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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   i

Einleitung  1.  1

2.  Status Quo des Finanzierungs- und Organisationsmodells institutioneller Kinderbetreuung in  

Deutschland   2

2.1  Historischer Rückblick - von der „Kinderverwahranstalt“ zum heutigen Angebot von  

Kindertageseinrichtungen   2

2.2  3 Strukturprinzipien des derzeitigen Kinderbetreuungssystems  

2.2.1  3 Vereinbarkeit von Beruf und Kind - Frauenerwerbstätigkeit und Kinderbetreuung  

2.2.2  4 Chancengleichheit und Qualität der derzeitigen Kinderbetreuung  

2.2.3  5 Objektfinanzierung und Organisation institutioneller Kinderbetreuung in Deutschland  

Subjektsubventionierung  über Gutscheine als neues Steuerungsinstrument 3.  7

3.1  7 Unterschiedliche Formen der Subjektsubvention  

3.2  8 Ausgestaltungsmöglichkeiten von Gutscheinen im Rahmen der Subjektförderung  

3.2.1  8 Einheitliche und differenzierte Gutscheine und deren sozialpolitische Auswirkungen  

3.2.2  „Open-ended Vouchers“ und „ended Vouchers“ und deren sozialpolitischen  

Auswirkungen   9

3.2.3  Weitere wichtige Gestaltungsparameter für ein erfolgreiches Gutscheinsystem  10

3.3  11 Kritische Betrachtung von Gutscheinen - Halten sie wirklich was sie versprechen?  

4.  Reformansatz für ein bedarfsgerechteres und wirtschaftlich effizienteres System der institutionellen  

Kinderbetreuung   12

4.1  Betreuungsgutscheine als Form der Subjektförderung in Kombination der Kinderkasse als  

Parafiskus   12

4.1.1  Der Couponhandelsansatz - Erweiterungsansatz der subjektbezogenen Finanzierung  

mittels  Betreuungsgutscheinen  14

4.1.2  15 Fazit der Pilotprojekte von Gutscheinsystemen in Hamburg und Berlin  

4.2  16 Das Nursery Education Voucher Scheme - Fazit eines praxiserprobtem Systems  

5.  Eine Zusammenfassung: Kritische Betrachtung des Gutscheinsystems und weiterer  

Handlungsbedarf   17

Abbildungsverzeichnis.   20

Literaturverzeichnis   23

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1. Einleitung

Vor mehr als zehn Jahren wurde von Kreyenfeld, Spieß und Wagner die Frage gestellt, ob man mit Wettbewerb statt dem öffentlich geplanten Angebot durch den Staat die Kinderbetreuung verbessern könnte. Sie argumentierten, dass mit der Vergabe von Betreuungsgutscheinen nicht nur die Versorgungsquote erhöht sondern auch die Finanzierung effizienter gesteuert werden könnte und so das Angebot bedarfsgerechter ausgestaltet werden kann. Außerdem versprach man sich durch die steigende Marktmacht der Eltern eine steigende pädagogische Qualität. Auch der Punkt der Chancengleichheit für Kinder mit unterschiedlichem sozialen Hintergrund stellte ein wichtiges Ziel dar. ¹ Nicht zuletzt sollte durch den Einsatz der Gutscheine Eltern eine bessere Balance zwischen Erwerbsleben und Familienalltag eröffnet und die Erwerbstätigkeit der Frau erhöht werden. ² Hinter den Forderungen von Spieß und Wagner steht die Einsicht, dass ein durch staatliche Planungsvorgaben und Finanzierungsausstattung reguliertes Kita-System nicht (mehr) geeignet ist den Bedürfnissen von Eltern und Kindern Rechnung zu tragen. Was umgehend benötigt wird, ist eine grundlegende Veränderung des bestehenden objektfinanzierten Systems hin zu einem System welches sich folgende Kriterien als Ziel gesetzt hat: Ein Rechtsanspruch auf eine Ganztagbetreuung für jedes Kind, Entlastung der Eltern von den Betreuungskosten, Erhöhung der Kita-Qualität hinsichtlich Bildung, Betreuung und Erziehung, Nachfrageorientierung der Eltern sowie einen Ausgleich der sozialen Selektion. ³ Bezüglich dieser langen Palette an reformbedürftigen Punkten kann man durchaus berechtigte Zweifel hegen, ob dies alles auf einmal überhaupt durchsetzbar ist. Betreuungsgutscheine stellen momentan hinsichtlich der genannten Forderungen das beste Finanz- und Steuermodell dar und stellen andere Formen der Subjektsubvention wie Steuererleichterungen oder direkte Transferzahlungen eindeutig in den Schatten. Heute, mehr als sieben Jahre nach der Einführung des Kita - Gutscheinsystems in Hamburg im Jahre 2003 und mehr als vier Jahre nach der Einführung in Berlin im Jahre 2006, ist man in der Lage zu überprüfen, ob die Erwartungen und Ansprüche welche an das Gutscheinsystem gestellt wurden, erfüllt worden sind. 4

