Inhaltsverzeichnis

Vorwort   3

1.  Der Lebensbereich Wohnen für Menschen mit Behinderung  4

1.1.  Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und  

Gesundheit  (ICF)  6

2.  Persönliches Budget  7

2.1.  Wandel von der Sachleistung zur Geldleistung  9

2.1.1.  Das Sachleistungsprinzip  9

2.1.2.  Geldleistungsprinzip  10

2.2.  Fallzahlen in der Eingliederungshilfe  11

2.3.  Persönliches Budget in stationären Einrichtungen?  13

2.3.1.  Modellprojekt Personenbezogene Unterstützung und  

Lebensqualit  ät  14

2.3.2.  Modellversuch und Budgetbemessung  14

2.3.3.  Folgerungen aus dem Modellversuch  17

2.4.  Fazit  18

3.  Reorganisation stationärer Unterstützungsangebote  19

4.  Was sind Organisationen?  20

4.1.  Organisation als System  21

4.1.1.  Differenzierung von Systemen  22

4.2.  Organisation als Kultur  23

5.  Bezugsrahmen für den Wandel  24

5.1.  Wandlungsbedarf  25

5.2.  Wandlungsbereitschaft  26

5.2.1.  Widerstände  27

5.2.2.  Formen von Widerstand  27

5.2.3.  Funktionen von Widerstand  28

5.3.  Wandlungsfähigkeit  29

1

5.3.1.  Wandlungsfähigkeit und Organisation  30

5.3.2.  Wandlungsfähigkeit und Organisationsstruktur  32

5.3.3.  Notwendigkeit neuer Strukturkonzepte  35

5.3.4.  Fazit  35

6.  Prozessrichtungen bei der Einführung Persönlicher Budgets  36

6.1.  Top Down  37

6.2.  Bottom-Up  37

6.3.  Multiple-Nucleus  37

6.4.  Gegenstromverfahren  38

7.  Change-Konzept  39

7.1.  Change-Management als integrativer Ansatz  39

8.  Voraussetzungen zur Reorganisation stationärer  

Unterst  ützungsangebote  41

8.1.  Entschlossenheit der Führung als Bedingung  42

8.1.1.  Visionen, Ziele und Strategien  43

8.1.2  Exkurs: Wege und Methoden der Strategieentwicklung.  43

8.2.  Change - Kommunikation als Erfolgsfaktor  45

8.2.1.  Kommunikationsstrategie  46

8.3.  Netzwerk- und Ergänzungsstrukturen als sinnvolle Strukturprinzipien  48

8.4.  Organisationales Lernen als kultureller Bestandteil  49

9.  Zusammenfassung  51

Abbildungsverzeichnis   53

Literaturverzeichnis   54

2

Vorwort

Mit der Einführung des SGB IX wurde im Juli 2001 eine zusätzliche Leistungsform zur Gewährung der Teilhabeleistungen für Menschen mit Behinderung ermöglicht. Seit diesem Zeitpunkt haben Menschen, die im Sinne des SGB IX, §2 behindert sind, die Möglichkeit, Teilhabeleistungen in Form des Persönlichen Budgets in Anspruch zu nehmen, (vgl.: Kapitel 2. Persönliches Budget). Hiermit ist keine zusätzliche Leistung beschrieben, sondern eine alternative Form des Leistungsbezugs. Zunächst als Kannleistung definiert, besteht seit dem 01.01.2008 ein Rechtsanspruch auf Inanspruchnahme dieser Form der Unterstützung.

Im Hinblick auf die Beanspruchung Persönlicher Budgets lässt sich aktuell eine zwar verhaltene, jedoch stetig steigende Nachfrage auf Nutzerseite verzeichnen. Vor dem Hintergrund, dass das Persönliche Budget vielseitige Gestaltungsspielräume für Nutzer ¹ und Leistungsanbieter ermöglicht, ist mit einer verstärkten Nachfrage nach entsprechenden Angeboten zu rechnen. Für die etablierten Leistungsanbieter wird es in der Folge darum gehen, sich mit dem eigenen Angebotsportfolio auseinanderzusetzen und strategische Überlegungen hinsichtlich der Weiterentwicklung und Flexibilisierung bisheriger Unterstützungsformen vorzunehmen.

