New Public Management beim Bund

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Inhaltsverzeichnis

  Abkürzungen und Begriffe  2

  Einleitung  3

1  Entstehung  4

1.1  Die Schweizerische Bundesverwaltung  4

1.2  Warum Reformen beim Bund?  5

1.3  Reformbedingungen beim Bund  5

1.3.1  Staatsaufbau  5

1.3.2  Wirtschafts- und Finanzlage  6

1.3.3  Parlament  6

1.3.4  Reformklima  6

1.3.5  Fazit  7

2  New Public Management beim Bund  8

2.1  Wandel auf der Ebene der Bundesverwaltung  8

2.2  Vier-Kreise Modell  9

2.3  Regierungs- und Verwaltungsreform  10

2.3.1  Ziele der Regierungs- und Verwaltungsreform  11

2.3.2  Ablauf der RVR  11

2.3.3  Beispiel Neuordnungen im VBS durch die RVR  12

2.3.4  Schlussbemerkungen zur RVR  12

2.3.5  Fazit  14

2.4  Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG)  14

2.4.1  Entstehung  14

2.4.2  Die FLAG-Grundsätze  15

2.4.3  Veränderungen einer Verwaltungsstelle durch FLAG  15

2.4.4  Die Ziele von FLAG  16

2.4.5  Instrumente zur politischen Führung der FLAG-Verwaltungsstellen  17

2.4.6  Voraussetzungen für die Einführung von FLAG  18

2.4.7  Die bisherigen FLAG-Verwaltungsstellen  19

2.5  Wie wirken FLAG-Reformen beim Bund  20

2.5.1  Wirkungsmodell von FLAG  20

2.6  Wirkungsmodell FLAG  20

2.6.1  Beurteilung des NP-MReformprojektes FLAG  21

2.7  Beispiel für ein FLAG Amt: SMA/MeteoSchweiz  22

2.8  Fazit zum Projekt FLAG  25

2.9  Auslagerungen  26

3  New Public Management beim Bund, eine Zwischenbilanz  27

4  Zusammenfassung der Ergebnisse  28

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Abkürzungen und Begriffe

BAKOM Bundesamt für Kommunikation

BASPO ^{Bundesamt für Sport, bis 31.12.98 Eidgenössische Sportschule Magglingen (ESSM)} BAG ^{Bundesamt für Gesundheit} BVET Bundesamt für Veterinärwesen

EDA ^{Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten} EDI ^{Eidgenössisches Departement des Innern} EFD ^{Eidgenössisches Finanzdepartement} EFV ^{Eidgenössische Finanzverwaltung} EJPD ^{Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement} EMD ^{Eidgenössisches Militärdepartement} EPA ^{Eidgenössisches Personalamt} ETH ^{Eidgenössische Technische Hochschule} EVD ^{Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement} EVK ^{Eidgenössische Versicherungskasse} FLAG ^{Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget.} IKS ^{Interkantonale Kontrollstelle für Heilmittel} L+T Bundesamt für Landestopographie

NOVE Erste Phase des Projektes RVR mit dem Ziel, die Politikbereiche zwischen den Departementen zusammenzufassen bzw. besser abzustimmen

NOVE DUE ^{Zweite Phase des Projektes RVR mit dem Ziel, die Politikbereiche innerhalb der Departemente zusammenzufassen bzw. besser abzustimmen} NOVE TRE Dritte Phase des Projektes RVR mit dem Ziel, die Führungsprozesse und Führungsinstrumente zu optimieren.

NOVE-IT Teilprojekt innerhalb von NOVE zur Reorganisation der Informatik und Telekommunikation innerhalb der Bundesverwaltung

NPM ^{New Public Management (oder Wirkungsorientierte Verwaltungsführung): An die Stelle einer Steuerung über Inputs tritt die Steuerung über die Leistungen und Wirkungen} RUAG Rüstungsunternehmen des Bundes

RVOG ^{Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (SR 172.010)} RVOV ^{Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (SR 172.010.1)} RVR ^{Regierungs - und Verwaltungsreform, bis Frühjahr 1997 Regierungsreform 93 (RR93)} seco ^{Staatsekretariat für Wirtschaft (seit 1.7.99)} SR Systematische Sammlung des Bundesrechts

UVEK Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, bis 31.12.97 Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED)

VBS ^{Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, bis 31.12.97 Eidg. Militärdepartement (EMD)} WoV Wirkungsorientierte Verwaltungsführung

