Zwischen Anspruch und Wirklichkeit

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Historischer Abriss zum Arbeitsschutz in der SBZ/DDR

Fachbuch, 2011, 881 Seiten

Soziologie - Arbeit, Beruf, Ausbildung, Organisation

Textauszug

Kategorie

Fachbuch

Institution / Hochschule

Keine

Zwischen Anspruch und Wirklichkeit

Historischer Abriss

zum Arbeitsschutz in der SBZ/DDR

Lutz Wienhold

Köln 2011

Autor:

Dr. Lutz Wienhold

Köln

Alle Rechte einschließlich der fotomechanischen Wiedergabe und

des auszugsweisen Nachdrucks vorbehalten.

Inhaltsverzeichnis

Seite

VORBEMERKUNGEN 9

1 VORGESCHICHTE

1.1

Arbeitsschutz ist sehr stark an die Technikentwicklung,

aber auch an die Arbeitsorganisation gekoppelt

1.2

Arbeitsschutz ist verknüpft mit Werten in der Gesellschaft

sowie wirtschaftlichen Entwicklungen

1.3

Charakteristisch ist die wachsende Institutionalisierung und

Professionalisierung des Arbeitsschutzes

1.4

Schrittweise entstanden insbesondere seit dem 19. Jahrhundert

Rechtsvorschriften zum Schutz der Gesundheit

1.4.1 Regelungen zum sozialen Arbeitsschutz

(Kinder, Jugendliche, Frauen sowie Arbeitszeit)

1.4.2 Entwicklung der Gewerbeordnung und Diskussionen zu einem

Arbeitsschutzgesetz 45

1.4.3 Vorschriften zum technischen Arbeitsschutz

1.4.4 Das erste Betriebsrätegesetz mit Arbeitsschutzinhalt

1.5

Das Arbeitsschutzverständnis wandelte sich inhaltlich

ARBEITSSCHUTZ IN DER SOWJETISCHEN

BESATZUNGSZONE

 1945 BIS ZUR GRÜNDUNG DER DDR 1949

2.1

Die allgemeinen Rahmenbedingungen

2.2

Der Arbeitsschutz nach Kriegsende

2.3

Arbeitsschutzpolitik in der SBZ

2.3.1 Prägung der Arbeitsschutzpolitik durch gesellschaftliche Leitbilder

2.3.2 Arbeitsschutz im Dienste der wirtschaftlichen Entwicklung

2.4

Organisatorische und rechtliche Neuordnungen

2.4.1 Neuformierung der staatlichen Überwachung des Arbeitsschutzes

2.4.2 Verstaatlichung des betrieblichen Gesundheitswesens

2.4.3 Gewerkschaften und Arbeitsschutz in der SBZ

112

2.4.4 Vorbereitung rechtlicher Neuordnungen des Arbeitsschutzes

114

2.4.5 Betriebliche Strukturen im Arbeitsschutz

118

2.4.6 Arbeitszeitreduzierung und Schutz bestimmter Beschäftigtengruppen

123

2.5

Bilanz der Zeitperiode 1945 bis 1949

127

ARBEITSSCHUTZ IN DEN 1950ER JAHREN

 EIN SOZIALISTISCHER BEGINN

131

3.1

Die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen

131

3.2

Arbeitsschutzpolitik in den 1950er Jahren

140

3.2.1 Arbeitsschutz im Dienste der Sicherung des Machtmonopols der SED

140

3.2.2 Ambivalente Beziehungen zwischen Wirtschaftspolitik und Arbeitsschutz 148

3.2.3 Beispiele für menschenverachtende Arbeitsbedingungen

in der Ära Ulbricht

152

3.3

Der Aufbau des Arbeitsschutzes in der DDR

159

3.3.1 Arbeitsschutz in der Verfassung der DDR

159

3.3.2 Der Ausbau zentraler Arbeitsschutzstrukturen

159

3.3.3 Einordnung des Arbeitsschutzes in die zentralistische Planung

167

3.3.4 Beginn der Entwicklung wissenschaftlicher Grundlagen

des Arbeitsschutzes

169

3.3.5 Das Arbeitsschutzverständnis dieser Zeit in der DDR

173

3.3.6 Prozesse der Neuordnung des Vorschriftenwerkes im Arbeitsschutz

175

3.3.7 Gewerkschaftliche Aktivitäten zum Arbeitsschutz

184

3.3.8 Der Arbeitsschutz in der Aus- und Weiterbildung

190

3.3.9 Entwicklung wissenschaftlicher Institutionen des Arbeitsschutzes

191

3.4

Spezielle Arbeitsschutzaktivitäten der DDR

194

3.4.1 Zur betrieblichen Organisation des Arbeitsschutzes

194

3.4.2 Schutzgüte als Ansatzpunkt vorausschauender Gefahrenabwehr

205

3.4.3 Zum sozialen Arbeitsschutz

208

3.5

Bilanz der 1950er Jahre

212

ARBEITSSCHUTZ IN DEN 1960ER JAHREN

 STABILISIERUNG IM ZEICHEN DES SOZIALISTISCHEN

AUFBAUS 219

4.1

Die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen

219

4.2

Ambivalente Beziehungen zwischen Wirtschafts- und Arbeitsschutzpolitik 228

4.2.1 Orientierung auf Planerfüllung konterkariert den Arbeitsschutz

228

4.2.2 Gesundheitliche Gefährdungen durch Schichtarbeit wurden

heruntergespielt bis verfälscht

235

4.2.3 Die Gewerkschaften setzten eher wirtschaftliche Prioritäten

237

4.2.4 Sträfliche Unterlassung von Arbeitsschutz im Strafvollzug

238

4.3

Arbeitsschutz wird weiter politisiert

241

4.3.1 Gewerkschaftliche Aktivitäten im Arbeitsschutz

241

4.3.2 Selbst Arbeitsschutz ist zu planen

243

4.3.3 Der Ausbau der sozialistischen Prinzipien des Gesundheits- und

Arbeitsschutzes zum ideologischen Leitbild

246

4.3.4 Nichtverschulden von Unfällen durch Beschäftigte wuchs

zu einem politischen Dogma

249

4.4

Die weitere Konzeptionierung und Ausbau des Arbeitsschutzes

252

4.4.1 Die Erweiterung des Arbeitsschutzverständnisses

252

4.4.2 Bemühungen um eine weitere Zentralisierung

von Arbeitsschutzstrukturen

254

4.4.3 Weitere Ausgestaltung des Arbeitsschutzrechts in den 1960er Jahren

256

4.4.4 Bildungsaktivitäten zum Arbeitsschutz

262

4.4.5 Die Entwicklung wissenschaftlicher Institutionen

268

4.5

Spezielle Aktivitäten im Arbeitsschutz

272

4.5.1 Die betriebliche Arbeitsschutzorganisation

272

4.5.2 Verstärkung der technischen Überwachung in

Eigenverantwortung der Betriebe

276

4.5.3 Schutzgüte als vorgreifender Gefahrenschutz

278

4.5.4 Verknüpfung des Arbeitsschutzes mit der Arbeitsgestaltung

280

4.5.5 Regelungen zum sozialen Arbeitsschutz

284

4.6

Bilanz der 1960er Jahre

286

ARBEITSSCHUTZ IN DEN 1970ER JAHREN 

STAGNATION 290

5.1

Rahmenbedingungen: Zur politischen und wirtschaftlichen

Situation in den Jahren 1970 bis 1980

290

5.2

Das Dilemma des Arbeitsschutzes als Bestandteil von

Wirtschafts- und Sozialpolitik

297

5.2.1 Arbeitsschutz wird proklamiert, aber sein Stellenwert nimmt ab

297

5.2.2 Die zunehmende Ideologisierung des Arbeitsschutzes

301

5.2.3 Die betriebliche Realität schwächt das Arbeitsschutzanliegen

303

5.2.4 Ausweitung der Schichtarbeit ohne adäquaten Arbeitsschutz

308

5.2.5 Das Betriebsgesundheitswesen erhält fachfremde Inhalte

310

5.2.6 Eine Pervertierung des Arbeitsschutzes für Strafgefangene

erfolgt weiterhin wie in den Jahrzehnten zuvor

312

5.3

Versuche zur Stabilisierung des Arbeitsschutzes

315

5.3.1 Arbeitsschutz im Arbeitsgesetzbuch der DDR

315

5.3.2 Neuordnung der Arbeitsschutzvorschriften über Standards

321

5.3.3 Arbeitsschutz und

Wissenschaftliche Arbeitsorganisation

325

5.3.4 Qualifikationsanforderungen im Arbeitsschutz mit hohem Stellenwert

333

5.3.5 Zur Rolle der Gewerkschaften im Arbeitsschutz

337

5.4

Spezielle Arbeitsschutzaktivitäten in der DDR

340

5.4.1 Zur betrieblichen Organisation des Arbeitsschutzes

340

5.4.2 Einführung von Zustandskennzahlen zur möglichen Nutzung für

eine präventive Orientierung des Arbeitsschutzes

342

5.4.3 Die Entwicklung des Einsatzes von Sicherheitsinspektoren

344

5.4.4 Ausbau des Betriebsgesundheitswesens und

der Arbeitshygieneinspektion

345

5.4.5 Zum technischen Arbeitsschutz

355

5.4.6 Zum sozialen Arbeitsschutz

359

5.5

Bilanz der 1970er Jahre

362

ARBEITSSCHUTZ IN DEN 1980ER JAHREN

 SEIN NIEDERGANG

366

6.1

Rahmenbedingungen: Zur politischen und wirtschaftlichen

Situation in den Jahren 1980 bis 1990

366

6.2

Arbeitsschutzpolitik als Instrument des Machterhalts der SED

bei wachsenden wirtschaftlichen Grenzen

371

6.2.1 Gezielte Desinformation

371

6.2.2 Arbeitsschutz wird mit Militärpolitik verknüpft

376

6.2.3 Überwindung sozialer Unterschiede werden Ziel der Arbeitsschutzpolitik

378

6.3

Erscheinungen des Niedergangs des DDR-Arbeitsschutzes

379

6.3.1 Wachsende Kluft zwischen Anspruch und Wirklichkeit

379

6.3.2 Produktion wird vielfach über den Einsatz von Strafgefangenen bei

menschenunwürdigen Arbeitsbedingungen gesichert

384

6.3.3 Reaktive Arbeitsschutzpolitik tritt an die Stelle gestaltender Politik

388

6.3.4 Die Gewerkschaften sorgten sich nur noch um Planerfüllung

392

6.4

Spezielle Arbeitsschutzaktivitäten in der DDR

393

6.4.1 Einordnung des Arbeitsschutzes in die betriebliche Führungsarbeit

393

6.4.2 Ausbau des Betriebsgesundheitswesens und

der Arbeitshygieneinspektion

401

6.4.3 Zum technischen Arbeitsschutz

408

6.4.4 Zum sozialen Arbeitsschutz

409

6.5

Bilanz der 1980er Jahre

410

ARBEITSSCHUTZ IN DEN JAHREN 1989/90

 DER ÜBERGANG ZUR WIEDERVEREINIGUNG

415

7.1

Zur politischen Situation

415

7.2

Diskussionsprozesse und Veränderungen zum Arbeitsschutz

in der Wendezeit

417

7.3

Arbeitsschutz im Einigungsvertrag 422

BILANZ ZUM ARBEITSSCHUTZ IN DER DDR

427

VERZEICHNISSE 434

9.1

Literaturverzeichnis und archivarische Quellen

434

9.2

Abbildungsverzeichnis 517

9.3

Tabellenverzeichnis 518

9.4

Abkürzungsverzeichnis 519

0 Vorbemerkungen

Rund zwanzig Jahre nach dem Ende der DDR wird die DDR noch immer und immer

wieder verklärt. Tatsachen schwinden im Gedächtnis. Deshalb sollen hier Fakten und

Entwicklungen, auch Hintergründe so dargestellt werden, damit Verklärung vermie-

den werden kann. Es geht um die geschichtliche Wirklichkeit einer Seite der DDR

dem Arbeitsschutz als sozialem Anliegen, den Gesundheitsschutz im Betrieb. Zum

Teil menschenunwürdige Zustände belegen die Realität in der DDR, beleuchten

auch Motive der SED. Das darf nicht in Vergessenheit geraten! Es geht um die Wür-

de des Menschen, die nicht gewährleistet blieb. Die Fakten stellen auch positive Sei-

ten des Arbeitsschutzes in der DDR zusammen aber sie sind zu relativieren, ste-

hen unter dem Vorbehalt ihrer politischen Einordnung in ein Unterdrückungs- und

Unrechtsregime.

