Inhaltsverzeichnis
1. ENTWICKLUNG DER TARIFAUTONOMIE 3
2. HISTORISCHEN WURZELN 4
2.1. GESETZ ÜBER DEN VATERLÄNDISCHEN HILFSDIENST 1916 4
2.2. ZENTRALE ARBEITSGEMEINSCHAFT 5
3. VERFASSUNGSRECHTLICHE ASPEKTE 9
4. VERORDNUNG ÜBER TARIFVERTRÄGE VOM 23.12.1918 11
5. DEMOBILMACHUNGSVERORDNUNGEN 13
5.1. VERORDNUNG ÜBER DIE EINSTELLUNG UND ENTLASSUNG VON ARBEITERN UND
ANGESTELLTEN IN DER ZEIT DER WIRTSCHAFTLICHEN DEMOBILMACHUNG VOM 03.09.1919 13
5.2. VERORDNUNG ÜBER DIE EINSTELLUNG UND ENTLASSUNG VON ARBEITERN UND
ANGESTELLTEN IN DER ZEIT DER WIRTSCHAFTLICHEN DEMOBILMACHUNG VOM 12.02.1920 15
6. VERORDNUNG ÜBER DAS SCHLICHTUNGSWESEN VOM 30.10.1923 15
7. RUHREISENSTREIT 20
7.1. STELLUNGNAHMEN DER PARTEIEN 23
7.2. URTEILE DER GERICHTE 24
8. REGIERUNGSPHASE DER NOTVERORDNUNGEN 25
8.1. VERORDNUNG REICHSPRÄSIDENTEN BEILEGUNG
DES ÜBER DIE VON
SCHLICHTUNGSSTREITIGKEITEN ÖFFENTLICHEN INTERESSES VOM 09.01.1931 28
8.2. VERORDNUNG REICHSPRÄSIDENTEN BEILEGUNG
DES ÜBER DIE VON
SCHLICHTUNGSSTREITIGKEITEN ÖFFENTLICHEN INTERESSES VOM 27.09.1931 29
8.3. ZWEITE VERORDNUNG DES REICHSPRÄSIDENTEN ÜBER DIE BEILEGUNG VON
SCHLICHTUNGSSTREITIGKEITEN ÖFFENTLICHEN INTERESSES VOM 30.09.1931 29
8.4. VIERTE VERORDNUNG DES REICHSPRÄSIDENTEN ZUR SICHERUNG VON WIRTSCHAFT UND
FINANZEN UND ZUM SCHUTZ DES INNEREN FRIEDENS VOM 08.12.1931 30
8.5. VERORDNUNG ZUR VERMEHRUNG UND ERHALTUNG DER ARBEITSANGELEGENHEITEN VOM
05.09.1932 31
9. SCHLICHTUNG ALS INSTRUMENT POLITISCHER LOHNFINDUNG 31
9.1. STATISTIKEN 31
9.2. FUNKTIONSWANDEL DER SCHLICHTUNG 34
9.3. EINFLUSS AUF DIE VERHANDLUNGSBEREITSCHAFT 35
9.4. REAKTIONEN DER UNTERNEHMER 36
9.5. REAKTIONEN DER GEWERKSCHAFTEN 38
10. ABSCHLIEßENDE BEWERTUNG. 42
11. ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS. 43
12. LITERATURVERZEICHNIS 44
1. Entwicklung der Tarifautonomie
Nach dem ersten Weltkrieg stand die junge deutsche Republik vor der Herausforderung, den wirtschaftlichen Rückstand aufzuholen. Dazu war der Aufbau effektiver, stabiler und sozial verträglicher Strukturen erforderlich. In den frühen Tagen der Weimarer Republik wurden entscheidende Fortschritte in der Entwicklung des deutschen Arbeitsrechts erzielt, allem voran die verfassungsrechtliche Kodifizierung der Koalitionsfreiheit und der Tarifautonomie. Allerdings war die Freiheit bei der Gestaltung der Arbeits- und Lohnbedingungen durch die staatliche Schlichtung eingeschränkt.