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Einleitung

New Public Management ein Begriff der seinen Ursprung im angelsächsischen Raum hat und in den 80er Jahren weltweite Verbreitung fand. New Public Management ist ein Sammelbegriff für eine Reihe von im wesentlichen identischen Reformkonzepten, welche in der Schweiz auch unter dem Namen Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) in Diskussion gebracht wurden. Folgende Ideen zeichnen das Konzept des New Public Management oder der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung aus (vgl. Buschor 1993):

- Trennung von politischen Zielsetzungen und Managementverantwortung

- Dezentralisierung der Verwaltungsorganisation (Holding-Strukturen, Agency-Bildung)

- Schlanke Verwaltung und flache Hierarchien

- Neues Personal-Management (Führungskonzepte, Anreizsysteme)

- Kostenbewusstsein (Kostenrechnung, Controlling)

- Leistungs- und Wirkungsorientierung (Auditing, Evaluation)

- Kunden- und Marktorientierung (Service-Qualität, Wettbewerb) Ich möchte in der folgenden Arbeit aufzeigen, wie es in der Schweizerischen Bundesverwaltung zu New Public Management Reformen gekommen ist, wie sie durchgeführt wurden und was sie bewirken.

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1 Entstehung

Obwohl zu Beginn der 90er Jahre die Medien und die Politik dem New Public Management sehr grosses Interesse entgegenbrachten, war es erst der Spardruck der Rezession, und nicht der bewusste Entscheid für ein besseres Managementsystem, welche Reformprozesse ermöglicht haben. In der Euphorie der 90er Jahre wurde in New Public Management Massnahmen eine Wunderwaffe zur Bekämpfung verschiedener Probleme gesehen. Die zum Teil unrealistischen Erwartungen an New Public Management, führten beim Bund zu diversen Reformprojekten (vgl. Hofmeister 1999, 8). Ihnen gemeinsam ist eine verstärkte Ausrichtung der Verwaltungstätigkeiten auf Leistungen und Wirkungen. Ein einheitlich anerkanntes Konzept für die wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) existiert nicht (Bundesrat 2002, 3543). In der Legislaturperiode 1991-1995 spricht sich der Bundesrat für eine Modernisierung der Verwaltung, unter dem Namen Regierungs- und Verwaltungsreform, aus. Dies kann als erster Schritt zur Umsetzung der Grundsätze von New Public Management beim Bund bezeichnet werden. Damals wurden drei Stossrichtungen abgeleitet: die Qualifizierung des Personals, die Flexibilisierung der Organisationsstrukturen und die Verstärkung der Führungsprozesse (Haldemann 1995, iv).

Das auf dieser Regierungs- und Verwaltungsreform aufbauende Projekt FLAG (Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget), bei welchem ab dem 01.01.1997 erstmals zwei Bundesämter mitmachten, versucht die Ansätze von New Public Management ganzheitlich in der Verwaltung umzusetzen.

1.1 Die Schweizerische Bundesverwaltung

Im Jahr 2000 beschäftigte die Schweizerische Bundesverwaltung rund 42'000 Angestellte (Schweizerische Bundeskanzlei 2002). Sie umfasst etwa 100 Dienststellen, welche auf 7 Departemente verteilt sind. Die Ministerialverwaltung bildet den Kern der Allgemeinen Bundesverwaltung. Darunter ist das Personal zu verstehen, welches den Betrieb der Departemente und Bundesämter sicherstellt. Die Departemente werden jeweils von einem Bundesrat geleitet. Ihnen unmittelbar unterstellt sind die Bundesämter, welche sich hinsichtlich Umfang und Struktur stark unterscheiden. Jedes Bundesamt wird von einem Direktor geleitet, der einen Stellvertreter hat und dem ein oder mehrere Vizedirektoren zur Seite stehen. Diese

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bilden zusammen die direktionale Ebene, das Top-Management eines Bundesamtes. Es leitet in Zusammenarbeit mit den übrigen Abteilungschefs die Fachabteilungen, die ihrerseits in Sektionen und Dienste gegliedert werden.

1.2 Warum Reformen beim Bund?

Nach den Darstellungen der Bundeskanzlei erfordert eine Anpassung an den politischen, sozialen, und wirtschaftlichen Wandel Reformen im Sinne des New Public Management (Schweizerische Bundeskanzlei 2002:2, 4). Nach Ansicht der Förderer von NPM Massnahmen bewirken die Folgen der Globalisierung, neue Technologien und die veränderte Stellung der Schweiz in Europa, eine Stärkung der staatlichen Legitimation und steigende Anforderungen an einen überforderten Staat. Falls nicht die nötigen Reformen vorgenommen werden, würde es zu einem Vertrauensverlust in der Bevölkerung kommen.