Beschrieben wird die Entwicklung des Arbeitsschutzes von 1945 bis 1990 in der SBZ

und der DDR. Dabei wird für die DDR eine Einteilung nach den vier Jahrzehnten vor-

genommen.

In der Vorgeschichte bis 1945 werden die sich bis dahin herausgebildeten Grund-

strukturen des Arbeitsschutzes, sein rechtlicher und institutioneller Rahmen sowie

seine Einbettung in die jeweiligen wirtschaftlich-organisatorischen und technischen

Entwicklungen zusammengefasst. Diese Ausbildungen bis 1945 bilden sowohl für die

Bundesrepublik als auch für die DDR eine Ausgangssituation. Dabei wird nicht vor-

dergründig auf eine chronologische zeitliche Gliederung zurückgegriffen. Anliegen

ist, inhaltlich-sachliche Tendenzen zu gruppieren. In den folgenden Zeitperioden der

SBZ und DDR wird hierauf zurückgegriffen.

Für jede der zeitlichen Phasen von 1945 bis 1990 werden zunächst Ausgangsbedin-

gungen für das jeweilige Jahrzehnt zusammengestellt. Es geht um generelle politi-

sche Entscheidungen und damit verbundene Erscheinungen in der Wirtschaft, aber

auch im sozialen Bereich. Hier ordnet sich der Arbeitsschutz ein, wird von den politi-

schen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen beeinflusst.

Es folgen für jedes Jahrzehnt zunächst entscheidende politische Grundsatzaussagen

zum Arbeitsschutz, die ihn generell prägen. Dabei werden wichtige Entwicklungsli-

nien dargestellt. So geht es um die direkte Verbindung des Arbeitsschutzes mit der

SED, deren Einfluss auf die konkreten Arbeitsbedingungen mit zum Teil menschen-

verachtenden Praktiken. Es geht um die Widersprüche, die zwischen Verlautbarun-

gen und tatsächlichen Möglichkeiten in den jeweiligen Jahrzehnten auftreten. Cha-

rakteristisch ist eine Ideologisierung des Arbeitsschutzes durch die SED und seine

Unterordnung unter ihren Machtanspruch.

Anschließend werden für die jeweilige Zeitetappe die verschiedenen organisatori-

schen und inhaltlichen Neuordnungen des Arbeitsschutzes charakterisiert. So wird

deutlich, dass zwar mit unterschiedlichen Vorgehensweisen, aber durchgängig für

die rund vier Jahrzehnte

die SED den Arbeitsschutz beherrscht und detailreich vorgibt, auch das Men-

schenrecht auf gesundheit mit Füßen getreten wird

der Arbeitsschutz der Wirtschaft mit ihrem Produktivitätsanspruch dienen muss,

er hierbei zum Teil mit Füßen getreten wurde

eine Ideologisierung des Politikfeldes Arbeitsschutz erfolgt, alles dem Machtan-

spruch der SED diente

in einer wie auch immer gearteten Form unzumutbare Arbeitsbedingungen in vie-

len Bereichen vorliegen und in vielen Fällen Strafgefangene menschenverach-

tend bezogen auf den Schutz ihrer Gesundheit behandelt werden

die zentralistischen Entscheidungsstrukturen die Umsetzung sicherer und ge-

sundheitsgerechter Arbeitsbedingungen sehr stark behindern und die flexible und

kreative Ausgestaltung der Anforderungen unterbinden

das oft gepriesene betriebliche Gesundheitswesen vom Charakter eine Fürsorge-

instanz war, die persönliche und damit individuelle Entscheidungen zur eigenen

Persönlichkeit unterminierte, in großem Maße der Ausübung von Kontrolle über

den Menschen diente

Prävention im Arbeitsschutz zwar erklärtes Ziel war, aber recht vordergründig

das Verhalten der Menschen zur Vermeidung gesundheitlicher Schäden bestim-

mend genutzt wurde, so der Nebenweg zur Gewährleistung von Sicherheit und

Gesundheit zum Hauptweg wurde

Die Ausgestaltung des Vorschriftenwerkes zum Arbeitsschutz ist jeweils eingeordnet.

Es entwickelte sich schrittweise über die Jahrzehnte zu einem strukturierten und

überschaubaren Komplex. Die vorhandenen anspruchsvollen Theorien, Konzepte

und entstandenen Handlungshilfen zum Arbeitsschutz werden umrissen. Die jeweili-

gen Arbeitsschutzstrukturen, zugleich aber auch die konkreten Maßnahmen zur Ver-

besserung des Arbeitsschutzes sind für die verschiedenen Perioden beschrieben

und bewertet worden. Charakteristisch sind breite Aktivitäten zur Qualifizierung im

Arbeitsschutz auf den verschiedenen Ebenen.

Es stand umfangreiches Quellenmaterial zur Verfügung, insbesondere konnten die

Akten der Regierung der DDR und der SED sowie des FDGB genutzt werden. Die

Möglichkeit der Auswertung des Archivmaterials erleichterte das Aufzeigen des Han-

delns der politischen Akteure, sie bestimmende Vorstellungen und Leitlinien. Die

Nutzung der Archivmaterialien ermöglichte die Darstellung politischer Zusammen-

hänge und gab Hinweise zu teilweise bisher nicht bekannten Erscheinungen im Ar-

beitsschutz der DDR. Das Internet bot vielfältige Aussagen von Zeitzeugen und Be-

wertungen, die eingeordnet werden konnten.

Leider existieren eine Reihe von Veröffentlichungen und Diskussionen in Foren, die

einzelne Seiten des DDR-Arbeitsschutzes glorifizieren und damit mehr oder weniger

suggerieren, dass der Arbeitsschutz der DDR ein Vorbild für die Bundesrepublik sei.

Es ist eines der Anliegen dieser Publikation, dem entgegenzutreten. Es gab sehr vie-

le gute Merkmale und Konzepte. Die DDR hatte für den Arbeitsschutz eine sehr

anspruchsolle und sich auch weiterentwickelnde Theorie hervorgebracht. Es ent-

standen Vorschriften, die isoliert betrachtet tatsächlich Meilensteine darstellen.

Trotzdem ist entscheidend, vor welchem Hintergrund solche Ansätze funktionieren

konnten, nämlich

weil der Zentralismus bestimmte Vorgaben ermöglicht, die ansonsten in der De-

mokratie nicht funktionieren können;

weil der unternehmerischen Freiheit in der Marktwirtschaft nicht solche Methoden

aufgedrückt werden können, wie es in einer Diktatur geht;

weil reale wirtschaftliche Grenzen und ein entsprechendes Gleichgewicht existie-

ren müssen, die in der DDR zum Teil ignoriert wurden und manches nur ging,

weil die DDR als Staat von seiner Substanz gelebt hat und aufwendige Ansätze

nur deshalb konzipierbar waren;

weil vieles auf dem Papier stand, was an guten Konzepten und Methoden vor-

handen war, die betriebliche Wirklichkeit aber dahinter weit zurückblieb, weil die

Akzeptanz auch in den Betrieben oder Einrichtungen nicht vorhanden war.

Das jeweilige Jahrzehnt wird in einer Bilanz zusammengefasst.

Es gibt eine Reihe von Bezügen zu politischen Entscheidungen oder auch Vorschrif-

ten, die stehen in Beziehungen zu ähnlichen Entwicklungen in Westdeutschland. Auf

diese Querverbindung wird jeweils hingewiesen.

Das Buch soll die Vergangenheit der DDR speziell zum Arbeitsschutz festhalten, soll

Einsichten in die Gegebenheiten bieten und soll auch eingeführte Deutungen infrage

stellen.

In der Anlage sind Dokumente der jeweiligen Zeitperiode zusammengestellt.

Die Rechtschreibung bei Zitaten folgt dem jeweiligen Original.

Ein Abkürzungsverzeichnis ist in Kapitel 9.4 enthalten.

1 Vorgeschichte

Zunächst wird die Vorgeschichte des Arbeitsschutzes insbesondere aus Deutschland

bis 1945 dargestellt. Es geht um die Wurzeln für den Arbeitsschutz nach 1945, wie

sie sowohl für die Bundesrepublik als auch für Ostdeutschland gelten.

In der Entwicklung des Arbeitsschutzes sind verschiedene Grundlinien erkennbar,

die im Folgenden beschrieben werden.

1.1

Arbeitsschutz ist sehr stark an die Technikentwicklung,

aber auch an die Arbeitsorganisation gekoppelt

LABISCH (1993, S. 466) weist nach: Soweit sich Arbeit historisch zurückverfolgen

lässt, wurde der Mensch durch Arbeit gefährdet, schließlich auch geschädigt. Die his-

torische Entwicklung des Arbeitsschutzes ist sehr eng mit der Technikentwicklung

verbunden. Es besteht ein enger Zusammenhang zwischen Technikeinsatz und Ar-

beitsschutz, weil einerseits Technikeinsatz spezifische Gesundheitsrisiken hervor-

bringt und Technik andererseits für den Arbeitsschutz genutzt werden kann, indem

über technische Lösungen Sicherheit und Gesundheit ermöglicht wird.

Es ist sicher allgemein einleuchtend, das z. B. beim Bau der ägyptischen Pyramiden

menschliches Leid entstanden ist, sicher auch viele Tote zu beklagen waren. Der

griechische Historiker Herodot (490-430 v. Chr.) berichtet, dass die Arbeiter beim

Bau dieser Pyramiden großen Unfallrisiken ausgesetzt waren (BIENECK, HORST,

1993, S. 97).

Bei dieser Einschätzung körperlicher Arbeit verwundert es nicht, dass im überliefer-

ten Schrifttum aus der Antike kaum Hinweise auf Arbeitsschutzprobleme zu finden

sind, obgleich angesichts der Vielzahl schon damals ausgeübter unfallträchtiger und

auch gesundheitsschädigender Tätigkeiten etwa auf Großbaustellen und in Berg-

werken zumindest das Interesse an einem möglichst störungsfreien Arbeitsablauf

vorhanden gewesen sein müsste.

Von den Römern wissen wir, dass sie bereits Schutzmaßnahmen wie Handschuhe,

Stiefel, Helme, aber auch Lüftungseinrichtungen zur Vorbeugung vor gesundheit-

lichen Schäden einsetzten.

Die historische Entwicklung des Arbeitsschutzes orientiert sich an der Entwicklung

der Technik. Gesundheit wurde zur alleinigen Existenzgrundlage lohnabhängiger

Schichten. Sobald das Verhältnis der Menschen zur Natur durch Vergesellschaftung

(sprich: Herrschaft) überformt wurde, wird die Gefährdung der Gesundheit durch not-

wendige Arbeit offenkundig und als solche auch wahrgenommen (LABISCH, 1993,

1 Dieses Kapitel entstand unter Verwendung eines unveröffnetlichten Manuskripts von Dietrich

Bethge von 2008.

S. 471 u. S. 475). Mit der Industrialisierung wird ,,Arbeit und Gesundheit" ein notwen-

diges Standardthema.

Bis 1800 war Deutschland ein fast reines Agrarland. Durch die Landregulierung (Ein-

führung bürgerlichen Privateigentums an Grund und Boden) fiel das meiste Acker-

land in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts an die Großgrundbesitzer. Die freige-

wordenen Bauern konnten nur am verbleibenden Rest des Landes Eigentum erwer-

ben. Außerdem wurden die Allmenden (Wälder, Teiche, Bleichen, Wiesen usw. zur

gemeinschaftlichen Nutzung) aufgelöst. Mit aus diesem Grunde verdoppelte sich bis

1850 die Zahl der Halbbauern und verdreifachte sich die Zahl der landlosen Unter-

schicht, die auf diese Weise frei für die Industriearbeit wurde (ELLWANGER, 1988,

S. 6). Heimarbeit entstand verstärkt. Die weitere Entwicklung der industriellen Pro-

duktion bestand darin, dass die Arbeiter sich weil der Stücklohn für Heimarbeit dem

Preisdruck maschinell erzeugter Güter nicht mehr standhielt ab Mitte des 19. Jahr-

hunderts in der Fabrik verdingten.