Der Gedanke zur Begründung der sozialpolitischen Eingriffe des Staates war, dass, wenn sich schon die im marktwirtschaftlichen Wirtschaftsprozess zwischen den Arbeitsmarktparteien auftretende Konflikte nicht vermeiden ließen, zumindest Regelungsmechanismen existieren sollten, um die Lösung dieser Konflikte zu erleichtern. 1 Jedoch höhlten diese staatlichen Eingriffe die Tarifautonomie aus und entwickelten sich zunehmend zu einem Instrument der Verdrängung der Tariffreiheit. Jahre der politischen und wirtschaftlichen Instabilität in Verbindung mit schweren Arbeitskämpfen führten schließlich zu einer negativen Bilanz der Tarifautonomie. 2
Warum bewährt sich die Tarifautonomie jedoch heute und nicht in jener Zeit, in der dieses Selbstverwaltungsrecht der Tarifparteien gerade erst errungen und verfassungsrechtlich garantiert worden war?
In der vorliegenden Arbeit soll die historische Entwicklung der Tarifautonomie in der Weimarer Republik dargestellt werden. Das staatliche Schlichtungswesen spielt dabei eine wichtige Rolle, da dieses Instrument dem Staat erhebliche Eingriffe in die Tarifautonomie der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände ermöglichte. Dazu ist es zunächst nötig, die historischen Wurzeln der Tarifautonomie zu beleuchten. Ferner wird die Bedeutung der Weimarer Verfassung dargestellt. Daran schließt sich, mit dem Überblick über die schlichtungsbezogene Gesetzgebung, die Entwicklung der Tarifautonomie und des Schlichtungswesens an. Der Ruhreisenstreit markiert ein entscheidendes Kapitel in dieser Entwicklung. Ferner wird auf die Maßnahmen der Regierungen unter Brüning, von Papen und von Schleicher zwischen 1930 und 1932 eingegangen. Im neunten Kapitel wird auf den
1 Vgl. Witt Peter-Christian, Staatliche Wirtschaftspolitik in Deutschland 1918 bis 1923, S.176.
2 Vgl. Brauchitsch Isabelle von, Staatliche Zwangsschlichtung, 1990, S. 1.
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Funktionswandel der Schlichtung eingegangen und die Stellungnahmen der Arbeitsmarktparteien dargestellt. Der abschließende Teil der Arbeit fasst die gewonnenen Erkenntnisse noch einmal zusammen.
2. Historischen Wurzeln
2.1. Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst 1916
Am fünften Dezember 1916 wurde im Reichstag das „Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst“ verabschiedet. Das Gesetz erklärte alle männlichen Deutschen vom 17. bis zum 60. Lebensjahr für dienstpflichtig, darüber hinaus wurde ihre Freizügigkeit eingeschränkt, indem das Gesetz den freien Arbeitsplatzwechsel bei „kriegswichtigen“ Unternehmen aufhob. Niemand dürfte einen Hilfsdienstpflichtigen ohne Bescheinigung seines letzten Arbeitgebers, dass er die Stelle mit seiner Zustimmung aufgegeben hat, beschäftigen. Um die Zustimmung der Sozialdemokraten für diese Maßnahmen zu gewinnen, wurden Gewerkschaften offiziell als Vertreter der Arbeiterschaft anerkannt. Außerdem mussten in Unternehmen mit mehr als 49 Beschäftigten paritätisch besetzte und von einem Offizier geleitete Ausschüsse eingerichtet werden, um bei Streitigkeiten über Arbeitsbedingungen und Arbeitsplatzwechsel zu schlichten. Die Zuständigkeit der Schlichtungsausschüsse entfiel jedoch, wenn beide Parteien ein Gewerbegericht, Kaufmannsgericht, Innungsamt oder Bergwerksgericht anriefen. Sie lag nur dann vor, wenn eine Partei den Ausschuss anrief und dies auch nur dann, wenn die andere Partei nicht verhandelte. 