Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  2

2.  Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland  4

2.1  Begriffserklärung - Definitionen, Theorie und Leitidee  4

2.2  Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland  7

3.  Eigenschaften der Politikverflechtung  10

3.1  Probleme und Hindernisse  10

3.2  Chancen und Möglichkeiten  12

4.  Fallbeispiel: Bildungspolitik in der BRD  13

4.1  Gemeinsamkeiten und Unterschiede in den Bundesländern.  13

4.2  Nordrhein-Westfalen und Bayern  15

4.3  Politikverflechtung in der Bildungspolitik  18

5.  Demokratische Legitimation und Transparenz  22

6.  Fazit und Ausblick  23

Literaturverzeichnis   

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1. Einleitung

"Bildungspolitik ist die Wirtschafts- und Sozialpolitik des 21. Jahrhunderts." 1

- Günther Beckstein - „DieRücknahme des Kooperationsverbots im Bildungsbereich muss noch in dieser

Legislaturperiode auf die Tagesordnung. Das Kooperationsverbot hat sich längst als

eklatanter Fehler der Föderalismusreform I erwiesen. (…)“ 2

- Sylvia Löhrmann- Imdeutschen kooperativen Föderalismus existiert eine starke Verflechtung zwischen Bund und Ländern. Die schrittweise Entflechtung dieses Verhältnisses sollte 2006 dazu dienen, eine größere Transparenz der politischen Entscheidungen zu schaffen und generell die politische Handlungsfähigkeit zu verbessern und zu stärken. Natürlich bedarf es in einem modernen Staat durch seine komplexe Struktur einer gewissen Anzahl an handelnden und unterschiedlichen Akteuren. Es gilt schließlich, eine hohe Anzahl von wechselseitigen Aufgaben und Abhängigkeiten zu erfüllen bzw. zu überschauen. Auf der anderen Seite kann eine solche Politikverflechtung jedoch auch das System lähmen, beeinträchtigen und sogar an die Grenze der Handlungsfähigkeit bringen. Die politischen Entscheidungen der einzelnen Länder und auch die Umsetzung dieser Entscheidungen stoßen oft auf Unverständnis. Ein Beispiel für die Probleme des Föderalismus und seiner Politikverflechtung sind die Diskussionen über die Studiengebühren, deren Einführung für viele Menschen nicht im Einklang mit dem Grundgesetz steht. Bildungspolitische Richtlinien, Lehrpläne und Verordnungen unterscheiden sich in den einzelnen Bundesländern und sind für die Familien, die innerhalb der BRD ihren Wohnsitz wechseln, oft eine große Hürde. Chancengleichheit

¹ Hammerstein, Konstantin von / Neumann, Conny (2008): Alle sagen: Toll. Unter:

http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-57970887.html, download am 24.07.2011.

² http://sylvia-loehrmann.de/647/fuer-einen-echten-bildungsaufbruch/, download am 12.08.2011.

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und Gerechtigkeit sollten unabdingbare Ziele jeglicher Bildungspolitik sein. Ein weiteres aktuelles Beispiel dieser Problematik ist sicherlich auch in der EHEC Krise vom Frühjahr 2011 zu finden. Die Bemühungen der zuständigen staatlichen Behörden wirkten und wirken auf viele Menschen schwach und vor allem unkoordiniert. Die Zusammenarbeit zwischen den Bundesministerien und den Landesbehörden zeigte auch hier gravierende Schwächen. Politikverflechtung ist also in vielen Bereichen unseres Lebens zu finden und kann eine Reaktion darauf sein, dass Probleme nicht isoliert gelöst werden können. Es muss aber darauf geachtet werden, dass die Entscheidungen demokratisch legitim bleiben und dass der politische Entscheidungsprozess nicht gelähmt wird. Auf Grund dieser stetig aktuellen Relevanz des Themas will diese Arbeit deutlich machen, warum Bund und Länder in immer mehr Bereichen Kooperationen eingehen müssen und dies an dem aktuellen Fallbeispiel aus der Bildungspolitik prüfen. Der Autor fokussiert in dem Fallbeispiel den Blickwinkel auf die Grundschule in den beiden Bundesländern Nordrhein-Westfalen und Bayern, da diese beiden Bundesländer historisch und aktuell eine sehr konträre Parteienlandschaft aufweisen. Es werden außerdem die Thesen aufgestellt und untersucht, dass durch die unterschiedlichen bildungspolitischen Richtlinien, Lehrpläne und Verordnungen der einzelnen Bundesländer ein Wohnortwechsel innerhalb der Bundesrepublik Deutschland für Familien mit schulpflichtigen Kindern oft mit enormen Problemen verbunden ist und dass die betroffenen Bürger immer stärker aus dem bildungspolitischen Prozess ausgeschlossen werden. Die

