Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Abstract

Abstract

Die vorliegende Arbeit beleuchtet das Schweizer Bankgeheimnis und deren Entwicklung seit deren Aufnahme ins Bankengesetz im Jahre 1934. Dabei wird aufgezeigt, dass das Bankgeheimnis noch nie absolut gegolten hat. Die Voraussetzungen, unter denen das Bankgeheimnis aufgehoben wird, wurden laufend angepasst. Dabei stand im Vordergrund, dass kriminelles Handeln nicht mit Hilfe des Bankgeheimnisses gedeckt werden kann. Der Gesetzgeber und Regulator wie auch die Finanzbranche agierten dabei oftmals defensiv aber nicht passiv. Sobald das Bankgeheimnis kriminellen Taten, die als schädlich für den Bankenplatz Schweiz eingestuft wurden, Schutz bot, wurde dies aktiv und resolut bekämpft. Die neusten Entwicklungen führten dazu, dass das Bankgeheimnis auch bei begründeten Fällen von Steuerhinterziehung und somit bei einem Tatbestand bei dem die doppelte Strafbarkeit nicht gegeben ist, im Rahmen der internationalen Amtshilfe aufgehoben werden kann. Diese Neuerung im Bankgeheimnis entstand aufgrund des breit abgestützten internationalen Drucks, der auf fiskal- und machtpolitischen Interessen anderer Staaten und internationalen Organisationen zurückzuführen war. Damit das Bankgeheimnis als Persönlichkeitsschutz aufrecht erhalten bleibt, muss die Schweiz ihre Handlungsoptionen nicht nur aktiv, sondern offensiv angehen. Inwieweit das Bankgeheimnis gegenüber Drittstaaten aufrecht erhalten werden kann oder einem automatischen Informationsaustausch weichen muss, ist nicht nur von den innenpolitischen Vorgängen und dem Verhalten der Schweizer Behörden gegenüber dem Ausland abhängig, sondern insbesondere auch von der Entwicklung des internationalen Umfeldes.

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Schweizerisches  Bankgeheimnis quo vadis? Inhaltsverzeichnis  

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   iii

Abk  ürzungsverzeichnis  v

1  Einleitung  1

1.1  Aktualität des Themas  1

1.2  Ziel der Arbeit  2

1.3  Methode und Aufbau der Arbeit  3

1.4  Abgrenzung  4

2  Geschichte des Bankgeheimnisses  6

2.1  Inhalt des Bankgeheimnisses  6

2.2  Ursprung des BKG in der Schweiz  8

2.2.1  Der Finanzplatz vor der Kodifikation des BKG  8

2.2.2  Der lange Weg der Kodifikation  9

2.2.3  Die Absichten bei der Einführung des BankG  11

2.3  Entwicklung des BKG und des Finanzplatzes Schweiz  13

2.3.1  Der Aufstieg des Schweizer Finanzplatzes ab 1945  13

2.3.2  Der Missbrauch des BKG und die Reaktion der Schweiz  14

2.3.3  Das BKG und die Steuerflucht  18

2.4  Zwischenfazit: Das BKG und seine Vergangenheit  22

3  Das Bankgeheimnis in der Gegenwart  25

3.1  Der Finanzplatz Schweiz und das BKG  26

3.1.1  Die Wirkung des Bankgeheimnisses im Inland  27

3.1.2  Die Wirkung des Bankgeheimnisses im Ausland  29

3.2  Neuste Entwicklungen und deren Folgen  33

3.2.1  Die „Graue Liste“ und der OECD-Standard  33

3.2.2  Der Steuerstreit mit der EU  37

3.2.3  Die Affäre UBS - USA und die Auswirkungen auf die Schweiz  39

3.3  Zwischenfazit: Der internationale Druck und die Reaktion der Schweiz  45

4  Zukunft des Bankgeheimnisses  49

4.1  Interessen und Ziele der internationalen Politik  49

4.1.1  Fiskalpolitische Interessen  50

4.1.2  Machtpolitische Interessen  51

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Schweizerisches  Bankgeheimnis quo vadis? Inhaltsverzeichnis  

4.2  Handlungsoptionen der Schweizer Politik  53

4.2.1  Die Doppelbesteuerungsabkommen als Chance  54

4.2.2  Der Ausbau der Zinsbesteuerung als Alternative  56

4.3  Zwischenfazit: Das Bankgeheimnis - was bleibt?  60

5  Fazit  63

Literaturverzeichnis   65

Internetquellen   69

Anhang   76

A.  Art. 47 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934.  76

B.  Art. 43 des Bundesgesetzes über die Börsen und den Effektenhandel (BEHG) vom 24. März 1995.  77

C.  Daten zur Zinsbesteuerungsabkommen mit der EU  78

D.  OECD-Musterabkommen / Artikel 26  80

E.  Die Schweiz auf der „Grauen Liste“  81

F.  Die Schweiz auf der „Weissen Liste“  82

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Abkürzungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

BankG Bankengesetz; Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen,(SR 952.0) BEHG Börsengesetz; Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, (SR 954.1) BHB Basler Handelsbank BIP Bruttoinlandprodukt BKG Bankkundengeheimnis BV Bundesverfassung BVG Bundesverwaltungsgericht bzgl. bezüglich bzw. beziehungsweise CHF Schweizer Franken CVP Christlichdemokratische Volkspartei der Schweiz DBA Doppelbesteuerungsabkommen d.h. das heisst EBK Eidgenössische Bankenkommission (heute Finma) EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EFD Eidgenössisches Finanzdepartement EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EStV Eidgenössische Steuerverwaltung etc. et cetera EU Europäische Union EvB Erklärung von Bern FATF Financial Action Task Force oder GAFI = Groupe d'action financière FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FDP Freisinnig-Demokratische Partei der Schweiz Finma Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (ehemals EBK) GwG Geldwäschereigesetz G-7 Gruppe der 7 wichtigsten Industrieländer. Dazu gehören Deutschland,

Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Abkürzungsverzeichnis

G-20 Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer. Dazu gehö-

Hrsg. Herausgeber inkl. inklusive IRS Internal Revenue Service Jh. Jahrhundert Mio. Millionen MROS Meldestelle für Geldwäscherei (Money Laundering Reporting Office Switzerland) Mrd. Milliarden NZZ Neue Zürcher Zeitung NZZaS NZZ am Sonntag OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit) QIA Qualified Intermediary Agreement PEP politisch exponierte Personen S. Seite SBG Schweizerische Bankgesellschaft SBVg Schweizerische Bankiervereinigung SECO Staatssekretariat für Wirtschaft SNB Schweizerische Nationalbank SKA Schweizerische Kreditanstalt (heute Credit Suisse kurz CS) sog. so genannte/n SP Sozialdemokratische Partei SR Systematische Rechtssammlung (Systematische Sammlung des Bundesrechts) SVB Schweizerischen Volksbank u.a. unter anderem UBS UBS AG, Union Bank of Switzerland

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Abkürzungsverzeichnis

UEK Unabhängigen Expertenkommission Schweiz - Zweiter Weltkrieg (Bergier Kommission) USA United States of America US$ US-Dollar vgl. vergleiche VSB Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken z.B. zum Beispiel zit. zitiert z.T. zum Teil

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Einleitung

1 Einleitung

Das Bankgeheimnis (BKG) ² wird mit der Schweiz assoziiert, wie etwa die Berge, die Schokolade oder die Uhren. Diesen Eindruck einer fast schon mythischen Aura ³ des Bankgeheimnisses könnte man erhalten, wenn man sich die Schlagzeilen rund um das Bankgeheimnis der vergangenen Monate betrachtet. Nicht nur in inländischen Boulevard- und Gratiszeitungen wird in grossen Lettern vom „Anfang vom Ende des Bankgeheimnis“ ⁴ oder vom „geknackten Bankgeheimnis“ ⁵ berichtet, sondern auch andere inländische Medien schreiben im Zusammenhang mit den verschiedenen Vorgängen rund um das Bankgeheimnis in den Jahren 2008 und 2009 von einem „durchlöcherten Bankgeheimnis“ ⁶ oder eben vom „bröckelndem Mythos“. ⁷ Im Zusammenhang mit der Affäre UBS - USA verkünden verschiedene ausländische Medien sogar „the end of Swiss banking“. 8

Das Bankgeheimnis scheint offensichtlich ein Thema zu sein, das sowohl im Inland wie auch im Ausland auf grosses Interesse stösst und das auch emotional zu bewegen vermag. In einer breiten Öffentlichkeit und im internationalen Konkurrenzkampf ist es denn auch laufend inwie ausländischer Kritik ausgesetzt. Diese Anfeindungen sind nicht neu, sondern flammen immer wieder von neuem auf. Deshalb sollen in der vorliegenden Masterarbeit die aktuellen Vorgänge rund um das Thema Bankgeheimnis beleuchtet werden und in Zusammenhang mit seiner Herkunft und Entwicklung gestellt werden.

1.1 Aktualität des Themas

Die Aktualität der Arbeit kann man u.a. am medialen Echo erkennen, welches das Thema Bankgeheimnis in letzter Zeit auslöste. Zwar stand das Thema Bankgeheimnis seit dem Zweiten Weltkrieg in unregelmässigen Abständen immer wieder im Zentrum von hitzigen Diskus- ¹ AlfredE. Sarasin, Präsident der SBVg von 1965 bis 1986 zit. in Brestel, 1984.

² In dieser Arbeit wird mehrheitlich der Ausdruck ‚Bankgeheimnis oder aber die Abkürzung BKG verwendet. Der Ausdruck ‚Bankkundengeheimnis‘ wäre korrekt, da es den Kunden und nicht die Bank schützt. (vgl. Nobel, 2009). Der Begriff des ‚Bankkundengeheimnis‘ grenzt das Bankgeheimnis klarer vom Geschäftsgeheimnis der Bank ab. Der Begriff ‚Bankgeheimnis‘ entstammt gemäss Vogler (2005) nicht dem Gesetz (Art. 47 BankG spricht vom Berufsgeheimnis), sondern dem öffentlichen Sprachgebrauch, der jedoch von vielen Autoren seit Jahrzehnten auch in wissenschaftlichen Quellen verwendet wird. (vgl. z.B. Büchenbacher 1977, Chambost 1980, Brestel, 1984, Trepp 2000, oder Margiotta 2002).

³ Trepp zit. in Leutenegger 2002, Vogler, 2005, S. 8 , EFD, 2009a.

⁴ Blick, 2009.

⁵ 20min, 2009.

⁶ NZZ, 2009a.

⁷ NZZ, 2009b.

⁸ Vgl. Prosser, 2009, The Week, 2009 oder Businessweek, 2009.

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Einleitung

sionen sowie internationalen und nationalen politischen Auseinandersetzungen. Aber in den vergangenen 18 Monaten entstand rund um das Bankgeheimnis eine neue Dynamik, die in dieser Form bisher kaum aufgetreten war. So war das Bankgeheimnis direkt oder indirekt Gegenstand von verschiedenen aussenpolitischen Konflikten, in welche die Schweiz in jüngerer Vergangenheit involviert war. Die Auseinandersetzungen rund um die „Graue Liste“ der internationalen Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) oder - als Nebenschauplatz davon - die (insbesondere medial ausgetragenen) Streitigkeiten mit Deutschland stehen in engem Zusammenhang mit dem Bankgeheimnis. Obwohl die daraus resultierenden neuen Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) mit mehreren Staaten zwar medial nicht mehr stark präsent waren, sind diese DBA von enormer Bedeutung für die Ausgestaltung und Gültigkeit eines zukünftigen Bankgeheimnisses. Für die Bewertung einer möglichen Zukunft des Bankgeheimnisses war und ist aber noch ein anderer Konflikt entscheidend, der auf den ersten Blick einen rein rechtlichen Charakter hatte: der Streit einer Schweizer Grossbank mit den USA bzw. deren Steuerbehörden IRS (Internal Revenue Service). Die Auseinandersetzung zwischen der UBS und der IRS vor einem US-Gericht über die Herausgabe von Kundendaten und deren aussergerichtliche Einigung hat ebenfalls Auswirkungen auf das Schweizer Bankgeheimnis. Diese neusten Entwicklungen und deren Implikationen für das Schweizerische Bankgeheimnis sollen im Rahmen der vorliegenden Masterarbeit erläutert werden.