3 Für die verbindliche Geltung des Schiedsspruches war eine beiderseitige Annahme notwendig. 4 Für den Fall des Widerstandes einer Partei existierten jedoch Sanktionsmöglichkeiten. Sollten sich die Arbeitgeber nicht unterwerfen, mussten sie den Abkehrschein austeilen, der dem betroffenen Arbeitnehmer eine fristlose Kündigung gestattete. Unterwarfen sich die Arbeitnehmer nicht, erhielten sie keinen Abkehrschein, womit ihnen stillschweigend das Recht zum Wechsel des Arbeitsplatzes aberkannt wurde. Außerdem konnten sie zum Kriegsdienst eingezogen werden. Im Vorfeld des Hilfsdienstgesetzes stand die „Burgfriedenpolitik“ der SPD und die der Gewerkschaften. Die Gewerkschaften versuchten mit Regierung und Unternehmen in friedlichen Kontakt zu treten, indem sie auf Streiks verzichteten. Das nationale Interesse an der Steigerung der Kriegsproduktion gewann die Oberhand über das Klassenkampfziel. Die
3 §13 I des Hilfsdienstgesetzes
4 §13 II, III des Hilfsdienstgesetzes
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Beseitigung des freien Arbeitsvertrages durch die Arbeitspflicht war dabei die Reaktion auf zunehmende wirtschaftliche Schwierigkeiten und entsprach dem Wunsch nach einem schlagkräftigen Militär. Das Recht zur Mitbestimmung der Gewerkschaften in Fragen der Lohn- und Arbeitsbedingungen war revolutionär und wurde widerwillig akzeptiert, um das militärische Programm nicht in Gefahr zu bringen. 5
Diese Entscheidung hatte beträchtliche betriebs- und arbeitsmarktpolitische Konsequenzen: mit der Einrichtung der Schlichtungsausschüsse und der Anerkennung der Gewerkschaften wurden jahrzehntelange Forderungen der Arbeiterbewegung erfüllt. Währenddessen deutete sich der Zwiespalt zwischen privat, durch Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände vereinbarten, und öffentlich, durch Beteiligung des Staates gebunden, Formen der Konfliktregelung. 6 Da die Schlichtungsausschüsse Schiedssprüche fällen konnten, die bei der Annahme durch die Parteien den Tarifvertrag ersetzten, war somit zum ersten Mal auf Reichsebene das Schlichtungswesen in Teilen gesetzlich kodifiziert. In dieser Zeit durfte aber noch von einem echten Einigungsverfahren gesprochen werden, da die Anrufung der Schlichtungsausschusses freiwillig blieb und die Schiedssprüche nur durch beiderseitige Annahme der betroffenen Parteien für verbindlich erklärt werden konnten. Am 30.01.1917 wurden vom Kriegsamt Anweisungen über das Verfahren bei den errichteten Ausschüssen erlassen. Die Zuständigkeit der Schlichtungsstellen für Streitigkeiten über Lohn-und Arbeitsbedingungen blieb jedoch unangetastet. 7
2.2. Zentrale Arbeitsgemeinschaft
Mit dem Ende des Krieges lag es im gemeinsamen Interesse der Gewerkschaften und Unternehmern, die Übergangswirtschaft nach dem Krieg zu bewältigen und Fragen der wirtschaftlichen Demobilmachung zu lösen. Die Gewerkschaften und Unternehmer waren sich einig, dass das am 07.11.1918 von der Regierung gegründete Demobilmachungsamt nicht in der Lage sein werde, die Konflikte in der Gestaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen zufrieden stellend zu lösen. Neben der Staatsverwaltung, die mit bürokratischen Lenkungsmethoden die Freiheit der Unternehmer einengen wollte, sahen sich die Arbeitgeber von der revolutionären Arbeiterbewegung, die den Kapitalismus