entscheidungspolitischen Strukturen sind nicht transparent und zunehmend verflochten. Daher fehlt es ihnen an demokratischer Legitimation. Es soll zudem auch darauf aufmerksam gemacht werden, dass im modernen Regieren auch andere Akteure zunehmend an Entscheidungen mitwirken. Dazu ist es nach einigen einleitenden Worten im zweiten Kapitel zunächst aus Verständnisgründen erforderlich, die Ursachen von Politikverflechtung aufzuzeigen, die u. a. in der deutschen Geschichte und in der besonderen deutschen Staatsstruktur begründet sind. Hier ist insbesondere der Föderalismus zu nennen, der als eine mögliche Grundlage von Politikverflechtung angesehen werden kann. Es wird die Theorie der

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Politikverflechtung auf der Grundlage von verschiedenen Theorien des Föderalismus dargestellt. Ferner ist es auch sinnvoll und nötig, auf Möglichkeiten und Chancen von Politikverflechtung hinzuweisen. Dies wird dann im dritten Kapitel der Arbeit untersucht werden. Die Kernfrage meiner Arbeit soll herausfinden, wie sich Grundstrukturen der Politikverflechtung auf bildungspolitische Entscheidungsprozesse ausüben. Ferner soll analysiert werden, welche Anforderungen und Leistungsunterschiede in einem

ausgewählten Bildungsbereich erkennbar sind und welche Probleme hinsichtlich der demokratischen Legitimation auftreten oder auftreten können. Diese Fragen werden in Kapitel vier und fünf der Hausarbeit am Beispiel der Länder Nordrhein-Westfalen und Bayern betrachtet und untersucht. Die Arbeit wird mit einer kurzen Zusammenfassung und einem Ausblick schließen. Der Text basiert auf einschlägigen Monographien, Sammelbänden, Aufsätzen in Fachzeitschriften, relevanten Internetquellen, und den aktuellen Richtlinien Lehrplänen und Verordnungen der beiden Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Bayern.

2. Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Begriffserklärung - Definitionen, Theorie und Leitidee

Für einen verständlichen Einstieg in das Thema und eine Inklusion der Bildungspolitik ist es zunächst erforderlich, den Begriff der Politikverflechtung näher zu betrachten und einzuordnen. Hier ist es sinnvoll, die Bedeutung, die Herkunft und die Theorien des Begriffes zu erörtern. Die Autorin Prof. Dr. Sabine Kropp definiert diesen Begriff folgendermaßen:

„Politikverflechtung stellt eine Interdependenz in der Entscheidungsstruktur dar. Der

gegenwärtige Zustand stellt für die Akteure ein lokales Optimum dar, das auch durch

gradualistische Strategien und Reformempfehlungen nicht verlassen werden kann.

Wirksame Verbesserungen würden Veränderungen voraussetzen, für die wenigstens

kurzfristig das Interesse vieler Bürger verletzt werden würde.“ 3

³ Kropp, Sabine (2010): Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung. Wiesbaden. S. 28.