Welche Anforderungen werden hierbei an die Leistungsanbieter gestellt und unter welchen Voraussetzungen können entsprechende Leistungsangebote in der Praxis der stationären Eingliederungshilfen installiert werden? Die Vielschichtigkeit dieser Fragestellung übersteigt den Rahmen einer Master-Thesis. Aus diesem Grunde fokussiert die vorliegende Arbeit den Ausschnitt der wesentlichen Voraussetzungen, die für die Umsetzung Persönlicher Budgets in stationären Einrichtungen der Eingliederungshilfen notwendig sind. Hierbei erhebt sie nicht den Anspruch, Detaillösungen für die Praxis zu erarbeiten. Vielmehr wird in den folgenden Ausführungen das Einfluss- und Steuerungspotenzial des Persönlichen Budgets herausgestellt. Im Weiteren werden relevante Bedingungen für eine erfolgreiche Umsetzung in der Praxis

¹ Die Begriffe Nutzer, Adressat, Kunde, Klient und Leistungsnehmer werden in der vorliegenden

Arbeit synonym für den Personenkreis der Menschen mit Behinderung verwandt. Dies dient

einzig und allein dem Lesefluss und ist nicht Ausdruck einer bestimmten Haltung. Die

Diskussion um diese Begrifflichkeiten muss an anderer Stelle geführt werden.

3

identifiziert. Die Analyse folgt hierbei den Funktionslogiken von Organisationen. Zunächst gilt es jedoch, den Rahmen für die weitere Betrachtung zu stecken. Hierzu wird zunächst der Lebensbereich Wohnen für Menschen mit Behinderung skizziert, bevor sich das Kapitel 2. Persönliches Budget, mit den Chancen, Grenzen und Steuerungspotenzialen dieser Leistungsform auseinandersetzt.

1. Der Lebensbereich Wohnen für Menschen mit Behinderung

Im Zuge des Paradigmenwechsels innerhalb der Eingliederungshilfe entstand Psychiatrie-Enquete ² seit der und den Leitgedanken des Normalisierungsprinzips ³ ein differenziertes und ausgebautes

Rehabilitationssystem für Menschen mit Behinderung. Bei genauer Betrachtung wird jedoch deutlich, dass das Wohnangebot für Menschen mit Behinderung in Deutschland, im Unterschied zu anderen westlichen Industrienationen wie den USA, Schweden oder Großbritannien, noch immer weitestgehend institutionell ausgerichtet ist, (vgl. Theunissen, 2007, S. 27ff, Theunissen, Kultig, & Schirbort, 2007, S. 379). Während in den genannten Ländern der Prozess der Deinstitutionalisierung mit einer konsequenten Auflösung von stationären Sondereinrichtungen einherging, vollzog er sich in Deutschland lediglich in einem zunehmenden Verzicht auf Großeinrichtungen zugunsten kleinerer, wohnortnaher und gemeindeintegrierter Wohnformen sowie einem zögerlichen Ausbau ambulanter Unterstützungsformen und Wohnangebote. Trotz starker Impulse zur Dezentralisierung, Ambulantisierung, Differenzierung und Deinstitutionalisierung, wie sie auch heute von der Leistungsform des Persönlichen Budgets ausgehen, dominiert das Prinzip des institutionalisierten

² „1971 schlug die Geburtsstunde der ‚Psychiatrie-Enquete‘: Eine durch den Deutschen

Bundestag eingesetzte Kommission trug bis 1973 umfangreiches Material über die Situation der

psychiatrischen Versorgung in Deutschland zusammen. Die Enquete-Kommission

dokumentierte die ‚menschenunwürdigen Unterbringungsbedingungen in den psychiatrischen

Krankenhäusern‘ und machte Lösungsvorschläge zur Weiterentwicklung der

Versorgungsmöglichkeiten und Behandlungsformen“. (LVR)

³ Das Normalisierungsprinzip beschreibt die Maxime, dass das Leben von Menschen mit

Behinderung so normal wie möglich verlaufen soll. „Entwickelt wurde der

Normalisierungsgedanke in den 50er Jahren von dem Dänen Bank-Mikkelsen. Der Schwede

Bengt Nirje arbeitete das Normalisierungsprinzip aus und strebte durch konkrete Zielsetzungen

die Umsetzung in die Praxis an. Wolf Wolfensberger entwickelte es in den 60er Jahren in den

USA und Kanada weiter. In Deutschland gilt Walter Thimm als der Verfechter des

Normalisierungsprinzips.“ (Wikipedia a)

