Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Die Institution  4

2.1.  Der Europäische Rat  4

2.2.  Der Ratsvorsitz  5

3.  Das Präsidentschaftsprogramm  6

3.1.  Das offizielle Programm  7

3.2.  Eine Analyse des Arbeitsprogramms  8

4.  Bewertungsmaßstab  10

4.1.  Zwänge  10

4.2.  Möglichkeiten  11

5.  Fallbeispiele  12

5.1.  Die deutsche Ratspräsidentschaft 1999  13

5.2.  Die finnische Ratspräsidentschaft 2006  15

6.  Ausblick auf einen Erfolg der deutschen Ratspräsidentschaft 2007  17

7.  Fazit  19

Literaturverzeichnis   20

Abk  ürzungsverzeichnis  22

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1. Einleitung

Bei der vorliegenden Arbeit handelt es sich um den Versuch, die Politik der deutschen Ratspräsidentschaft 2007 auf deren Erfolg oder Misserfolg zu untersuchen. Mich persönlich beschäftigte hierbei die Thematik ob die Präsidentschaft an sich und das dazugehörige Arbeitsprogramm entscheidenden Einfluss auf die Entwicklung der europäischen Integration nehmen können. In den vergangenen 15 Jahren hat sich die Europäische Union in einer „dynamischen und diskontinuierlichen Weise“ (Wallace 2003: 255) weiterentwickelt, die die Frage zu den Gründen dieser Tatsache aufwirft. Auf der These aufbauend, dass der Europäische Rat den Integrationsprozess so sehr wie keine andere Institution geprägt hat (vgl. Wessels 1999: 727), soll diese Arbeit nun die Wirkung und den Erfolg oder Misserfolg einer Präsidentschaft untersuchen, wobei diese eine vorherige Klärung des Begriffs „Erfolg“ im europapolitischen Sinne umfasst. Daran anschließend ergibt sich die konkrete Option einen möglichst objektiven, quantitativen und qualitativen Maßstab zu entwickeln, der die Voraussetzungen und die partikulären Einflüsse einer Präsidentschaft zusammenfasst. So könnte das Forschungsdesign durch numerische Werte empirisch gefestigt werden. Da die ausgewählte Präsidentschaft zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch anhält, wird es zudem nicht möglich sein eine umfassende Besprechung einschließlich der erreichten Ziele anzufertigen. Deshalb wird sich diese Arbeit ausschließlich auf eine rein deskriptive Weise dem Bewertungsmaßstab nähern, statistische Werte ignorieren und so eine Prognose über die Wirkung dieser Präsidentschaft entwickeln.

Um die Funktion des Europäischen Rates generell in der europäischen Institutionenwelt ein-ordnen zu können, wird dieser - und detaillierter auch die Präsidentschaft an sich - erklärt. Das Präsidentschaftsprogramm Deutschlands soll von einer politischen und einer wissenschaftlichen Sichtweise beleuchtet werden, um eine hinreichende Grundlage für den - im darauf folgenden Kapitel kreierten - Bewertungsmaßstab zu erhalten. Anschließend werden die beiden Fallbeispiele dargestellt. Diese haben zum einen den Zweck, die eigentliche deskriptive Bewertung einzuführen, mögliche unterstützende parallelen zur jetzigen Ratspräsidentschaft zu ziehen und die aktuellen politischen Voraussetzungen - speziell anhand der finnischen Ratspräsidentschaft - zu erkennen. Schließlich wird die Wahrscheinlichkeit auf Erfolg der deutschen Ratspräsidentschaft 2007 bestimmt.

Die durch diese Arbeit zu beantwortende Frage ist also, die Möglichkeiten einer EU-Ratspräsidentschaft aufzuzeigen und die Bedingungen einer erfolgreichen Politik der jetzigen anhand der Erfahrungswerte der letzten Präsidentschaften zu beschreiben und empirisch zu bewerten.

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2. Die Institution

2.1. Der Europäische Rat

Der Europäische Rat (ER) ist die intergouvernmentale Institution, die in den vergangenen Jahrzehnten die Entwicklung der europäischen Union maßgeblich prägte und formte. Er ist unmittelbar verantwortlich für die Stabilität, Leistungsfähigkeit und Entwicklungsrichtung der Europäischen Union (EU). Streng genommen kein explizites Organ der europäischen Institutionenwelt, sind die Gipfeltreffen des ERs dennoch die wichtigsten der gesamten europäischen Politik (vgl. Wessels 2006: 207).