Im Verlaufe dieser Arbeit entstanden immer wieder neue Entwicklungen. Diese Neuerungen wurden - sofern sie relevant waren - mitberücksichtigt. Die Aktualität der Thematik hat aber den Nachteil, dass mögliche Folgerungen und Interpretationen schnell in eine falsche Richtung abzielen und somit überholt sein können. Deshalb wurde versucht, die Resultate konzis, aber nicht oberflächlich zu gestalten und unwichtige bzw. schnell ändernde Details zu vernachlässigen. Alle wichtigen politischen, wirtschaftlichen und juristischen Entwicklungen und deren Quellen, veröffentlicht bis zum 21. Oktober 2009, wurden sofern notwendig in dieser Arbeit mitberücksichtigt.

1.2 Ziel der Arbeit

Das Ziel der Masterarbeit „Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis?“ liegt zum einen darin, die Vorgänge der letzten Monate rund um das Bankgeheimnis zu rekonstruieren und dabei einen Ausblick in die Zukunft zu wagen. Zum anderen soll der Ursprung und die Entwicklung des heute stark in die Kritik geratenen Bankgeheimnisses aufgezeigt werden. Dabei liegen dieser Arbeit verschiedene Fragestellungen zu Grunde, deren Beantwortung auch eine Aussage zur Zukunftsperspektive ermöglichen soll.

Die erste Frage bezieht sich auf das Verhalten der Schweiz im Zusammenhang mit der Entwicklung des Bankgeheimnisses. Dabei soll untersucht werden, wie die politischen Verant-wortlichen bei internationaler und nationaler Kritik am Bankgeheimnis reagiert haben. Die

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Einleitung

Beantwortung dieser Frage soll unter Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung des Bankgeheimnisses beantwortet werden (und nicht ausschliesslich auf Grund der jüngsten Ereignisse). Dies soll einer besseren Erkennung der Zusammenhänge des aussen- und innenpolitischen Verhaltens der wichtigsten und wirkmächtigsten politischen Akteure dienen. Zudem soll die Frage beantwortet werden, welche Handlungsoptionen der Schweiz, in Anbetracht des internationalen Umfeldes, zur Verfügung standen oder noch immer stehen, damit sie ihre politischen und wirtschaftlichen Ziele in Bezug auf das Bankgeheimnis durchsetzen kann. Dabei ist das Augenmerk auf die aktuellen Auseinandersetzungen und auf das jeweilige Verhalten der Schweizer Behörden gerichtet. Insbesondere wird der Frage nachgegangen, ob und wie die Schweiz ihre Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung aufrechterhalten kann. Unter Berücksichtigung von macht- und finanzpolitischen Interessen anderer Staaten werden zudem, wie der Titel mit der lateinischen Endung „quo vadis“ (wörtlich übersetzt: „wohin gehst du?“) ⁹ schon andeutet, mögliche Zukunftsszenarien rund um das Bankgeheimnis aufgezeigt. Dabei werden die Auswirkungen der aktuellen Entwicklungen und der mögliche Handlungsspielraum der Schweizer Politik in die Betrachtung miteinbezogen.

Bei der Beantwortung der Fragen werden sowohl das Verhalten und die Handlungsoptionen der Schweiz sowie die innenpolitische Debatte berücksichtigt. In Zentrum steht dabei, wie sich die offizielle Schweiz bei der Durchsetzung des Bankgeheimnisses gegen Dritte verhalten hat. Somit werden im Rahmen dieser Arbeit die politischen Aktivitäten rund um die Entwicklung des Bankgeheimnisses erläutert. Durch diese Arbeit entsteht ein Überblick über die komplexe Thematik „Bankgeheimnis“, welche die Vergangenheit, den Ist-Zustand und mögliche Zukunftsszenarien zusammenfasst.

1.3 Methode und Aufbau der Arbeit

Methodisch baut die Arbeit in erster Linie auf eine intensive Auseinandersetzung mit den verschiedenen vorliegenden Quellen auf. Dabei sind aktuelle Zeitungsartikel und Kommentare ein wichtiger Bestandteil, insbesondere als Grundlage für die Aufbereitung der gegenwärtigen Geschehnisse, aber auch für eine Aussage über die mögliche Entwicklung des Bankgeheimnisses in der Zukunft. Neben diesen „Ad-hoc Quellen“ wird aber auch vielschichtige, wissenschaftliche Literatur herangezogen, insbesondere um die Vergangenheit des Bankgeheimnisses, deren Wirkung und Bedeutung in dieser Arbeit analysieren zu können. Diese ausgeprägte Dokumentenanalyse soll, im Sinne einer qualitativen wissenschaftlichen Arbeit, ermöglichen, die in Kap. 1.2 erläuterten Fragen und Ziele der Arbeit beantworten zu können. Der Aufbau der Arbeit richtet sich nach dem zeitlichen Ablauf der Geschehnisse und nicht nach den gestellten Forschungsfragen. So wird zu Beginn auf die Geschichte des Bankge-

⁹ Redensarten- Index, 2009.