1.3 Reformbedingungen beim Bund

Die Einführung von New Public Management beim Bund erfordert tiefgreifende Reformen. Es entsteht ein neues Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung. Um die operativen- von strategischen Entscheiden zu trennen, mussten Volk, Parlament und Regierung zuallererst die nötigen Planungs-, Entscheidungs-und

Kontrollkompetenzen an die Manager öffentlicher Verwaltungen delegieren (Haldemann 1995, 31). Die dazu nötigen Gesetze wurden im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz ¹ (RVOG) erlassen. Auch für die Leistungs- und

Wirkungsmessung mittels neuer Indikatoren musste die Gesetzgebung angepasst werden (Haldemann 1995, 32).

Im folgenden werden kurz die wichtigsten Einflussfaktoren und Reformbedingungen dargestellt, welche die Einführung von New Public Management in der Schweizerischen Bundesverwaltung behindert oder beschleunigt haben.

1.3.1 Staatsaufbau

Der Staatsaufbau der Schweiz stellt keine idealen Anwendungsbedingungen für New Public Management dar. Die durch NPM herbeigeführte Stärkung von Parlament, Regierung und Verwaltung, auf Kosten des direkten Volkswillen stellt die direkte

¹ Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997, SR 172.10

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Demokratie in Frage. Nach HALDEMANN müssen Volksabstimmung, Referendum und Initiative auf den Bereich der strategischen Entscheide reduziert werden, ebenso der starke Einfluss der Parteien und der Interessengruppen (Haldemann 1995, 32).

1.3.2 Wirtschafts- und Finanzlage

Das stetige Ansteigen der Staatsausgaben in den 90er Jahren und die vorhandenen Defizite führten zu strukturellen Problemen der öffentlichen Hand und ermöglichten New Public Management Reformen (Haldemann 1995, 33).

1.3.3 Parlament

Das Milizprinzip des Parlaments behindert die Durchführung von New Public Management Reformen. Nach HALDEMANN hat ein Parlament, welches nicht aus Profis besteht, Schwierigkeiten in der Behandlung von NPM Aufgaben (Haldemann 1995, 35). RITZ, THOM und RIEDER schliessen sich dieser Meinung an (Ritz, Thom, Rieder 2002). Nach einer von ihnen durchgeführten Umfrage, fühlen sich rund 60% der befragten Parlamentsmitglieder fachlich mit den neuen NPM betreffenden Geschäften und den andersartigen Steuerungsprozessen überfordert. Die Tendenzen den Parlamentsbetrieb zu professionalisieren, durch bessere Entschädigung und persönliche Mitarbeiter der Parlamentarier, ist ein Schritt in die richtige Richtung (vgl. Amstutz 2002).

1.3.4 Reformklima

Die Einführung von New Public Management auf Bundesebene erweist sich in der Schweiz als schwierig. Nach HOFMEISTER (Hofmeister 1999, 10) besteht nicht ein Konzeptdefizit, sondern ein Vollzugsdefizit. Er ist der Meinung, dass die bürokratischen Strukturen so dominant sind, dass die Zusammenführung von Sach-und Ressourcen-Kompetenzen oder die Stärkung der Eigenverantwortung nicht zum Tragen kommen. Zu stark ist der Wille der Machterhaltung und die Misstrauenskultur. Daher ist der Autor der Meinung, obwohl New Public Management ein überzeugendes Konzept ist, man nicht damit rechnen kann, dass sich die bürokratischen geprägten Strukturen grundlegend verändern werden. Nach HALDEMANN (Haldemann 1995, 33) zeichnet sich die Verwaltungskultur in der Schweiz durch grosse Beständigkeit aus. Diese vorherrschende Kultur hat viele Reformen gar nicht erst aufkommen lassen. Es scheinen sich in einem normalen Umfeld höchsten einzelne wenige kleine Reformschrittchen durchzusetzen.

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1.3.5 Fazit

Das politische System der Schweiz weisst schwierige Reformbedingungen auf, denn die Ausprägungen der direkten Demokratie erschweren die Einführung von New Public Management. Dies bedeutet, dass hier gegenüber dem Ausland die New Public Management Prinzipien, bedingt durch die demokratischen Strukturen, eher langsam und von unter her (bottom-up Strategie) vorankommen werden (Haldemann 1995, 37).