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Politikverflechtung stellt also eine Entscheidungsstruktur dar, die sich durch eine zwanghafte Kooperation von Bund und Ländern auszeichnet, die viele Aufgabenfelder des täglichen Lebens erreicht und darum jeden von uns direkt oder indirekt betrifft. Politikverflechtung tritt in allen föderalen Staaten mehr oder weniger ausgeprägt auf und findet in der Bundesrepublik Deutschland mit besonderen Ausprägungen statt. Diese deutsche Sonderstellung wird im Kapitelabschnitt 2.2 „Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland“ näher betrachtet. Neben formellen Verflechtungen spielen auch informelle Netzwerke eine bedeutende Rolle in der Politik. Auch die Europäische Union übt einen Einfluss auf die nationalen Strukturen und Verflechtungen aus und bietet als eigene Institution eine weitere Vernetzung mit den Nationalstaaten. Wodurch entsteht Politikverflechtung? Die Anforderungen der Bürger gegenüber der Politik - und damit gegenüber des Staates - sind in den letzten Jahren gewachsen. Probleme können oft nicht mehr von den relevanten Akteuren alleine zufriedenstellend gelöst werden. Es bedarf eines aktiven Zusammenspiels zwischen verschiedenen Akteuren für die erfolgreiche und nachhaltige Problembewältigung - gerade in Zeiten der Globalisierung und der fortschreitenden technologischen Entwicklung. Politikverflechtung kann als eine Reaktion auf diese Umstände gesehen werden. ⁴ Der Ursprung der Theorie der Politikverflechtung mündet in der gescheiterten Planungsdiskussion. Die Planungsdiskussion entstand, da in den 60er Jahren Steuerungsprobleme auftraten, die den modernen Wohlfahrtsstaat betrafen. Die staatlichen Aufgaben wuchsen und die scheinbar grenzenlosen Möglichkeiten des Staates wurden optimistisch bewundert. Der Markt hatte als Steuerungsinstrument versagt und sollte nun durch Staatseingriffe korrigiert werden und gesunden. Doch auch das Bild vom „aktiven Staat“ währte nicht lange. Implementationsprobleme, hohe Leistungsanforderungen und ökonomische Krisen brachten den Staat schnell an die Grenze seiner vorhandenen Möglichkeiten. Statt von einem Marktversagen sprach man bald vom Staatsversagen und Begriffe wie Bürokratisierung waren zunehmend negativ

⁴ Vgl. Münch, Ursula / Meerwaldt, Kerstin (2002): Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus.

Unter:http://www.bpb.de/die_bpb/T00DMQ,0,0,Politikverflechtung_im_kooperativen_F%F6deralismus.html,

download am 26.07.2011.

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besetzt. ⁵ Die Theorie der Politikverflechtung wurde Mitte der 70er Jahre hauptverantwortlich von Fritz Scharpf entwickelt. Ihren Kerngedanken beschreibt Ute Wachendorfer-Schmidt folgendermaßen:

„Die Grundthese der Politikverflechtungstheorie besagt deshalb: der Versuch des

politisch-administrativen Systems, die Nachteile dezentraler Problembearbeitung

durch Politikverflechtung zu umgehen, indem zersplitterte Entscheidungsmuster durch

institutionalisierte Kooperation nachträglich überbrückt werden, ist zum Scheitern

verurteilt; denn er erhöht nicht die Steuerungsfähigkeit des Gesamtsystems, sondern

muss, um überhaupt zu funktionieren, auf die wirksamen Steuerungsinstrumente

verzichten. Mit der Politikverflechtung tendieren Regierungen zu einer kollektiven

Selbstentmachtung, aus der es außerdem kein Entrinnen gibt, weil sie bürokratische

und politische Interessen befriedigt.“ 6

Politikverflechtung lähmt nach dieser Definition also die politische Steuerung und führt zu einer Selbstentmachtung der Regierung. In der Theorie der Politikverflechtung unterscheidet man zwischen drei verschiedenen Formen von Verflechtung:

1. Die horizontale Verflechtung

2. Die hierarchische Verflechtung

3. Das Verbundsystem

In der horizontalen Verflechtung geht es um dezentrale

Entscheidungsinstanzen, die nicht hierarchisch gegliedert sind. Dagegen existiert in der hierarchischen Verflechtung eine höhere Instanz, die über die alleinige Entscheidungsbefugnis verfügt und der sich die unteren Instanzen beugen müssen. Sie erhalten zwar Informationen, können aber nichts selber entscheiden. Das Verbundsystem lebt hingegen von Partnerschaften zwischen den Einheiten, die sich durch den Konsens auszeichnen. Wenn also in der ersten und dritten Form der Politikverflechtung kein gemeinsamer Konsens gefunden werden kann, so kann es zu einer Handlungsunfähigkeit im

⁵ Vgl. Benz, Arthur / Dose, Nicolai (Hrsg.) (2010): Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine

Einführung. 2. Auflage, Wiesbaden. S.179.

⁶ Wachendorfer-Schmidt, Ute (2005): Politikverflechtung im vereinigten Deutschland. 2. Auflage, Wiesbaden. S.19.

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