Bis 1974 trafen sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Gemeinschaft (EG) nur in unregelmäßigen Abständen, um im inoffiziellen Kreis die Richtlinien der weiteren Entwicklung der europäischen Integration zu beschließen. Im Oktober 1974 wurde dann auf der Pariser Gipfelkonferenz durch das Schlusskommuniqué erstmals bindend vereinbart, dass der Europäische Rat sich von nun an regelmäßig treffen sollte. In der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) schließlich findet sich die erste Erwähnung dieses Gremiums in einem rechtlich bindenden Dokument (Art. 2 EEA).

Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) von Maastricht 1992 beschreibt den Europäischen Rat detaillierter und formuliert nun auch den Aufgabenrahmen. Demnach setzt sich der ER aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten und dem Kommissionspräsidenten zusammen. Diese geben „der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legen die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest” (Art. 4 EUV).

Trotz dieser weitreichenden Aufgabenzuweisung ordnet der EUV den ER außerhalb des konstitutionellen Rahmens an und spricht ihn somit von demokratischen Kontrollmechanismen, wie einer Parlamentskontrolle oder der Überprüfung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH), frei (vgl. Wessels 1999: 727).

Der ER erfährt dadurch eine völlige Handlungsfreiheit und kann die Richtlinienkompetenz weitestgehend unbehelligt ausschöpfen. Der EUV beschreibt lediglich die Verpflichtung, dem Europäischen Parlament (EP) nach jeder Tagung Bericht zu erstatten und einen jährlichen schriftlichen Bericht zum Fortschritt der EU zu verfassen. Weiterhin rechtlich verankert ist die Wahlfunktion, die den ER zum einen bemächtigt den Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten zu benennen (Art. 214(2) EGV) und zum anderen den Präsidenten der Europäischen Zentralbank zu designieren (Art. 112(2b) EGV).

Die tatsächlichen Aufgaben und Funktionen des ERs haben sich im Laufe der Zeit allerdings als umfassender herausgestellt und werden durch Wolfgang Wessel näher beschrieben. So ist der ER „konstitutioneller Architekt, Leitliniengeber und oberstes Entscheidungsgremium“

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(Wessels 1999, 728) und kann diese Rollen auch ohne eine rechtliche Ermächtigung in einem offiziellen Dokument wahrnehmen.

Demnach hat der ER als konstitutioneller Architekt durch seine Entscheidungen die Institutionenentwicklung der EU größtenteils gestaltet, wie beispielsweise die EEA oder den Vertrag von Maastricht. Auch die Beitrittskriterien für potenzielle neue Mitgliedsländer werden vom ER formuliert sowie die Erweiterungsgespräche vorangetrieben und zum Abschluss gebracht.

Die Funktion des Leitliniengebers beschreibt die Richtlinienkompetenz in wirtschaftlich, sozial und außenpolitisch bedeutsamen Fragen (Art.128(2) EGV) aber auch in der Justiz- und Innenpolitik (Art. 40 EUV).

Die Rolle als oberste Entscheidungsinstanz bestätigt sich zumeist bei kritischen, finanziellen und institutionellen Problemen.

Trotz allem sind die Entscheidungen des ERs nicht rechtsverbindlich. Eine Missachtung der Beschlüsse des ERs kommt faktisch allerdings dem Ignorieren des Konsenses unter den Staats- und Regierungschefs gleich. Als Staatenverbund, in dem die demokratisch legitimierten Organe sich noch in einer Verflechtung zur nationalen Politik befinden, kann sich die EU jedoch nur unter Einbindung und Berücksichtigung jedes Mitgliedsstaates reibungslos entwickeln. 1

2.2. Der Ratsvorsitz

Um einen geregelten Ablauf der Gipfelkonferenzen zu gewährleisten und überhaupt kontinuierlich stattfinden lassen zu können, übernimmt ein Bevollmächtigter - der Ratspräsidentdie organisatorische Arbeit. Der demokratisch nicht legitimierte Ratspräsident hat dementsprechend formal nur eine rein symbolische Macht inne. ² Der Vorsitz wechselte zwischen den Mitgliedsstaaten anfangs noch in einem Turnus von drei Monaten, später dann von 6

