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Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Die Geschichte und Entwicklung der GAP  4

2.1.  Die Ziele der GAP  5

2.2.  Die Instrumente der GAP  6

2.3.  Reformen seit 1992  8

3.  Der aktuelle Agrarhaushalt  9

4.  Die GAP aus fiskalföderalistischer Sicht  12

4.1.  Das Problem der Heterogenität der Landwirtschaft innerhalb der Europäischen Union  

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4.2.  Der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL)  14

4.2.1.  Marktordnungsausgaben  14

4.2.2.  Direktzahlungen, Zahlungsansprüche ( Betriebsprämien) und Flächenzahlungen  15

4.3.  Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums  

  (ELER)  16

5.  Schlussbetrachtung  19

6.  Literaturverzeichnis  22

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1. Einleitung

Die Europäische Union besteht nach erfolgter Osterweiterung inzwischen aus 27 Staaten mit insgesamt fast 500 Millionen Einwohnern. Ihr oberstes Ziel ist die Schaffung einer freien Gemeinschaft ohne Handelshemmnisse wofür ihr im Jahr 2008 Gesamtausgaben in Höhe von gut 129 Milliarden Euro zur Verfügung standen. Beachtlich ist dabei die Entwicklung des Gesamthaushaltes, der Jahr für Jahr deutlich anwächst und im 2005 erstmals die Schwelle von 100 Mrd. Euro überschritten hat ¹ . Alleine die Agrarausgaben machen innerhalb der Verpflichtungsermächtigungen für 2010 (141,5 Mrd. Euro) mit etwa 42 Prozent (59,5 Mrd. Euro) den zweitgrößten Bestandteil nach den Strukturfördermaßnahmen aus. Nicht nur aufgrund der über die Jahre hinweg teils horrenden Ausgaben, sondern auch wegen des häufig zweifelhaften Erfolges der verwendeten Maßnahmen, die beispielsweise zu einer fast traditionellen Überproduktion bestimmter landwirtschaftlicher Güter führten, sah sich kaum ein Tätigkeitsbereich der EU in den vergangenen Jahren ähnlich starker nationaler und internationaler Kritik ausgesetzt, wie die Agrarpolitik. Die folgende Seminarsarbeit wird sich daher im Schwerpunkt mit der Frage beschäftigen, in wieweit eine zentrale Entscheidungs- und Finanzierungsbefugnis von Seiten der EU für den agrarwirtschaftlichen Sektor überhaupt zu rechtfertigen ist. Dabei sollte deutlich werden, dass aus fiskalföderalistischer Sicht in vielen Tätigkeitsbereichen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) einer dezentralen, nationalstaatlichen Organisation durchaus der Vorzug zu geben wäre.

Ein Verständnis der dargelegten Analyse wird allerdings nur dann möglich sein, wenn die grundlegenden Strukturen und Aufgabenbereiche der GAP bekannt sind. Aus diesem Grunde werde ich im ersten Teil der Arbeit zunächst einen Überblick über die geschichtliche Entwicklung und Bedeutung der GAP liefern. Der Schwerpunkt dieses Abschnitts wird auf einer Darstellung der wichtigsten Ziele der GAP und der zu ihrer Erreichung zur Verfügung stehenden fiskalpolitischen Instrumente liegen. Auch werde ich die entscheidenden agrarpolitischen Reformen, zu nennen seien hier vor allem die McSharry - Reform und die Agenda 2000, in ihren bedeutendsten Ergebnissen kurz zusammenfassen.

Ziel des zweiten Teils der Arbeit ist es, die derzeitige Finanzierungssituation des EU - Agrarhaushaltskritisch zu beleuchten. Neben der bereits angesprochenen fiskalföderalistischen Analyse, soll dieser Abschnitt insbesondere auch einen Überblick über die aktuellen

¹ Vgl. Schmidt / Schünemann (2009): Europäische Union, Seite 162

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Ausgaben im Rahmen der europäischen Agrarpolitik liefern. Abschließend werde ich im Schlusswort noch einmal versuchen, das Erarbeitete kurz zusammenzufassen und mögliche weitere Kritikpunkte an der GAP aufführen.