5 Vgl. Brauchitsch Isabelle von, Staatliche Zwangsschlichtung, 1990, S. 29.
6 Vgl. North Michael, Deutsche Wirtschaftsgeschichte, 2005, S. 301.
7 Vgl. Brauchitsch Isabelle von, Staatliche Zwangsschlichtung, 1990, S. 28f.
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grundsätzlich in Frage stellte und die Sozialisierung der deutschen Industrie anstrebte, bedroht. In den Gewerkschaften sahen die Unternehmer einen Partner, der diese radikalen Kräfte in reformistische Bahnen lenken könnte und dem es möglich war, vor der endgültigen Klärung der politischen Machtverhältnisse und an der Regierungsbürokratie vorbei Vereinbarungen über die Gestaltung der Friedenswirtschaft zu treffen. 8 Die Gewerkschaften andererseits sahen durch die Rätebewegung ihr Monopol auf Vertretung der Arbeitnehmerinteressen bedroht und suchten deshalb im Unternehmerlager eine Rückversicherung ihrer eigenen Existenz. 9
Auf dieser Basis fanden Verhandlungen zwischen Vertretern beider Parteien statt und am 30.10.1918 beschlossen Hans von Raumer und der spätere Vorsitzende des ADGB, Carl Legien, „Die vorläufigen Grundsätze über die Demobilmachung“. Das tragende Motiv für die Gewerkschaften war das Streben nach Gleichberechtigung und Anerkennung. Die Arbeitgeber gingen eine solche Partnerschaft jedoch nur widerstrebend ein. Die Arbeitgeberspitzenverbände wie der Zentralverband der deutschen Industrie, der vorwiegend die Schwerindustrie vertrat, und Bund der Industriellen, der hauptsächlich aus Vertretern des Mittelstandes bestand, zeigten sich gerade nach der Stärkung der Gewerkschaften und deren Mitwirkungsrechte durch das Hilfsdienstgesetz besorgt. 10
Die gemeinsame Bereitwilligkeit, in Kollektivverhandlungen einzutreten, führte am 15. November 1918 zum Abschluss des so genannten „Stinnes-Legien-Abkommens“. Zugleich wurde die „Zentrale Arbeitsgemeinschaft der gewerblichen und industriellen Arbeiter und Arbeitgeber“ (ZAG) als erstmaliger Versuch einer sozialpartnerschaftlichen Kooperation ins Leben gerufen. Das „Stinnes-Legien-Abkommen“ baute erstmals auf einem Kompromiss zwischen den Unternehmern und der Arbeiterschaft auf und sollte die Grundlage für eine langfristige Zusammenarbeit der beiden Parteien bilden. 11 Mit dem Abkommen wurden zentrale Forderungen der Gewerkschaften nach jahrzehntelangem Kampf endgültig erfüllt. Die Gewerkschaften wurden als berufene Vertreter der Arbeiterschaft anerkannt, die Arbeitgeber verpflichteten sich, die Koalitionsfreiheit nicht zu beschränken. Ferner sollten die Arbeitsbedingungen durch kollektive Tarifverträge geregelt werden und die Arbeitszeit auf acht Stunden pro Tag festgelegt, wofür die Gewerkschaften seit den achtziger Jahren des 19.
8 Vgl. North Michael, Deutsche Wirtschaftsgeschichte, 2005, S. 306f.
9 Vgl. Blaich Fritz, Staat und Verbände in Deutschland zwischen 1871 und 1945, 1979, S. 61f.
10 Vgl. Wulf Peter/Stinnes Hugo, Wirtschaft und Politk 1918-1924, 1979, S. 82.
11 Vgl. Becker Martin, Arbeitsvertrag und Arbeitsverhältnis, 2005, S. 47.
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Jahrhunderts gekämpft haben. 12 Darüber hinaus wurde die Einsetzung von Arbeiterausschüssen in jedem Betrieb ab 50 Mitarbeitern vereinbart, die als Vertreter der Arbeitnehmer die Einhaltung der Kollektivverträge überwachen sollten. Diese Errungenschaften bedeuten im Hinblick auf die in der Vorkriegszeit herrschenden Zustände große Fortschritte hinsichtlich eines dauerhaften Freiheitsausgleiches zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern im Arbeitsverhältnis. Außerdem sollten Schlichtungsausschüsse eingerichtet werden, ihr Aufgabenbereich wurde jedoch nicht näher umschrieben. Es wurde lediglich die paritätische Besetzung der Schlichtungsausschüsse vereinbart. Das Abkommen zog den Schlussstrich unter langjährige Auseinandersetzungen über die Anerkennung von Gewerkschaften und Tarifverträgen in der Vorkriegszeit. 13 Die Schlichtung sollte von Vertretern der Arbeitnehmer und Arbeitgeber im gleichen Maße bestimmt und ausgeübt werden, autonom und frei von staatlichen Eingriffen. Die ZAG beinhaltete die gegenseitige Anerkennung beider Parteien und kam somit der Stärkung der Tarifautonomie zugute. 