Die Vorgehensweise dieser Seminararbeit wird es also sein, nach einem kurzen geschichtlichen Aufriss hinsichtlich der Entwicklung der Kindertagestätten, die aktuellen Strukturprinzipien des Kinderbetreuungssystems darzustellen. Hierbei wird insbesondere auf wichtige Themen eingegangen, wie die Frauenerwerbstätigkeit, Chancengleichheit und pädagogische Qualität sowie auf das aktuelle Finanzierungsmodell der Objektsubvention. In Abschnitt 3 wird ein Lösungsvorschlag mittels Gutscheinen als Form der Subjektsubvention thematisiert. Nachdem wichtige Ausgestaltungsparameter für eine erfolgreiche Implementierung genannt werden, ist es Aufgabe des vierten Abschnittes einen konkreten Vorschlag eines Gutscheinmodells zu erarbeiten. Ergänzt wird dies durch konkrete Ergebnisse und Erfahrungen aus der Praxis. Abschnitt 5 beinhaltet eine zusammenfassende, kritische Betrachtung des Themas und zeigt den weiteren Handlungsbedarf auf.

¹ Vgl. Hocke/Eibeck (2010), S.59.

² Vgl. Rauschenbach (2010), S.25.

³ Vgl. Wehrmann (2010), S.41.

⁴ Vgl. Hocke/Eibeck (2010), S.59.

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2. Status Quo des Finanzierungs- und Organisationsmodells institutioneller Kinderbetreuung in

Deutschland

2.1 Historischer Rückblick - von der „Kinderverwahranstalt“ zum heutigen Angebot von Kinder-

tageseinrichtungen

In Deutschland entstanden - wie in vielen anderen westlichen Ländern - die ersten Kindertagseinrichtungen zur Zeit der industriellen Revolution, als es zu erheblichen Wanderungen von ländlichen Gebieten in die sich industrialisierenden Städte kam. Ein wesentliches Anliegen zu dieser Zeit war es, für „vernachlässigte“ Kinder erwerbstätiger Mütter eine Betreuungsmöglichkeit in damalig so genannten „Kinderverwahranstalten“ bereitzustellen. Die ersten Kindertageseinrichtungen wurden durch den sozialen und finanziellen Einsatz engagierter Bürger getragen, die bestrebt waren, den „moralischen Verfall“ der unbeaufsichtigten Kinder der Arbeiterfrauen entgegenzutreten. Obwohl es durchaus auch ein Ziel war, den Arbeiterkindern moralische Werte zu vermitteln, ging es in erster Linie um die Aufbewahrung und weniger um Sozialisations- und Bildungsfunktionen. ⁵ Ein wesentlicher Meilenstein in der Ausgestaltung der institutionellen Kinderbetreuung war im Jahr 1922 die Einführung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes (RJWG), der Vorgänger des heutigen Kinder- und Jugendhilfegesetztes (KJHG). Mit der Einführung des RJWG wurde auch gleichzeitig die Ausgestaltung der öffentlichen Finanzierung festgelegt, was bedeutete, dass die Förderung der institutionellen Kinderbetreuung der kommunalen Ebene zugeschrieben wurde. In den 60er- und 70er- Jahren kam es in Westdeutschland zu einer Expansion des noch heute weit verbreiteten Kindergartens. Dieser wandelte sich im Zuge der Bildungsreform von der „Verwahranstalt“ zur Regelinstitution. In dieser Zeit galt es insbesondere, Chancengleichheit für Kinder aus Benachteiligten sozialen Schichten zu schaffen und durch Qualitäts-anforderungen den Kindergarten als Bildungs- und Erziehungseinrichtung zu etablieren. ⁶ Eine wichtige Kennzahl, welche einen Einblick über die Betreuungssituation in Deutschland gibt, ist die Versorgungsquote. Diese ergibt sich aus der Zahl der verfügbaren Plätze in Kindertageseinrichtungen im Verhältnis zur Anzahl der Kinder der jeweiligen Altersgruppe. ⁷ Im Jahr 1965 lag die Versorgungsquote von Kindergartenplätzen gerade mal bei 35 %, welche durch sozialpolitisches Engagement auf 65 % im Jahre 1975 ausgeweitet werden konnte. Bis Ende der 80er- Jahre stieg die Versorgungsquote dann sogar auf über 80 % und heutzutage kann man von einer flächendeckenden Versorgung sprechen. Jedoch sei angemerkt, dass die Versorgungsquote von über 100 % weniger auf ein Überangebot hindeutet, sondern vielmehr aus einem Zuordnungsproblem der Plätze resultiert. Da zu dieser Zeit Bildungs- und Sozialisationsaspekte und weniger die Vereinbarkeit von Kind und Beruf im Vordergrund standen, etablierte sich der Kinderkarten in Westdeutschland als halbtags geöffnete Bildungseinrichtung. Daran hat auch der 1996 in Kraft getretene Rechtsanspruch gemäß §24a KJHG auf einen Kinderkartenplatz für 3-jährige Kinder nicht viel geändert, denn bis zuletzt bezieht sich dieser auf eine Halbtagsbetreuung. Auch wenn im Bereich der Kindergärten mittlerweile von einer flächendeckenden Versorgung gesprochen werden kann, stellen die Krippen und Hor-

