Systems im Hinblick auf seine Stabilit‚t positiv und im Hinblick auf seine Entwicklungsf‚higkeit f„r die Zukunft optimistisch.

Eine solche Formel f„r die Dynamik der Rahmenbedingungen, wie sie Murswieck vermisst, versucht St„we bei seinen Vor„berlegungen hinsichtlich der Richtlinienkompetenz des Kanzlers zu entwickeln, indem er im Sinne Tsebelis' sechs verschiedene Vetospieler identifiziert ⁷⁹ , zu denen er neben dem Koalitions-

73Wewer (1990), S. 148 f., zur von Wewer in diesem Zusammenhang angesprochenen Diskussion

„Konkurrrenzdemokratie“ vs. „Konkordanzdemokratie“ siehe Haungs (1989) und Lijpart (1987)

74 Murswieck (1990), S. 154

75 Murswieck (1990), S.153

76 Katzenstein (1987)

77 Murswieck (1990), S. 165

78 vgl. Schmidt (1987)

79 Tsebelis (1995), dazu kritisch Merkels Einzelfallanalysen in Merkel (2003)

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partner, dem Bundesrat und dem Bundesverfassungsgericht auch das Kabinett, die eigene Regierungsfraktion und die Partei des Kanzlers rechnet:

„Die Richtlinienkompetenz ist unter diesem Blickwinkel weniger ein Machtinstrument des Kanzlers als eine Koordinierungsaufgabe, die ein hohes Maƒ an politischem Geschick verlangt“. 80

Noch entschiedener als Wewer und Murswieck stellt sich Schuett-Wetschkyohne den Begriff kaum je zu nennen - gegen die Idee von der Kanzlerdemokratie als Regierungstyp. Schuett-Wetschky wendet sich dabei eben gerade gegen die im Grundgesetz festgeschriebene Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, die eine wesentliche Komponente des Kanzlerprinzips darstellt. Schuett-Wetschky r„ttelt damit an der „verfassungsrechtlichen Wurzel“ des Regierungstyps Kanzlerdemokratie. Die Richtlinienkompetenz sein ein „Mythos“ ⁸¹ und ein Fremdkƒrper in der bundesrepublikanischen Parteiendemokratie. ‹ber Gesetzesvorhaben werde letztlich in den Parteien entschieden, bzw. in deren Fraktionen im Bundestag. 82

„Da Parteien grunds‚tzlich demokratisch strukturierte Organisationen sind, kann es gegen„ber den Parteimitgliedern keine Richtlinienkompetenz geben. Deshalb ist diese Kompetenz ein Fremdk†rper in der Parteiendemokratie; sie kann nicht durchgesetzt werden. Und eben deshalb ist sie faktisch obsolet.“ 83

In seiner breit angelegten historischen, verfassungsrechtlichen, theoretischen und empirischen Analyse unterscheidet Schuett-Wetschky zwischen demokratischer und hierarchischer F„hrung ⁸⁴ und betont dabei die entscheidende Rolle der Parteien:

„Die Entscheidungen „ber Gesetze zu politisch wichtigen Fragen werden nicht von der Regierung getroffen, sondern von Parteien, genauer: von f„hrenden Parteiakteuren, r„ckgekoppelt an die Basis und unterst„tzt von Helfern in Fraktionen und Ministerien und gegebenenfalls auch in Interessenverb‚nden.“ 85

83 Schuett-Wetschky (2003), S. 1897

84 ebenda, S. 1908 ff.

85 Schuett-Wetschky (2003), S. 1922 mit Verweis auf Oldiges (1983), (Hervorhebung im Original)

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Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers sei deshalb nicht nur als hierarchischer F„hrungsanspruch systemfremd, sondern ebenso nicht durchsetzbar und zudem unnƒtig. Schuett-Wetschky bem„ht Helmut Schmidt als Zeugen, den er so zitiert:

„Ich habe bisher in „ber acht Jahren von der Richtlinienkompetenz nach Artikel 65 des Grundgesetzes keinen Gebrauch gemacht. Ich habe es vielmehr immer als meine Pflicht angesehen, groƒe Anstrengungen auf das Zustandebringen von vern„nftigen, praktisch brauchbaren, beiden Seiten gleichermaƒen zumutbaren Kompromissen zu verwenden.“ 86

Die Selbstdarstellung als „starker Kanzler“ ist nach Schuett-Wetschky dagegen nicht mehr als Polit-PR nach au•en, um Anh‚nger und W‚hler zu beeindrukken. 87