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Einleitung

heimnisses eingegangen (Kap. 2). Dabei steht die Entstehung und Entwicklung des Bankgeheimnisses in der Schweiz (ohne die aktuelle Debatte) im Mittelpunkt. In Kap. 3 werden zuerst der Finanzplatz Schweiz und das BKG von heute analysiert und anschliessend die aktuellen Geschehnisse und Einflüssen auf das Bankgeheimnis aufgearbeitet, um eine akkurate Ist-Situation darstellen zu können. Die Aufarbeitung der Vergangenheit und die Analyse der Ist-Situation werden jeweils in einem Zwischenfazit zusammengefasst (vgl. Kap. 2.4 und Kap. 3.3). Dabei wird, das jeweilige Verhalten der Schweiz in Anbetracht der Handlungsoptionen analysiert. In Kap. 4 ist die Analyse des internationalen Umfeldes, und darauf aufbauend, die Zukunft des Bankgeheimnisses Gegenstand der Betrachtung. Zuerst werden hier die macht-und fiskalpolitischen Interessen im internationalen Spannungsfeld aufgezeigt, und welchen Einfluss diese auf das inländische Bankgeheimnis haben könnten. Anschliessend wird anhand der Ist-Analyse zukünftige Handlungsoptionen der Schweizer Politik erörtert, um mögliche Zukunftsszenarien darstellen zu können. Dabei sollen verschiedene Lösungsansätze berücksichtigt werden. Die internationalen Interessen und die schweizerischen Handlungsoptionen werden in einem weiteren Zwischenfazit zusammengefasst. Abschliessend werden die Resultate der Arbeit in einem Schlussfazit dargestellt.

1.4 Abgrenzung

Das Bankgeheimnis bietet ein weites Feld an interessanten und umfangreichen wissenschaftlichen Forschungsfeldern. So würde die Betrachtung der Entwicklung des Bankgeheimnisses alleine aus politischer, wirtschaftlicher oder juristischer Sicht genügend Material liefern, um jeweils eine vertiefte wissenschaftliche Arbeit verfassen zu können. Deshalb ist die vorliegende Arbeit sowohl in ihrer Methode als auch in ihrem Inhalt strikte einzugrenzen. Die methodische Herangehensweise, wie in Kap. 1.3 beschrieben, soll den qualitativen Aspekt der wissenschaftlichen Arbeit hervorheben. Die Arbeit beruht auf einem umfassenden Quellen- und Literaturverzeichnis, diese Quellen sind ausgewogen und gehaltvoll, damit eine konzise aber dennoch fundierte Erläuterung der Forschungsfragen möglich wird. Die inhaltliche Abgrenzung ist in der vorliegenden Masterarbeit von enormer Bedeutung, damit der Fokus klar auf die gestellten Forschungsfragen gerichtet werden kann. So werden die Themen „Besteuerung“, „Steueroasen“, (und somit die Thematik um den Steuerstreit mit der EU im Generellen und z.B. mit Deutschland und Frankreich im Speziellen) nur soweit behandelt, wie deren Betrachtung einen Mehrwert zur Lösung beitragen kann. Insbesondere die medial viel beachtete Auseinandersetzung mit Deutschland trägt inhaltlich wenig zur Be-antwortung der Fragen bei. Im Zuge der Aufarbeitung der aktuellen Ereignisse werden natürlich auch solche Vorkommnisse berücksichtigt, aber der Fokus liegt auf den Geschehnissen, die direkten Einfluss auf das veränderte Umfeld des Bankgeheimnisses haben. So wird ein Mittelpunkt der Betrachtung die neu zu ratifizierenden DBA und nicht etwa der vorausgegangene Streit mit der OECD über die „Graue Liste“ sein. Gleiches gilt für die Nicht-

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Einleitung

Berücksichtigung der Schweiz durch die G-20 ¹⁰ bei ihren Gipfeltreffen zum Thema Finanz-und Wirtschaftkrise. Ebenfalls grenzt sich diese Arbeit davon ab, die rechtlichen Streitigkeiten zwischen den USA und der UBS in ihrer ganzen Komplexität berücksichtigen zu wollen. Viel wichtiger ist es, die möglichen Auswirkungen des Vergleichs auf das Schweizer Bankgeheimnis zu berücksichtigen.

Themen wie der Steuerstreit, die „Graue Liste“, der Vergleich mit den USA im Rechtsstreit mit der UBS finden durchaus Eingang in diese Arbeit, jedoch können und sollen sie hier nicht in ihrem vollen Umfang berücksichtigt werden. Hier besteht auch eine der grossen Herausforderungen dieser Masterarbeit. Zum einen müssen alle wichtigen Ereignisse, die das Bankgeheimnis direkt oder indirekt beeinflussen, berücksichtigt werden, zum anderen sollte der Fokus auf dem Schweizer Bankgeheimnis und auf dem Verhalten der Schweiz im internationalen Umfeld liegen. So soll diese Arbeit auch keine juristische Masterarbeit werden, dementsprechend wird auf eine, bei juristischen Arbeiten sonst übliche, breite Ausdifferenzierung von Begrifflichkeiten wie Geheimnis, Bankkundengeheimnis, Berufsgeheimnis, etc. verzichtet. ¹¹ Zudem kann die vorliegende Arbeit nicht umfassend darauf eingehen, welche Implikationen das veränderte Umfeld auf den Finanzplatz Schweiz haben könnte. Die wissenschaftliche Arbeit soll in Bezug auf das Bankgeheimnis aufzeigen, wie die politischen Zusammenhänge, in einem internationalen Umfeld und in einer wirtschaftlichen turbulenten Zeit zusammenspielen.

¹⁰ Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer. Dazu gehören Argentinien, Australien, Brasilien, Volksrepublik China, Deutschland, Frankreich, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Kanada, Mexiko, Russland, Saudi-Arabien, Südafrika, Südkorea, Türkei, Vereinigte Königreich, USA, Europäische Union, vertreten durch jenes Land, das im entsprechenden Halbjahr die Ratspräsidentschaft einnimmt, G-20, 2009.