2. Die Geschichte und Entwicklung der GAP

Die Ursprünge der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) sind bereits in den späten 1950er Jahren zu finden. Als 1957 der Vertrag von Rom, welcher die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) begründete, verhandelt wurde, bestand bereits ein allgemeiner Konsens innerhalb der Gründerstaaten über die Notwendigkeit einer Harmonisierung des europäischen Agrarmarktes. Die meisten europäischen Agrarmärkte waren zu dieser Zeit einem hohen Maß an staatlicher Kontrolle und Eingriffen ausgesetzt. Grund hierfür war vor allem die akute Lebensmittelknappheit, mit der die Länder nach Ende des Zweiten Weltkrieges zu kämpfen hatten. Um eine ausreichende Versorgung der inländischen Bevölkerung mit Grundnahrungsmitteln gewährleisten zu können, sollte die einheimische Landwirtschaft durch stattliche Maßnahmen, wie Importbeschränkungen, Schutzzölle und Subventionen, gefördert werden. Auch versuchten die Staaten damit, der besonderen Rolle des landwirtschaftlichen Sektors gerecht zu werden. Diese bestand nicht nur in der grundlegenden Bedeutung für die Nahrungsversorgung, sondern auch in hohen Produktionsschwankungen in Abhängigkeit vom Wetter und einer schlechteren Einkommensentwicklung der Landwirte im Vergleich zu den in der Wirtschaft beschäftigten Personen ² . Da staatliche Eingriffe dieser Art allerdings dem Grundgedanken eines gemeinsamen Marktes ohne Handelsbeschränkungen, wie er in den Grundprinzipien der EWG festgeschrieben ist, widersprachen, wurde die konkrete Ausarbeitung einer gemeinsamen Agrarpolitik unumgänglich.

Ein zweiter Punkt, der vor allem aus Sicht Deutschlands und Frankreichs für die Einbeziehung des Agrarsektors in die Verträge der EWG sprach, waren die verschiedenen Interessenlagen beider Länder. Während Frankreich auf dem Weg war, stärkster Exporteur landwirtschaftlicher Produkte in Europa zu werden, konzentrierte sich der deutsche Export vor allem auf Industrieprodukte. Um den landwirtschaftlichen Export weiter zu fördern, war Frankreich bereit, im Gegenzug für eine agrarpolitische Grenzöffnung Deutschlands, seine

² Vgl. Clemens / Reinfeldt / Wille (2008): Geschichte der europäischen Integration, Seite 148

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eigenen Grenzen auch in Bezug auf Industrieprodukte weiter zu öffnen. Dies kam den deutschen Interessen, als Hauptexporteur auf diesem Bereich, natürlich sehr entgegen und führte letztlich, neben den bereits beschriebenen Nahrungsmittelengpässen, zu der Festlegung einer gemeinsamen Agrarpolitik ³ . Die Grundsätze der GAP wurden im Juli 1958 auf der Konferenz von Stresa festgelegt, 1960 von den sechs Gründungsmitgliedern verabschiedet und traten 1962 endgültig in Kraft.

2.1. Die Ziele der GAP

Aufschluss über die Ziele der GAP lassen sich in Artikel 33 des bestehenden EG-Vertrages finden. Diese lauten: (a) Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität, die durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und einen bestmöglichen Einsatz von Produktionsfaktoren erreicht werden soll, (b) Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der in der Landwirtschaft Beschäftigten, durch eine Steigerung des Pro-Kopf-Einkommens, (c) Stabilisierung der Märkte, (d) Sicherung der Versorgung, sowie (e) die Sicherstellung der Belieferung an die Verbraucher zu angemessenen Preisen ⁴ . Auch wenn jeder der genannten Punkte für sich genommen zunächst sinnvoll und unproblematisch erscheint, lassen sie in ihrer Gesamtheit durchaus verteilungs- und wirtschaftspolitische Probleme entstehen, auf die im weiteren Verlauf der Arbeit immer wieder zurückzukommen sein wird. So dreht sich beispielsweise ein Großteil der aktuellen Kritik an der GAP um die Frage, inwieweit die genannten Ziele nicht auch über den freien Markt erreicht werden können. Ebenso wird zu klären sein, ob in einem Fall staatlich notwendiger Eingriffe tatsächlich die EU das geeignete Regelungsorgan ist und nicht eine dezentrale nationalstaatliche Organisation mehr Sinn machen würde.