⁵ Vgl.Kreyenfeld/Wagner (2000), S.4.

⁶ Vgl. Kreyenfeld/Spieß/Wagner (2002), S. 203.

⁷ Vgl. Kreyenfeld (2004), S.9.

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te in Westdeutschland weiterhin eine Betreuungsform dar, die nur für eine kleine Minderheit der Kinder zur Verfügung steht. ⁸ Anders sieht es jedoch in den östlichen Bundesländern aus, in denen sich die ganztägige Betreuung von Kindern aller Alterklassen zu Zeiten der DDR etabliert hat. Dies lag entscheidend an einem der obersten Prinzipien der damaligen Politik, dessen Ziel in der Förderung der Frauenerwerbstätigkeit lag. Auch wenn durch die Vereinigung die Versorgungsquote rückläufig ist, kann insbesondere im Vergleich zu Westdeutschland weiterhin von einer flächendeckenden Versorgung mit Betreuungsplätzen im Bereich Krippe sowie Hort gesprochen werden (siehe Abbildung 1a/1b). 9

2.2 Strukturprinzipien des derzeitigen Kinderbetreuungssystems

2.2.1 Vereinbarkeit von Beruf und Kind - Frauenerwerbstätigkeit und Kinderbetreuung

Heute hat die Diskussion um die institutionelle Kinderbetreuung eine zusätzliche Betrachtung erfahren und zwar im Zusammenhang mit der Förderung der Frauenerwerbstätigkeit. Insbesondere der direkten Vergleich mit den östlichen Bundesländern, in denen die Versorgungsquote im Bereich Krippe bzw. Hort etwa zwanzigmal höher ist, lässt die Kritik lauter werden, dass in den westlichen Bundesländern das Angebot unzureichend ist. Es zeigt sich, dass in Westdeutschland Frauen mit Kindern mehr Teilzeit als Vollzeit erwerbstätig sind im Gegensatz zu den Frauen in Ostdeutschland, welche häufiger eine Vollzeitstelle besitzen. Die meisten die nicht erwerbstätig sind, wünschen sich erwerbstätig zu sein, sind jedoch - vermutlich - aufgrund einer Kombination aus Arbeitsmarktlage und Betreuungsmöglichkeiten, nicht dazu imstande. Aus diesem beschriebenen Erwerbsverhalten könnte man schließen, dass für Krippenkinder nur wenige Betreuungsplätze notwendig wären, in Ostdeutschland eine Ganztags- und in Westdeutschland eher eine Halbtagsbetreuung für Kinder zu Verfügung zu stellen sei. Solch eine Schlussfolgerung wäre allerdings vorschnell, da sie verkennt, dass Frauen aufgrund fehlender institutioneller Kinderbetreuung nicht in der Lage sind erwerbstätig zu sein. Zum einen setzt das Erziehungsgeld deutliche Anreize für Mütter nicht erwerbstätig zu sein, zum andern wird in Westdeutschland die Betreuung in Krippe oder Hort sowie die Ganztagsbetreuung im Kindergarten als Ausnahmeerscheinung betrachtet. Daraus kann man schließen, dass zur Unterstützung der Frauenerwerbstätigkeit zumindest „volle“ Halbtagsbetreuungsplätze für Kinder inklusive Mittagessen sowie Ganztagsbetreuungsplätze zur Verfügung gestellt werden sollten. Wartelisten für derartige Einrichtungen belegen die mangelnde Bedarfsgerechtigkeit der institutionellen Kinderbetreuung. ¹⁰ Dieses Resultat zeigt sich auch in der Repräsentationserhebung „Sozioökonomisches Panel“ in Westdeutschland. Die Mütter gaben hier an, dass ihnen flexiblere Öffnungszeiten von Kindertageseinrichtungen wichtiger sind als flexiblere Arbeitszeiten. Ebenso wie ein Betreuungsangebot in den Ferienzeiten sowie durchgehend geöffnete Kindergärten. Zu diesem Befund passt die Beobachtung, dass die Erhöhung des Kindergeldes im Jahr 2001 nicht durchweg positiv begrüßt wurde. Denn 15 € mehr pro Monat hilft den meisten Familien wenig, besser im Alltag zu-

