Inhalt

Abk  ürzungsverzeichnis  3

1  Einleitung: Europäisierung der Asyl- und Migrationspolitik  4

2  Hauptteil:  5

2.1  Theoretische Einordnung: Die neue Staatsräson  6

2.2  Rechtliche Grundlagen in der Bundesrepublik.  7

2.2.1  „Drittstaatenregelung“ nach Art. 16a Abs. 2 GG.  7

2.2.2  Konfliktlinien bezüglich der „Drittstaatenregelung“  8

2.2.2.1  im Bundestag  8

2.2.2.2  in der Gesellschaft.  9

2.3  Europäisierung der „Drittstaatenregelung“  10

2.3.1  Deutsche Position in den Verhandlungen  11

2.3.2  Ergebnis: Art. 36 Abs. 2 2005/85/EG und Richtlinienumsetzungsgesetz 2007.  12

2.4  Binnenstaatliche Folgen: Entkräftung des Bundestages und verfassungsrechtliche  

Folgen   13

3  Fazit: Interpretation nach dem Theorem der neuen Staatsräson.  14

4  Literaturverzeichnis  17

Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz

Art. Artikel

AsylVfG Asyl-Verfahrensgesetz

CDU Christlich Demokratische Union

CSU Christlich Soziale Union EG Europäische Gemeinschaft(en)

EMRK Europäische Menschenrechts Konvention

EU Europäische Union

EuGH Europäischer Gerichtshof

EURODAC European Dactylographic comparison system

FADO Europäisches Bildspeicherungssystem

FDP Freie Demokratische Partei

GFK Genfer Flüchtlingskonvention

GG Grundgesetz

MdB Mitglied des Bundestages

NGO Non-Governmental Organization

PDS Partei des Deutschen Sozialismus

RL Richtlinie

SIS I Schengener Informationssystem

SIS II Schengener Informationssystem (zweite Version)

SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands

UN United Nations

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees

VO Verordnung

3

1 Einleitung: Europäisierung der Asyl- und Migrationspolitik 1

Bei der Asylpolitik handelte es sich traditionell um ein Politikfeld, in dem Staaten selbstbestimmt und ohne Weisung von außen agierten, weshalb Asyl lange Zeit als ein „Hort nationaler Souveränität“ ² angesehen wurde. Nach Ende der Sowjetunion stieg jedoch der Bedarf an Zusammenarbeit durch die hohen Zuwanderungszahlen. Im Zuge der Einigung auf die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, stellt der Vertrag von Amsterdam 1999, in dem eine gemeinsame Asylpolitik erstmals vertraglich festgehalten wurde, den ersten Schritt hin zu einer „Europäisierung“ ³ der Asylpolitik dar. Seit diesem Zeitpunkt lässt sich von einer „Vergemeinschaftung“ ⁴ der Asylpolitik sprechen, da sie von der dritte Säule des institutionellen Konstrukts der Europäischen Union - dem Bereich der Regierungszusammenarbeit - in die erste Säule und damit in den Bereich der supranationalen Entscheidungsverfahren überführt wurde. Teil dieser „Vergemeinschaftung“ ist unter anderem die Angleichung des Asylrechts der einzelnen Mitgliedsstaaten an das beschlossene EU-Recht. Konkretisiert wurde der Vertrag von Amsterdam 1999 mit einem gemeinsamen, auf dem Gipfel des Europäischen Rates in Tampere beschlossenen, Programm zur Umsetzung. „Spätestens seit diesem Gipfel versteht sich die Europäische Kommission als Motor einer europäischen Asyl- und Migrationspolitik (…)“ ⁵ . Die Umsetzung des Tampere-Programms erfolgte jedoch zögerlich, was nicht zuletzt an den Ereignissen des 11. September 2001 lag.

¹ Bei der Untersuchung dieses Themengebiets werden üblicherweise drei Phasen betrachtet, die die Jahre von 1957 bis 1990, von 1990 bis 1999 und von 1999 bis heute gesondert hervorheben. Leider ist es im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich einen umfassenden Überblick über die Europäisierung der Asylpolitik zu liefern. Siehe hierzu: Bendel, Petra / Haase, Marianne: Geschichte der europäischen Migrationspolitik bis heute, unter: http://www.bpb.de/themen/OQUHFC,0,0,Wann_war_das.html Stand 8.03.2011

² Hunger, Uwe / Aybek, Can / Ette, Andreas / Michalowski, Ines (2008): Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, S.7.