14 Tatsächlich aber kann der Abschluss des „Stinnes-Legien-Abkommens“ als ein Sieg der Unternehmer gesehen werden. In der Zeit der Revolution, als die Unternehmensverbände den Entscheidungen der sozialistischen Regierung kein nennenswertes politisches Gewicht hätte entgegenbringen können, hatten die Gewerkschaften nicht nur die Arbeitgeberverbände, sondern auch die hinter ihnen stehende Wirtschaftsordnung anerkannt. 15 Jedoch wurde diese Form des Schlichtungswesens schon wenige Jahre später durch die staatliche Zwangsschlichtung zerstört. Noch im Jahre 1923, kurz vor der Auflösung der ZAG, versuchte die Arbeitsgemeinschaft die Zwangsschlichtung zu verhindern. Allerdings schlugen die Versuche, Reichsarbeitsminister Brauns zur Abschaffung des Tarifzwanges zu bewegen und den Erlass der neuen Schlichtungsverordnung zu verhindern, fehl. Die Vereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände beschloss Mitte Dezember, sich an die Führung der ZAG zu wenden, um durch ein kollektives Vorgehen den Tarifzwang abzuwenden. Allerdings stand für die Gewerkschaften, trotz Bedenken gegenüber der Zwangsschlichtung, die Weiterführung der ZAG nicht zur Debatte. Die Zentrale Arbeitsgemeinschaft löste sich am 3. März 1924 auf. 16
12 Vgl. North Michael, Deutsche Wirtschaftsgeschichte, 2005, S. 306f.
13 Vgl. Becker Martin, Arbeitsvertrag und Arbeitsverhältnis, 2005, S. 48.
14 Vgl. Brauchitsch Isabelle von, Staatliche Zwangsschlichtung, 1990, S. 37f.
15 Vgl. Blaich Fritz, Staat und Verbände in Deutschland zwischen 1871 und 1945, 1979, S. 62.
16 Vgl. Brauchitsch Isabelle von, Staatliche Zwangsschlichtung, 1990, S. 38.
7
Die Kurze Lebensdauer der ZAG war von internen Konflikten und Anfeindungen oppositioneller Strömungen innerhalb der beiden Parteien geprägt. Eine wesentliche Ursache des Niedergangs lag in der Haltung der Schwerindustriellen, die das Abkommen stets als eine Bürde angesehen hatten, die ihnen in der Stunde der Gefährdung der Marktwirtschaft aufgezwungen war. Nicht zuletzt hielt die Schwerindustrie an der Hoffnung fest, die zeitbedingten Zugeständnisse an die Arbeiter revidieren zu können. Auf dem „Herr im Haus“ Standpunkt vertretend, trachteten sie danach, die Gleichberechtigung der Gewerkschaften zu untergraben und die Belegschaft innerhalb des Betriebes vollständig den Weisungen der Unternehmensleitung zu unterwerfen. Die treibende Kraft bei der Aushöhlung der Zentralen Arbeitsgemeinschaft bildeten die Unternehmer der Ruhrkohlenbergbau und die mit ihnen durch vertikale Konzentration verbundene Eisen- und Stahlindustrie. Zusammen mit einer hohen Nachfrage nach Steinkohle in den ersten Nachkriegsjahren hatte der Verlust der Rohstoffquellen in Lothringen, Oberschlesien und an der Saar die Bedeutung der Vorkommen an der Ruhr und der rheinisch-westfälischen Eisen- und Stahlindustrie erhöht. 17 Aber auch auf der Seite der Gewerkschaften gab es Widerspruch gegen die ZAG, vor allem im Deutschen Metallarbeiterverband, der bereits im Oktober 1919 aus der Arbeitsgemeinschaft austrat. Auch die anderen Freien Gewerkschaften erkannten bald, dass die ersehnte Kooperation mit den Arbeitgebern an der Ungleichheit der realen Machtpositionen scheiterte. Darüber hinaus verlor die ZAG durch die wirtschaftspolitische Gestaltungsbefugnisse anderer Gremien, von dem Parlament bis zum vorläufigen Reichswirtschaftsrat, ihre Funktion. 18
Der Streit um die Abschaffung des Achtstundentages, der schon Anfang der 1920er Jahre von den Arbeitgebern der Schwerindustrie angegriffen wurde, besiegelte das Ende der Arbeitsgemeinschaft. Die Arbeitgeber argumentierten, dass eine Arbeitszeitverlängerung aus Gründen der Kostensenkung und der Wettbewerbsfähigkeit erforderlich sei, um die deutsche Wirtschaft zu stabilisieren und die Erfüllung der Reparationsforderungen zu gewährleisten. 19 Letztendlich nutzten die Arbeitgeber die durch die französische Ruhrbesetzung 1923/24 entstandene Situation um die Abschaffung des Achtstundentags und der Lohnerhöhungen durchzusetzen. Da die Hyperinflation die finanziellen Rücklagen der Gewerkschaften