Vermittelnde Ans‚tze finden sich dagegen bei J‚ger und Schmidtke: J‚ger kommt zu dem Schluss, dass zwar die von Niclau• konstatierte mediale Personalisierung im Amt des Bundeskanzlers ungebrochen sei, andererseits aber der faktische Handlungsspielraum des Kanzlers immer mehr eingeengt werde. Insbesondere sei der Kanzler dem wachsenden Einfluss der Parteien ausgesetzt, sowohl in der Gestalt der Mehrheitsfraktion im Bundestag, als auch in Gestalt der Parteibasis. ⁸⁸ Dieser zunehmende Einfluss der Parteiendemokratie weise dem Bundeskanzler die „m„hselige Rolle eines Koordinators und Sprechers in komplexen Entscheidungsproze•“ zu. ⁸⁹ J‚ger bevorzugt von daher Begriffe wie Koordinations- und schlie•lich Parteiendemokratie zur Beschreibung der deutschen Verfassungswirklichkeit. 90

In ihrem Vergleich der Regierungsstile Konrad Adenauers und Helmut Kohls kommt Evelyn Schmidtke zu der Auffassung, dass die Kanzlerdemokratie beides ist: Sowohl abgeschlossene Etappe in der Geschichte der Bundesrepublik als auch ein Kontinuit‚tselement. Adenauers Kanzlerdemokratiestil bleibe einmalig, kein anderer Kanzler habe es ihm „ber einen l‚ngeren Zeitraum gleich tun kƒnnen, denn parteiendemokratische Politik-Elemente h‚tten ihren Einfluss auf den

88 Jäger (1988), S. 28 f.

89 ebenda, S. 31

90 Jäger (1988, 1994)

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Regierungsstil der Bundeskanzler seit 1949 kontinuierlich erhƒht. Die im Grundgesetz verankerte herausragende Rolle des Bundeskanzlers bleibe aber Bezugspunkt und Orientierungsma•stab. 91

Niclau• selbst entgegnet den Einw‚nden gegen die Idee von der Kanzlerdemokratie als Regierungstyp: Gerade die Koordinationsaufgabe sei historisch und systematisch gesehen „ein wichtiger Bestandteil der Kanzlerdemokratie, und die Gegen„berstellung von Kanzler- und Koordinationsdemokratie h‚tte wenig Erkenntniswert.“ ⁹² Schon Konrad Adenauer, so Niclau•' Argumentation weiter, habe zur Vorbereitung wichtiger Gesetze „umfangreiche Koordinationsarbeit“ leisten m„ssen, „die sich zum Teil auch gegen die Vorstellungen seines Wirtschaftsministers Ludwig Ehrhard richtete.“ 93

4.1 Zwischenergebnis: Diskussion um die Kanzlerdemokratie

Das Amt des Bundeskanzlers der Bundesrepublik Deutschland bietet seinem Inhaber ein hohes Prestige. Wie es zu erobern und zu halten ist, besch‚ftigt tagt‚glich viele Mitglieder des politischen Systems. Sinnbildlich hierf„r mag Gerhard Schrƒders ber„hmtes „Ich will da rein!“ gelten, das er als junger Abgeordneter, n‚chtens am Zaun des Bonner Kanzleramts r„ttelnd ausgerufen haben soll.

Um politische Programme durchzusetzen, reicht es aber offenbar nicht aus, dass sich die politische F„hrung auf ihre verfassungsrechtlich garantierten Instrumente besinnt. Regieren in westliche Demokratien hei•t, demokratische Macht zu erzeugen, die durch vielf‚ltige Vermittlungsinstanzen bedingt ist und nicht nur aus dem politischen System alleine generiert werden kann. F„r die Richtlinienkompetenz des Kanzlers bedeutet dies also zu allen Zeiten: „Das rechtliche D„rfen kann … zur Frage des politischen Kƒnnens zusammenschrumpfen.“ ⁹⁴ Der Kanzler ist eben doch kein gew‚hlter Monarch, vielmehr sind seiner Handlungsfreiheit Fesseln angelegt, die immer wieder die Bef„rchtung wach werden lassen, dass er unter den gegeben institutionellen Bedingungen nicht in

92 Niclauß (2004), S. 13 mit Bezug auf Jäger (1994) und Hennis (1968)

93 ebenda mit Bezug auf Niclauß (2000), S. 73 ff.

94 Stern (1984), Bd. 2, S. 304

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Zusammenbruch der so genannten New Economy und dem weiter steigenden globalen wirtschaftlichen Wettbewerb entstand um die Jahrtausendwende ein erhƒhter Reformdruck.

