II

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   II

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

A.  Hinführung zum Thema und Aufbau der Arbeit  1

B.  Politische Herrschaft bedarf der Rechtfertigung  3

1.  Legitimation, Legitimität und Herrschaft  3

2.  Legitimationsstrategien für Nationalstaaten  4

a.  Subjektive Legitimation  4

b.  Legitimation durch Identität/Homogenität  5

c.  Legitimation durch Verfahren  6

d.  Diskurstheorie  6

e.  Legitimation durch Grundwerte  7

f.  In- und Output-Legitimation  8

3.  Zwischenergebnis - Zwei Ebenen der Legitimation  9

C.  Jenseits der Nationalstaatlichkeit - Das politische System der EU  11

1.  Gestalt der Europäischen Union.  12

2.  Die Frage nach der Finalität  15

3.  Folgen von Finalität und Gestalt auf den Legitimationsprozess  18

D.  Kriterien für eine Legitimation der Europäischen Union  19

1.  Inhaltliche Legitimation  19

a.  Grundrechte und Rechtsschutz  19

b.  Effektivität bei den Entscheidungen  20

c.  Messbarkeitskriterien inhaltlicher Legitimation  21

2.  Prozedurale Legitimation  21

a.  Volkssouveränität  23

b.  Staatsform der Repräsentativen Demokratie  23

c.  Die Legitimationskette  25

d  Messbarkeitskriterien prozeduraler Legitimation  26

III

E. Chancen und Grenzen der Legitimation der Europäischen Union ..................... 26

1. Inhaltliche Legitimation .................... .................. .............................................. 26

2. Prozedurale Legitimation der Europäischen Union ............................................ 30

F. Fazit .............................. ........................... .................. .............................................. 39

Literaturverzeichnis............... ........................... .................. .............................................. V

Rechtssprechungsverzeichnis ........................... .................. .............................................. X

Quellenverzeichnis ................ ........................... .................. .............................................. XI

AEUV .................................... Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

BVerfG .................................. Bundesverfassungsgericht

BVerfGE ............................... Bundesverfassungsgerichtsentscheid

C ............................................ Urteil des Europäischen Gerichtshofs (Court)

DVA ...................................... Deutsche Verlagsanstalt

EGKS .................................... Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EP .......................................... Europäisches Parlament

EuGH .................................... Europäischer Gerichtshof

EUV ...................................... Vertrag über die Europäische Union

EuZW .................................... Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

EWG ...................................... Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

Kommission .......................... Europäische Kommission

L ............................................ laufende

Rn. ......................................... Randnummer

Rs .......................................... Rechtssache

Ministerrat ............................. Rat der Europäischen Union

NJW ...................................... Neue Juristische Wochenschrift

PVS ....................................... Politische Vierteljahresschrift

Slg ......................................... Amtliche Sammlung des Europäischen Gerichtshofs

UTB ....................................... Uni-Taschenbücher Verlag

VS .......................................... Verlag für Sozialwissenschaften

ZRP ....................................... Zeitschrift für Rechtspolitik

Das Regieren hat sich in den letzten Jahrzehnten gewandelt. Bisher war der Staat ein Korsett für Herrschaft und Verwaltung. Entscheidungen von Regierungen wurden für das Kollektiv getroffen und von diesem auch, sofern demokratisch, in Wahlen und Abstimmung dafür legitimiert. Nun gibt es zwar noch Staaten und die dazugehörigen Regierungen, aber das Umfeld hat sich verändert. Regieren findet inzwischen immer häufiger auf internationaler Ebene statt und damit hat sich die Komplexität der Akteure vermehrt. ¹ Selbst in der Begrifflichkeit tendiert eine Vielzahl von Forschern zu „Governance“ oder „Global Governance“ als Beschreibung dessen, was Regieren in internationaler Verantwortung bedeutet. Die Europäische Union (EU) als ein Mehrebenensystem, in gewisser Hinsicht über den Staaten Europas, ist eine institutionalisierte Form dieses neuen Herrschens. Globale Probleme, so wird zuweilen betont, können in einem geeinten Europa besser gelöst werden. 2

Eine ganz allgemeine Frage die sich dabei allerdings aufdrängt ist, ob eine Neuausrichtung der Herrschaft und die sich damit verändernden Parameter auch die normativen Anforderungen an ein politisches System umformen? Ist es angebracht einer neuen Form des Regierens normative Freizügigkeit zu gewähren?

