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und die nötige Transparenz über die Regulierungsfolgen fehlt (ex post wie ex ante). 4

Mit dem Nationalen Normenkontrollrat wurde nun eine Institution geschaffen, die in besonderer Weise die durch eine Rechtsnorm verursachten Bürokratiekosten analysieren und verringern soll. Unter dem Motto „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ vom 25. April 2006 wird ein neuer Anlauf zur Verbesserung der Regulierungsqualität in Deutschland genommen. ⁵ Als Zielsetzung sollen bis zum Jahre 2011 Bürokratiekosten um 25% reduziert werden. ⁶ Dabei geht die Einrichtung des Nationalen Normenkontrollrates auf eine Koalitionsvereinbarung ⁷ vom Jahr 2005 der Großen Koalition zwischen CDU, CSU und SPD zurück, die mit der Verabschiedung des Gesetzes zur Einrichtung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz) ⁸ vom 14. August 2006 umgesetzt wurde. Allein die Errichtung dieses Gesetzes unterstreicht die politische Bedeutung dieses Gremiums und die entsprechende Durchsetzungskraft gegenüber der Verwaltung. Sicherlich ist der Nationale Normenkontrollrat eine große Chance für Deut-schland. Ist seine Arbeit aber nicht von Erfolg gekrönt, dann werden auch die Bemühungen um Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung auf der Strecke bleiben. Die folgende Arbeit untersucht die Funktion, den Status und die Wirkungsmöglichkeiten des kürzlich errichteten, im Bundeskanzleramt angesiedelten, Nationalen Normenkontrollrates.

⁴ Ernst/ Brinkmann, Bürokratieabbau, Verwaltung und Management 2005, S.239.

⁵ Kabinettbeschluss der Bundesregierung vom 25. April 2006; Jann/ Jantz,

Bürokratiekostenmessung in Deutschland, ZG 2008,51 ff; So heißt es im

Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP vom 26. Oktober 2009 zur 17.

Legislaturperiode, Seite 16: „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung wirken wie

ein Wachstumsprogramm zum Nulltarif. […] Alle Ressorts werden deshalb beste-

hende Bürokratielasten fortlaufend und eigenständig reduzieren und neue Belastun-

genvermeiden.“

⁶ Kabinettsbeschluss der Bundesregierung vom 28. Februar 2007.

⁷ Gemeinsam für Deutschland-mit Mut und Menschlichkeit, Koalitionsvertrag

zwischen CDU, CSU und SPD vom 11.11.2005, S.62.

⁸ Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates, NKRG, vom 14.

August 2006 BGBl. I S.1866.

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II. Vorbild: Niederländisches Modell

Die im Koalitionsvertrag angekündigte Einrichtung eines Normenkontrollrates ist ein Novum im Prozess der Gesetzesentstehung der Bundesrepublik Deutschland. International sieht die Situation anders aus. Eine wesentliche Rolle bei der Zielsetzung des Nationalen Normenkontrollrates hat das erfolgreich bewertete niederländische Vorbild des ,, Advies College Toetsing Administrative Lasten“ ( ACTAL) ge- spielt,dass aufgrund seiner Einfachheit überzeugt. ⁹ Begonnen hatte dies mit der von dem niederländischen Wirtschaftsministerium eingerichteten Organisation namens IPAL. ¹⁰ Sie präsentierte im Jahr 2003 das Standard-Kosten-Modell unter dem Titel „Meten is Weten“ (Messen ist Wissen). ¹¹ Das Ziel der Niederländer bis zum Abschluss des Jahres 2007 mindestens 25% der Bürokratiebelastung abzubauen, wurde bereits Ende 2005 größtenteils erreicht. ¹² Alle dazu erforderlichen Rechtsänderungen waren einstimmig im Parlament beschlossen worden. Durch diesen Erfolg ermutigt, haben zahlreiche Länder in Europa versucht ein ähnliches Modell zu konstruieren und entweder Pilotprojekte oder sogar Vollerhebungen mit Hilfe des Standard-Kosten-Modells durchgeführt.