⁸ Vgl.Kreyenfeld/Spieß/Wagner (2002), S. 203.

⁹ Vgl. Kreyenfeld/Spieß/Wagner (2001), S.20.

¹⁰ Vgl. Kreyenfeld/Spieß/Wagner (2001), S.6.

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rechtzukommen. ¹¹ Aufgrund dieser Angebotsstruktur wird für viele westdeutsche Frauen die Entscheidung zur Elternschaft zu einem Dilemma, indem sie sich zwischen Kind und Beruf entscheiden müssen. Ein Ziel der Politik sollte somit die Errichtung eines bedarfsgerechten Angebots sein, welche den Bedürfnissen der Eltern und Kindern entspricht.

2.2.2 Chancengleichheit und Qualität der derzeitigen Kinderbetreuung

Das Gut „Kinderbetreuung“ stellt sowohl ein Erfahrungs- als auch ein Vertrauensgut dar. Die tatsächliche Qualität der Betreuung kann von den Eltern in der Regel erst nach einigen Wochen beurteilt werden. Bis zu diesem Zeitpunkt orientieren sich diese an sichtbaren Qualitätsmerkmalen wie Anzahl der Betreuer, Betreuungskosten und Betreuungsprogramm. Häufig besteht von Seiten der Eltern ein Anspruch daran, dass die Kinder altersgerecht gefördert werden, was sich langfristig positiv auf ihre Integrations- - und Bildungschancen auswirken soll. Somit liegt im Bereich der Kinderbetreuung ein Principal-Agent-Problem vor. Während die Anbieter ihre Qualität genau kennen, verfügen Eltern nur über wenige Informationen. ¹² Das liegt unter anderem auch daran, dass die Kinder die Dienstleistung (DL) als Konsumenten direkt erfahren und somit auch deren Qualität. Jedoch sind Kinder, insbesondere jüngere, nicht in der Lage die Qualität der Betreuung umfassend zu bewerten und ihre Unzufriedenheit den Eltern mitzuteilen. Eltern hingegen sind bei dem Betreuungsprozess meist nicht anwesend und somit nur begrenzt in der Lage ein objektives Urteil über die Qualität zu fällen. Der Staat kann diese Asymmetrie verringern, indem er Mindestanforderungen hinsichtlich der Qualität festlegt und kontrolliert. ¹³ Bis in die 90er gab es noch keine verbindlichen qualitativen Vorgaben oder Qualitätsstandards, dessen Einhaltung überprüft wurde. Die Träger sowie die Einrichtungen konnten selbst entscheiden, mit welcher fachlichen Kompetenz sie Bildung, Betreuung und Erziehung umsetzen. Dies führte zu einem bundesweiten Qualitätsgefälle zwischen den einzelnen Einrichtungen. Erst 2002 kam diesbezüglich Bewegung auf. ¹⁴ Aufgrund des immer noch großen Versorgungsmangels mit Betreuungsplätzen besteht für die Einrichtungen kein wirkliches Betriebsrisiko, denn alle Plätze werden benötigt auch die vermeintlich schlechteren. ¹⁵ In dem bisher objektfinanzierten System gibt es für die Einrichtung nicht genügend Anreize hinsichtlich der Eltern zu konkurrieren, denn auch wenn die Plätze nicht vollkommen ausgelastet sind erhalten die Kitas den gleichen Betrag an Subventionen. Somit kommt kein Qualitätswettbewerb zwischen den Einrichtungen zustande. Das wirkt sich negativ auf die pädagogische Qualität innerhalb der Kindertageseinrichtungen aus und Leittragende sind hier eindeutig die Kinder und Eltern. An dieser Stelle ist in erster Linie der Staat gefordert um für eine verbesserte pädagogisch Qualität dieser Einrichtungen zu sorgen. Der Weg kann allerdings nicht darüber führen, nach dem Gießkannenprinzip soviel Geld in das System zu investieren bis schlussendlich jedes Kind mit einem Platz versorgt ist. Stattdessen

¹¹ Vgl. Wagner (2002), S.45.