Seit Ende des 18. Jh. setzte die Industrialisierung ein. Mit ihr verbunden war eine ra-

sante Technikentwicklung in mehreren Stufen mit jeweils neuen spezifischen Ar-

beitsschutzproblemen, aber auch mit neuen technischen Lösungen zum Schutz vor

Gefahren:

Mechanisierung führte zur Nutzung immer höherer Energiepotenziale.

Gefahren entstanden durch außer Kontrolle geraten von Energie (z. B. Bewe-

gungen schwerer Gegenstände, heiße Teile, Lärm, extreme Klimate); insbeson-

dere durch den Einsatz kraftbewegter Maschinen entstanden größere Gefähr-

dungspotenziale.

Der Übergang von der Manufaktur zum Fabriksystem (Mechanisierung, Dampf-

kraft, Elektrizität) gab dem Arbeitsschutz einen besonderen Anstoß.

Industrielle Arbeit führte zur massenhaften Nutzung von Maschinen und Geräten

mit Gefahrenpotenzial. Die Grundlagenchemie brachte den immer breiter wer-

denden Einsatz von Arbeitsstoffen mit gefährlichen Eigenschaften.

Die fortschreitende Technisierung führt aber auch zu neuen wirkungsvollen Lö-

sungen in der Sicherheitstechnik. Ein einfaches Beispiel ist das Schutzgitter am

Webstuhl. Auslöser für diese Entwicklung waren zahlreiche schwere Unfälle, weil

herausspringende Schütze den Weber am Nachbarwebstuhl mit hoher Ge-

schwindigkeit am Kopf trafen. Eine konsequente Weiterentwicklung solcher ein-

facher Lösungen führte bis hin zu geschlossenen Produktionssystemen, bei de-

nen der Mensch von der Gefahrenquelle zuverlässig getrennt ist.

Frederik Winslow Taylor

sah in seiner Lehre von der wissenschaftlichen Be-

triebsführung den Menschen als rational-ökonomisches Wesen, das vorrangig

durch wirtschaftliche Anreize motiviert wird und um sein Glück zu erreichen das

2 Frederick Winslow Taylor (1856-1915) war ein US-amerikanischer Ingenieur und gilt als einer der

Begründer der Arbeitswissenschaft. Von ihm stammt u. a. Scientific Management und auf seinem

Wirken basiert der sog. Taylorismus.

tut, wovon es sich den größten Gewinn verspricht. Ansonsten ist der Mensch

nach dieser Auffassung Taylors faul und irrational. Deshalb muss der Mensch

seine Natur durch Disziplinierung überwinden. Um dies zu schaffen, muss er rigi-

den Regeln unterworfen werden. Deshalb müssen nach seiner Lehre Organisati-

onen so gestaltet sein, dass die Empfindungen des Menschen und seine unwäg-

bare Komponente weitgehend zu neutralisieren und zu kontrollieren sind. Hier-

aus entstand eine noch bis weit in die Hälfte des 20. Jahrhunderts hinein gepräg-

te Organisation der Arbeitsteilung. Die mit dem Mittelalter entstandene Arbeitstei-

lung wurde so mit der Industrialisierung extrem ausgeweitet. Taylorismus steht

für diese Form der Arbeitsgestaltung am Fließband und ist eng mit dem Men-

schenbild verknüpft. Kopf- und Handarbeit wurden getrennt. Die Mitarbeiter der

ausführenden Ebene bekamen für die geleistete Arbeit ihren Lohn, waren aber

als Ideengeber und Mitgestalter nicht gefragt. Diese ,,Maschinisierung" der Kör-

per führte letztlich zu Sinnentleerung und Entfremdung (KERN, 2006). Insoweit

ist Arbeitsschutz nicht einseitig mit der Technikentwicklung verknüpft, sondern

auch mit der Arbeitsorganisation.

Die historischen Beispiele zeigen, wie eng Probleme und Chancen des Arbeitsschut-

zes mit der Technikentwicklung verbunden sind. Vom Technikeinsatz geht einerseits

Gefahr aus. Andererseits lässt sich Technik auch für technische Arbeitsschutzmaß-

nahmen nutzen. Allerdings wurden die Gefahren häufig erst erkannt, als beim Tech-

nikeinsatz Probleme auftraten (z. B. Unfälle, Produktionsstörungen). Die Ursachen

mussten erst erforscht und geeignete Maßnahmen entwickelt werden. Daher blieb

das Arbeitsschutzniveau zeitweise weit hinter der Technikentwicklung zurück.

Im Vergleich zu anderen europäischen Ländern, wie England, Frankreich und Bel-

gien, begann die industrielle Entwicklung in den deutschen Staaten erst spät

(SYRUP, NEULOH, 1957, S. 49). Dies führte in den bis dahin agrarisch strukturierten

deutschen Staaten zu einem überstürzten Tempo beim Aufbau industrieller Anlagen.

Man wollte das Versäumte in möglichst kurzer Zeit nachholen und unterschätzte da-

bei die hiermit verbundenen sozialen Probleme. Um das Jahr 1800 waren in

Deutschland nur etwa 300.000 Fabrikarbeiter tätig. Im Jahre 1867 wurde die 2-Millio-

nen-Grenze überschritten, im Jahre 1882 wurden bereits 6 Millionen und um 1900

fast 12 Millionen Fabrikarbeiter gezählt. Die über Jahrhunderte gewachsenen sozia-

len Bindungen hatten sich mit der Einführung der Gewerbefreiheit gelöst.

Unternehmer und Arbeiter waren nicht mehr durch ein patriarchalisches Verhältnis

miteinander verbunden, sondern standen sich als Partner in einem Vertragsverhält-

nis gegenüber, das jedoch durch eine Übermacht des Unternehmers (KOCKA, 1975,

insbes. S. 42-87) gekennzeichnet war. Konkret bedeutete dies für die in den Fabri-

ken Beschäftigten lange Arbeitszeiten, häufig auch während der Nachtzeit, sowie das

Arbeiten in Räumen, die in einem sicherheitstechnisch und hygienisch schlechten

Zustand waren und die die Entstehung von Krankheiten förderten (KAUFHOLD,

1989, S. 226; MERTENS, 1978, S. 5 ff.;

PENSKY, 1987;

HERKNER, 1922, S. 51).

Die Folge war frühe Erwerbsunfähigkeit und oft auch Tod. Die kaum mit der neuen

Technik und den neuen Produktionsverfahren vertrauten Arbeiter waren einem ho-

hen Unfallrisiko ausgesetzt. Trotz dieser harten Arbeitsbedingungen zogen die Fabri-

ken jedoch angesichts der damals herrschenden Massenarmut (ABEL, 1986, insbes.

S. 302-396) Arbeit suchende Menschen an. Sie waren froh, überhaupt eine Beschäf-

tigung zu finden, auch wenn der Lohn gering war. Unter den Beschäftigten waren

viele Frauen und Kinder, weil sich diese mit noch niedrigeren Löhnen als die erwach-

senen männlichen Arbeiter begnügten.

Die Unternehmer, das Bürgertum, die Kirchen und die Wissenschaft verhielten sich

bis in die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts hinein gegenüber der sozialen Not der

Industriearbeiter gleichgültig. Man sah weder in einer Arbeitszeit bis zu 16 Stunden

noch in den niedrigen Löhnen einen Missstand. Man betonte im Gegenteil den erzie-

herischen Wert dieser Arbeit. Die große Mehrzahl der Unternehmer befürchtete, dass

staatliche Arbeitsschutzgesetze die Konkurrenzfähigkeit gegenüber anderen Ländern

beeinträchtigen würden. Die Regierungen der deutschen Staaten verhielten sich im

Hinblick auf die von der Fabrikarbeit ausgehenden Gefahren weiter abwartend, ob-

gleich die negativen Auswirkungen der Arbeitsbedingungen in den Fabriken auf die

dort Beschäftigten bekannt waren. Der preußische Staatskanzler von Hardenberg

sandte bereits am 5.9.1817 an die Oberpräsidenten der Provinzen Schlesien, Bran-

denburg, Sachsen, Westfalen und Rheinland einen Erlass, in dem er Vorschläge zur

Verbesserung der Lage der Arbeiter und besonders der arbeitenden Kinder anforder-

te (SIMONS, 1984, S. 12). Die Antworten der Oberpräsidenten waren sehr unter-

schiedlich und spiegelten das ganze Spektrum der wirtschafts- und sozialpolitischen

Auffassungen der damaligen Zeit wider, die von der Forderung nach staatlichen Ein-

griffen zugunsten der Arbeiter bis zur Meinung, der herrschenden liberalen Doktrin

durch Verwirklichung der Wirtschaftsfreiheit zu folgen und die Entwicklung sich selbst

zu überlassen, reichten (GLADEN, 1974, S. 12 ff.). Die mit der Fabrikarbeit verbun-

denen sozialen Probleme bündelten sich in der Frage der Kinderarbeit. Die zuneh-

mende Arbeitsteilung in der industriellen Produktion hatte die technischen Voraus-

setzungen für den weit verbreiteten Einsatz von Kindern geschaffen (KAUDELKA,

1994a, S. 143 f.). Die Anforderungen an die Qualifikation und die Muskelkraft waren

unter die des Handwerks gesunken. Zudem hatte sich seit dem 18. Jahrhundert die

Einstellung zu Armut, Bettelwesen und Kinderarbeit stark verändert: Aus staatspoliti-

schen und pädagogischen Motiven wurde eine Erziehung zur Arbeit in Armenschulen

sowie in Arbeits- und Waisenhäusern mit dem Ziel befürwortet,

,,durch das Prinzip ´Hilfe zur Selbsthilfe´ den moralischen Wert der Arbeit

(und des Schulbesuchs) zu verdeutlichen, damit Müßiggang, Armut und Bet-

tel entgegenzuwirken und so letztlich die kommunale Armenversorgung zu

entlasten." (ebd., S. 144).

Der Druck der Öffentlichkeit auf die Verwaltung, aus humanitären Gründen Maß-

nahmen gegen die verbreitete Kinderarbeit zu ergreifen, nahmen jedoch durch Be-

richte über den Umfang und die Art der Kinderarbeit zu. Der preußische Unterrichts-

minister von Altenstein

hatte durch Zirkularverfügung vom 26. Juni 1824 ausführli-

3 Karl Sigmund Franz Freiherr vom Stein zum Altenstein (1770-1840) war preußischer Politiker. In

den 20 Jahren im Amt des Kultusministers reformierte er das preußische Schul- und Bildungswe-

sen grundlegend. Das humanistische Gymnasium geht auf ihn zurück. Mit dem Unterrichtsgesetz

von 1819 stellte er das preußische Bildungswesen auf eine einheitliche Basis und begründete

damit das heute noch bestehende mehrgliedrige Schulsystem mit einer Grundschule und diffe-

renzierten weiterführenden Schulen.

che Berichte über den Umfang der Kinderarbeit angefordert. Die aufgrund der Zirku-

larverfügung beim Unterrichtsministerium eingehenden Berichte vermittelten ein er-

schütterndes Bild über die Kinderarbeit. Zehntausende von Kindern mussten unter

schlechtesten Umgebungsbedingungen, bei unzureichender Kost und gegen gerin-

gen Lohn bis zu 14 Stunden täglich arbeiten. Die Kinder waren oft noch keine sechs

Jahre alt, wenn sie eine Tätigkeit in einer Fabrik aufnahmen. Kinder wurden nicht nur

in Spinnereien, in Woll- und Tuchfabriken, sondern auch in Nähnadelfabriken, Bron-

zefabriken, Schnallenfabriken, Papierfabriken, Gerbereien, Steingutfabriken, in Ei-

sengießereien, in Bergwerken, kurz in allen wichtigen Fabrikationsbereichen be-

schäftigt (ANTON, 1953, S. 19 ff.). Die Regierung von Arnsberg hatte einen der

gründlichsten Berichte verfasst. Dieser Bericht vom 28. April 1825, der typisch für

Gebiete mit gleicher industrieller Entwicklung in Preußen war, beschrieb die Lage der

Fabrikkinder nach Kreisen getrennt. Über die Verhältnisse im Kreise Iserlohn wurde

Folgendes berichtet:

,,Fast den ganzen Tag, oft bis spät in die Nacht, waren sie in dumpfe, enge

Stuben und Werkstätten eingesperrt, wo sie, meist sitzend beschäftigt, be-

sonders im Herbst und Winter verpestete Luft einatmeten. Hier waren sie

Augen- und Ohrenzeugen grober unsittlicher Reden und Handlungen der

Erwachsenen, hatten oft mehrmals im Laufe des Tages die härtesten Miß-

handlungen zu erdulden. Ihre magere Kost beschränkte sich hauptsächlich

auf Kartoffeln mit Salz und Wasser, Kartoffelkuchen in Rüböl gebacken und

Zychorienbrühe; im Sommer stahlen sie sich unreifes Obst und Hülsenfrüch-

te dazu." (ANTON, 1953, S. 25).