ACTAL begleitet als unabhängiges Beratungsgremium seit 2000 die niederländische Regierung und das Abgeordnetenhaus bei Gesetzesinitiativen. Es wird auf Anfrage der verschiedenen Ministerien, des Parlaments oder einzelner Departments tätig und fordert diese auf, den Verwaltungsaufwand für neue Rechtsnormen zu berechnen oder Alternativen vorzuschlagen. Anschließend überprüft es die Berechnung, indem es einzelne Betriebe und Bürger auswählt, die durch die Auferlegung von Informations -, Mitteilungs- und Mitwirkungspflichten,

⁹ Analysen und Gutachten der Wissenschaftlichen Dienste (BT) sind verfügbar unter

www. Bundestag.de/ bic/ analysen/ index.html( Stand: 02.10.2006); www.actal.nl.

¹⁰ Interdeparmentale Projectdirectie Administratieve Lasten.

¹¹ Vgl. Frick/ Brinkmann/ Ernst, Das Standard-Kosten-Modell, ZG 2006, S. 28, 31.

¹² So die Behauptung Ende 2007 bei Zülka/ Moning, ,, Bürokratiefreie Zone“?

Stadt, ZKF 2007, S. 265, 266.

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also mit Bürokratiekosten, belastet werden. Nach einer sogenannten Standard- Kosten- Methode erfolgt die Berechnung der Belastung durch Bürokratiekosten. Werden die Stellungnahmen des ACTAL zur Kostenbelastung nicht akzeptiert, hat ACTAL das Recht, sein Votum dem Gesetzesentwurf bei Einbringung ins Parlament hinzuzufügen. ACTAL stellt die bedeutendste Sicherung zur Überwachung des Bürokratieabbaus dar. Um den Prüfungsmaßstab des ACTAL bzw. des Nationalen Normenkontrollrates zu verstehen, bedarf es einer Erläuterung des Standard-Kosten-Modells.

1. Funktionsweise des Standard-Kosten-Modells

Das Standard-Kosten-Modell ist die systematische Schätzung der Kosten, die den betroffenen Wirtschaftsunternehmen durch die Erfüllung staatlicher Informationspflichten entstehen. Es misst die administrativen Kosten aufgrund staatlicher Gesetzgebung. In die Betrachtung mit eingeschlossen sind auch solche Tätigkeiten, die ein Unternehmen fortsetzen würden, wenn die entsprechenden gesetzlichen Vorgaben entfallen würden. Nicht erfasst werden aber diejenigen administrativen Tätigkeiten, die keine Beziehung zur Gesetzgebung haben, d.h. administrative Aufgaben, die Unternehmen im Zusammenhang mit dem laufenden Geschäft führen und die nicht zur Erfüllung gesetzlicher Vorgaben dienen. Damit die gesetzlich geforderten Informationen vom Pflichtigen beschafft werden können, müssen für die Datenanforderung spezifische, administrative Tätigkeiten und Handlungen vorgenommen werden. Das Standard-Kosten-Modell ermittelt nun die Kosten für die Bewältigung jeder dafür erforderlichen Tätigkeit. Um eine Kostengröße ermitteln zu können, muss eine Anzahl von Kosten-Parametern erhoben werden. Zu diesen Parametern zählen

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der Preis, ¹³ die Zeit ¹⁴ und die Qualität. ¹⁵ Die Verbindung dieser Elemente ergibt die folgende Basisformel für das Standard-Kosten-Modell:

Kosten für administrative Tätigkeiten (oder für die Anforderung von Daten)= Preis × Zeit × Qualität (Zahl der Betriebe × Frequenz) ¹⁶ Das Standard-Kosten-Modell hat den entscheidenden Vorteil, dass es sich auf die Möglichkeit zur Verbesserung der Verfahrensgestaltung im Verhältnis Staat-Wirtschaft konzentriert und damit weitgehend die konfliktauslösenden Fragen nach Zielen, Wertungen und materiellen Standards vermeidet. ¹⁷ Es geht nicht um das Ob, sondern um das Wie. Man fragt also nicht, ob ein bestimmter Umwelt- oder Arbeitsschutz-standard sein muss, sondern lediglich, ob der Staat tatsächlich die verlangten Informationen von den Unternehmen in dieser Häufigkeit und Genauigkeit braucht und ob diese Daten nicht weniger kostenträchtig (für die Wirtschaft) beschafft werden können. Das niederländische Modell zeigt, dass so ein parteiübergreifender Konsens zumindest möglich ist. Dass der Aufgabenbereich und die Funktionsweise des Nationalen Normenkontrollrates in Anlehnung an sein niederländisches Pendant, dem ACTAL, entwickelt wurden, erscheint überzeugend. 18

¹³ Er setzt sich zusammen aus Kennziffern für die Lohnkosten sowie die Gemein-

kosten, wenn die administrativen Tätigkeiten intern vom Unternehmen geleistet wer-den oder aus Stundenkosten bei der Erbringung durch externe Dienstleister.

¹⁴ Erfasst die Zeitdauer, die benötigt wird, um die administrativen Tätigkeit zu leis-

ten.

¹⁵ Umfasst die Anzahl der betroffenen Unternehmen und die Frequenz( Häufigkeit),

in der die Aktivität pro Jahr geleistet werden muss.

¹⁶ Vgl. Bundesregierung Einführung des Standard- Kosten-Modells- Methodenhand-

buch der Bundesregierung, 2006; Bericht der Bundesregierung 2007 zur Anwen-

dung des SKM, Bürokratiekosten: Erkennen-Messen- Abbauen; Leitfaden für die

Ex-ante-Abschätzung der Bürokratiekosten nach dem SKM, November 2008;

Weidemann, Bürokratiekostenmessung, Verwaltungsrundschau, 2007, 7 ff.

¹⁷ Frick/Brinkmann/Ernst, Das Standard-Kosten-Modell, ZG 2006, 31.

Ernst/Frick, Bürokratieabbau, VM 2006, 240.;Jann/Jantz, Bürokratiekostenmessung

in Deutschland, ZG 2008, 55;Quo vadis SKM? ZG 2007,84 ff; Röttgen, Normen-

kontrollrat als Wegweiser zu besserer Rechtsetzung und weniger Bürokratie ZRP

2006,47ff.

¹⁸ Starck, Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht, JZ 1997,1021( 1028).

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2. Zusammensetzung des Nationalen Normenkontrollrates Der Nationale Normenkontrollrat besteht aus acht Mitgliedern. ¹⁹ Ausdrücklich wurde eine gerade Mitgliederzahl vorgesehen, um den Einigungsdruck im Gremium zu erhöhen. ²⁰ Das Besetzungsverfahren orientiert sich an dem bekannten Berufungsverfahren für die Mitglieder des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage. So schlägt der Bundeskanzler die Mitglieder des Normenkontrollrates im Einvernehmen mit den anderen Mitgliedern der Bundesregierung dem Bundespräsidenten vor. Dieser beruft die Vorgeschlagenen für die Dauer von fünf Jahren. Das Gesetz formuliert bestimmte (positive) Anforderungen, die die Berufenen erfüllen müssen. Hinsichtlich ihrer Qualifikation soll sich in dem Gremium sowohl Sachverstand in Angelegenheiten der Gesetzgebung, als auch in solchen des Wirtschaftslebens zeigen. Um eine notwendige Distanz und Unbefangenheit gegenüber laufenden Gesetzgebungsverfahren zu haben, werden bestimmte Ausschlussgründe festgelegt, um eine Tätigkeit außerhalb des Nationalen Normenkontrollrates zu vermeiden. So dürfen Mitglieder während ihrer Mitgliedschaft im Nationalen Normenkontrollrat weder einer gesetzgeberischen Körperschaft, noch einer Bundesbehörde, noch einer Landesbehörde angehören, noch zu diesen in einem ständigen Dienst- oder Geschäftsbesorgungsverhältnis stehen(§ 3 III ²¹ ). Die Zugehörigkeit zu einer kommunalen Behörde verhindert die Mitgliedschaft nicht. Auch Mitglieder eines kommunalen Vertretungsorgans können Mitglied des Nationalen Normenkon-