¹² Vgl. Zurfluh (2008), S. 212.

¹³ Vgl. Kreyenfeld/Spieß/Wagner (2001), S. 123.

¹⁴ Vgl. Betz/Diller/Rauschenbach, S. 12.

¹⁵ Vgl. Rauschenbach (2010), S. 31.

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sollten die Eltern als Nachfrager gestärkt werden, um ein Angebot realisieren zu können, welches auf ihre nitten ist. ¹⁶ Bedürfnisse zugesch

Das Wunsch- und Wahlrecht der Eltern gemäß §5 KJHG gilt, aufgrund der begrenzten Betreuungsplätze, zumeist nur auf dem Papier. Eltern mutieren häufig zu Bittstellern, die froh sein können überhaupt einen Platz erhalten zu haben. Die Aufnahmekriterien der Einrichtungen stellen eine weitere Hürde da. Durch die große Anzahl von Anmeldungen sind die Kitas in der Lage sich diejenigen auszusuchen, die nach ihrer Meinung am besten zu ihnen passen. Das katapultierte die Eltern in eine schwache Position und in die Defensive. Mit Chancengleichheit hat dieses System nicht viel zu tun, denn meist suchen sich die Einrichtungen Kinder von gut verdienenden Eltern aus. ¹⁷ Empirische Studien zeigen sozialstrukturelle Unterschiede in der Inanspruchnahme der Einrichtungen auf. Es ergab sich, dass ausländische Kinder deutlich seltener den Kindergarten besuchen als deutsche Kinder. Auffällig ist auch, dass Kinder von Eltern mit Hochschulabschluss häufiger in Kindergärten untergebracht sind als andere Kinder. ¹⁸ Aufgrund dieses Zusammenhangs wird immer wieder die Forderung nach einer Kindergartenpflicht laut. Denn es kann nicht grundsätzlich von einer Erziehungs- und Bildungskompetenz bei allen Eltern ausgegangen werden. Gerade ein Blick in die Kitas der sozial benachteiligten Stadtteile zeigt, dass es hier gravierende Versäumnisse bezüglich Bildung und Erziehung gibt. Häufig führt dies zu Entwicklungsverzögerungen und Hemmnissen der Kinder, zum Teil sogar zu einer Vernachlässigung des Kindeswohls. Der Kindergarten wird im Schnitt von 90 % der berechtigten Kinder besucht. Die verbleibenden 10 % gehören meist zu den Kindern aus sozial benachteiligten Familien. Damit erreicht der Kindergarten genau die Kinder nicht, die es am nötigsten hätten eine umfassende Förderung zu erfahren. Gerade unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit aller Kinder, sollte die Forderung bezüglich einer Kindergartenpflicht nochmals überdacht werden. 19

2.2.3 Objektfinanzierung und Organisation institutioneller Kinderbetreuung in Deutschland

Deutschland investiert in die Erziehung, Bildung und Betreuung von Kindern bis zum Grundschulalter im internationalen Vergleich deutlich weniger als andere Länder. Die öffentlichen Ausgaben für die Kindertagesbetreuung belaufen sich auf rund 10,5 Milliarden Euro im Jahr, was ca. 0,42 Prozent des Bruttoinlandsproduktes entspricht. Dies ist nicht einmal die Hälfte dessen, was die OECD für den vorschulischen Bereich empfiehlt. ²⁰ Seit der Einführung des Kindergartens - bis auf wenige Ausnahmen in Berlin und Hamburgwird die Kinderbetreuung staatlich gefördert, insbesondere um die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu erleichtern. Diese lange Tradition der Finanzierung ist allerdings nicht gleichbedeutend damit, dass die bisher praktizierte Förderung und das große Angebot staatlicher Kindertagestätten der richtige Weg ist. Mit dem gleichen Aufwand könnte eine bessere Betreuung gewährleistet werden, wenn eine andere Form der Finan-

¹⁶ Vgl.Finkelnburg (2004), S. 79.

¹⁷ Vgl. Betz/Diller/Rauschenbach (2010), S. 11.

¹⁸ Vgl. Kreyenfeld (2004), S. 20.

¹⁹ Vgl. Wehrmann (2010), S. 44.

²⁰ Vgl. Wehrmann (2007), S. 173.