17 Vgl. Blaich Fritz, Staatsverständnis und politische Haltung der deutschen Unternehmer, 1987, S. 164f.
18 Vgl. Schneider Michael, Zwischen Machtanspruch und Integrationsbereitschaft, 1987, S. 181.
19 Vgl. Feldman Gerald/Steinisch Irmgard , Industrie und Gewerkschaften 1918-1924, 1985, S. 100.
8
vernichtet hatte, brauchten die Arbeitgeber einen langen Massenstreik nicht zu befürchten. Aus Protest trat der Allgemeine Deutsche Gewerkschaftsbund aus der ZAG aus. 20 Obwohl die Zentrale Arbeitsgemeinschaft nur wenig praktische Bedeutung erlangte, war ihre politische und psychologische Funktion in der Anfangsperiode der Weimarer Republik erheblich. Einerseits schrieb sie die Prinzipien fest, die später im Tarifvertragsrecht ein Kernstück der Weimarer Sozialgesetzgebung bilden sollten. Andererseits demonstrierte sie den Anspruch der Wirtschafts- und Arbeitsverbände ihre sozialen Beziehungen fern jeder staatlichen Einmischung zu regeln. 21 Die mit dem Abkommen begonnene Sozialpartnerschaft hat bis heute Auswirkungen auf die Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland. 22 Mit dem Artikel 165 der Weimarer Reichsverfassung setzte sich das Konzept der Sozialpartnerschaft auch verfassungsrechtlich durch.
3. Verfassungsrechtliche Aspekte
Etwa neun Monate nach dem revolutionären Sturz der Monarchie verabschiedete die Nationalversammlung am 11. August 1919 die erste demokratische Verfassung Deutschlands, die am 14. August 1919 in Kraft trat. Im Gegensatz zu Reichsverfassung von 1871 enthielt sie einen Abschnitt über das Wirtschaftsleben. Des Weiteren wurden zum ersten Mal in der Geschichte arbeitsrechtliche und sozialgestaltende Sätze als Grundrechte verankert. Sie waren Ausdruck einer stärkeren Aktivität der Arbeiterbewegung, deren Repräsentanten die Republik ausgerufen haben. Forderungen der Arbeiter an den Staat wurden artikuliert und sollten in den Zeiten der revolutionären Wirren gesichert werden. 23 Grundsätzlich bewegte sich jedoch die Verfassung in der liberalen Tradition des Kaiserreiches - die Weimarer Reichsverfassung (WRV) entschied sich für eine private Wirtschaft. Der Wirtschaftskreislauf sollte durch die Entscheidungen der Marktteilnehmer zustande kommen und nicht auf einem zentralen Plan beruhen. Die Verfassung schirmte das Marktsystem gegen Experimente mit Formen der Zentralverwaltungswirtschaft ab: die Garantie des privaten Eigentums, die Verbürgung des Erbrechts, die Gewährleistung der Rechte aus geistiger Arbeit und die Anerkennung der Vertragsfreiheit im Wirtschaftsverkehr waren in dieser Hinsicht zentrale
20 Vgl. Feldman Gerald/Steinisch Irmgard , Industrie und Gewerkschaften 1918-1924, 1985, S. 128.
21 Vgl. Petzina Dietmar, Die deutsche Wirtschaft in der Zwischenkriegszeit, 1977, S. 88.
22 Vgl. Obermaier Robert, Weichenstellungen, 2002, S. 14f.
23 Vgl. Becker Martin, Arbeitsvertrag und Arbeitsverhältnis, 2005, S. 55.
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