Die demokratische Legitimation des Regierens auf supranationaler Ebene wird nicht, wie vielleicht anzunehmen, von multinationalen Unternehmen im Zuge des Globalisierungsprozesses bedroht. Vielmehr befinden sich die Regierungen selbst in einem globalen System von Problemlösungen, die sich bei grenzüberschreitenden Zusammenkünften oftmals der gesellschaftlichen Kontrolle entzieht. Die Regierungen sind in der Lage diesen Umstand auszunutzen und entziehen sich so oftmals parlamentarischer Kontrolle. ³ Je mehr Steuerungsprozesse losgelöst von den nationalen Parlamenten, besonders auf der Ebene der Europäischen Union stattfinden, desto mehr stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimität des Regierungshandelns.

¹ Eine Vielzahl von internationalen Organisationen und sogar privaten Akteuren nehmen an international getroffenen Entscheidungen teil und üben damit auch einen Einfluss aus. Vgl. dazu auch Pinzani, A.,

An den Wurzeln moderner Demokratie, 2009, S. 354.

² Vgl. Merkel, A., Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel zur Unterzeichnung des Vertrages von Lissabon am 13. Dezember 2007, S. 7.

³ Vgl. Wolf, K-D., Die Neue Staatsräson, 2000, S. 79.

^{- 2 -} Besondersin demokratischen Staaten bildet sich seit einigen Jahren eine Opposition heraus, die mehr Partizipation bei der politischen Gestaltung auf supranationaler Ebene fordert. Supranationale Systeme wie die Europäische Union (EU) dürfen nicht zu reinen Instrumenten der effektiveren Problemlösung herabgestuft werden. Die wenigsten Entscheidungen in Brüssel oder Straßburg werden noch von den nationalen Parlamenten umgesetzt, sondern entfalten ihre Wirkung direkt auf den Bürger. Es handelt sich hier um ein überstaatliches Herrschaftssystem.

Alexis de Tocqueville schrieb 1835: „die auswärtige Politik erfordert nahezu keine der Eigenschaften, die der Demokratie eigen sind, dagegen verlangt sie die Entfaltung von fast lauter solchen, die ihr abgehen“ ¹ Mit diesem Satz bringt Tocqueville das Problem auf den Punkt. Auch eine starke Demokratie kann auf internationaler Bühne nur bedingt demokratisch handeln. Der Regierung wird aus gutem Grund ein weiter Spielraum für außenpolitische Entscheidungen belassen. Je stärker allerdings außenpolitische Entscheidungen auf den einzelnen Bürger zurückwirken, desto wichtiger ist die Bindung der Entscheidung an den Träger demokratischer Legitimationsgewalt. Mit der Kompetenzübertragung auf das Gebilde der Europäischen Union nimmt die deutsche Regierung dem Bundestag gesetzgeberische Verantwortung und übergibt diese den Organen der Europäischen Union. Diese Kompetenzübertragungen wirken sich in Form von Rechtsakten, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aus dem Jahr 1963 mit den Urteilen Van Gend & Loos sowie Costa/ENEL, unmittelbar auf die Bürger in den Mitgliedstaaten aus. 2

Aus der unmittelbaren Geltung europäischer Herrschaftsgewalt auf den Einzelnen leitet sich meine Forschungsfrage ab: “Ist die Europäische Union ausreichend legitimiert?“ Die zu überprüfende Hypothese soll lauten: „Die Europäische Union bedarf einer weiteren Legitimation.“

Die Forschungsmethode, der ich mich zur Beantwortung der Forschungsfrage bediene, ist die Hermeneutik. Die Arbeit wird zunächst mit der Erläuterung einiger wichtiger Begriffe beginnen. Anschließend wird auf eine Reihe von Legitimationsstrategien eingegangen. Ziel ist es, anhand dieser Strategien das eigene Legitimationskonzept

¹ Tocqueville, A., Über die Demokratie in Amerika, 1959, S. 263.

² Siehe in Harryvan, A. G., Documents on European Union, 1997, S. 143 f.

^{- 3 -} herauszuarbeiten.Die Frage nach der Gestalt und Finalität der Europäischen Union ist für das dann folgende Erstellen der expliziten Messbarkeitskriterien von Bedeutung. Es macht für die Bearbeitung einen Unterschied, ob die EU einem Staat oder doch eher einer einfachen internationalen Organisation gleicht. Im darauffolgenden Abschnitt werden die zuvor erarbeiteten Kriterien am System der Europäischen Union angelegt und gemessen. Dieser Teil der Arbeit bildet den Kern der Argumentation und soll der letzte notwendige Schritt sein, um die Forschungsfrage hinreichend beantworten zu können.

B. Politische Herrschaft bedarf der Rechtfertigung

In diesem ersten Abschnitt der Arbeit sollen zum einen die wichtigsten Begriffe erläutert und zum anderen das Legitimationskonzept hergeleitet werden. Die Herleitung erfolgt anhand der Vorstellung einiger wichtiger Legitimationsstrategien für Nationalstaaten. Aus deren Argumentationsmuster werden die bedeutsamsten Merkmale herausgearbeitet. In einem weiteren Schritt bilden diese Eigenschaften das Grundgerüst für das Legitimationskonzept.