Unbestritten ist hingegen, dass die genannten Vorgaben auf der Grundlage dreier zentraler Prinzipien, die in ihrer Gesamtheit die Struktur der heutigen EU - Agrarpolitik entscheidend geprägt haben, erreicht werden sollen. Als erstes sei hier das Prinzip des einheitlichen Binnenmarktes für Agrargüter zu nennen, das auf dem Grundprinzip eines freien Warenverkehrs innerhalb der EU basiert. Das zweite Prinzip stellt die sogenannte „Gemeinschaftspräferenz“ dar, dass einer Vermarktung der innerhalb der Gemeinschaft produ- ziertenAgrarprodukte den Vorrang gegenüber Produkten des Weltmarktes geben soll.

³ Vgl. Rohwer (2010): Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU, Seite 27

⁴ Vgl. Wagener / Eger / Fritz (2006): Europäische Integration, Seite 440

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Hierzu wurden Außenhandelsschranken und administrative Preise, sowie ein eigenes Wechselkurssystem eingerichtet, was Mitgliedsstaaten dazu ermutigen sollte, innerhalb der EU produzierte Produkte zu konsumieren. Das dritte Prinzip der „gemeinsamen finanziellen Verantwortung“ konzentriert sich vor allem auf die Finanzierung der zu erreichenden Ziele. Es sagt aus, dass alle anfallenden Kosten einer gemeinsamen Agrarpolitik von allen Mitgliedsländern solidarisch getragen werden. Dabei ist zu bemerken, dass durch den Zu- satz„solidarisch“ auch das Verursacherprinzip außer Kraft gesetzt wird und sich die Agrarpolitik auf das Prinzip der Tragfähigkeit stützt ⁵ .

2.2. Die Instrumente der GAP

Das Instrumentarium der GAP muss insgesamt als sehr komplex und unübersichtlich bezeichnet werden, da es über die Jahre hinweg immer wieder überarbeitet und verfeinert wurde. Eine vollständige und ausführliche Darstellung aller Instrumente und ihrer Wirkungsweise kann daher im Rahmen dieser Arbeit nicht geliefert werden. Trotzdem sollen im Folgenden zumindest die wichtigsten agrarpolitischen Eingriffsmöglichkeiten der GAP kurz vorgestellt werden, da nur so ein grundlegendes Verständnis bezüglich des Agrarhaushalts im zweiten Teil der Arbeit erreicht werden kann.

Grundsätzliches Ziel aller Instrumente der GAP wird es sein, in Anlehnung an die bereits in Artikel 33 des EG-Vertrages genannten Ziele, die Sicherstellung eines Mindestpreises für Agrarprodukte innerhalb der Grenzen der EU zu gewährleisten. Um dies zu erreichen, stehen der GAP eine Reihe von außenwirtschaftlichen und binnenwirtschaftlichen Instrumenten zur Verfügung. Außenwirtschaftlich sei hier vor allem die Einführung von Zöllen zu nennen. Dabei werden nicht nur die klassischen Formen der Wert- und Mengenzölle unterschieden, sondern auch verschiedene Arten variabler Zölle, die häufig unter dem Begriff „Abschöpfungen“ geführt werden. Der Zusatz „variabel“ bedeutet in diesem Fall, dass die Zoll und Abschöpfungssätze flexibel angepasst werden können. Sollte sich also der Weltmarktpreis eines Produktes ändern, können die Sätze problemlos so angeglichen werden, dass der zuvor festgelegte und gewünschte Schwellenpreis wieder erreicht wird.

⁵ Vgl. Wagener / Eger / Fritz (2006): Europäische Integration, Seite 439