Schweizer Entwicklungszusammenarbeit

mit den Regionalen Entwicklungsbanken

Genf, den 14. Mai 2001

Institut Universitaire de Hautes Dominik Oggenfuss Etudes Internationales (IUHEI) Genève

Inhaltsverzeichnis

Einleitung   3

A  Die Schweiz und die Regionalen Entwicklungsbanken  4

A1  Aufbau und Funktionsweise der Regionalen Entwicklungsbanken  4

A1.1  Historische Zusammenhänge  4

A1.2  Ziele  5

A1.3  Struktur und Organisation der REB  6

A2  Schweizerische Zusammenarbeit mit den Regionalen  7

Entwicklungsbanken   7

A2.1  Struktur der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit  7

A2.2  Prinzipien und Grundlagen der Entwicklungszusammenarbeit  9

A2.3  Ziele der Schweizer multilateralen Entwicklungszusammenarbeit  11

A2.4  Historische Facts: Die Schweiz in den REB  13

A3  Instrumente der Zusammenarbeit mit den Entwicklungsbanken  15

A3.1  Institutionelle Zusammenarbeit  15

A3.2  Operationelle Zusammenarbeit  16

B  Analyse der Ziele und Massnahmen der REB und der Schweizer  19

Entwicklungszusammenarbeit  mit den REB  19

B1  Assessments  19

B1.1  Zielübereinstimmung zwischen der Schweiz und den Regionalen  

Entwicklungsbanken   19

B1.2  Assessments und Massnahmen zur Zielerreichung der Regionalen  

Entwicklungsbanken   20

B1.3  Assessments und Massnahmen zur Zielerreichung der Schweiz durch die  

Kooperation  mit REB  23

B2  Probleme der Zieldefinition und Schwierigkeiten bei der Umsetzung  25

B2.1  Regionale Entwicklungsbanken  25

B2.2  Analyse der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit mit den REB  26

B3  Evaluationsstrategien und -problematik der Schweizer  

Entwicklungszusammenarbeit   28

C  Empfehlungen  30

C1  Zieldefinition  30

C2  Evaluation  31

C3  Organisation der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit  31

C4  Personalmanagement  32

Literaturverzeichnis   34

2

Einleitung

Die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit, also die Durchführung oder Unterstützung von Projekten oder Programmen in einzelnen Ländern, gilt oft als effizienter, aber auch als leichter überschau- und kontrollierbar als die multilaterale Hilfe. Von jeher hat der Bund gute Gründe, etwa einen Drittel der 1,1 Milliarden Franken, die er pro Jahr für Entwicklungszusammenarbeit aufwendet, internationalen Organisationen zukommen zu lassen. Die wichtigsten zwei Organisationen der multilateralen Kooperation sind die Vereinten Nationen und die Bretton Woods Institutionen (Weltbank, Internationaler Währungsfonds). In dieser Arbeit beschränkt sich der Autor auf die Zusammenarbeit der Schweiz mit den Regionalen Entwicklungsbanken. Jedoch ist auch diese Einschränkung auf Zusammenarbeit der Schweiz mit der Interamerikanischen, Asiatischen und Afrikanischen Entwicklungsbank noch ein sehr weitläufiges Gebiet und kann im Rahmen dieser Arbeit daher nicht vollumfänglich diskutiert werden. Da die Schweiz als kleines Land mit einem geringen Kapitalanteil beschränkte Einflussmöglichkeiten auf die einzelnen Regionalen Entwicklungsbanken hat, hat sie durchaus ihre Gründe, an den multilateralen Entwicklungszusammenarbeit der Regionalen Entwicklungsbank aktiv teilzunehmen. Sowohl die Dimensionen der Entwicklungsprobleme als auch die komplizierten Zusammenhänge zwischen Armut, Krankheiten, Umweltverschmutzung, politischer Instabilität und unfreiwilliger Migration machen ein gemeinsames, sachlich koordiniertes Vorgehen der Geberstaaten unabdingbar. Durch ihre Teilnahme an der multilateralen Zusammenarbeit kann die Schweiz zur Lösung dieser entwicklungspolitischen Aufgaben und globalen Probleme, denen eine blosse bilaterale Entwicklungszusammenarbeit nicht gerecht zu werden vermag, beitragen. Will man die beschränkten Mittel der Schweiz optimal einsetzen, muss man die mögliche Einflussnahme der Schweizer Vertreter auf die Entscheidungsprozesse der Regionalen Entwicklungsbanken genaustens kennen. Mit diesem Ziel sollen in dieser Arbeit die Struktur, die Instrumente und die Vorgehensweise der multilaterale Entwicklungszusammenarbeit zwischen der Schweiz und den Regionalen Entwicklungsbanken dargestellt werden. Die vorliegende Arbeit ist so strukturiert, dass der inhaltliche Zusammenhang in vier grosse Teile gegliedert wird. Der erste enthält die Darstellung der Regionalen Entwicklungsbanken, im zweiten Teil wird die multilaterale Entwicklungshilfe der Schweiz beschrieben. Im dritten Teil werden die Resultate der Zusammenarbeit diskutiert und im vierten werden Verbesserungsvorschläge vorgestellt. Diese Struktur ist insofern von Wichtigkeit, als die Arbeit von den einzelnen Akteuren zuerst diskutiert werden musste, bevor die Resultate

3

und Wirkungen der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit analysiert werden konnten.