¹¹ Für ausführliche begriffliche Definitionen siehe z.B. Schwager, 1973, S. 18-22, Margiotta, 2002, S. 7f. oder Löhr, 2008, S. 3f.

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Geschichte des Bankgeheimnisses

2 Geschichte des Bankgeheimnisses

Für manche ist das Bankgeheimnis unbezwingbar wie eine Festung. ¹² Für andere, im Aus-land ¹³ wie im Inland ¹⁴ , ist es eine zweifelhafte oder gar schädliche Einrichtung, die es politisch zu bekämpfen gilt. ¹⁵ So war das BKG auch laufend Anfechtungen ausgesetzt, insbesondere auch in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg. ¹⁶ Die beiden genannten Wahrnehmungen kollidieren mit der Wirklichkeit; die erste Auffassung ist positiv und fast schon mythisch überhöht, ¹⁷ während die zweite negativ geladen ist. Die Realität sieht anders aus. ¹⁸ Um diese Realität besser ergründen zu können, braucht es einen Blick zurück bis zum Ursprung des Bankgeheimnisses und zu dessen Entwicklung im Verlaufe des letzten Jahrhunderts.

In diesem Kapitel sollen der Ursprung und die Entwicklung des Bankkundengeheimnisses aufgezeigt werden. Die Herkunft des Bankgeheimnisses ist mit der Entwicklung des Finanzplatzes Schweiz eng verbunden, weshalb diese in die folgende historische Betrachtung mit einbezogen wird. Auch wenn die vorliegende Arbeit keine juristische Abhandlung sein soll, so ist ein kurzer Blick in das „komplexe Gewebe des Bankgeheimnis“ ¹⁹ hilfreich um die Vorgänge rund um das Bankgeheimnis besser verstehen zu können. Zudem sollen auch die Wechselwirkungen zwischen Finanzsektor, nationaler Politik und internationalem Druck aufgezeigt werden. Diese Wechselwirkungen zwischen wirkmächtigen Interessengruppen wiederholen sich in den aktuellen Umwälzungen in ähnlicher Form was in Kap. 3 und Kap. 4 ausführlich aufgezeigt wird. Zuerst geht es aber darum, das Bankgeheimnis in der Schweiz in seiner heutigen Form darzulegen und dabei eine möglichst objektive Sicht auf das Bankgeheimnis zu erlangen, die frei sein soll von jeglicher wie auch immer gearteten Ideologie oder mythischen Überhöhung.

2.1 Inhalt des Bankgeheimnisses

Unter dem Begriff des Bankgeheimnisses versteht man in der Lehre ²⁰ im Allgemeinen zwei Komponenten: einerseits, dass die geschäftliche Beziehung zwischen einer Bank und deren Kunden ein Geheimnis an sich darstellt. Dabei gelten das Vermögen, die privaten Verhältnis-

¹² EFD,2009a, S.13.

¹³ Vgl. negative ausländische Presseartikel u.a. Prosser, 2009 oder Businessweek, 2009.

¹⁴ Vgl. u.a. Ziegler, 1982, S. 214f. oder Brestel, 1984, S. 26.

¹⁵ EFD, 2009a, S.13.

¹⁶ Vogler, 2005, S. 7.

¹⁷ NZZ, 2009b, Vogler, 2005, S. 5, Trepp, 2004, S. 7, Gisselbrecht, 2000, S. 55.

¹⁸ EFD, 2009a, S. 13.

¹⁹ Nobel, 2009.

²⁰ Im diesem Zusammenhang soll auf einige Beispiele der ausführlichen juristische Literatur mit Bezug zum BKG hingewiesen werden, welche die komplexe juristische Problematik anschaulich darlegen: Schwager, 1973, Aubert, Kernen & Schönle 1978, Aubert, Béguin, Bernasconi, Graziano-von Burg, Schwob & Treuillaud 1995, Glaser Tomasone, 1997, oder Margiotta, 2002.

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Geschichte des Bankgeheimnisses

se, aber auch das eigentliche Bestehen der geschäftlichen Beziehung als geheim. Andererseits erfolgt aus dem Vorliegen eines solchen Geheimnisses ²¹ die logische Konsequenz einer umfassenden Schweigepflicht von Seiten der Bank. ²² Das Bankgeheimnis stellt somit ein Recht der Bürger und eine Pflicht der Banken dar. Der Geheimnisherr ist der Bankkunde - und eben nicht die Bank. ²³ Ganz allgemein sind die Banken verpflichtet, Schweigen über die finanziellen Angelegenheiten ihrer Kunden zu bewahren. ²⁴ Somit kann die Bank allein das Bankgeheimnis auch gar nicht aufheben. Der Kunde kann die Bank aber von ihrer Schweigepflicht entbinden und ihr gestatten (oder sie sogar dazu verpflichten), vom Bankgeheimnis erfasste Angaben zu offenbaren. Ausserdem kann die Bank in den gesetzlich vorgesehenen Fällen - bei einem überwiegenden öffentlichen Auskunftsinteresses unter Berücksichtigung der Interessenabwägung von der zuständigen Behörde - zur Offenlegung von Bankkundenin-formationen gezwungen werden. ²⁵ Das Bankgeheimnis der Schweiz gilt somit nicht absolut. 26