Arbeitsschutz ist so alt wie die menschliche Arbeit selbst. Seine Bedeutung und auch

seine Brisanz seit der Wende vom 18. zum 19. Jahrhundert und den damals einset-

zenden irreversiblen politisch-gesellschaftlichen Wandlungsprozessen nahmen in ei-

nem Maße zu, die eine deutliche Zäsur zur Vergangenheit zu setzen berechtigt er-

scheinen lässt (KAUDELKA, 1994a, S. 143). In erster Linie ist es die Industrialisie-

rung, in deren Zuge die Fabrikarbeit zunehmend an Bedeutung gewann, die den Ar-

beitsschutz seitdem so stark thematisierte. Das Regulativ von 1839 steht am Anfang

der Arbeitsschutzrechtsetzung in Deutschland. Den Hintergrund für die beginnende

Regelung des Schutzes der Arbeitnehmer bildete der Übergang von der handwerkli-

chen Produktion zur Mechanisierung unter Verwendung von kraftbetriebenen Ma-

schinen in Kleinbetrieben und zunehmend in Großbetrieben, den allerdings nicht de-

finierten ,,Fabriken" sowie die damit verbundene Entstehung der Arbeiterschaft als

neuer sozialer Klasse (WEINMANN, 2003, S. 10).

Staatliche Eingriffe wurden durch die Industrialisierung notwendig. Die Schutzge-

setzgebung folgte zunächst der zunehmenden Industrialisierung zögernd. Es gab

kein systematisches Vorgehen oder ein konsequentes und umfassendes Gesetzes-

werk, sondern es wurde empirisch vorgegangen. Den jeweils gröbsten Missständen

wurde mit Gesetzen oder erweiterten Teilgesetzen begegnet (JENSS, 1977, S. 117).

Beispiel Jugendliche: Zunächst gab es eine grenzenlose Ausnutzung jugendlicher

Arbeitskraft, bis schließlich schrittweise immer bessere Schutzgesetze entstehen. Es

werden beträchtliche ,,Latenzzeiten" zwischen arbeitsmedizinisch indizierten oder so-

zialpolitisch motivierten Forderungen und deren Verwirklichung in ihrem jeweiligen

Bedingungsrahmen deutlich (ebd., S. 47). Das Aufspüren möglicher gesundheitlicher

Risiken ist geprägt vom Streben nach Kausalitätsbeweisen, bevor eine staatliche

Norm überhaupt erwogen wird. Insoweit vergeht teilweise viel Zeit, bis der Gesetz-

geber konkrete Forderungen stellt.

1.2

Arbeitsschutz ist verknüpft mit Werten in der Gesellschaft

sowie wirtschaftlichen Entwicklungen

Arbeitsschutz kann nicht einseitig aus Zusammenhängen zur Technikentwicklung

gesehen werden. Zu beachten ist die Rolle des Menschenbildes. Erfordernisse des

Arbeitsschutzes entwickelten sich insbesondere aus Grundeinstellungen zum Men-

schen.

In der Antike fanden körperliche Tätigkeiten nur wenig Anerkennung. Zur

Wohlstandsmehrung und zum Fortbestehen der hierarchisch geordneten Gesell-

schaften war zwar körperliche Arbeit notwendig. Sie schadete jedoch der Gesund-

heit, führte zum frühzeitigen Kräfteverschleiß und werden daher soweit es möglich

war Sklaven und Kriegsgefangenen überlassen (WEBER, 1988, S. 30).

Die soziale Geringschätzung der Menschen, die körperliche Tätigkeiten verrichteten,

kommt in den folgenden von Xenophon überlieferten Worten des Philosophen Sokra-

tes zum Ausdruck:

,,Die mechanischen Künste (Handwerker) werden gesellschaftlich verachtet.

Sie können die Kräfte der damit Beschäftigten zerstören, etwa durch sitzende

oder innerhäusliche Tätigkeit oder durch ganztägige Tätigkeit am Feuer. [...]

Diese körperliche Belastung führt zu einer Verkümmerung der Seele. Es fehlt

den Handwerkern auch die Zeit, freundschaftliche und bürgerliche Pflichten

zu erfüllen. Infolgedessen gelten sie als schlechte Bürger, und in einigen

Städten ist es für einen Bürger, vor allem zu Kriegszeiten, nicht erlaubt, mit

einem Handwerker verbunden zu sein." (Xenophon Oeconomicus IV, 2,3

zit. nach WEBER, 1988, S. 30).

Die Einstellung zur körperlichen Arbeit änderte sich grundlegend durch den Einfluss

der christlichen Kirche, die gerade auch die unteren Schichten ansprach. Körperliche

Arbeit wurde als selbstverschuldete Mühsal des Menschen als Folge des Sünden-

falls, aber auch als göttlicher Auftrag verstanden, hergeleitet aus der Forderung der

Bibel, der Mensch solle sich die Erde untertan machen. Die Ordensregel des Bene-

diktinerordens (gegründet 529) ,,ora et labora" (bete und arbeite) beeinflusste nach-

haltig die Entwicklung der europäischen Ständegesellschaft zur Arbeitsgesellschaft.

Es waren auch Mönche, die der in der Spätantike nur vereinzelt genutzten Wasser-

kraft durch konsequenten Einsatz von Wasserrädern als Antrieb von Maschinen zum

Durchbruch verhalfen und zusammen mit der Mühlentechnologie das mittelalterliche

Wirtschaftsleben dynamisierten. Aber auch aus dem Mittelalter gibt es wenig Quel-

len, aus denen entnommen werden kann, wie man die aus neuartigen Produktions-

technologien verursachten Sicherheitsprobleme löste. Im Jahr 1329 streikten die

Gürtlergesellen (Messingschlosser) von Breslau um bessere Arbeitsbedingungen.

Die Frankfurter Leineweberordnung beschränkte 1430 die Arbeitszeit und verbot die

Nachtarbeit.

Seit dem 14. Jahrhundert gab es besondere Bedingungen zum Bau des Kölner

Doms. Das betraf nicht nur die Sorge bei Krankheit und Tod, wenn man Mitglied der

Domhütte war. Auch Unfallvorsorge wurde getroffen:

,,Die Gerüste waren ordnungsgemäß zu sichern, die Arbeiter hatten sich an-

zuleinen. Steinmetze trugen ein Holzbrett mit Sehschlitz vor dem Kopf, damit

ihnen nichts in die Augen fliegen konnte, andere hängten sich ein schleierar-

tiges Netz mit gleicher Funktion vors Gesicht. Schwämme oder feuchte Tü-

cher banden sich die Dachdecker vor Mund und Nase, um sich vor den gifti-

gen Dämpfen zu schützen, die heißes Blei verströmt." (BREUERS, 1999,

S. 125).

Bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts trat eine entscheidende Wende hin zur christli-

chen Sozialpolitik durch den Mainzer Bischof Wilhelm von Ketteler (1811-1877) ein.

Er verlagert das Schwergewicht von einer praktisch-karitativen Fürsorge auf die Er-

stellung einer neuen Gesellschaftslehre. Er wollte ein kooperatives System, um eine

Versöhnung zwischen den Fronten der Unternehmer und Arbeiter herbeiführen zu

können. Auf der Fuldaer Bischofskonferenz im September 1869 entstand unter sei-

ner Führung ein katholisch-soziales Reformprogramm, zu dessen Hauptpunkten ne-

ben der Sozialversicherung auch der öffentliche Arbeiterschutz gehörte (BRUSATTI,

HAAS, POLLAK, 1962, S. 30). Glaubenslosigkeit und Skepsis bei der Masse der Ar-

beiter waren schon so tief verwurzelt, dass die christlichen Soziallehren kaum mehr

aufgenommen wurden. Auch war man innerhalb des katholischen wie auch des pro-

testantischen Klerus nicht sogleich bereit, sich in das Problem der Sozialpolitik zu

vertiefen. Im protestantischen Bereich war es Victor Aimé Huber (1800-1869), der

ähnliche Thesen wie Ketteler vertrat.

Auch die Kirchen thematisieren die soziale Situation der Arbeiter in der sich schnell

entwickelnden Industriegesellschaft. Sie forderte nicht nur die Unternehmer auf, ei-

nen besseren betrieblichen Gesundheitsschutz für die Arbeitnehmer zu gewährleis-

ten, sondern wandten sich auch an den Staat, mit den ihm zur Verfügung stehenden

Mitteln dafür zu sorgen, dass die Arbeitsbedingungen in den Betrieben verbessert

werden und die Menschenwürde der Arbeitnehmer gewahrt wird (POTTHAST, 2006).

Auf katholischer Seite machte sich vor allem der Mainzer Bischof Wilhelm Emmanuel

von Ketteler mit seinem entschiedenen Eintreten für die wirtschaftlich und sozial be-

nachteiligte Arbeiterschaft weit über die Kirche hinaus einen Namen. Insbesondere

die Bemühungen der katholischen Kirche um die Arbeiterschaft, die von der Zent-

rumspartei unterstützt wurden, beobachtete Bismarck ebenso aufmerksam wie miss-

trauisch und leitete daraus sogar die Bereitschaft ab, mit sozialistischen Kräften zu

paktieren (GALL, 1981, S. 477).

Papst Leo XIII erließ 1891 seine Enzyklika Rerum Novarum ,,Über die Arbeiterfrage".

Der Papst weist der Kirche die Aufgabe zu, die Konflikte der Gesellschaftsklassen zu

versöhnen, nach sozialer Gerechtigkeit zu streben und in allen Christen die Verpflich-

tung lebendig zu halten, Gott durch Achtung vor den Rechten der Mitmenschen zu

dienen. Ein Arbeitsschutzbezug wird erkennbar in Punkt 17 der Enzyklika, in dem es

u. a. heißt:

,,Die Pflichten, die hinwieder die Besitzenden und Arbeitgeber angehen, sind

die nachstehenden: Die Arbeiter dürfen nicht wie Sklaven angesehen und

behandelt werden; ihre persönliche Würde, welche geadelt ist durch die

Würde der Christen, werde stets heiliggehalten; Arbeit und Erwerbssorgen

erniedrigen sie nicht, [...] unehrenvoll dagegen und unwürdig ist es, Men-

schen bloß zu eigenem Gewinne ausbeuten und sie nur so hoch anschlagen,

als ihre Arbeitskräfte reichen." Und weiter in Punkt 34: ,,Gesetzt, der Arbeiter

beugt sich aus reiner Not oder um einem schlimmeren Zustande zu entge-

hen, den allzu harten Bedingungen, die ihm nun einmal vom Arbeitsherrn

oder Unternehmer auferlegt werden, so heißt das Gewalt leiden, und die Ge-

rechtigkeit erhebt gegen einen solchen Zwang Einspruch. Damit aber in sol-

chen Fragen, wie diejenige der täglichen Arbeitszeit für die verschiedenen

Arbeitsarten und diejenigen der Schutzmaßregeln gegen körperliche Gefähr-

dung zumal in Fabriken, die öffentliche Gewalt sich nicht in ungehöriger Wei-

se einmische, so erscheint es in Anbetracht der Verschiedenheit der zeitli-

chen und örtlichen Umstände durchaus ratsam, jene Fragen vor die Aus-

schüsse zu bringen [...] oder einen anderen Weg zur Vertretung der Interes-

sen der Arbeiter einzuschlagen, je nach Erfordernis unter Mitwirkung und Lei-

tung des Staates." (zit. nach BRUSATTI, HAAS, POLLAK, 1962, S. 188 u.

