INHALTSVERZEICHNIS

Abk  ürzungsverzeichnis  II

1.  Einleitung  1

2.  Die Theorie der Politikverflechtung  1

2.1  Die Politikverflechtung in Deutschland  1

2.2  Die Politikverflechtungsfalle  5

3.  Die Entstehung der Jobcenter  5

4.  Die Jobcenter Problematik  8

4.1  Klage vor dem Bundesverfassungsgericht  8

4.2  Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts  9

4.3  Reaktionen  10

5.  Die Jobcenter Reform  12

5.1  Kooperative Jobcenter  12

5.2  Zentren für Arbeit und Grundsicherung  15

5.3  Gemeinsame Einrichtungen  18

6.  Fazit und Bewertung  21

Literaturverzeichnis   III

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Abkürzungsverzeichnis

ALG II Arbeitslosengeld II ARGE Arbeitsgemeinschaft Art. Artikel BA Bundesanstalt für Arbeit Ab 2004: Bundesagentur für Arbeit BM Bundesminister BMAS Bundesministerium für Arbeit und Soziales BRH Bundesrechnungshof CDU Christlich Demokratische Union CSU Christlich Soziale Union et al. und andere FDP Frei Demokratische Partei GG Grundgesetz GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung f. folgende ff. fortfolgende KJC kooperatives Jobcenter MP Ministerpräsident MPK Ministerpräsidentenkonferenz S. Seite SGB II Zweites Buch Sozialgesetzbuch sog. so genannte SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands ugs. umgangssprachlich ZAG Zentrum für Arbeit und Grundsicherung

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1. Einleitung

1. Einleitung

Drei Jahre nach der Einführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende (Hartz IV) hat das Bundesverfassungsgericht die Arbeitsgemeinschaften (ARGEN) im Dezember 2007 für verfassungswidrig erklärt. Dem Gesetzgeber wurde eine Frist bis Ende 2010 gesetzt, um eine verfassungsgemäße Regelung zu erlassen. Die Verhandlungen über die Neuregelung gestalteten sich außerordentlich schwierig und endeten in der Errichtung von gemeinsamen Einrichtungen zum 01.01.2011. Hierbei stellt sich die Frage, ob durch die Reform der Struktur des Zweiten Sozialgesetzbuches (SGB II) die optimale Lösung zur Organisation der Trägerschaft gefunden wurde oder diese lediglich Ausfluss der deutschen Politikverflechtungsfalle ist? Diese Frage unter Hinzuziehung der Theorie der Politikverflechtungsfalle nach Scharpf et al. zu beantworten ist Ziel dieser Arbeit. Hierzu wird in einem ersten Schritt das theoretische Konzept der deutschen Politikverflechtung sowie der Politikverflechtungsfalle kurz umrissen, bevor eine Genese zur Entstehung der Hartz-IV Reform und der ARGEN (die Begriffe ARGE und Jobcenter werden in dieser Arbeit synonym verwendet) erfolgt. In einem dritten Schritt werden das Ergebnis des Bundesverfassungsgerichts vom Dezember 2007 und die darauf folgenden Reaktionen skizziert. Anschließend wird der Verlauf der Entscheidungsphase über die eingebrachten Modellösungen bis zur Implementierung der gemeinsamen Einrichtungen nachgezeichnet. Den Abschluss der Arbeit bildet schließlich ein Fazit, in dem die Erkenntnisse unter Berücksichtigung der Fragestellung bewertet werden.

2. Die Theorie der Politikverflechtung

2.1 Die Politikverflechtung in Deutschland

Im Jahr 1976 veröffentlichte der deutsche Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf zusammen mit Bernd Reissert und Fritz Schnabel die Monographie „Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik“. Hierin beschrieben wurden die Ergebnisse eines Forschungsprojekts, welches sich mit der bundesrepublikanischen Ausgestaltung der Politikverflechtung und deren Auswirkung auf die Kapazität der Problemverarbeitung innerhalb des politischen Systems beschäftigte.

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2. Die Theorie der Politikverflechtung