Der rechtliche Ursprung des Bankgeheimnisses in der Schweiz geht auf das Bankengesetz von 1934 und insbesondere auf Art. 47 des Bankengesetz (BankG) ²⁷ zurück. Mit der Aufnahme des Bankgeheimnisses ins BankG und der damit verbundenen Androhung von Gefängnis oder Busse bei Zuwiderhandlung wurde das BKG erstmals in der Schweiz rechtlich konnotiert. Demnach wird die Verletzung der Schweigepflicht, vorsätzlich oder fahrlässig, sowie die Anstiftung dazu nach Art. 47 BankG unter Strafe gestellt. ²⁸ Das Bankgeheimnis ist des Weiteren in Art. 43 des Bundesgesetzes über die Börsen und den Effektenhandel (BEHG) verankert, welches im Jahr 1995 erlassen wurde. ²⁹ Damit wird der dem Bankgeheimnis unterliegende Personenkreis um Effektenhändler erweitert. ³⁰ Der Umstand, dass die Verletzung des Bankgeheimnisses strafrechtlich geahndet wird, stellt im europäischen Vergleich eine Besonderheit dar, insbesondere in Bezug auf die Strafbarkeit der fahrlässigen Begehung sowie die Ausgestaltung des Tatbestandes als Offizialdelikt. ³¹ In der Literatur wird aber übereinstimmend dahingehend argumentiert, dass die Aufnahme des BKG in ein Gesetz nicht der eigentliche Beginn des Bankgeheimnisses war. 32

²¹ Für eine ausführliche begriffliche Definition von „Geheimnis“ siehe Löhr 2008, S. 4.

²² Glaser Tomasone, 1997, S. 80f., vgl. Gisselbrecht, 2000, S. 33.

²³ Vogler, 2005, S. 97, Schwager, 1973, S. 16.

²⁴ EFD, 2009b.

²⁵ EFD, 2009b, Gisselbrecht, 2000, S. 34.

²⁶ Oldani & Reschiglian, 2003.

²⁷ SR 952.0, vgl. Anhang A.

²⁸ Die vorsätzliche oder fahrlässige Verletzung des BKG wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe (bei Fahrlässigkeit bis zu CHF 250‘000) bestraft. SBVg, 2009a.

²⁹ SR 954.1,vgl. Anhang B.

³⁰ Die bisherigen Geheimnisträger sind in Art. 47 BankG (vgl Anhang A) beschrieben. Vgl. auch Aubert, Kernen & Schönle 1978, S. 64f.

³¹ Gisselbrecht, 2000, S. 33.

³² Vogler, 2005, S. 1 vgl. aber auch Chambost, 1980, Margiotta, 2002, S. 60 oder Nobel, 2009.

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Geschichte des Bankgeheimnisses

2.2 Ursprung des BKG in der Schweiz

Der Ursprung des Bankgeheimnisses ist nicht allein auf dessen gesetzliche Verankerung in Art. 47 BankG zurückzuführen. Denn zu den Rechtsgrundlagen des BKG gehören gemäss Margiotta ³³ zum einen das Zivilrecht und zum anderen das Verwaltungsstrafrecht im Bankbereich. Dabei sind die Bestimmungen des BankG und des BEHG als verwaltungsstrafrechtlich relevante Aspekte der Rechtsgrundlage anzusehen. Die zivilrechtlichen Aspekte sind dabei einiges älter und spielen auch heute noch eine wichtige Rolle. So gehen die Rechte und Pflichten des BKG aus folgenden Tatsachen heraus: den Persönlichkeitsrechten des Bankkunden, ³⁴ dem Vertrag zwischen Bankinstitut und Bankkunden, ³⁵ der Tatsache des BKG als Schutzpflicht aus sozialem Kontakt ³⁶ und aus dem Datenschutzgesetz ³⁷ . Wie hier deutlich wird, ist der zivilrechtliche Aspekt des BKG-Ursprungs sehr vielseitig. So beruhte in der Schweiz das Bankgeheimnis ursprünglich auf Privatrecht, das den Bankier zur Verschwiegenheit verpflichtete. Diese Vertragspflicht war schon immer eine Selbstverständlichkeit, die nicht erst in die Allgemeinen Geschäftsbedingungen oder in den Kundenvertrag aufgenommen werden musste. 38

2.2.1 Der Finanzplatz vor der Kodifikation des BKG

Für den Erfolg des Schweizer Finanzplatzes wird vielfach das Bankgeheimnis als unabdingbare Voraussetzung vorgebracht. ³⁹ Aber das BKG auf dessen rechtliche Verankerung von 1934 zu reduzieren greift zu kurz. Dass sich der Finanzplatz ausschliesslich aufgrund dieses Gesetzes entwickeln konnte, gehört ebenfalls zur Mythenbildung rund um das Thema Bankgeheimnis. ⁴⁰ Bis 1934 existierte in der Schweiz keine nationale Bankengesetzgebung und damit auch kein allgemeines kodifiziertes Bankgeheimnis. Auch wenn die definitive Verankerung des BKG im BankG einen Einfluss gehabt haben mag, so war der Schweizer Finanzplatz schon vor 1934 ein (wenn nicht absolut, so doch relativ) wichtiger Finanzplatz. ⁴¹ Neben den Gründen wie politischer Stabilität, Neutralität, starker und stabiler Währung, die sich für den Schweizer Finanzplatz positiv auswirkten, gibt es eine andere unverzichtbare Voraussetzung für einen erfolgreichen Finanzplatz: das Vertrauen zwischen Institut und Kunden und somit

³³ Margiotta, 2002, S. 60-68, vgl. auch Aubert, Béguin, Bernasconi, Graziano-von Burg, Schwob & Treuillaud 1995.

³⁴ Margiotta, 2002, S. 61.

³⁵ Margiotta, 2002, S. 63.

³⁶ Margiotta, 2002, S. 68.

³⁷ Margiotta, 2002, S. 74.

³⁸ Gisselbrecht, 2000, S. 33.

³⁹ Wittmann, 1998, S. 155 suggeriert, dass der Aufstieg des Finanzplatzes Schweiz mit der Verankerung des BKG im BankG einhergeht.

⁴⁰ Vogler, 2005, S. 8, vgl. dazu auch Trepp, 2000, S. 9. Gemäss Trepp stärkte die Hochkonjunktur der Gründerzeit in der zweiten Hälfte des 19. Jh. das Schweizer Bankenwesen und legte die wirtschaftliche Basis für den Aufstieg des Finanzplatzes Schweiz im Laufe des 20. Jh.