1. Legitimation, Legitimität und Herrschaft

Ein erster Ansatz zur Beantwortung der Forschungsfrage ist es, den Begriff der Legitimation zu beleuchten und verständlich zu machen. Oft werden Legitimität und Legitimation miteinander vermengt. Dabei sollte man die Begriffe genau trennen. Legitimation steht für einen währenden Prozess, wohingegen Legitimität nur das Ergebnis dieses Prozesses ausdrückt. ¹ Der Prozess der Legitimation ist ein Hervorbringungsprozess von Zustimmungen, bei dem das zu Legitimierende als „rechtens“ oder „gültig“ erachtet wird (lat. legitimas = Rechtmäßigkeit). ² Wie allerdings wird ein Legitimitätsnachweis geführt? Grundsätzlich müssen Handlungen, Sachverhalte oder Ansprüche klar auf Geltungsgründe rückführbar sein. Als Geltungsgrößen oder auch Legitimationsquellen kommen etwa soziale Größen wie das

¹ Vgl. Fischer, A.-K., Legitimation der Europäischen Union durch eine Verfassung, 2004, S. 14; einen Überblick gibt u.a. Schliesky, U., Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 150 f.

² Vgl. Schröder, W. M., Volkssouveränität zwischen demokratischen und republikanischem Prinzip, 2007, S. 52.

^{- 4 -} Volk,das Individuum oder auch einzelne Personen von besonderer Autorität in Frage. Möglich ist indes aber auch eine Legitimation durch nachvollziehbar, logische Argumentation. Der in Frage stehende Vorgang, Sachverhalt oder Anspruch rückt mit einer respektablen Begründbarkeit ins Recht, gleichsam dessen Bestreitung ins Unrecht. ¹ Einfach ausgedrückt ist Legitimität damit ein Kriterium von Recht und Unrecht.

In diesem Zusammenhang soll auch kurz auf den Begriff der Herrschaft eingegangen werden. Herrschaft ist nichts weiter als Macht, also Durchsetzungsvermögen, unter dem Gesichtspunkt von Hierarchieverhältnissen. Diese Hierarchieverhältnisse werden durch den Prozess der Legitimation stabilisiert und sind das soziale Band zwischen Herrscher und Beherrschten. Herrschaft muss mit bestimmten Grundprinzipien ausgeübt werden, um anerkennenswert und damit stabil zu sein. Diese Grundprinzipien sind in den westlichen Demokratien das Prinzip der Rechtstaatlichkeit und die Herrschaftsform der Demokratie. ² Vereinfacht ist Rechtstaatlichkeit die Ausübung von Herrschaftsmacht nach Maßgabe einer geltenden Rechtsordnung und Demokratie die auf den Volkswillen rückführbare Ausübung von Herrschaftsmacht.

2. Legitimationsstrategien für Nationalstaaten

Nach den begrifflichen Grundlagen sollen nun die wesentlichen Merkmale staatlicher Legitimation erarbeitet werden. Dabei kann hier nicht die ganze Palette an Legitimationsmuster abgearbeitet werden, sondern nur die, die für das Mehrebenensystem der Europäischen Union besonders relevant sind.

a. Subjektive Legitimation

Ohne die Grundlagen Webers zu staatlicher Herrschaft ist das heutige Legitimationsverständnis nicht zu erfassen. Nach dessen Logik beruht jede Herrschaft auf die legitimierende Kraft von drei unterschiedlichen Legitimationsquellen: dem rationalen Glauben an eine legal verfasste Legitimationsquelle, dem charismatischen Glauben an einen Führer und dem eingelebten Glauben an eine Tradition, die sich unter

¹ Vgl. Schröder, W. M., Volkssouveränität zwischen demokratischen und republikanischem Prinzip, 2007, S. 53.

² Vgl. Kohler-Koch, B. / Conzelmann, T., Europäische Integration - Europäisches Regieren, 2004, S. 193.