Nach dem Ende des zweiten Weltkriegs war das erklärte Ziel der Alliierten und der deutschen politischen Elite die Wiederherstellung einheitlicher Lebensverhältnisse in Deutschland. Erreicht werden sollte dies nicht durch einen Zentralstaat oder ein föderatives Modell mit Trennung nach Sachgebieten, sondern durch ein Modell, welches Aufgaben nach Funktionen bzw. Kompetenzarten miteinander verschränkt (Scharpf 1999). Die Länder wirken dabei durch den Bundesrat unmittelbar an der Gesetzgebung des Bundes mit. Hierbei handelt es sich unter den föderalen Staaten weltweit um ein Unikum (ibid). Neben der Möglichkeit durch den Bundesrat eine Gesetzesinitiative in den Bundestag einzubringen bzw. an die Bundesregierung zu leiten, muss der Rat Gesetzen die Länderinteressen betreffen zustimmen. Als Bundesorgan kann er Widerspruch gegen Bundesgesetze erheben (Laufer/Münch 1998: S. 161 f.). Unterschieden wird hierbei zwischen Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen. Einspruchsgesetze können vom Bundesrat mit einem suspensiven Veto versehen werden, welches vom Bundestag zurückgewiesen werden kann. Bei zustimmungspflichtigen Gesetzen verfügt der Bundesrat über ein absolutes Veto. Seit der Föderalismusreform I ist die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern in der Gesetzgebung in den Artikeln 70 bis 74 des Grundgesetzes geregelt (Münch 2008a: S. 36 f.). Durch die Anrufung des Vermittlungsausschusses hat der Bundesrat ein wirksames Mittel, bei beiden Arten von Gesetzesinitiativen mitzugestalten (Laufer/Münch 1998: S. 176 ff.). Sowohl auf horizontaler, als auch auf vertikaler Ebene findet im System des kooperativen Föderalismus, der in der Bundesrepublik vorherrscht, eine vielfältige Politikverflechtung statt. Auf vertikaler Ebene findet sich eine Verschränkung von Trägern exekutiv-administrativer Entscheidungskompetenz auf Bundes- und Landesebene. Die Politikgestaltung erfolgt hierbei in verschiedensten Gremien und Einrichtungen (Goetz 1995: S. 147 f.). Bekannt sind die Bund-Länderausschüsse oder die Besprechungen des Bundeskanzlers bzw. der Bundeskanzlerin mit den Ministerpräsidenten (Münch 2008b: S. 42 ff.). Bei der horizontalen Politikverflechtung findet eine Selbstkoordination der Länder statt. In den Gremien werden gemeinsame Leitlinien des Handelns abgestimmt um dem Bund gegenüber treten zu können (Scheller 2008: S. 18). Beispielhaft können hier die Treffen der Regierungschefs der Länder oder die Kultusministerkonferenz genannt werden. Die Entscheidungsfindung in derlei Gremien erfolgt in multilateralen Aushandlungsprozessen, die ein hohes Maß an Koordination und Abstimmung innerhalb der verschiedenen Entscheidungsebenen erfordern.

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2. Die Theorie der Politikverflechtung

Die in der Bundesrepublik vorherrschenden Parteiennetzwerke stellen einen weiteren Tatbestand in der Verflechtungsstruktur dar. Da bis auf die CSU in Bayern sowie mit Abstrichen die Linkspartei in den ostdeutschen Ländern ein bundesweit einheitliches Parteiensystem besteht, kommt eine weitere Ebene in den Aushandlungsprozessen hinzu. So werden in den Treffen der A-Länder (SPD-geführte Bundesländer) und B-Länder (CDU-geführte Bundesländer) bundeseinheitliche parteipolitische Leitlinien erarbeitet (Beyme 2003: S. 249 ff.). Hierdurch ergeben sich zum Teil Probleme bei Entscheidungsfindungen, bei einer der im Bund regierenden Koalition gegenläufigen Zusammensetzung des Bundesrats.

Nach Scharpf kann die vorherrschende Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland als „institutionelle Mitwirkung nachgeordneter Gebietskörperschaften an der Willensbildung auf der übergeordneten Entscheidungsebene“ beschrieben werden. Hieraus ergeben sich sowohl Nutzeffekte in Form von machthemmenden Wirkungen, als auch Lähmungseffekte, die sich in Form einer Politikverflechtungsfalle äußern (Scharpf 1994: S. 7).

Ziel der Arbeit aus dem Jahr 1976 war, „den Einfluss einer spezifischen Struktur der politisch-administrativen Politik-Formulierung auf den Prozess der Politik-Formulierung und seine Ergebnisse unter den Rahmenbedingungen der Bundesrepublik in den 60er und 70er Jahren und im Bereich der » Gemeinschaftsaufgaben « des Bundes und der Länder und der » Investitionshilfen « des Bundes an die Länder zu erklären.“ (Scharpf 1978: S. 21). Die Untersuchung erfolgte in zwei Schritten. In einem ersten Schritt wurde auf einer normativ-analytischen Ebene das politische System der Bundesrepublik analysiert. Ausgehend von den bereits dargestellten, breit gefächerten vertikalen und horizontalen Entscheidungsstrukturen wurde hierbei von Problemen durch eine dadurch entstehende Dezentralisierung ausgegangen. Die Untersuchung legte besonderen Wert auf die Bestimmung von Steuerungsinstrumenten zur Lösung der durch Politikverflechtung entstehenden Problemlagen (Scharpf 1976: S. 28 ff.). Im zweiten Teil der Untersuchung fand eine empirisch-verhaltenswissenschaftliche Analyse statt, die Hypothesen zum Entscheidungsverhalten beteiligter Akteure innerhalb der verschiedenen Steuerungsebenen bzw. Steuerungselementen aufstellte. Hierdurch wird es möglich, die angesprochenen Nutz- und Lähmungseffekte abzuleiten, die sich zu nicht mehr aufzulösenden Blockaden entwickeln können (Scharpf 1994: S. 40 ff.). Die erzielten Ergebnisse wurden anschließend anhand zweier Fallstudien zu den Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen einer empirischen Prüfung unterzogen.