⁴¹ Trepp, 2000, S. 9.

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Geschichte des Bankgeheimnisses

die absolute Integrität der Bankiers. ⁴² Im Verlaufe der Jahrhunderte war ein ausgeprägtes Treueverhältnis zwischen Banken und Kunden entstanden, welches als ungeschriebenes Gesetz Usus wurde, ähnlich dem Anwalts-, Arzt- oder Priestergeheimnis. De facto bestand das Bankgeheimnis somit bereits seit langem, während seine Kodifizierung erst relativ spät folgte. Ein ausgesprochen liberales wirtschaftspolitisches Umfeld und ein ebenso ausgeprägtes Verständnis für die private Diskretion hatten gesetzliche Vorschriften bis dato überflüssig gemacht. ⁴³ So gründete die Wirkung des Bankgeheimnisses nicht nur auf Gesetzestexte, sondern auf die Stabilität des Landes, in dem sie gelten und die Fähigkeit des Bankiers, die mit ihnen umgehen. 44

2.2.2 Der lange Weg der Kodifikation

Somit stellt sich die Frage warum dieses ungeschriebene Bankgeheimnis nicht mehr ausreichte und es zur Kodifizierung gekommen ist. Die Gesetzgebung für moderne Bankengesetze, ähnlich den schweizerischen, findet ihre Ursache in fast allen Ländern bei Banken, die in massive Schwierigkeiten geraten waren. So auch in der Schweiz, wo insbesondere in den Jahren 1910-1913 und auch im Verlaufe des Ersten Weltkriegs eine Reihe von Bankzusammenbrüchen zu verzeichnen war. 1910-1913 erlitten 45 Lokal- und Regionalbanken Verluste in der Höhe von 112 Millionen Franken, was dem Budget der Eidgenossenschaft von 1912 entsprach. Zwischen 1926 und 1930 befanden sich die Schweizer Banken zwar in einer Boomphase. Aber im internationalen Vergleich erreichten sie nach wie vor nur eine bescheidene Grösse. Der Schweizer Finanzplatz blieb im direkten Vergleich mit New York und London nach wie vor ein Zwerg. 45

Die vom Börsenkrach 1929 in den USA ausgehenden Weltwirtschaftskrise inklusive der Bankenkrise 1931 in Deutschland (die etwas später auch die Schweiz mit voller Wucht traf), war die zweite schwere Krise in kurzer Zeit für den Finanzplatz Schweiz. Die im Auslandgeschäft tätigen schweizerischen Grossbanken wurden in der ersten Hälfte der dreissiger Jahre durch die deutsche Bankenkrise stark gebeutelt. Überleben konnten die in Deutschland engagierten Banken hauptsächlich dank dem Schweizer Inlandgeschäft. Dennoch war die Folge, dass mehrere Grossbanken saniert werden mussten. Insgesamt wurden zwischen 1930 und 1939 nicht weniger als 60 Banken übernommen oder liquidiert. 46

Diese Umwälzungen im schweizerischen Bankwesen und ihre teilweise massiven Auswirkungen, verbunden mit einem (wenn auch lediglich vorübergehenden) Vertrauensverlust in die Banken hinterliessen ihre politischen Spuren. Der Ruf nach staatlicher Kontrolle und Aufsicht wurde bereits mit den Bankzusammenbrüchen vor dem Ersten Weltkrieg laut. Ein erster

⁴² Chambost, 1980, S. 11, S. 44f und Oldani & Reschiglian, 2003.

⁴³ Vogler, 2005, S. 5.

⁴⁴ Chambost, 1980, S. 44.

⁴⁵ Vogler, 2005, S. 11.

⁴⁶ Vogler, 2005, S. 12.

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Geschichte des Bankgeheimnisses

Entwurf eines Bankengesetzes im Jahre 1916 enthielt im Wesentlichen alles was damals ein modernes Bankengesetz ausmachte aber keine Elemente eines Bankgeheimnisses. Opposition gegen diesen Entwurf kam von der Schweizerischen Nationalbank (SNB), welche bemängelte, die Behörden könnten Einsicht in alle Depots bekommen, so dass das Berufsgeheimnis in Frage gestellt sei. Dadurch schrecke man ausländische Deponenten zum Schaden des Bankgewerbes ab. ⁴⁷ Diese Angst vor einem weitgehenden Einblick der Behörden in die Bücher der Geschäftsbanken war ebenso gross wie die Befürchtung, dass die Veröffentlichung des Entwurfs für die Banken und das Land als Ganzes zusätzlich schweren Schaden anrichten könnte. Auch die Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) befürchtete, durch die Einsichtnahme des Staates würde das Vertrauen inländischer und ausländischer Kunden in die traditionelle Diskretion der schweizerischen Geschäfte erschüttert. ⁴⁸ So hatten mehrere Vorstösse keine Chance und wurden nicht weiter verfolgt. Die Zeit war offensichtlich noch nicht reif für die staatliche Aufsicht über einen Wirtschaftszweig, der nach wie vor sehr stark im liberalen Denken des 19. Jahrhunderts verwurzelt war. 49