S. 197).

Erst mit Beginn der Neuzeit Mitte des 15. Jahrhunderts wurden die Gesundheitsge-

fahren bei körperlichen Tätigkeiten zum Gegenstand öffentlichen Interesses. Die

wachsende Kenntnis über die Beeinträchtigung der Gesundheit bei den unterschied-

lichen beruflichen Tätigkeiten fand in zahlreichen Schriften, die sich zum Teil durch

eine für die damalige Zeit erstaunliche Detailkenntnis auszeichneten, ihren Nieder-

schlag. In dem Hauptwerk des Arztes und Humanisten Georgius Agricola (1494-

1555) ,,Zwölf Bücher über das Berg- und Hüttenwesen" sind vielfache Hinweise für

den Arbeitsschutz enthalten (PRESCHER, 1985). So empfiehlt er, zum Schutz vor

abspringendem Gestein Handschuhe, Gesichtsmasken und Beinkleider zu tragen. In

seiner Schrift ,,Bermannus" (1530) setzte er sich ausführlich mit den gesundheitlichen

Gefahren im Hüttenbereich bei der Rohstoffaufschließung und Metallgewinnung aus-

einander. Noch intensiver beschäftigte sich Theophrastus Bombastus von Hohen-

stein, genannt Paracelsus (1493-1541), mit den Erkrankungen im Hüttenwesen. In

seiner Schrift ,,Von der Bergsucht und anderen Berufskrankheiten" (um 1530) be-

schreibt er u. a. die von Blei und Quecksilber ausgehenden Gefahren (SKIBA, 2000,

S. 15). Der italienische Arzt Bernardino Ramazzini (1633-1714), der als Begründer

der Arbeitsmedizin gilt, beschränkte seine gewerbepathologischen Untersuchungen

nicht nur auf den Bergbau und das Hüttenwesen, sondern erfasste alle Gewerbe-

zweige. Mit seinem Hauptwerk ,,Über die Krankheiten der Handwerker und Künstler"

(De morbis artificum diatriba, 1700) wies er auf den Zusammenhang zwischen der

ausgeübten Tätigkeit und Schädigungen der Gesundheit in über 40 Berufssparten

hin. Johann Christian Gottlieb Ackermann (1756-1801) überarbeitete diese Schrift

und erweiterte sie durch eigene Untersuchungen (1780/1783). So beschrieb er die

Entstehung von Gewerbekrankheiten aus der Arbeit in schmutziger Umgebung u. a.

bei Gerbern, Färbern, Seifensiedern, Lichtziehern, Fleischern, Totengräbern, Kloa-

kenfegern und Wäscherinnen. Er wies ferner auf die Erkrankungen durch Zwangs-

haltungen u. a. bei Webern, Strumpfwirkern, Tuchscherern, Schustern, Schneidern

und Trägern sowie auf die gesundheitlichen Gefährdungen durch Stäube u. a. bei

Bäckern, Müllern, Perückenmachern, Getreidesiedern, Tabakarbeitern und bei Hech-

lern von Seide, Wolle, Flachs und Hanf hin. Auch die körperliche Überlastung bei be-

stimmten Tätigkeiten in ungesunden Arbeitsstätten, wie beispielsweise bei den Ba-

dern und Salzarbeitern untersuchte Ackermann.

Die Situationsanalysen Ackermanns spiegelten die Anfänge der kapitalistischen Fab-

rikproduktion wider und zeigen deutlich, dass schon lange vor der sog. Industriellen

Revolution mit ihren Elendserscheinungen schlechte Arbeitsbedingungen an vielen

Arbeitsplätzen entstanden waren, die staatliches Handeln dringend erfordert hätte.

Doch der Analyse der Arbeitsbedingungen durch engagierte Ärzte und Philanthropen

folgten keine Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitssituation. Der Staat kümmer-

te sich im ausgehenden 18. Jahrhundert kaum um die Arbeitsbedingungen in Manu-

fakturen und Fabriken, ,,dafür aber mit polizeilicher Hilfe und über die Armengesetz-

gebung um die Kontrolle der Hygiene in den Wohnungen um so stärker." (WEBER,

1988, S. 60).

HIEN (2002, S. 18) macht aufmerksam, dass unsere Kultur das Ergebnis eines Zivili-

sationsprozesses ist, dessen Ursprünge nicht nur im Okzident, sondern auch im Ori-

ent zu suchen sind. Hien bezieht sich auf die Auseinandersetzung der frühen jüdi-

schen und jüdisch-christlichen Kultur mit der Sichtweise der griechischen Antike,

nach der sich Arbeit und freies bürgerliches Leben gegenseitig ausschlossen. Das

Leben des Sklaven oder Handwerkers war ganz selbstverständlich mit schwersten

Gesundheitsschäden und einem frühen Tod assoziiert. Die jüdisch-christliche Auf-

fassung konnte das nicht akzeptieren und postulierte die naturrechtliche Gleichheit

aller Menschen. ,,Wer nicht arbeitet, soll auch nicht essen!" ist das berühmte Paulus-

wort, das freilich in den darauf folgenden 2.000 Jahren in ganz unterschiedlicher

Weise interpretiert wurde. Es richtete sich nicht nur gegen reiche Gesellschafts-

schichten, sondern auch gegen chronisch erkrankte und behinderte Menschen. Die

Alltagskultur des Mittelalters legt davon genauso Zeugnis ab wie spätere, sich im In-

dustrialisierungsprozess etablierende sozial- und gesundheitspolitische Praktiken.

KOCKA (2002, S. 6) macht darauf aufmerksam, dass die jüdisch-christliche Religion

in ihrem Verständnis von Arbeit Ambivalenzen hervorgerufen hat, Arbeit als Fluch

und Segen, zugleich als Strafe und göttlicher Auftrag. Je mehr Arbeit als Lebenssinn

verstanden wurde etablierte sich der Arbeitsschutz als Anforderung.

Als konkretes Beispiel soll die Diskussion in den zwanziger Jahren des 20. Jahrhun-

derts dienen. Vor dem Ersten Weltkrieg ging es im Arbeitsschutz immer um die Frage

des Gesundwerdens der Erwerbstätigen. OTT-GERLACH (1988b, S. 17) konstatiert

für die zwanziger Jahre dann eine verstärkt hinzukommende Dimension, nämlich die

der Gesunderhaltung der Frau im Beruf damit also eine Verstärkung vorbeugender

Aktivitäten. Ein umfangreicher Katalog an Vorschlägen und Forderungen dieser Zeit

richtete sich direkt an die Frau, in deren Mittelpunkt die Bestrebungen zur aktiven

Teilnahme an diesem Prozess standen. Die öffentliche Gesundheitsfürsorge ,,von

oben" sollte ergänzt und wirksam werden durch eine bewusste Eigenbeteiligung der

Frauen. Die hauptsächliche Stoßrichtung dieser breit angelegten Kampagne kann

man mit dem Begriff der ,,Volksgesundheit" angeben. Dieses schon vor 1914 gepräg-

te Schlagwort bekam damals eine große Durchschlagskraft. Zu dem engeren Begriff

der gesundheitlichen Hygiene trat hier die alte Vorstellung von der Intaktheit der Fa-

milie als Garant eines gesunden Volkswesens. Die erste Phase der Arbeitszeitver-

kürzung vor dem Ersten Weltkrieg stand hauptsächlich unter gesundheitlichen Erwä-

gungen. Erst mit der Einführung des Achtstundentages im Jahre 1918 wurden dann

andere Zielsetzungen möglich.

Der australische Soziologe Elton Mayo (1880-1949) ging vom Menschen als soziales

Wesen (,,human relations") aus. Nach seiner Lehre wird der Mensch vorwiegend von

sozialen Bedürfnissen motiviert und gewinnt sein Identitätsbewusstsein aus der Be-

ziehung zu seinen Mitmenschen. Der Mensch reagiert stärker auf die sozialen Kräfte,

die im Mitarbeiterkreis wirksam werden, also auf Anreize durch Managementkontrol-

len. Mayo setzte sich dementsprechend im Gegensatz zu Taylor für bessere soziale

Beziehungen der Menschen im Arbeitsprozess ein. Schrittweise entwickelten sich

durch diese Auffassung auch entsprechende betriebliche Organisationsformen.

Stets spielten in diesen Zusammenhängen auch wirtschaftliche und generelle gesell-

schaftliche Überlegungen eine Rolle. Die ersten Aktivitäten zur Begrenzung von Kin-

derarbeit und Schutz von Jugendlichen sind untrennbar mit seinerzeit deutlichen

Problemen der Rekrutierung einsatztauglicher Soldaten verbunden. Der im 19. Jahr-

hundert erfolgende Übergang vom Agrarstaat zum Industriestaat brachte Anpas-

sungserfordernisse. Neben zunehmender Mechanisierung war diese Entwicklung

auch mit wachsendem Bedarf an Arbeitskräften verbunden. Dies führte zu einer ex-

tremen Belastung der Industriearbeiter mit täglichen Arbeitszeiten bis zu 16 Stunden

und verbreitet zu hoher körperlicher Schwerarbeit. Die Beschäftigung von Kindern in

einer Reihe von Arbeitsbereichen war eine der damals gezogenen Konsequenzen.

Es ist eine zunächst grenzenlose Ausnutzung jugendlicher Arbeitskraft zu konstatie-

ren. In der Folge zeigten sich gravierende negative Auswirkungen auf die Gesundheit

der arbeitenden Menschen. Grund war die hohe Untauglichkeitsquote unter den jun-

gen Männern, vor allem aufgrund der Kinderarbeit. Schließlich folgten daraufhin 1839

mit dem ,,Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in Fabriken" das Be-

schäftigungsverbot für Kinder unter 9 Jahren und die Beschränkung der Arbeitszeit

für Jugendliche unter 16 Jahren auf 10 Stunden täglich (MARSCHALL, BRANDEN-

BURG, GRIMM, 1989, S. 6).

Die fortschreitende Industrialisierung war gekoppelt mit der Ausbildung der kapitalis-

tischen Produktionsweise hiermit verbunden eine tief greifende Veränderung des

Verhältnisses zwischen Unternehmer und abhängig Arbeitenden. Die freie Dispo-

nierbarkeit des Unternehmers über den Arbeiter wurde für dieses Verhältnis konstitu-

tiv (JENSS, 1977, S. 48). Auf dem Boden der Gewerbefreiheit und der freien Konkur-

renz war der so genannte freie Arbeitsvertrag entstanden. Die faktische Ungleichheit

der Verhältnisse zwischen Arbeitgeber und abhängigem Arbeiter war ein entschei-

dender Ausgangspunkt für den Eingriff des Staates und dem schrittweisen Ausbau

von Schutzbestimmungen. Die Arbeitskraft war freilich nicht unbegrenzt ausnutzbar,

sondern die natürlichen Reproduktionsbedingungen bestimmten das Ausmaß der

Nutzung der Arbeitskraft. Aus der zunächst endlosen Verlängerung des Arbeitstages

resultierte der frühzeitige Verschleiß der Arbeitskraft, die Zerstörung der Gesundheit

der Jugendlichen und der älteren Arbeiter. Diese Tatbestände und der später begin-

nende Widerstand der Arbeitenden selbst zwangen zu staatlichen Eingriffen in den

,,freien Arbeitsvertrag". Die aufeinanderprallenden Interessen von Arbeitgebern und

Arbeitern mussten letztlich durch staatliche Eingriffe zur ,,Neutralisierung der Forde-

rungen" führen - wie JENSS (1977, S. 49) das formulierte. Die gewerkschaftliche und

politische Arbeiterbewegung wurde zu einer wesentlichen Antriebskraft der Intensi-

vierung des Arbeitsschutzes.