³ Der Begriff wird in dieser Arbeit nach Radaelli definiert: „Europeanization consists of processes of a) construction b) diffusion c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, ‘ways of doing things’ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU decisions and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures and public policies.” Radaelli zit. n. Sittermann, Birgit (2006): Europeanisation - A Step Forward in Understanding Europe? ,nachwuchsgruppe, Europäische Zivilgesellschaft, unter: http://nez.uni-muenster.de/download/Sittermann_Literature_Review_Europeanisation_FINAL2006.pdf Stand 08.03.2011

⁴ Eine Definition für Vergemeinschaftung findet sich unter Europa Press Releases Rapid: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/02/102&format=HTML&aged=1&language= DE&guiLanguage=de Stand 3.03.2011

⁵ Angenendt, Steffen (2008): Die Zukunft der Europäischen Migrationspolitik. Triebkräfte, Hemmnisse und Handlungsmöglichkeiten, in: Schriften zu Europa, Bd. 4, Heinrich-Böll-Stiftung, unter:

http://www.boell.de/downloads/demokratie/Migrationspolitik-i.pdf Stand 06.03.11

4

Darüber hinaus zeigten sich bereits Anhaltspunkte für die restriktive Prägung ⁶ der gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik. ⁷ Neben der Fortführung der Regelungen des Dubliner Übereinkommens von 1997, in welcher bereits die „„Drittstaatenregelung““ festgehalten war wurde mit Dublin-II ⁸ auch der einheitliche Zugang zum Asylverfahren geregelt.

2 Hauptteil:

Diese Arbeit setzt sich mit der Europäisierung der seit 1993 im Grundgesetz in Art. 16a Abs. 2 verankerten, „Drittstaatenregelung“ auseinander. In Hinblick auf Klaus Dieter Wolfs Theorie der „Neuen Staatsräson“ ⁹ wird hierbei der Frage nachgegangen, inwiefern die Bundesregierung unter Gerhard Schröder die zwischenstaatliche Ebene der Europäischen Union genutzt hat, um sich bei der Asylpolitik, insbesondere hinsichtlich der „Drittstaatenregelung“, Autonomie gegenüber der deutschen Zivilgesellschaft sowie dem Bundestag zu verschaffen und ihre eigenen Präferenzen gegenüber diesen zu sichern. Da es sich bei der „Drittstaatenregelung“ um ein besonders umstrittenes und häufig kritisiertes Gesetz handelt, ist zu erwarten, dass der damalige Innenminister Otto Schily sich bemüht hat, eine Bindung auf europäischer Ebene zu erzielen um den binnenstaatlichen Konflikten aus dem Weg zu gehen. Gleichzeitig müsste Schily sich nach Wolfs Theorem auch auf der europäischen Ebene um möglichst viel Autonomie bemüht haben. Diese Arbeit möchte überprüfen, inwiefern die oben genannten Thesen stimmig sind und ob sich hieraus Konsequenzen für die Demokratie in Deutschland ergeben. War es von Schily beabsichtigt durch die Europäisierung des Asylverfahrensgesetzes einen innerstaatlichen Autonomieverlust im Zuge des Streites um das 2005 eingeführte Zuwanderungsgesetz zu verhindern? Inwiefern wurde die umstrittene „Drittstaatenregelung“ bewusst im Nachhinein noch legitimiert und sogar noch verschärft?