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2. Die Theorie der Politikverflechtung

Im Rahmen der Untersuchung wurden institutionelle Bedingungen herausgearbeitet, die ausschlaggebend für die Defizite der bundesrepublikanischen Politikverflechtung sind. Zum einen sind Entscheidungen von höheren Ebenen von der Zustimmung unterer Entscheidungsebenen abhängig. Zum zweiten muss diese Zustimmung meistens einstimmig erteilt werden (ibid: S. 25).

Die untergeordneten Ebenen haben beispielsweise durch Blockaden im Bundesrat die Möglichkeit ihre Zustimmung zu verweigern. Dies greift, wie dargelegt, vor allem bei einer mehrheitlich oppositionell besetzen Ländervertretung (Problem des „joint product). Die zweitgenannte Determinante greift ebenfalls innerhalb des Bundesrates. Stimmen einzelner Länder können nur einstimmig abgegeben werden, was bei Kontroversen innerhalb einzelner Länder oftmals zur Stimmenthaltung führt (Problem des „common pool“). Als Konsequenz kommt hier der Vermittlungsausschuss ins Spiel (ibid: S. 24 f.).

Als Ergebnis aus diesen Bedingungen entsteht eine Reihe von Konsequenzen, die als Dezentralisierungsprobleme beschrieben werden. Als Hauptproblem stellen sich sog. „Niveauprobleme“ ein, die eine Leistungssteigerung- oder Verminderung der jeweils beteiligten Akteure erfordern. Bedingt durch die Probleme des „common pool“ und „joint products“ kann es so schnell zu Ergebnissen auf Basis eines Minimalkonsenses oder einer Vertagung bzw. zu einer Nicht-Einigung kommen. Diesen Problemen folgen oftmals „Niveaufixierungsprobleme“ nach, die daneben eine Kontingentierung von Leistungen dezentraler Einheiten verlangen (Scharpf 1978: S. 25). Des Weiteren kann es zusätzlich zu „Verteilungsproblemen“ und „Interaktionsproblemen“ kommen. Verteilungsprobleme treten dann ein, wenn zusätzlich zum Leistungsniveau auch geographische, sektorale, personale oder zeitliche Verteilung der Korrektur bedürfen (Scharpf 1976: S. 26 f.). Interaktionsprobleme können entstehen, wenn keine Entscheidungen im „common pool“, sondern unterschiedliches, aber in Bezug auf die jeweilige Sache und Zeit aufeinander abgestimmtes Entscheidungsverhalten erforderlich ist (ibid: S. 28). Das Hauptproblem besteht hierbei in der Konsensbildung. In dieser Form des Bargainings verhalten sich die Akteure egoistisch bzw. rational, so das eine Einigung zwar zustande kommt, diese jedoch einen Kompromiss auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner beinhaltet (Scharpf 1994: S. 39).

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3. Die Entstehung der Jobcenter

2.2 Die Politikverflechtungsfalle

Die Untersuchungen von Scharpf et al. haben gezeigt, dass ein direkter Zusammenhang der untersuchten Politikverflechtungsgebiete auf die politischen Prozesse besteht, welcher sich in einer Reihe von Problemen äußert. Bei zusehends festgefahrenen Strukturen entstehen nicht aufzulösende Blockaden, die von den Autoren mit dem Begriff „Politikverflechtungsfalle“ beschrieben werden. Diese auch als „joint decision trap“ bezeichnete Struktur, stellt laut Scharpf die eigentliche Malaise im deutschen Föderalismus dar (Scharpf 2004). Es findet eine gegenseitige Behinderung der Institutionen statt, die vor allem Verteilungsfragen im Finanzbereich betreffen. Die an den Aushandlungsprozessen beteiligten Akteure haben primär den Erhalt ihrer Macht- bzw. Veto-Position im Sinn. Ein Reforminteresse an der Änderung der Strukturen, die zur gegenseitigen Blockade führen, wird durch die Priorität von Sachkompromissen gegenüber institutionellen Reformen unterbunden (Scharpf 1994: S. 41). Einen weiteren Tatbestand stellen die Vielzahl innerhalb einer Legislaturperiode des Bundestages stattfindenden Landtagswahlen dar. Keine Regierung erhält somit die Zeit, tiefgehende Reformen umzusetzen (Scharpf 2004).