In den Zwischenkriegsjahren war es in der Schweiz zu einigen spektakulären Fällen von Bankspionage gekommen. ⁵⁰ Ihre Ursache dürfte in den in vielen europäischen Ländern eingeführten, teilweise recht hohen Kriegssteuern zum Wiederaufbau und zur Tilgung der Kriegsschulden liegen. Bürgern wurden durch Beamte ihrer Länder oder angeheuerte Drittpersonen nachspioniert, um herauszufinden, ob sie sich durch Verlagerung von Vermögenswerten ins Ausland der Besteuerung entziehen wollten. Schweizer Bankbeamte sollten durch Bestechung zur Preisgabe von bankinternen Informationen bewegt werden. ⁵¹ 1932 wurde die Schweizer Grossbank Basler Handelsbank (BHB) von der sog. „Pariser Affäre“ getroffen. ⁵² Zwei Mitarbeiter waren in Paris bei einem Treffen mit französischen Staatsbürgern verhaftet worden, als sie diesen bei der Umgehung der französischen Couponsteuer behilflich waren. Eine Liste mit über tausend Namen ihrer Kunden, darunter einige französische Prominente, fiel den Behörden in die Hände. Inwieweit diese „Pariser Affäre“ direkt oder indirekt zur Aufnahme des Bankgeheimnisses ins Bankengesetz beigetragen haben ist umstritten. ⁵³ Trotz diesem und anderen Vorfällen wehrten sich die Bankenvertreter noch vehement gegen ein Bankengesetz, da sie keine staatliche Bevormundung ihrer Tätigkeiten wollten. Trotzdem wurden den Banken und ihren Kunden am Anfang der dreissiger Jahre zunehmend die gesetzlichen Lücken

⁴⁷ Vogler, 2005, S. 13.

⁴⁸ Vogler, 2005, S. 12-16.

⁴⁹ Vogler, 2005, S. 13.

⁵⁰ Trepp, 2004, S. 20, vgl. auch Vogler, 2005, S. 19f. und Leutenegger, 2000.

⁵¹ Leutenegger, 2000.

⁵² Vogler, 2005, S. 19f., Trepp, 2004, S. 20f., Leutenegger, 2000.

⁵³ Während Vogler (2005, S. 22) dies klar verneint, bejahen dies Hug (2002, S. 289f.), Guex (2000, S.247-252) und Trepp (2004, S. 20). Hug nennt diesen Vorfall als „wichtigster Anlass zur Einführung dieser [Art. 47

BankG] Strafnorm.“ (S. 289). Trepp sieht in der „Pariser Affäre“ der konkrete Hintergrund für die Einführung von Artikel 47 ins BankG (S. 20).

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Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Geschichte des Bankgeheimnisses

und die damit verbundenen Risiken bewusst. So hat sich auch die SBVg verstärkt mit dem Bankgeheimnis beschäftigt. 54

Zu einer weiteren Verschärfung der Bankenkrise führte die schon 1931 erstmals durch die deutsche Bankenkrise in Schieflage geratene Schweizerische Volksbank (SVB). Die Situation verschlechterte sich derart, dass sich der Bund im Dezember 1933 auf der Grundlage eines Dringlichen Bundesbeschlusses mit der damals extrem hohen Summe von 100 Mio. CHF (zum Vergleich: die Gesamtausgaben des Bundes für das Jahr 1933 betrugen 450 Mio. CHF!) an der SVB beteiligen musste. Dieses Debakel mit der Volksbank war gemäss Vogler der Katalysator, welcher die politische Abwicklung der Bankengesetzgebung beschleunigte. ⁵⁵ Dies führte nicht nur zu einem Sinneswandel innerhalb der schweizerischen Bankenwelt auch die verschiedenen politischen Pole wurden sich der Notwenigkeit eines Bankengesetzes bewusst. Die Rettung der SVB durch die schweizerische Bundesregierung liess sich vor der Öffentlichkeit nur rechtfertigen, wenn das Bankensystem gleichzeitig einer sichtbaren Kontrolle unterworfen wurde. Nach den gravierenden Vorfällen konnten sich weder bürgerliche Parteien noch Bankenvertreter gegen eine Bankenkontrolle aussprechen. Die SP und die bäuerlichen Organisationen, gehörten zu den stärksten Befürworter einer staatlichen Bankenaufsicht. ⁵⁶ Die SP leistete 1933/34 keinen sichtbaren Widerstand gegen Art. 47 des BankG und duldete somit die Kodifizierung des Bankgeheimnisses innerhalb des Bankengesetzes. Auch wenn die SP im Grundsatz gegen das Bankgeheimnis war, wollten Sie das Gesamtwerk einer Banken- und Sparkassengesetzgebung nicht gefährden. Somit war man sich über die Notwendigkeit einer Bankenkontrolle in den politischen Lagern einig geworden. ⁵⁷ Damit entstand eine Einigung, die in den Jahrzehnten zuvor nicht möglich schien. Das Bankengesetz wurde am 8. November 1934 vom Nationalrat mit 119:1 Stimmen und vom Ständerat einstimmig verabschiedet. Es trat am 1. März 1935 in Kraft. 58

2.2.3 Die Absichten bei der Einführung des BankG

Die Einführung des Bankengesetzes und damit die Kodifizierung des Bankgeheimnisses hatte gemäss einigen Autoren alleine den Zweck, Steuerflüchtlinge vor heimischen Fiskus zu

⁵⁴ Vogler, 2005, S. 25.

⁵⁵ Vogler, 2005, S. 25.

⁵⁶ Unter den treibenden Kräften zur Einführung eines Bankengesetzes gehörten in den Jahren nach dem 1. Weltkrieg die Bauern, welche warnten, dass der zunehmende Kapitalexport, der Schweizer Grossbanken, die Zinsen in die Höhe treibe, was für viele Landwirtschaftsbetriebe existenzgefährdend werden könnte. Deshalb stand in der weiterführenden Diskussion um ein Bankengesetz die Frage, der für die Landwirtschaft lebenswichtigen tiefen Zinssätze stark im Vordergrund und nicht die Bankgenaufsicht an sich. Die SP hingegen verlangte neben einer Bankenaufsicht auch die Aufhebung des Bankgeheimnisses damit die Steuerhinterziehung bekämpft werden konnte. Dies führte zu einer „unheilligen Allianz“ zwischen SP und Bauern. Vogler, 2005, S. 12-15.

⁵⁷ Guex, 2000, S. 256.

⁵⁸ Vogler, 2005, S. 27.

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