Im Folgenden soll zuerst die „Drittstaatenregelung“ erläutert werden. Daraufhin soll analysiert werden, welche Konflikte in Deutschland bezüglich dieses Gesetzes bestanden. Auf dieser Grundlage soll die Position der damaligen deutschen Regierung, insbesondere des Bundesinnenministers Otto Schily in den Verhandlungen zu Dublin II herausgearbeitet werden. In diesem Sinne gilt es Widerstände und Motive zu beleuchten. Anschließend muss

⁶ Zum Beispiel: SIS I, SIS II, FADO oder EURODAC

⁷ Vgl. Hase, Marianne / Jugl, Jan C.: Asyl und Flüchtlingspolitik der EU, unter: http://www.bpb.de/themen/OQUHFC,0,0,Wann_war_das.html Stand: 02.03.2011

⁸ VO(EG) Nr. 343/2003

⁹ Wolf, Klaus-Dieter (2000): Die Neue Staatsräson: Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft, Baden-Baden, Nomos

5

die Entscheidung des Europäischen Rates zur Richtlinie 2005/85/EG kurz beleuchtet und deren Konsequenzen für die Bundesrepublik analysiert werden. Abschließend wird der erarbeitete Sachverhalt nach dem Theorem der Neuen Staatsräson interpretiert.

2.1 Theoretische Einordnung: Die neue Staatsräson

Für die Beantwortung der oben formulierten Fragen wird ein Ansatz benötigt, der sich sowohl mit der europäischen als auch der innerstaatlichen Ebene auseinandersetzt und einen besonderen Fokus auf die Interaktion zwischen den beiden Ebenen legt. Dieser Anforderung entspricht das Theorem von Klaus Dieter Wolf zur „Neuen Staatsräson“. Folgt man der Rationalität der Neuen Staatsräson, dann nutzen Regierungen die zwischenstaatliche Ebene nicht allein deshalb, weil sie dort ihre Problemlösungsressourcen bündeln und Transaktionskosten senken können, sondern vor allem in der strategischen Absicht, die innenpolitischen Handlungsspielräume zur Durchsetzung der von ihnen bevorzugten Politikinhalte zu erweitern. „Die Politik der Neuen Staatsräson besteht in dem Versuch einer kartellartigen Absicherung staatlicher Autorität durch intergouvernementale Verflechtungen und gegenseitige Selbstbindungen.“ ¹⁰ Wolf baut sein Theorem auf der Logik Robert Putnams Zwei-Ebenen-Spiel auf und verbindet diese mit der Annahme eines strategischen Interesses des Staates. ¹¹ Dies entspricht auch Andrew Moravcsiks Logik:

„Internationale Kooperation wird von den Regierungen instrumentalisiert, um den

gesellschaftlichen Gruppen die Kontrolle über die kritischen Machtressourcen (Initiative,

Institutionen, Informationen und Ideen) zu entziehen, so dass diese nicht mehr in der Lage sind, positiven oder negativen Einfluss auf die Regierungspolitik auszuüben.“ 12

Für Wolf führt dies zu einer Untergrabung der Demokratie. ¹³ Wolf unterstellt, dass Regierungen immer und grundsätzlich nach umfassender Autonomie streben. Er definiert diese „als spezifisches Muster der Beziehung einer Handlungseinheit zu ihrer Umwelt“ ¹⁴ und erläutert dass Regierungen in der Lage sein wollen eben diese nach ihren Präferenzen zu gestalten. ¹⁵ Deitelhoff und Geis (2010) erörtern, dass sich das von Wolf aufgestellte Theorem

¹⁰ Wolf (2000): S.67

¹¹ Vgl. Musekamp, Simon (2004): Deutsche Migrationspolitik im Prozess der Europäisierung des Politikfeldes, in: Studien zur Deutschen und Europäischen Außenpolitik, Universität Trier, unter: http://www.deutscheaussenpolitik.de/resources/monographies/musekamp.pdf Stand 07.03.2011, S. 12

¹² Schieder, Siegfried (200): Neuer Liberalismus, in: Schieder, Siegfired/Schindler, Manuela: Theorien der Internationalen Beziehungen, 3. Aufl., Theorien der Internationalen Beziehungen, Opladen, S. 199

¹³ Vgl. Wolf (2000): S.68

¹⁴ Ebd. S.29

¹⁵ Vgl. Wolf, Klaus-Dieter (1999): Die Neue Staatsräson als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft, in: Greven, Michael Th. /Schmalz-Bruns, Rainer (Hrsg.): Politische Theorie - heute. Ansätze und Perspektiven, Baden-Baden, Nomos, S. 304

6