In Bezug auf die Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II sorgten die parteipolitischen Machtkämpfe somit dafür, dass „es auf beiden Seiten nicht mehr um bessere oder weniger gute Lösungen in der Sache, sondern nur noch um Sieg oder Niederlage [ging] - [oder] die andere Seite in den Augen der Wähler als handlungsunfähig erscheinen zu lassen. Das Ergebnis sind […] [dabei] keineswegs immer Politikblockaden - je nach den Umständen des Falles kann es hier auch zur populistischen Überbietungskonkurrenz kommen.“ (Scharpf 1999).

3. Die Entstehung der Jobcenter

Die Entstehung der Hartz IV-Reform beruhte auf mehreren Debatten zum Umbau des Sozialstaates. Zum einen stand seit den neunziger Jahren die Frage der Aktivierung von Arbeitslosen auf der Agenda bzw. die Frage, wie diese in den Arbeitsmarkt integriert werden können. Des Weiteren entfachte eine Debatte über die Schaffung eines Grundeinkommens, welches laut deren Befürworter für eine bessere Abstimmung des Steuer-und Transfersystems sorgen sollte. Zum dritten wurde im Rahmen der Aktivierungsdebatte und dem Umbau der Verwaltungen im öffentlichen Sektor die Forderung nach

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3. Die Entstehung der Jobcenter

„Hilfen aus einer Hand“ für den Bereich der Arbeitsmarktpolitik laut (Hasel/Schiller 2010: S. 184 d.).

Bundeskanzler Schröder nutzte den gegen Ende des Jahres 2001 bekannt gewordenen Vermittlungsskandals der BA, bei dem der Bundesrechnungshof (BRH) fehlerhafte Vermittlungsstatistiken entdeckte, um im Februar 2002 weitreichende Reformen am Arbeitsmarkt auf den Weg zu bringen (ibid 2010: S. 217 ff.). Hierzu wurden zwei Kommissionen eingesetzt, die Fragen der Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitssuchende erörtern sollten. Die eingesetzte Hartz-Kommission einigte sich zügig auf eine Zusammenlegung der Hilfesysteme. Die Mitglieder waren sich darüber einig, dass es hierzu keinerlei Alternative geben könne. Die Hauptaufgabe der Kommissionsarbeit lag jedoch nicht bei einer Beratung zur Zusammenlegung, sondern bei der Entwicklung neuer arbeitsmarktpolitischer Instrumente und dem Umbau der BA (ibid 2010: S. 222 f.). Dementsprechend vage blieben die Aussagen über eine genauere Ausgestaltung der Zusammenführungsbemühungen. Im Abschlussbericht vom August 2002 fand sich kein Regelungs-vorschlag zur Finanzierung der Zusammenlegung. Die Trägerschaft der neuen Leistung sollte bei der BA liegen (Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt 2002: S. 128).

Die Abwicklung der Finanzierung dieser neuen Leistung war indes nicht klar. Hier gab es unter anderem die Überlegung, durch eine Grundgesetzänderung eine Ausnahme vom Konnexitätsprinzip zu erreichen. Als weitere Möglichkeit, wurde eine Änderung der Verteilung des Einkommens- und Gewerbesteueraufkommens zwischen Bund und Ländern in Betracht gezogen. Genauere Ausgestaltungen erhoffte man sich von der parallel tagenden, im März 2002 gegründeten Gemeindefinanzreformkommission. (Hasel/Schiller 2010: S. 232 f.). Eine Einigung bezüglich der Aufgaben- und Finanzierungsträgerschaft konnte innerhalb dieser Kommission jedoch nicht erzielt werden. Nachdem das Scheitern einer Einigung innerhalb der Gemeindefinanzkommission offensichtlich wurde, stellte Bundeskanzler Schröder am 14. März 2003 in einer Regierungserklärung das Reformmodell Agenda 2010 vor. Der hierin enthaltene, von der rotgrünen Bundesregierung im September 2003 eingebrachte Gesetzesentwurf zur Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitssuchende sah eine ausschließliche Zuständigkeit der BA vor. Die Finanzierung sollte komplett durch den Bund erfolgen. Bezüglich der Finanzierung war geplant, den Anteil des Bundes an der Umsatzsteuer schrittweise zu erhöhen. Ein Ziel der Reform war, die über Jahrzehnte entstandenen Verschiebebahnhö-

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