4

Wohnens nach wie vor die Angebotslandschaft, (vgl. Wansing, 2005, S. 148). Gekennzeichnet sind diese Angebote vielerorts durch einheitliche Versorgungsstrukturen und geringe Wahlmöglichkeiten für ihre Nutzer. Neben der einseitigen Kundenorientierung dieser Modelle sind es heute vor allem die öffentlichen Finanzprobleme sowie Faktoren der aktuellen demographischen Entwicklung, welche die derzeitigen Angebotsstrukturen grundsätzlich in Frage stellen. Betrachtet man die hiesigen Entwicklungen im Handlungsfeld der Eingliederungshilfen im Zeitraum der vergangenen dreißig Jahre, so lassen sich deutliche Veränderungen ausmachen. Im internationalen Vergleich erscheinen diese allerdings wenig innovativ. Wie bereits in der Vergangenheit steht die Eingliederungshilfe auch heute vor der Herausforderung, sich an neuen Paradigmen zu orientieren und ihre Angebote zu reorganisieren.

„Haben wir vor kurzem noch „betreut und gepflegt“, gestern „assistiert und empowert“, so sollen heute Dienst- und Serviceleistungen erbracht werden.“ (Frese, 2010, S. 12)

Der von FRESE genannte Service- und Dienstleistungsgedanke hat bis heute vielerorts noch keinen umfassenden Einzug in die alltägliche Praxis im Bereich stationärer Eingliederungshilfen gehalten. Die Einführung der Leistungsform des Persönlichen Budgets kann hier Vehikel zur Etablierung einer entsprechenden Haltung sein. Wenn es Ziel sein soll Menschen mit Behinderung die Nutzung Persönlicher Budgets zu ermöglichen, bedarf es einer differenzierten Angebotslandschaft, die Wahlmöglichkeiten bietet. Unter welchen Voraussetzungen sich bestehende Angebotsstrukturen hierhin gehend transformieren lassen, ist eine zentrale Fragestellung dieser Arbeit.

Bevor die nachstehenden Kapitel in die Thematik des Persönlichen Budgets einführen, gilt es die Personengruppe der Menschen mit Behinderung einzugrenzen. Aufgrund der Problematik der Begrifflichkeit folgt die vorliegende Arbeit keiner exakten Definitionen. Vielmehr wird „Behinderung“ als komplexes Phänomen verstanden. Diese Komplexität wird in ihrer Vielschichtigkeit am besten durch das System der Internationalen Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF) erfasst. Es schließt sich eine kurze Einführung in dieses Modell an.

5

1.1. Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF)

Das Verständnis von Behinderung hat sich im Verlauf der Geschichte gewandelt. Heute stehen nicht mehr defizitorientierte Ansätze im Vordergrund, sondern vielmehr ein kompetenzorientiertes und ökologisches Verständnis, das die Relativität und Individualität von Behinderung anerkennt. Dieses neue Verständnis von Behinderung drückt sich derzeit, durch die im Jahr 2001 von der Weltgesundheitsorganisation verabschiedete Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF) aus. Der ICF liegt hierbei ein mehrdimensionales, bio-psycho-soziales Verständnis von Behinderung zugrunde. Behinderung wird hiernach als ein Oberbegriff für Schädigungen oder Beeinträchtigungen auf folgenden Ebenen verstanden:

 Ebene der Körperstrukturen (Organe, Gliedmaßen, etc.) und der Körperfunktionen (Wahrnehmung, Sprache, etc.)  Ebene der Aktivitäten (Durchführung einer Handlung, Kommunikation)  Ebene der Teilhabe / Partizipation (Einbezogen sein in die verschiedenen Lebensbereiche). (Vgl. Wacker, Wansing, & Schäfers, 2009, S. 10f).

Diese drei Ebenen beeinflussen sich wechselseitig und sind in Abhängigkeit zu ihren jeweiligen Kontextfaktoren zu sehen.

Abbildung 1: Das bio-psychosoziale Modell von Behinderung der ICF (DIMDI, 2005, S. 23)

6

Der gesamte Lebenshintergrund eines Menschen, d. h. die Kontextfaktoren seiner Umwelt wie z.B. soziale Beziehungen, Technologien usw. und seiner persönlichen Voraussetzungen, wie Alter, Geschlecht, Bewältigungsstrategien etc., wirken hinderlich oder förderlich bei der Umsetzung individueller Lebensentwürfe.