¹ Der Verfassungsvertrag soll diese institutionelle Unbestimmtheit des ERs ändern. Die Richtlinienkompetenz und Impulsfunktion sollen bestätigt werden und der ER ein konstitutionelles Organ der EU werden. Eine gesetzgeberische Funktion ist nicht vorgesehen, dennoch wird die Bedeutung des ERs zunehmen, indem andere Organe angehalten sind sich an den Beschlüssen des ERs zu orientieren. (vgl. Wessels 2006: 211) Ebenso ist im Verfassungsvertrag der Wechsel von einer einfachen zur so genannten „Dreierpräsidentschaft“ vorgesehen. Obwohl der Vertrag noch nicht ratifiziert ist, wird die deutsche Präsidentschaft die erste sein, welche neben dem eigenen Arbeitsprogramm auch ein gemeinschaftliches Arbeitsprogramm zusammen mit Portugal und Slowenien. Da sich durch diese Neuerung meiner Meinung nach die gestaltbare Politik nur zeitlich ändert, der Inhalt sich also immer noch in fast jedem Punkt auf das deutsche Arbeitsprogramm stützt, werde ich mich folglich in der Hausarbeit auch nur ausschließlich mit diesem Programm beschäftigen.

² Trotzdem hat der Präsident einen hervorgehobenen Status in der europäischen Integration, der sich in aktuelleren Beispielen besonders wieder findet. So war es 1999 die finnische Ratspräsidentschaft, die das Fünfjahresprogramm für die gemeinsame Innen- und Justizpolitik zustande brachte. Im März 2000 war es der portugiesische Ratspräsident, der den Impuls zur Lissabon-Strategie gab und diese vorantrieb. Die dänische Präsidentschaft von 2002 und die irische von 2004 schließlich waren ausschlaggebend für den erfolgreichen Abschluss der Beitrittsverhandlungen zur Ost-Erweiterung (vgl. Ludlow 2005: 8).

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Monaten, um die Gleichberechtigung der Mitgliedsländer hervorzuheben (vgl. Van de Voorde 2002: 319).

Ursprünglich war der Präsident lediglich für prozedurale Angelegenheiten zuständig. Die gesamten Aufgaben umfassten die Einberufung der Sitzungen, die Festlegung der Tagesordnung und die Protokollierung der Sitzungen, das Recht der offiziellen Zeichnung aller Dokumente und der Bekanntmachung der Ratsentscheidungen, den parallel verlaufenden Vorsitz im Ausschuss der ständigen Vertreter und die Vertretung des Rates vor dem EP (vgl. Edwards/Wallace 1978: 34). Heute ist die Rolle des Präsidenten weiter in den Mittelpunkt gerückt, ist ausdifferenzierter und einflussreicher geworden. Diese Funktionen werden als Management and Administration, Leadership, Mediation and Brokering, Coordination and Point of Contact und Spokesperson and External Representation bezeichnet (vgl. Maurer 2007: 49 ff.).

Die wichtigste Funktion jedoch, in der jede Präsidentschaft auch ihren eigenen Charakter entwickelt, ist die Initiativfunktion bzw. Leadership. Jeder Vorsitzende kann, neben den schon vorab geplanten Tagesordnungen, zusätzlich versuchen eigene Ideen und Initiativen einzubringen. Es ist üblich, dass erst diese Funktion eine gute Präsidentschaft ausmacht. Doch ist der Ratsvorsitzende dann auch umso mehr auf sein Verhandlungsgeschick angewiesen. Durch bilaterale Gespräche, Kompromissvorschläge und Verhandlungspakete kann der Präsident so die Beschlüsse des ERs beeinflussen. Darüber hinaus kann er die Diskussionen lenken, indem er die Frequenz, den Zeitpunkt, und die Agenda der Sitzungen und den Zeitpunkt der Abstimmungen bestimmt. Das heißt, zu bearbeitende Dossiers können häufig auf der Tagesordnung stehen und gefördert werden, oder eben ignoriert werden (vgl. Dauderstädt/Lippert/Maurer 2006: 48).

3. Das Präsidentschaftsprogramm

Das Arbeitsprogramm einer Ratspräsidentschaft legt schon vor dem Beginn der eigentlichen Amtsperiode das angestrebte Ziel des kommenden Vorsitzenden fest. Auch bei den Agenden gilt ein streng diplomatisches vorgehen. Einerseits sind die Ziele in der Regel stark von den Eigenheiten und Interessen des jeweiligen Landes geprägt, andererseits müssen die Positionen anderer Staaten involviert werden und Ansätze zu Kompromisslösungen zu finden sein, um effizient arbeiten zu können (vgl. Riecke 2006: 4). Zumeist fließt in die Agenden auch das Material ein, welches von der vorhergehenden Präsidentschaft nur unzureichend oder schlicht gar nicht bearbeitet wurde.

Unter Umständen mag es ebenfalls vorkommen, dass externe Faktoren und Effekte die Kohärenz des Arbeitsprogramms unterwandern. Ist dies der Fall, tritt in bestimmten Punkten

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