A Die Schweiz und die Regionalen Entwicklungsbanken

A1 Aufbau und Funktionsweise der Regionalen Entwicklungsbanken

A1.1 Historische Zusammenhänge

Die Interamerikanische Entwicklungsbank (IDB) wurde 1959, die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) 1963 und die Asiatische Entwicklungsbank (AsDB) 1966 gegründet. ¹ Seit ihrer Gründung haben sie ihre Darlehenspolitik sukzessive den sich verändernden Bedürfnissen der Entwicklungsländer angepasst. Zu Beginn stand die Schaffung moderner Infrastrukturen und einer nationalen Industrie im Vordergrund, etwa der Bau von Strassen, Häfen und Energieanlagen. Im Laufe der siebziger Jahre wurde die ländliche Entwicklung zum wichtigsten Einsatzbereich aller drei Regionalen Entwicklungsbanken. Ohne die Grundzüge der in den siebziger Jahren verfolgten Politik grundsätzlich in Frage zu stellen, mussten in den achtziger Jahren infolge der Wirtschaftskrisen in zahlreichen Entwicklungsländern makroökonomische und strukturelle Anpassungen vorgenommen werden. Seit den späten achtziger Jahren ist die wechselseitige internationale Vernetzung zahlreicher Probleme und ihrer Lösung verstärkt ins Bewusstsein der Geber- und Empfängerländer getreten. Schwerpunkte der Darlehenspolitik in den 90er Jahren bleiben - neben den Strukturanpassungsprogrammen und Sektorreformen - die Finanzierung prioritärer Projekte in den Bereichen der sozioökonomischen Infrastruktur sowie die Bekämpfung der Armut.

¹ Botschaft über die Beteiligung der Schweiz an der Kapitalerhöhung der IDB, AsDB und der AfDB vom 31. Mai 1995, S. 97.

4

A1.2 Ziele

Das wichtigste Ziele der drei Regionalen Entwicklungsbanken IDB, AsDB, AfDB ist die Bekämpfung der Armut. Ein zweites Hauptziel ist die Förderung der nachhaltige Entwicklung. In Projekten und Programmen zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung sollen die Bedürfnisse der Ärmsten berücksichtigt werden. Das dritte Hauptziel der REB ist die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums. Der Aufbau einer funktionierenden Wirtschaft soll dazu beitragen, dass die Entwicklungsländer sich aus eigener Kraft entwickeln können. Besonders viel Gewicht innerhalb der Förderung des Wirtschaftswachstums erhält der private Sektor. Jedoch soll der ärmste Teil der betreffenden Bevölkerung am Nutzen des wirtschaftlichen Wachstums beteiligt werden. Investitionen in technische und soziale Infrastrukturen gehören seit jeher zu den Zielen der REB. Der Aufbau der Infrastruktur ist eine der Voraussetzungen, um eine nachhaltige Entwicklung und die Förderung der Wirtschaft eines Entwicklungslandes zu ermöglichen.

Neben einer funktionierenden Infrastruktur begünstigt ein stabiles soziales und politisches System die nachhaltige Entwicklung und das wirtschaftliche Wachstum. Um die politischen Institutionen der Entwicklungsländer zu demokratisieren soll durch die Programme der REB die Einführung von Good Governance (gute Regierungsführung) gefördert werden, welche die Demokratisierung des politischen Systems, die Reduktion der unverhältnismässigen Militärausgaben, ferner die Rechtsstaatlichkeit und die Rechenschaftspflicht beinhaltet. Dazu gehören der Schutz der Menschenrechte und die Teilnahme der Bevölkerung bei der Umsetzung der entwicklungspolitischen Ziele. Die Regionalen Entwicklungsbanken können dank ihren bedeutenden finanziellen Ressourcen wesentlich stärker auf die Politik ihrer Darlehensnehmer Einfluss nehmen und als kleinere Geberländer. Ein zusätzliches Ziel der REB ist die Förderung der Regionalen Zusammenarbeit zwischen den Regionalen Mitgliedern einer Entwicklungsbank. Dadurch soll den Entwicklungsländern ein besserer Zugang zu Ressourcen, Know-How und Märkten ermöglicht werden.