Behinderung ist nach diesem Modell eine Folge des negativen Zusammenspiels persönlicher, materieller, sozialer und struktureller Voraussetzungen. Ein derartiges Verständnis von Behinderung als „soziale Konstruktion“ (Wacker, Wansing, & Schäfers, 2009, S. 11) berücksichtigt Umweltfaktoren als zusätzliche Kategorie möglicher Teilhabebarrieren. Leistungsträger ⁴ und Leistungserbringer ⁵ werden somit vor die Frage gestellt, an welchen Schnittstellen ihre politischen Vorgaben bzw. institutionellen

Rahmenbedingungen Teilhabebarrieren für Menschen mit Behinderung darstellen? Die Beantwortung dieser Frage übersteigt bei Weitem die Möglichkeiten der vorliegenden Arbeit und ist auch nicht beabsichtigt. Sie dient gleichwohl dazu, den Auftrag an die Leistungserbringer im Handlungsfeld der Eingliederungshilfe zu begründen, bestehende Teilhabebarrieren zu identifizieren und Handlungsalternativen für Leistungsnehmer zu erweitern.

Vor dem Hintergrund der beschriebenen Entwicklungen erfolgt nachstehend eine Einführung in die Leistungsform des Persönlichen Budgets.

2. Persönliches Budget

„Das persönliche Budget ist … in der Regel ein Geldbetrag, dessen Höhe sich an den Kosten des jeweils zu deckenden Bedarfs orientiert und der an einen behinderten Menschen ausgezahlt wird, damit er die Kosten der Deckung dieses Bedarfs eigenverantwortlich aus dem Budget bestreiten kann.“ (Dörner, Plog, Teller, & Wendt, 2007, S. 522)

⁴ Der Begriff der Leistungsträger bezieht sich im Kontext dieser Arbeit auf die finanziellen

Träger der Eingliederungshilfen für Menschen mit Behinderung.

⁵ Der Begriff Leistungserbringer steht in dieser Arbeit für die Organisationen im Handlungsfeld

der Eingliederungshilfen, welche konkrete Dienstleistungen für den Personenkreis der

Menschen mit Behinderung erbringen.

7

Wurden Teilhabeleistungen zuvor ausschließlich als sogenannte

Sachleistungen gewährt, z. B. die Finanzierung eines Wohnheimplatzes, besteht heute für die Leistungsnehmer die Option, die von ihnen benötigten Hilfen auch in Form einer Geldleistung zu beanspruchen. Als mögliche Leistungsträger kommen seit 2004, neben den Rehabilitationsträgern im Sinne des §6, SGB IX ⁶ , auch die Pflegekassen und Integrationsämter in Frage. Persönliche Budgets können im Einzelfall als trägerübergreifende Komplexleistung erbracht werden. Trägerübergreifend bedeutet hier, dass Leistungen mehrerer Rehabilitationsträger kombiniert werden können. Die Verordnung zur Durchführung des § 17 Abs. 2 bis 4 des SGB IX (Budgetverordnung -BudgetV.) regelt die Zusammenarbeit der

Rehabilitationsträger. Damit erhalten Menschen mit vielschichtigen Unterstützungsbedarfen ein Gesamtbudget, in dem die einzelnen Ansprüche gegenüber verschiedenen Leistungsträgern gebündelt sind. Gemäß §17 Absatz 4 SGB IX

„erlässt der nach § 14 [SGB IX (d. Verf.)] zuständige der beteiligten Leistungsträger im Auftrag und im Namen der anderen beteiligten Leistungsträger den Verwaltungsakt und führt das weitere Verfahren durch.“

Bewilligung und Leistung erfolgen für den Leistungsnehmer demnach nachvollziehbar aus einer Hand, (vgl. Wacker, et al., 2005, S. 35).

Mit den Bestimmungen zum Persönlichen Budget wurde für die Leistungsnehmer eine Rechtsgrundlage für mehr Selbstbestimmung in der individuellen Lebensplanung und -führung geschaffen. Sie selber sind nun Adressaten einer direkten Geldleistung. Menschen mit Behinderung befinden sich somit in der Position, in Abhängigkeit ihrer individuellen Fähig- und Fertigkeiten, selbstständig darüber zu entscheiden, an welcher Stelle sie sich die benötigten Unterstützungs- und Teilhabeleistungen einkaufen. Adressaten

⁶ (1) Träger der Leistungen zur Teilhabe (Rehabilitationsträger) können sein, die gesetzlichen

Krankenkassen, die Bundesagentur für Arbeit, die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung,

die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung, die Träger der Alterssicherung der Landwirte,

die Träger der Kriegsopferversorgung und die Träger der Kriegsopferfürsorge im Rahmen des

Rechts der sozialen Entschädigung bei Gesundheitsschäden, die Träger der öffentlichen

Jugendhilfe und die Träger der Sozialhilfe. (Vgl. Bundesamt der Justiz, 2010)

8

standardisierter und aktuell immer noch wenig flexibler Leistungsangebote erhalten auf diesem Wege die Möglichkeit, tatsächlich Kunde, Käufer oder gar Arbeitgeber zu werden, (vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2008).