NAHNSEN (1975, S. 160 ff.) wendet sich gegen einen einseitigen Bezug zur Tech-

nikentwicklung. Sie konstatiert Zusammenhänge zu Krisentendenzen und Arbeitslo-

sigkeit. So bringt sie die Aktivitäten im Arbeitsschutz von 1839 bis zur Mitte des

19. Jahrhunderts in Verbindung mit wirtschaftlichen Umstrukturierungen, sinkenden

Reallöhnen und Arbeitslosigkeit. Auch die dann folgenden Arbeitsschutzaktivitäten

zeigen Zusammenhänge mit den bis tief in die neunziger Jahre des 19. Jahrhunderts

hineinreichende Aufbau- und Umstrukturierungsprozesse, die mit technologischem

Fortschritt, großbetrieblicher Entwicklung, Ausbau der Grundstoff- und Investitionsgü-

terindustrie, Konzentrationsbewegung sowie Vordringen auf dem Weltmarkt verbun-

den sind. Deutschland erreicht um diese Jahrhundertwende den Rang einer vollin-

dustrialisierten Weltwirtschaftsmacht. Ähnlich die Arbeitsschrittfortschritte in der Zeit

der Weimarer Republik. Die Weimarer Verfassung mit den Inhalten zum Arbeits-

schutz, Arbeitszeit und Mutterschutz entstand in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit und

Kurzarbeit. Mit dem Aufschwung von 1927 setzte eine bedeutende Rationalisierungs-

und Konzentrationswelle ein und nachhaltige neue Arbeitsschutzaktivitäten gab es

danach nicht mehr. NAHNSEN (1975, S. 164) schlussfolgerte, dass

,,Innovationsperioden des Arbeitsschutzes in Deutschland [...] regelmäßig in

Zeiten der Krise und der Arbeitslosigkeit ihren Ausgang genommen haben

und sich über Zeiträume erstrecken, in denen sich Prozesse der wirtschaftli-

chen Neuorientierung durchsetzen. [...] Innovationsperioden des Arbeits-

schutzes scheinen ein Begleitphänomen struktureller Umstellungsphasen in

der wirtschaftlichen Entwicklung des Kapitalismus zu sein so jedenfalls in

Deutschland. Indem die alten Strukturen an ihre Grenzen stoßen, entstehen

Krise und Arbeitslosigkeit, äußerste Anspannung alter Arbeitsformen steigert

die Gefährdung der Regenerationsfähigkeit der Arbeitskraft. Ihr weiterhin ver-

fügbares Potential ist jedoch Bedingung für die Entfaltung der neuen Struk-

tur, welche selbst neue Gefährdungen schafft und ins Bewusstsein bringt. So

entsteht eine Situation, in der sich die Interessen von Arbeit und Kapital ein-

ander nähern. Geht es letzterem um die Erhaltung eines ausreichenden Re-

servoirs leistungsfähiger Arbeitskraft, so geht es ersterer notwendigerweise

darum, der eigenen Verelendung entgegenzuwirken. Arbeitsschutzforderun-

gen finden so vergleichsweise günstige Bedingungen für ihre Durchsetzung."

Staatlicher Arbeitsschutz hat seine Wurzel auch in den Wandlungsprozessen der

Wirtschaft und Gesellschaft, nämlich die Schaffung von Gewerbefreiheit ab 1810.

Hiermit war Verlust an sozialer Sicherheit verbunden. Die Entstehung des staatlichen

Arbeitsschutzes ist Folge dieses Wandlungsprozesses und eine Reaktion des Staa-

tes auf die neuen Arbeitsformen (HAGEMEYER, 2004, S. 2). Und auch in der jüngs-

ten Geschichte gibt es hierfür Belege.

Die Bedrohung der Gesundheit bei der Arbeit ist insbesondere seit Beginn des 19.

Jahrhunderts durchaus wirtschaftlich und politisch thematisiert worden, sehr wohl

aber auch ethisch, religiös und sozial begründet (KAUDELKA, 2003, S. 5). Erste An-

sätze der Erkenntnis, dass der Mensch ein moralisches Recht auf die Erhaltung sei-

ner Gesundheit hat und der Staat die Pflicht hat, dieses zu beachten und zu fördern

gehen auf den Erzbischof von Cambrai, Francois del la Mothe-Fenelon (1651-1715)

zurück (JANSEN, HAAS, 1991, S. 15).

Die Entwicklung des Arbeitsschutzes während des Ersten Weltkrieges wurde be-

stimmt durch die Erfordernisse der Kriegswirtschaft. Die Produktion kriegswichtiger

Güter, die Bereitstellung von Transportkapazitäten und die Versorgung der Bevölke-

rung mit Nahrungsmitteln und Heizmaterial hatten Priorität. Die zum Kriegsdienst

einberufenen Männer ließen leere Arbeitsplätze zurück, die zu einem großen Teil von

Frauen und Jugendlichen besetzt werden mussten. Das Gesetz über Ausnahmen

von Beschäftigungsbeschränkungen gewerblicher Arbeiter vom 4.8.1914 (RGBl.

S. 333) ermächtigte den Reichskanzler, für bestimmte Bezirke und bestimmte Arten

von Betrieben Ausnahmen von den Arbeitsschutzvorschriften zu gewähren. Der

Krieg brachte zwar auch gewisse Erweiterungen des Arbeitsschutzes. Es waren je-

doch keine sozialpolitischen Gründe, die zu einer Ausdehnung des Arbeitsschutzes

führten, sondern Überlegungen zur Streckung der vorhandenen Vorräte (SYRUP,

NEULOH, 1957, S. 111). So wurde am 5.1.1915 das Nachtbackverbot (RGBl. S. 8)

und am 12.8.1915 die Arbeitszeit im Spinnstoffgewerbe eingeschränkt (RGBl.

S. 495) sowie am 11.12.1916 der Ladenschluss um 19:00 Uhr eingeführt (RGBl.

S. 1355).

Alle kriegsbedingten Einschränkungen des Arbeitsschutzes wurden nach Beendi-

gung des Ersten Weltkrieges wieder aufgehoben. In der Weimarer Republik entstan-

den durchaus Umrisse eines Wohlfahrtsstaates. Es entstanden in dieser Zeit eine

Reihe von Ansätzen und Überlegungen auch zum Arbeitsschutz.

Zielte staatliche Sozialpolitik in der Zeit des Nationalsozialismus auch noch so sehr

auf sozialpolitische Entwicklung, wurde sie zu einem politischen Instrument, das vor

allem dazu diente, der Arbeiterschaft ein Maximum an Arbeitsleistung zur Steigerung

der Rüstungsproduktion abzuverlangen (GLADEN, 1974, S. 113).

1.3 Charakteristisch

ist

die

wachsende Institutionalisierung

und Professionalisierung des Arbeitsschutzes

Seit dem 18. Jahrhundert wurde der Arbeitsschutz institutionalisiert und in der Folge

setzte eine zunehmende Professionalisierung ein. Dies erfolgte vor dem Hintergrund:

Arbeitsschutzmaßnahmen mussten und müssen gesellschaftspolitisch durchgesetzt

werden, d. h., es mussten verbindliche Regelungen eingeführt und ihre Beachtung

sichergestellt werden.

In diesem Kapitel geht es um zwei Aspekte:

Entstehung der Überwachung der Gewährleistung von Sicherheit und Gesund-

heit der unterschiedlichen Beschäftigten durch entsprechende Institutionen

Erste Schritte zur Herausbildung von wissenschaftlichen Grundlagen sowie der

Beginn des Einsatzes von Werksärzten und Sicherheitsingenieuren

Zum ersten Aspekt: Herausbildung von Institutionen des Arbeitsschutzes.

So ist die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts eine Aufbauphase staatlichen Arbeits-

schutzes, der ein schrittweiser Ausbau folgt. Arbeitsschutz ist hierbei einerseits Stifter

des sozialen Friedens. Andererseits ist Arbeitsschutz auch bei aller Professionalität

im Dienste wirtschaftlicher Interessen oder in der Zeit des Nationalsozialismus

auch unter starker Vernachlässigung von Erkenntnissen im Dienste der Politik veran-

kert. Institutionalisierung entsteht also auch aus Konflikten in der Gesellschaft und

wird auch politischen Machtverhältnissen untergeordnet. Politik hat das Primat, je

nach Grundverständnis wirkt sie positiv oder auch negativ auf den Arbeitsschutz.

Ein Grundstein wurde mit dem Preußischen Regulativ 1839 gelegt. Es ging insbe-

sondere um ein Verbot der Beschäftigung von Kindern in Fabriken vor dem vollende-

ten 9. Lebensjahr. Die Arbeitszeit der Jugendlichen wurde eingeschränkt und deren

Nachtarbeit untersagt. Das Regulativ hatte aber noch zahlreiche Mängel und Schwä-

chen. Zum Betriebs- und Gesundheitsschutz enthielt es lediglich eine Ermächtigung

zum Erlass von Vorschriften. Der schwerste Mangel war das Fehlen einer speziellen

staatlichen Institution, die über Einhaltung der Bestimmungen des Regulativs von

1839 wachte (ANTON, 1953, S. 192 ff.; DEUTSCHBEIN, VOGLER, 1954, S. 20-21;

DÜWELL, 1989, S. 233 ff.). Die Aufsicht lag in den Händen der Ortspolizeibehörden,

denen es aber an der hinreichenden Sachkunde fehlte und deren Unabhängigkeit

von den Fabrikanten nicht immer gewährleistet war. Dennoch gelang mit dem Regu-

lativ ein entscheidender sozialpolitischer Durchbruch. Es war der erste staatliche

Eingriff in die unternehmerische Tätigkeit zum Schutze der Arbeiter und damit der er-

ste Rechtsetzungsakt auf dem Gebiet des Arbeiterschutzes (NAHNSEN, 1975,

S. 145). Es wird deshalb auch als ,,Urgesetz des deutschen Arbeiterschutzes" be-

zeichnet. Das Regulativ markiert insofern einen politischen Wendepunkt, weil der

preußische Staat seine wirtschaftsliberale ,,Nachtwächterrolle" zugunsten einer Politik

der sozialen Verantwortung mit einem ersten Schritt veränderte. Die Arbeitsbedin-

gungen waren nicht mehr länger ausschließlich Sache der Unternehmen, sondern

unterlagen erstmals staatlichen Regelungen (KAMPF FÜR EINE BESSERE

ARBEITSWELT, 2003, S. 9). Mit diesem Gesetz leitete Preußen die staatliche Sozi-

alpolitik in Deutschland ein. Fast 22 Jahre waren vergangen, seit Hardenberg

die In-

itiative ergriffen hatte, die Lage der Arbeiter und vor allem der arbeitenden Kinder in

Preußen zu verbessern. Trotz aller Begrenztheit seiner Regelung war das Regulativ

ein Meilenstein in der sozialpolitischen Entwicklung. KAUFHOLD (1989, S. 229) weist

4 Karl August Freiherr von Hardenberg (1750-1822). Er war preußischer Außenminister von 1804

bis 1806 und Staatskanzler von 1810 bis 1822. Zu dem umfangreichen Werk der seit 1811 lau-

fenden Hardenbergschen Reformen gehörte u. a. das Gewerbesteuergesetz, das die Gewerbe-

freiheit festschrieb.

darauf hin, dass man das Regulativ nicht aus heutiger Sicht beurteilen dürfe, in dem

man auf die Selbstverständlichkeit der getroffenen Regelungen hinweist. Das Regu-

lativ müsse vor dem Hintergrund der damals herrschenden liberalen Wirtschaftsdokt-

rin und der langen und mühsamen, von harten Auseinandersetzungen geprägten

Vorgeschichte des Regulativs gewertet werden (siehe auch SIMONS, 1984,

S. 14 ff.).

Obwohl sich ein Ausbau der Bestimmungen des Preußischen Regulativs und die

Einsetzung einer fachkundigen Arbeitsaufsicht, die auch die Arbeitsbedingungen der

erwachsenen Arbeiter überwachte, als dringend notwendig zeigte, erfolgte der Aus-

bau des Arbeitsschutzes nur in kleinen Schritten. Die Preußische Allgemeine Gewer-

beordnung vom 17.1.1845 (GESETZ-SAMMLUNG FÜR DIE KÖNIGLICHEN

PREUSSISCHEN STAATEN, 1978) bestimmte, dass die Ortspolizeibehörde darauf

zu achten habe, dass bei der Beschäftigung und Behandlung von Gesellen, Gehilfen

und Lehrlingen gebührende Rücksicht auf Gesundheit und Sittlichkeit genommen

wird. Diese Vorschrift wurde nicht weiter konkretisiert und hatte nur deklaratorischen

Charakter, da der Einfluss der betroffenen Unternehmer auf die Selbstverwaltungs-

organe und damit auf die Ortspolizeibehörden zu groß war (SIMONS, 1984, S. 17 f.).

Die Unternehmer waren über die Selbstverwaltungsorgane gewissermaßen ,,Träger

der Polizeigewalt in eigener Sache." (DEUTSCHBEIN, VOGLER, 1954, S. 21).