5

A1.3 Struktur und Organisation der REB

Alle drei Regionalen Entwicklungsbanken haben einen ähnlichen Aufbau wie die Weltbank. Neben den Mitteln, die sie auf den internationalen Kapitalmärkten aufnehmen und zu marktnahen Bedingungen an wirtschaftlich fortgeschrittene Länder ihrer Region ausleihen, verfügen alle drei Banken über einen speziellen Entwicklungsfonds für die ärmeren Länder.

Die drei Regionalen Entwicklungsbanken verfügen über zwei Kreditfenster: einerseits über die eigentliche Entwicklungsbank, welche ihre Kredite zu marktnahen Bedingungen vergibt und andererseits über einen Entwicklungsfonds, welcher den ärmsten Ländern konzessionelle Darlehen verleiht. Im Falle der AfDB und der AsDB sind denn auch die Bank und der Fond bis heute eigenständige Institutionen. Demgegenüber sind bei der IDB die Bank und der Fonds in derselben Institution integriert. 2

Neben der Finanzierung von Projekten und Programmen sind die Banken auch für die Finanzierung von Investitionsvorhaben sowie für die Projektvorbereitung, -überwachung und -evaluation verantwortlich. Zusätzlich zu ihrem Hauptgeschäft, der Finanzierung von Einzelprojekten, haben die drei Regionalen Entwicklungsbanken in den letzten Jahren auch makroökonomische Strukturanpassungsprogramme sowie Sektorreformprogramme unterstützt. Sie leisten auch Beiträge in Form von technischer Beratung und spezifischen Massnahmen zur Stärkung lokaler Verwaltungen.

Im obersten Leitungsorgan der Regionalen Entwicklungsbanken, dem sog. Gouverneursrat, der dem Aktionärsrat der Bank entspricht, ist jedes regionale und nichtregionale Mitglieds-land mit einem Gouverneur vertreten. Der Gouverneursrat erteilt die Zustimmung zu Kapitalerhöhungen und Fondsauffüllungen. Er tritt einmal im Jahr zusammen und entscheidet über die wichtigsten strategische Ausrichtungen der Bank. Die laufende Interessenvertretung der Mitgliedsländer gegenüber den Regionalen Entwicklungsbanken wird durch die Exekutivdirektoren wahrgenommen, wobei jeder Exekutivdirektor in der Regel mehrere Länder vertritt (Stimmrechtsgruppe). Zu den Hauptaufgaben der Exekutivdirektion gehören die Festlegung der Bank- und Fondspolitik sowie die Überwachung der Umsetzung dieser Entscheide. Eine weitere Hauptaufgabe bildet die abschliessende Prüfung der zur Finanzierung durch die Bank unterbreiteten Programme und Projekte. Beschlüsse im Exe-

² Pomeranz,Dina/ Schiess, Ueli (2001): Regional Developmentbanks, S.11.

6

kutivrat kommen in der Regel durch Konsens zustande, ansonsten genügt meistens das absolute Stimmenmehr. 3

Die Darlehensoperationen der Regionalen Entwicklungsbanken erfolgen normalerweise nach einem bestimmten Ablaufschema. Die Projektidentifizierung basiert auf der Grundlage des für das jeweilige Land ausgearbeiteten Länderprogrammes der Bank. ⁴ Die Projekt-vorbereitung und -durchführung ist eine Gemeinschaftsarbeit, an der Bankmitarbeiter, Vertreter der jeweiligen Regierung sowie lokale Projektträger teilnehmen, bestenfalls auch die betroffene Bevölkerung und NGOs, die deren Interessen vertreten. Danach wird die Durchführbarkeit und die Wirtschaftlichkeit des Projektes überprüft. In die Durchführbarkeit, Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit eines Projektes werden sowohl technische, als auch finanzielle, ökonomische, soziale, ökologische und institutionelle Aspekte mit einbezogen. Es wird eine detaillierte Projektbeschreibung verfasst, die vom Exekutivrat geprüft und genehmigt werden muss. Erst dann erfolgt die Projektdurchführung und -überwachung. Ist ein Projekt genehmigt, wird der Kredit gemäss den finanziellen Bedingungen des Projektes und nach Erfüllung der vereinbarten spezifischen Bedingungen, in Tranchen ausbezahlt.

A2 Schweizerische Zusammenarbeit mit den Regionalen Entwicklungsbanken

A2.1 Struktur der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit

Für die Umsetzung des Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit vom 19. März 1976, die Ausarbeitung der Entwicklungszusammenarbeit und deren Implementierung sind zwei Verwaltungseinheiten verantwortlich: einerseits die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA), die zum Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) gehört, und andererseits das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), welches ins Volkswirtschaftsdepartement (EVD) eingegliedert ist. Die DEZA und das Seco definieren gemeinsam die globalen strategischen Ausrichtungen der Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz und organisieren zu diesem Zweck Platt-

³ Botschaftvom 31. Mai 1995, S. 29.

⁴ Ebd. S. 43.

7