Unter diesen Voraussetzungen wird die Attraktivität der Leistungserbringerneben einer Vielzahl weiterer Kriterien - zukünftig wesentlich vom Faktor Flexibilität abhängen. Wie schnell, unkompliziert und passgenau individuellen Bedarfen entsprochen werden kann wird mehr denn je zur zentralen Fragestellung.

2.1. Wandel von der Sachleistung zur Geldleistung

„Unser Kopf ist rund, damit das Denken die Richtung ändern kann.“ (Francis Picabia).

Im Folgenden werden die Rechtsbeziehungen zwischen Leistungsnehmer, Leistungserbringer und Leistungsträger für die verschiedenen Leistungsformen vorgestellt. Hier konkretisiert sich das Einfluss- und Steuerungspotential der Leistungsform des Persönlichen Budgets aus der Perspektive „vertraglicher Beziehungen“.

2.1.1. Das Sachleistungsprinzip

Das auch heute noch dominierende Sachleistungsprinzip im Sozialrecht beruht i. d. R. auf Vertragsbeziehungen zwischen mehreren Akteuren. So wird ein Leistungsangebot, beispielsweise ein Wohnplatz, von einem

Leistungserbringer, zum Beispiel einer Einrichtung der Eingliederungshilfe, angeboten. Eine leistungsberechtigte Person nimmt dieses Angebot in Anspruch. Die Finanzierung wird von einem Leistungsträger, beispielsweise dem Sozialamt und nicht von der in Anspruch nehmenden Person übernommen. Diese Voraussetzung schwächt eindeutig die Position der Leistungsnehmer. Die Zielperspektive Lebensqualität (vgl. Wacker, Wansing, & Schäfers, 2009, S. 12ff) und ein Verständnis des Leistungsnehmers als Kunde

9

stehen hier im Widerspruch zur Praxis der Refinanzierung im Sachleistungsprinzip.

Abbildung 2: Leistungsbeziehung nach dem Sachleistungsprinzip (Fritsch, 2008, S. 35)

Im System der Sachleistungen nehmen primär die Leistungsträger steuernden und regulierenden Einfluss. Durch Kostenzusagen für Menschen mit Behinderung sowie durch Vorgaben über Platzzahlen und deren Verteilung beeinflussen sie die Angebotsstrukturen.

Folgt man den Aussagen von GÖLTZ, so haben

„ … diese Steuerungsformen sowohl in Bezug auf die Entwicklung der Fallzahlen, der Angebotsstrukturen als auch der gesetzlichen Veränderungen versagt. Sie führen zu einem ‚Mehr desselben‘, zur Steigerung von Fallzahlen und Kosten, zum Aufbau von stationären Plätzen und - am gravierendsten - sie sorgen für standardisierte Leistungspakete und nicht für bedarfsgerechte Leistungsformen.“ (Göltz, 2008, S. 41)

2.1.2. Geldleistungsprinzip

Die Rechtsbeziehung in der Leistungsform des Persönlichen Budgets gestaltet sich, im Gegensatz zu den Rechtsbeziehungen im Sachleistungsprinzip dadurch, dass die vertragliche Ebene zwischen den Leistungsträgern und den Leistungserbringern wegfällt - man spricht von der Aufhebung des sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses zugunsten einer linearen Rechtsbeziehung.

10

Die Abbildung 3: Leistungsbeziehung im Rahmen des Persönlichen Budgets veranschaulicht dieses Konstrukt:

7 Abbildung 3: Leistungsbeziehung im Rahmen des Persönlichen Budgets (Fritsch, 2008, S. 37)

2.2. Fallzahlen in der Eingliederungshilfe

Betrachtet man die Entwicklung in der Eingliederungshilfe, so lässt sich eine Steigerung der Fallzahlen zwischen 1991 und 2008 um 120%, von 324000 Leistungsnehmern im Jahr 1991, auf 713000 im Jahr 2008, feststellen.

Abbildung 4: Empfänger und Empfängerinnen von Eingliederungshilfe für behinderte Menschen

(Statistisches Bundesamt, 2008 S. 5)

⁷ Der Begriff des Nutzers in der originalen Abbildung wurde, aus Gründen der Vereinheitlichung,

durch den des Leistungsnehmers ersetzt.

11