4.2 Ausblick: Kanzlerdemokratie bei Gerhard Schröder

In seinen beiden Kanzlerschaften hat Gerhard Schrƒder als erster darum gerungen, diese Anpassungen vorzubereiten, vorzunehmen und gleichzeitig an der Macht zu bleiben. Vor allem in seiner zweiten Kanzlerschaft, so scheint es jedenfalls auf einen ersten Blick, verlagerte sich seine politische Aktivit‚t zunehmend zu Gunsten der Durchsetzung seiner Reformprojekte und zu Ungunsten des Machterhalts, bis hin zum totalen Machtverlust bei den Bundestagswahlen 2005. Deswegen steht diese zweite Kanzlerschaft Schrƒder im Zentrum des Interesses dieser Arbeit, ohne dass nicht ein gelegentlicher R„ckgriff auf die Vergangenheit erlaubt w‚re. Die Art und Weise, mit denen Schrƒder versucht hat, eine politische Programmatik als Antwort auf die oben genannten Herausforderungen zu entwickeln und durchzusetzen, sollen nun im zweiten Teil der Arbeit n‚her betrachtet werden. Dabei soll Schrƒders Kanzlerschaft im Hinblick darauf untersucht werden, wie er in seiner Regierungsf„hrung die vorgestellten Merkmale der Kanzlerdemokratie ausgef„llt hat.

5 Gerhard Schrƒder als Bundeskanzler 1998 - 2005

„Medienkanzler, Tageskanzler, Bauch-, Instinkt und Ad-hoc-Politiker, Multi-Options-Pragmatiker, dazu noch Auto-, Basta-, Konsens-, Präsidial-, Reformkanzler etc. waren und sind gängige und dominierende Schablonen und Stereotypen für den ehemaligen deutschen Bundeskanzler Gerhard Schröder.“ 95

Schrƒder regierte seit dem 27.Oktober 1998 sieben Jahre lang die erste rot-gr„ne Koalitionsregierung auf Bundesebene. In diesen Jahren „verbrauchte“ er in seinen beiden Kanzlerschaften insgesamt 25 Bundesminister. 96

95 Hasel / Hönigsberger (2007), S. 2

96 vgl. dazu unten 6.1.2

24

Bis zum 11. September 2001 pr‚gten mit Ausnahme des Kosovo-Einsatzes der Bundeswehr vor allem innenpolitische Themen die ersten Regierungsjahre unter seiner F„hrung: Atomausstieg, Modernisierung des Einwanderungsgesetzes, Steuer- und Rentenreformen, Haushaltskonsolidierung und die Einf„hrung der Škosteuer. Seinem erkl‚rten Ziel, die Arbeitslosenzahl auf 3,5 Millionen zu senken, kam er zun‚chst jedoch nicht n‚her. Der R„cktritt von Oskar Lafontaine als Parteivorsitzender und Finanzminister und das Schrƒder-Blair-Papier sorgten zwar innerhalb der Partei und Gewerkschaften f„r Konfliktstoff, der wurde aber schnell und fr„hzeitig im Sinne der Regierungsf‚higkeit ad acta gelegt. 97

Eine echte Zerrei•probe stellten f„r Fraktion, Partei und Koalitionspartner dagegen die Beteiligung Deutschlands am Kosovo-Krieg und noch mehr der Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan dar. Letzteren glaubte Bundeskanzler Schrƒder nur mit einer „eigenen Mehrheit“ durchsetzen zu kƒnnen, indem er den Bundeswehr-Einsatz mit der Vertrauensfrage koppelte. Schrƒder war damit der erste Kanzler in der Geschichte der Bundesrepublik, der zu diesem Verfassungsmittel griff: Die Verbindung der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG mit einer Sachfrage.

Sp‚testens seit den Terroranschl‚gen vom 11.September 2001 r„ckte die Au•enpolitik immer st‚rker in den Fokus, verbunden mit der Frage einer Beteiligung deutscher Soldaten an einem neuen Irak-Krieg. Schrƒders konsequentes „Nein“ dazu war neben seinem Engagement f„r die Opfer des Elbhochwassers im August 2002 in der Innenpolitik ein gewichtiger Grund f„r den Wahlsieg 2002 und die Fortsetzung seiner rot-gr„nen Bundesregierung. 98

Die zweite Amtszeit war dann die eigentliche Zeit der Reformen: Arbeitsmarkt- und Wirtschaftsreformen, noch einmal Gesundheits- und Ren-tenreformen, Bildungs- und Ausbildungsreformen, Steuerreformen und Re-

formen in der Familienpolitik. Subsumiert wurden diese Reformen allesamt unter dem Etikett Agenda 2010, die in weiten Teilen der Šffentlichkeit als

97 Niclauß (2004), S. 348f., S. 366

98 vgl dazu unten 6.4

25

starker Einschnitt in den Sozialstaat wahrgenommen wurde. Insbesondere das im Volksmund „Hartz IV“ genannte Arbeitslosengeld II 99 stand dabei f„r viele symbolhaft f„r den Abbau des Sozialstaates.