^{- 5 -} Umständenbewährt hat. ¹ Die Legitimation muss sich dabei immer auf alle drei Kräfte beziehen, wobei die Gewichtung unterschiedlich ausfallen kann. 2

Ähnlich aber doch etwas moderner legitimiert Wilhelm Hennis die Formen der Herrschaft. Nach ihm muss es vor allem einen autoritären Herrscher geben. Dazu muss die Herrschaft durch die Kraft der Aufgabe und durch Strukturen legitimiert werden. Diese Legitimitätsfaktoren können wie bei Weber in unterschiedlicher Ausprägung vorkommen und sich demnach kompensieren. Je nach politischer Situation kann entweder die Person, die Aufgabe oder die limitierende Struktur der öffentlichen Ordnung der temporär wichtigste Faktor sein. Hennis schränkt aber die legitimatorischen Möglichkeiten von Herrschaft gleichzeitig auch ein. Er setzt voraus, dass es ein homogenes Volk geben muss, um Herrschaft nach seinem Konzept zu legitimieren. 3

b. Legitimation durch Identität/Homogenität

Ein weiterer Vertreter der Legitimitätstheorie war Carl Schmitt. Seine Arbeiten befassten sich vor allem mit dem Zusammengehen von Legitimität und Legalität. Schmitt entwickelt ein Legitimitätsprinzip, welches sich in einer Art plebiszitären Legitimität widerspiegelt. Legalität ist für Schmitt ein in seiner Anwendung nur inhaltsleerer und funktioneller Wert, den man sich durch positive Rechtsveränderungen zurechtschneidern kann. Diesen Umformungen des Rechts will Schmitt damit begegnen, indem er der politischen Ordnung neben dem Parlament, das Volk als einen höheren Gesetzgeber stellt. Das Plebiszit ist für Schmitt eben das Mittel, welches „einen politischen Konflikt höchster Staatsbehörden zu entscheiden hat [..]. Hier handelt das Volk über die gesetzlich normierte verfassungsgesetzliche Zuständigkeit hinaus als Souverän.“ ⁴ Schmitt zieht damit die direkte Demokratie der mittelbaren vor. Zugleich verweist er auch auf das Problem des Plebiszits, dass die Formulierung der Frage und die Auswertung, sowie die daraus resultierenden Maßnahmen von einer unabhängigen und nur dem Volk verantwortlichen Person durchgeführt werden muss. Deshalb plädiert

¹ Vgl. Schmitt, C., Verfassungslehre, 1993, S. 116 ff.

² Vgl. Heidorn, J., Legitimität und Regierbarkeit, 1982, S. 64 ff.

³ Vgl. Fischer, A.-K., Legitimation der Europäischen Union durch eine Verfassung, S. 30.

⁴ Schmitt, C., Verfassungslehre, 1993, S. 268.

^{- 6 -} Schmittfür einen Führer, der wie der Reichspräsident in der Weimarer Republik, direkt vom Volk gewählt und in gewisser Weise dadurch auch entpolitisiert ist. ¹ Festzuhalten bleibt, dass Schmitt eine Führungsrolle in einer repräsentierenden Person vorsieht und dieser Legitimität verleihen will, indem durch Plebiszite ein Bezugspunkt hergestellt wird, der von allen anerkannt ist.

c. Legitimation durch Verfahren

Carl Schmitt hat Legitimation in Form eines prozeduralen Verfahrens immer abgelehnt. Legitimation sollte nicht auf den Stellenwert des positiven Rechtes herabgestuft werden. Das Gegenteil dazu vermittelt Niklas Luhmann, der Legitimation als: „die generalisierte Bereitschaft, inhaltlich noch unbestimmte Entscheidungen innerhalb gewisser Toleranzgrenzen hinzunehmen“ ² definiert. Diese Bereitschaft stützt sich auf die Akzeptanz eines ganz bestimmten Verfahrens. Ein standardisiertes Verfahren, dass durch die Ungewissheit seines Ausgangs und die Offenheit seiner Alternativen gekennzeichnet ist. „Die Ungewissheit“, so Luhmann, „ ist die treibende Kraft des Verfahrens, der eigentlich legitimierende Faktor.“ ³ Während Weber noch von Anerkennung durch persönliche Überzeugung spricht, ist Luhmann von Anerkennung ohne Motivation aber durch Institutionalisierung überzeugt. Dabei soll es vor allem darauf ankommen, dass überhaupt eine Entscheidung herbeigeführt wird, nicht jedoch wie diese Entscheidung aussieht. Luhmann geht also von einem rein prozeduralen Charakter aus. Schuldig bleibt dieser aber wie dieses Verfahren selbst legitimiert wird. 4

d. Diskurstheorie

Weg vom empirischen Legitimationsbegriff Luhmanns und Webers orientiert sich Jürgen Habermas, der sich für eine normative Perspektive entscheidet. Eine motivlose Anerkennung von Herrschaft reicht Habermas schon deshalb nicht aus, weil es keine

¹ So interpretiert von Fischer, A.-K., Legitimation der Europäischen Union durch eine Verfassung, 2004, S. 22.

² Luhmann, N., Legitimation durch Verfahren, 1993, S. 28.

³ Ebd., S. 116.

⁴ Vgl. Schliesky, U., Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 155.