Im Jahre 1845 wurde in Preußen die Genehmigungspflicht für Dampfkesselanlagen

eingeführt. Zuständig für die Genehmigung und Überwachung war wiederum die

Ortspolizeibehörde (MERTENS, 1978, S. 24). Ein wichtiger Schritt zum Ausbau des

Arbeitsschutzes war die Verordnung vom 9.2.1849 zur Gewerbeordnung (GESETZ-

SAMMLUNG FÜR DIE KÖNIGLICHEN PREUSSISCHEN STAATEN, 1978), die den

Schutz vor den Gesundheitsgefahren bei der Arbeit erstmals auf erwachsene Arbei-

ter ausdehnte, indem die Verpflichtung zur Arbeit an Sonn- und Feiertagen beseitigt

wurde. Diese Regelung bedeutete freilich kein öffentlich-rechtliches Verbot dieser

Arbeit (KAUFHOLD, 1989, S. 230). Vorausgegangen waren die Märzunruhen 1848 in

fast allen deutschen Staaten, besonders in Preußen.

Das Regulativ von 1839 wurde 1853 über das ,,Gesetz betreffend einige Änderungen

des Regulativs vom 9.3.1839 über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in den

Fabriken" (GESETZ-SAMMLUNG FÜR DIE KÖNIGLICHEN PREUSSISCHEN

STAATEN, 1978, S. 225; ANTON, 1953, S. 102 ff.) weiterentwickelt. Es brachte vor

allem die fakultative Fabrikinspektion. Es sollten überall dort, wo sich ein Bedürfnis

zeigte, besondere ,,Fabrikinspektoren als Organe der Staatsbehörden" bei den Be-

zirksregierungen bestellt werden, denen kraft Gesetzes alle amtlichen Befugnisse

der Ortspolizeibehörden zustanden. Diese Fabrikinspektoren sollten die Tätigkeit der

ihnen zur Amtshilfe verpflichteten Ortspolizeibehörden kontrollieren. Das Jahr 1853

gilt daher als das Geburtsjahr der Gewerbeaufsicht (100 JAHRE GEWERBEAUF-

SICHT, 1954).

Obwohl das Regulativ auf den Einsatz von Fabrikinspektoren orientierte, so war doch

die Tätigkeit von nur drei Fabrikinspektoren in Preußen mit zahlreichen industriellen

Zentren aus heutiger Sicht dürftig (SIMONS, 1984, S. 22). Man muss jedoch beden-

ken, dass der Aufbau einer auch nur fakultativen Aufsicht angesichts der starken Wi-

derstände der Fabrikanten, aber auch der Gemeindebehörden und zum Teil der

Geistlichkeit, einen Kraftakt bedeutete, der erst die spätere Einführung der obligatori-

schen Fabrikinspektion ermöglichte. Ein Beispiel für Länderregelungen ist eine In-

struktion für die Provinz Schlesien (vgl. Abbildung 1.1 nach MERTENS, 1978,

S. 28).

Auch als 1869 eine Weiterentwicklung erfolgte, stießen die Forderungen engagierter

Sozialpolitiker nach Einführung der obligatorischen Fabrikinspektion wiederum auf

den Widerstand der Liberalen. Als die Forderungen sogar noch dahin erweitert wur-

den, die obligatorische Fabrikinspektion auf Bundes- statt auf Landesebene zu instal-

lieren, waren auch die Interessen der auf die Erhaltung ihrer Kompetenzen sorgsam

achtenden Länder berührt, sodass für die Durchsetzung der obligatorischen Fabrik-

inspektion keine Chance bestand. Es blieb bei der fakultativen Fabrikaufsicht in der

Zuständigkeit der Länder (SIMONS, 1984, S. 22 ff.), die sich auch nur auf den Ju-

gendarbeitsschutz bezog.

Die sozialistischen Abgeordneten um August Bebel

hatten 1877 ein Reichsinspekto-

rat gefordert, wobei die Reichsinspektoren auf Vorschlag von zu schaffenden paritä-

tisch besetzten Gewerbekammern vom Reichsgesundheitsamt ernannt werden soll-

ten. Dieser Entwurf konnte bei den damaligen Mehrheitsverhältnissen nicht einmal in

Ansätzen durchgesetzt werden (JENSS, 1977, S. 79).

Da die bestehende staatliche Aufsicht mit der schnellen technischen Entwicklung

nicht Schritt halten konnte, wurden nach der Konstituierung des Vereins der Ingeni-

eure (VDI) 1856 freie Inspektoren für die regelmäßige Überwachung von besonders

gefährlichen Anlagen gefordert. Diese sollten nicht nur den Schutz der Arbeitnehmer

und der Bevölkerung sicherstellen, sondern auch die Unternehmer vor den betriebs-

wirtschaftlichen Folgen der damals häufig auftretenden Störfälle, wie z. B. Explosio-

5 Ferdinand August Bebel (1840-1913) war einer der Begründer der organisierten sozialdemokrati-

schen Arbeiterbewegung in Deutschland. Er war Reichstagsmitglied und stark engagiert für die

sozialdemokratische Bewegung. Mit Wilhelm Liebknecht gründete er 1869 die Sozialdemokrati-

sche Arbeiterpartei (SDAP). Im Jahr 1875 war er an der Vereinigung mit dem Allgemeinen Deut-

schen Arbeiterverein zur Sozialistischen Arbeiterpartei Deutschlands (SAPD) beteiligt. Während

der Repressionen gegen die Partei durch das Sozialistengesetz entwickelte er sich zur zentralen

Person der deutschen Sozialdemokratie und wurde ab 1892 einer der beiden Vorsitzenden der

Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD), zu der sich die SAPD 1890 nach Aufhebung

des Gesetzes umbenannt hatte.

Abbildung 1.1 Beispiel einer Dienstanweisung für Fabrikinspektoren von 1872

nen von Dampfkesseln, schützen. 1866 entstanden auf Betreiben des VDI die

Dampfkesselüberwachungsvereine (DÜV) als Vorläufer der Technischen Überwa-

chungsvereine (TÜV) (DER VDI IM WANDEL, 2006).

Der Reichstag nahm im Jahre 1878 die Novelle zur Reichsgewerbeordnung vom

17.7.1878 (RGBl. 1878, S. 207) an. Die wichtigste Regelung dieser Novelle war die

Einführung der obligatorischen Fabrikinspektion. Sie löste die bis dahin fakultative

Tätigkeit der Inspektoren ab.

Die Reichsregierung die gegen diese Novelle war - versuchte zunächst, den Geist

dieser Novelle dadurch wieder auszuhöhlen, dass die Durchführung des Arbeits-

schutzes Beschränkungen unterworfen wurde.

Der Bundesrat beschloss aufgrund eines vom Reichskanzleramt vorbereiteten Ent-

wurfs noch im Jahre 1878 Bestimmungen über die Durchführung des Fabrikinspekti-

onsdienstes ,,Normen für die Regelung des Dienstes der nach Maßgabe des § 139 b

der Gewerbeordnung anzustellenden besonderen Aufsichtsbeamten" (zit. nach

SCHAEFFER, 1906, S. 56 ff.). Ziel war, den Fabrikinspektoren die ihnen durch die

Novelle reichsrechtlich übertragenen Befugnisse zum Erlass polizeilicher Verfügun-

gen auf dem Verwaltungswege zum Teil wieder zu nehmen. Danach sollten die Fab-

rikinspektoren nicht als polizeiliche Exekutivorgane in Erscheinung treten, sondern

vielmehr ihre Aufgabe in einer beratenden und vermittelnden Tätigkeit suchen und

dabei sowohl den Arbeitgebern als auch den Arbeitern gegenüber eine Vertrauens-

stellung gewinnen. Diese Grundsätze für die Durchführung des Aufsichtsdienstes bil-

deten für Jahrzehnte die Grundlage der Aufsichtstätigkeit der Fabrikinspektoren

(DEUTSCHBEIN, VOGLER, 1954, S. 22).

Wenn auch die Novelle zur Gewerbeordnung vom 17.7.1878 gegenüber dem frühe-

ren Rechtszustand Verbesserungen zugunsten der schutzbedürftigen Arbeiter ge-

bracht hatte, so war auch diese Regelung noch sehr unzulänglich. So gab es in

Preußen 1879/80 lediglich 18 Fabrikinspektoren (HAGEMEYER, 2004, S. 2).

Ein neues Kapitel der Institutionalisierung beginnt mit der Unfallversicherung. Durch

das Unfallversicherungsgesetz von 1884 wurden im Rahmen der bismarckschen So-

zialgesetzgebung die Berufsgenossenschaften eingeführt.

So entschieden Bismarck eine weitergehende offensichtlich erforderliche gesetzliche

Regelung des Arbeitsschutzes ablehnte, so konsequent setzte er sich für den Aufbau

einer reichsgesetzlichen Unfallversicherung und eine Übertragung weiter Bereiche

des Gefahrenschutzes auf die zu bildenden Unfallversicherungsträger ein. Bismarck

war der Auffassung, dass die Unfallversicherungsträger das größte materielle Inte-

resse daran hatten, die aus Arbeitsunfällen erwachsenden Versicherungsleistungen

durch Überwachung der Betriebe möglichst gering zu halten. Es gelang ihm, einfluss-

reiche Teile der Industrie für seine Überlegungen zu gewinnen. So verfasste Louis

Baare

1880 eine Denkschrift ,,Promemoria betr. Versicherung der Arbeiter gegen

Unfälle und Beschädigung während der Arbeit beim Bergbau, bei der Industrie und

sonstiger Gewerbetätigkeit sowie bei der Landwirtschaft". Baare vertrat in ihr die An-

sicht, dass eine wachsende Industrie eine gesunde und zufriedene Arbeiterschaft

brauchte. Diese Meinung war in Industriekreisen keineswegs allgemein verbreitet

(KAMPF FÜR EINE BESSERE ARBEITSWELT, 2003, S. 20 ff.). Die Initiative von

Baare zielte aber ausschließlich auf eine wettbewerbsneutrale, bessere Absicherung

der finanziellen Kompensation von Arbeitsunfällen ab, wobei die Prävention keine

Berücksichtigung fand.

In der Kaiserlichen Botschaft, mit der am 17. November 1881 Kaiser Wilhelm I. den

Reichstag eröffnete (Verhandlungen des Reichstages, V. Legislaturperiode, Erste

Session 1881, S. 286 ff.), wurde u. a. auch die Vorlage eines Gesetzentwurfs über

die Versicherung der Arbeiter gegen Unfälle angekündigt. Es hieß in der ,,Kaiserli-

chen Botschaft" von 1881 u. a.:

,,Aber auch diejenigen, welche durch Alter oder Invalidität erwerbsunfähig

werden, haben der Gesamtheit gegenüber einen begründeten Anspruch auf

ein höheres Maß an Fürsorge, als ihnen bisher hat zuteil werden können. Für

diese Fürsorge die rechten Mittel und Wege zu finden, ist eine schwierige,

aber auch eine der höchsten Aufgaben jedes Gemeinwesens, welches auf

den sittlichen Fundamenten des christlichen Volkslebens steht."

Es sollten Pflichtversicherungen eingeführt werden, deren Leistungen von den Ar-

beitgebern, den Arbeitern und dem Staat zu finanzieren seien. Er sei überzeugt, ließ

der Monarch die Parlamentarier wissen,

,,daß die Heilung der sozialen Schäden nicht ausschließlich im Wege der Re-

pression sozialdemokratischer Ausschreitungen, sondern gleichmäßig auf

dem der positiven Förderung des Wohles der Arbeiter zu suchen sein wer-

de." (zit. nach FETSCHER, 1999, S. 66).

Neben dem machtpolitischen Kalkül ein Arbeiter mit Rentenanspruch taugte nicht

mehr zum Revolutionär trieb Bismarck durchaus auch ein christlich-moralisches

Motiv zu seiner Sozialreform. Die rücksichtslose Ausbeutung der Arbeiter in den mei-

sten Industriebetrieben jener Zeit hatte soviel Lohnabhängige und deren Familien in

Not gebracht, dass Selbsthilfeorganisationen der Arbeiter oder traditionelle Armen-

fürsorge längst nicht mehr reichten, dem Massenelend zu begegnen. In der Begrün-

dung der Gesetzesvorlage zur obligatorischen Unfallversicherung heißt es:

Es sei ,,eine Pflicht der Humanität und des Christentums, daß der Staat sich

in höherem Maße als bisher seiner hilfsbedürftigen Mitglieder annehmen

muß." (zit. nach FETSCHER, 1999, S. 66).