„Wir werden Leistungen des Staates k„rzen, Eigenverantwortung f†rdern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern m„ssen. Alle Kr‚fte der Gesellschaft werden ihren Beitrag leisten m„ssen: Unternehmer und Arbeitnehmer, freiberuflich T‚tige und auch Rentner. Wir werden eine gewaltige gemeinsame Anstrengung unternehmen m„ssen, um unser Ziel zu erreichen. Aber ich bin sicher: Wir werden es erreichen,…“ 100

…formulierte Bundeskanzler Gerhard Schrƒder in seiner Regierungserkl‚rung „Mut zum Frieden und Mut zur Ver‚nderung“, am 14. M‚rz 2003 vor dem Deutschen Bundestag. Bereits im Schrƒder-Blair-Papier waren einige traditionelle Pfade der deutschen Sozialdemokratie verlassen worden, zwei S‚tze dienen hier nur als Beispiel: „Der Staats soll nicht rudern, sondern steuern, weniger kontrollieren als herausfordern,“ ¹⁰¹ und „Europas Kapitalmärkte sollten geöffnet werden, damit Unternehmen und Unternehmer leichten Zugang zu Finanzierungsquellen erhalten.“ ¹⁰² Doch mit seiner Agenda 2010 verk„ndete Schrƒder so deutlich wie selten zuvor die Richtlinien seiner Politik und setzte damit im f„nften Jahr seiner Amtszeit eine innenpolitische Z‚sur. Er verk„ndete das umfangreichste Reformpaket der Bundesrepublik Deutschland seit Jahrzehnten. Und er sollte damit seine Kanzlerschaft, die Regierung und seine eigene Partei in eine lang anhaltende Krise steuern. Vor allem die hinter dieser Richtlinie verborgenen Perspektiven „angebotsorientierter Arbeitsmarktpolitik“ liefen dem tief verankerten sozialdemokratischen Selbstverst‚ndnis und den sozialdemokratischen Vorstellungen des Sozialstaats zuwider.

Schrƒder wusste das, und er wusste auch, dass ein symbolisches „Basta“ nicht mehr gen„gt: Eine von der Parteilinken eingeleitete Initiative f„r ein Mitgliederbegehren gegen die Agenda-Reformen zwang Schrƒder zu

100 Gerhard Schrƒder: „Mut zum Frieden und Mut zur Ver„nderung“, 14.03.2003

101 Schrƒder / Blair (1999), S.5

102 ebenda S.12

26

mung „ber den Leitantrag Ende April drohte der Kanzler vor dem Partei-vorstand mit R„cktritt:

„Wer etwas Anderes beschlieƒen will oder durchsetzen will, der muss wissen, dass er die inhaltliche Grundlage f„r meine Arbeit mir entzieht und mich zu Konsequenzen zwingt.“ 103

Schrƒder brachte dabei seine Richtlinienkompetenz gegen„ber seiner eigenen Partei in Stellung, indem er sie mit Amt und Person verkn„pfte. Und er setzte sich durch: Der Sonderparteitag stimmte dem Leitantrag mit rund neunzig Prozent zu, die Initiative zum Mitgliederbegehren verebbte. Schrƒder hatte sich auf dem au•erordentlichen Bundesparteitag mit seiner Rede gegen„ber den Delegierten durchgesetzt, die politische Šffentlichkeit aber nicht „berzeugt, nicht die Gewerkschafter und vielfach nicht die Parteimitglieder an der Basis, die sich mit Rulff die Frage stellten:

"Menschen, die unverschuldet arbeitslos werden, droht - je nach regionaler Arbeitsmarktlage erheblich schneller als bisher - eine Rutschbahn in die Armut. Ist das eine mutige sozialdemokratische Reform?" 104

Bundeskanzler Schrƒder blieb jedoch auch in der Folge standhaft, das betonte er auch bei seiner Regierungserkl‚rung, die ein Jahr sp‚ter folgte:

„Vor einem Jahr habe ich hier dem Deutschen Bundestag die Agenda 2010 vorgestellt. Mit ihr verfolgen wir ein klares Ziel: Deutschland zu neuer St‚rke f„hren“ 105

Doch die Diskussion um die Agenda 2010 und ihre Umsetzung wollte sich nicht legen, denn die Richtlinie des Kanzlers widersprach fundamental der lebensweltlich verankerten Sozialdemokratie der letzten Jahrzehnte. Er diktierte in einem Top-Down-Prozess seine Politik und folgte er der von Margaret Thatcher etablierten TINA-Logik ¹⁰⁶ : „Wenn wir nicht die soziale Marktwirtschaft re-formieren, werden wir reformiert“. ¹⁰⁷ An der sozialdemokratischen ‹bersetzung

105 Schrƒder (2004)

106 „There Is No Alternative“

107 Schrƒder, Gerhard zitiert nach: Rulff (2003), S.31