¹⁹ Dr. Johannes Ludewig( Vorsitzender), Wolf- Michael Catenhausen

(stellvertrender Vorsitzender), Hermann Bachmaier, Dr. Hans D. Barbier, Prof. Dr.

Gisela Färber, Henning Kreibohm, Dr. Franz Schoser( seit 11. Januar 2007), Prof.

Dr. Dennis J. Snower( bis 16. November 2006), und Prof. Dr. Johann Wittmann; §

3 I 1 NKRG.

²⁰ BT-Drs. 16/1406 S.5. das Gremium entscheidet mit der Mehrheit seiner

Mitglieder. Bei Stimmengleichheit unterbleibt eine Beanstandung des überprüften

Gesetzentwurfes. Ein Sondervotum ist nicht zulässig (§ 3 VI).

²¹ In dieser Arbeit verwandte Paragraphen beziehen sich, soweit nicht anders

gekennzeichnet, auf das Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontroll-

rates.

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trollrates werden, weil diese Organe gerade nicht zu den gesetzgeberischen Körperschaften zählen. Die Mitglieder des Gremiums sind unabhängig und nur an den durch dieses Gesetz begründeten Antrag ge-bunden(§ 1 I 2). Zwar erfolgt eine organisatorische Zuordnung dieses Gremiums zum Bundeskanzleramt, doch berührt dies nicht die Unabhängigkeit der Akteure. Die gesetzlich vorgesehene Zuordnung des Nationalen Normenkontrollrates zur Bundesregierung nach § 1 II soll die politische Bedeutung der Aufgaben des Nationalen Normenkontrollrates unterstreichen. ²² Die berufenen Mitglieder arbeiten ehrenamtlich(§ 3 V). Aufgrund der Fülle der Aufgaben wird der Nationale Normenkontrollrat von einem Sekretariat mit hauptamtlichen Mitarbeitern unterstützt.

3.Arbeitsweise des Nationalen Normenkontrollrates Die Handlungsmöglichkeiten des Nationalen Normenkontrollrates sind in dem NKR-Gesetz präzise abgesteckt. Das Gesetz legt die Aufgaben in § 1 II und § 4, die Befugnisse in § 5 und die Pflichten in § 6 fest. Zu den Hauptaufgaben des Nationalen Normenkontrollrates gehören gemäß § 1 die Beschränkung von Bürokratiekosten auf ein Mindestmaß, die Reduktion des Bestandes an Bürokratiekosten und die Überwachung der Anwendung des Standard-Kosten-Modells. ²³ Dabei wird die Messung der bestehenden Bürokratiekosten dem Statistischen Bundesamt übertragen. ²⁴ Es stellt sich die Frage, welche und wessen Regelungen der Prüfung unterliegen, inwieweit die Kontrolle im Ermessen des Nationalen Normenkontrollrates liegt und welche Wirkungen die Prüfungsergebnisse haben. Dies soll im Folgenden untersucht werden.

²² BT-Drs. 16/ 1406, S.5.

²³ Zur Tätigkeit: Dietze/ Färber, ein Jahr Nationaler Normenkontrollrat, Verwaltung

und Management 2007,283-288; zur Institution Auftrag, Organisation und Arbeits-

weise des Nationalen Normenkontrollrates Hrsg. Nationaler Normenkontrollrat,

April 2009.

²⁴ Bericht der Bundesregierung 2008 zur Anwendung des Standardkostenmodells

(Fn. 5) S.8.; www.destatis.de.