6 Louis Baare (1821-1897) war von 1854 bis 1895 Direktor/Generaldirektor des Bochumer Vereins

für Bergbau und Gussstahlfabrikation sowie Präsident der Bochumer Handelskammer. Er hatte

enge Beziehungen zum Verein Deutscher Eisen- und Stahlindustrieller und zum Zentralverband

Deutscher Industrieller (HAGEMEYER, 2004, S. 3). Er war preußischer Abgeordneter und Bera-

ter Bismarcks.

Nach mehreren Anläufen (HAGEMEYER, 2004, S. 5 ff.; GLADEN, 1974, S. 59 ff.)

wurde das Unfallversicherungsgesetz vom 6.7.1884 erlassen (WICKENHAGEN,

1980; LAUTERBACH, WATERMANN, 1996, S. 50 ff.; MERTENS, 1980, S. 17 ff.). Es

sah die Bildung von Berufsgenossenschaften nach Industriezweigen als Körper-

schaften des öffentlichen Rechts vor.

Nach § 2 des Unfallversicherungsgesetzes vom 6. Juli 1884 waren die diesem Ge-

setz unterstehenden Industriezweige in 55 Berufsgenossenschaften gegliedert; dazu

kamen die aufgrund des Ausdehnungsgesetzes von 1885 errichteten zwei Eisen-

bahn-, drei Binnenschiffahrts-, eine Fuhrwerks-, eine Speditions-, Speicherei- und

Kellerei-Berufsgenossenschaft sowie die durch das Bau- und See-Unfallver-

sicherungsgesetz von 1887 errichtete Tiefbau- und See-Berufsgenossenschaft, zu-

sätzlich seit 1897 die von der Nahrungsmittel-Berufsgenossenschaft abgetrennte

Fleischerei-Berufsgenossenschaft; zusammen waren es seinerzeit 65 industrielle Be-

rufsgenossenschaften (nach MEYERS GROSSES KONVERSATIONS-LEXIKON,

1905-1909, Stichwort: Berufsgenossenschaften).

Die Berufsgenossenschaften, deren Leistungen ausschließlich aus Beiträgen der Un-

ternehmer finanziert werden, erhielten nicht nur die Aufgabe, die den Arbeitern durch

Betriebsunfälle erwachsenden Schäden auszugleichen, sondern auch die Entste-

hung von Unfällen durch entsprechende Maßnahmen zu verhüten. Die besondere

neue Qualität des Unfallversicherungsgesetzes von 1884 lag gerade in dieser Ver-

knüpfung von Kompensation und Prävention. Wollte Louis Baare lediglich Kompen-

sation ermöglichen, war es gerade von Regierungsseite Theodor Lohmann

, der die-

se Verknüpfung mit der Prävention durchsetzte. Um die Prävention zu fördern, wurde

den Berufsgenossenschaften das Recht eingeräumt, Unfallverhütungsvorschriften

als autonomes Satzungsrecht zu erlassen. Sie erhielten ferner das Recht, die Einhal-

tung der Unfallverhütungsvorschriften selbst zu überwachen. Dieses Recht wurde

wenige Jahre später in eine Pflicht zur Überwachung durch Technische Aufsichtsbe-

amte umgewandelt. Durch die Errichtung von Berufsgenossenschaften als Träger

der Unfallversicherung war ein Teil des von Bismarck erstrebten Arbeitsschutzes auf

kooperativer Grundlage verwirklicht worden. Hier liegt aber auch die Wurzel für das

seitdem für den Bereich des Arbeitsschutzes typische duale Rechtsetzungs- und

Aufsichtssystem, über dessen Zweckmäßigkeit bis in die Gegenwart hinein gestritten

wird (SIMONS, 1984, insb. S. 85 ff., S. 135 ff.; MERTENS, 1980, S. 26 ff.). Bereits

auf dem ersten Berufsgenossenschaftstag 1887

war die Doppelzuständigkeit von

Staat und Berufsgenossenschaften auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes Gegenstand

ausführlicher Debatten (DER BERUFSGENOSSENSCHAFTSTAG IN KIEL, 1908,

S. 281 ff.).

7 Theodor Christian Lohmann (1831-1905) - deutscher Verwaltungsjurist und Sozialreformer des

19. Jahrhunderts. Er gilt als eine der treibenden Kräfte bei der Gesetzgebung zum Schutz der Ar-

beitnehmer, als Mitarchitekt der Bismarck´schen Sozialversicherung und als Schlüsselfigur für

das Verhältnis von Diakonie und Sozialpolitik.

8 Die gewerblichen Berufsgenossenschaften hatten sich 1887 zu einem Verband zusammenge-

schlossen. Zweck des Verbandes war, einen Mittelpunkt für den Meinungsaustausch zu bilden

und gemeinsame Angelegenheiten zu vertreten und zu fördern. Organ des Verbandes war der

Berufsgenossenschaftstag.

Das Unfallversicherungsgesetz von 1884 war weltweit das erste Gesetz dieser Art.

Es löste das Reichshaftpflichtgesetz von 1871 ab, dessen Regelungen sich für die

Arbeitnehmer als sozial nicht tragfähig erwiesen hatten, da sie den in den meisten

Fällen nicht möglichen Nachweis zu führen hatten, dass ein Unfall von ihnen nicht

schuldhaft herbeigeführt worden war, sondern seine Ursachen in den betrieblichen

Gegebenheiten hatte. Aber auch für die Arbeitgeber waren die Bestimmungen des

Unfallversicherungsgesetzes von 1884 günstiger, da die bis dahin geltende Unter-

nehmerhaftung bei Massenunfällen, die sich damals vor allem in der Großindustrie

häufig ereigneten, leicht zum Konkurs des Unternehmens führen konnte (KAUDEL-

KA, 1994c, S. 12).

So war der noch heute in Deutschland vorhandene Dualismus im Arbeitsschutz ge-

boren: Staatliche Gewerbeaufsicht und selbstverwaltete Unfallversicherungsträger.

Das Unfallversicherungsgesetz von 1884 war das erste dieser Art in der Welt. Die

Haftung des einzelnen Unternehmers wurde ersetzt durch Eintreten der Versiche-

rung bei Schadensfällen als Solidargemeinschaft der Unternehmer. Es handelt sich

um einen branchenweisen Zusammenschluss der Unternehmer.

Die nach dem Unfallversicherungsgesetz von 1884 bei den Berufsgenossenschaften

einzusetzenden Beauftragten gründeten am 22.3.1894 den Verein Deutscher Revisi-

ons-Ingenieure (VDRI). Zweck war der Austausch und die Verbreitung der von ihnen

auf dem Gebiet der Unfallverhütung gesammelten Erfahrungen (75 JAHRE VDRI,

1969, S. 18).

Mit der Gewerbeordnung von 1891 wurde die staatliche Aufsicht auf den gesamten

gewerblichen Bereich ausgedehnt und die Verstärkung der Anordnungsbefugnisse

der Aufsichtsbeamten geregelt (KAUFHOLD, 1991, S. 310 f.;

BUCK-HEILIG, 1989;

POERSCHKE, 1913). An die Stelle der bisherigen Fabrikinspektion trat nunmehr die

Gewerbeaufsicht. Die Zuständigkeit war auf alle Gewerbe ausgedehnt worden. Sie

erhielt die Befugnisse der Ortspolizeibehörden, womit die Grundlage für eine wirk-

same Kontrolle der Arbeitsschutzmaßnahmen gelegt wurde. Die Zahl der Gewerbe-

aufsichtsbeamten wurde wesentlich erhöht, um den Aufgabenzuwachs bewältigen zu

können. Die Novelle zur Gewerbeordnung von 1891 war ein Meilenstein auf dem

schwierigen Weg zur Verbesserung des Arbeitsschutzes. Mit ihr wurden die Grund-

lagen für einen generellen Arbeitszeitschutz und den betrieblichen Gefahrenschutz

gelegt.

Der Gewerbeordnungsnovelle von 1891 folgten keine weiteren vergleichbaren Schrit-

te zum Ausbau des Arbeitsschutzes. Wilhelm II. wandte sich enttäuscht von der So-

zialpolitik ab, da sie nicht die von ihm erhoffte Integrationsfunktion erfüllt hatte. Die

Einflussnahme großindustrieller Kreise auf den Kaiser, insbesondere des General-

sekretärs des Zentralverbandes Deutscher Industrieller

, H. A. Bueck, und des In-

dustriellen von Stumm-Halberg

, nahmen zu. Was Stumm-Halberg von anderen In-

9 Der Zentralverband Deutscher Industrieller war ein 1876 gegründeter wirtschaftlicher Interessen-

verband. Er repräsentierte vor allem die Schwer- und Montanindustrie.

10 Carl Ferdinand Freiherr von Stumm-Halberg (1836-1901) war ein preußischer Montanindustriel-

ler, freikonservativer Politiker und Reichtagsabgeordneter.

dustriellen dieser Zeit unterschied, war, dass er sich politisch für seine Interessen, zu

denen auch der Schutz der Arbeiterschaft zählte, eingesetzt hat (KÖCHLING, 2011,

S. 46).

Die politische Verantwortung für die Sozialpolitik ging vom Preußischen Handelsmi-

nisterium auf das Reichsamt des Inneren über, das seit dem 1. Juli 1897 von Staats-

sekretär Graf von Posadowsky-Wehner geleitet wurde (1897-1907).

Seit 1897 besteht eine Internationale Vereinigung für gesetzlichen Arbeiterschutz mit

der Aufgabe, für Fortbildung des Arbeiterschutzes auch im Sinn einer internationalen

Annäherung und Ausgleichung zu wirken, und mit Sektionen in Deutschland, Öster-

reich, Italien, Frankreich, Belgien und der Schweiz. Ein Kongress dieser Vereinigung,

25. bis 29. Juli 1900 in Paris abgehalten, genehmigte ein eignes Statut und die Er-

richtung eines internationalen Arbeitsamtes, das am 1. Mai 1901 in Basel ins Leben

trat. (nach MAYERS GROSSES KONVERSATIONS-LEXIKON, 1905-1909, Internet

abgefragt 9.8.2011).

Im November 1918 wurde der Verein Deutscher Gewerbeaufsichtsbeamten

(VDGAB) gegründet. Er bildet das Pendent zum bereits 1894 entstandenen VDRI

aufseiten der Berufsgenossenschaften.

Neue Aktivitäten gab es dann in der Zeit der Weimarer Republik (1919-1933). Bereits

in der Entstehungsphase der Weimarer Republik wurde in den ersten Monaten nach

der Novemberrevolution von 1918/1919 eine Diskussion über die Neuregelung der

Aufsicht im Arbeitsschutz durch eine Denkschrift des VDGAB ausgelöst. Am

25.11.1918 hatten die Berliner und Potsdamer Gewerbeaufsichtsbeamten einen ers-

ten Entwurf einer Denkschrift erstellt, der anschließend aufgrund einer Umfrage bei

allen Gewerbeaufsichtsbeamten überarbeitet wurde (SIMONS, 1984, S. 199 ff.). Der

VDGAB überreichte am 5.2.1919 dem Reichsarbeitsamt - das Reichsarbeitsamt war

noch vor Kriegsende durch Allerhöchsten Erlass vom 4.10.1918 (RGBl. S. 1231) aus

dem Reichswirtschaftsamt gebildet worden, das wiederum kurze Zeit vorher aus dem

Reichsamt des Innern hervorgegangen war - die ,,Denkschrift zur Neuregelung der

Gewerbeaufsicht in Deutschland" (MERTENS, 1980, Anhang 3, S. 293 ff. siehe

Dokument Nr. 1.1 in der Anlage). Die politisch brisanten Hauptforderungen der Denk-

schrift waren die Schaffung von Reichsgewerbeaufsichtsbehörden und die Zusam-

menfassung aller Aufgaben des Arbeitsschutzes in der Hand von Gewerbeämtern.

Zur berufsgenossenschaftlichen Aufsicht wurde bedauernd festgestellt, dass es bis-

her nicht gelungen sei, das duale Aufsichtssystem durch eine einheitliche Aufsicht in

der Hand der Gewerbeaufsicht zu ersetzen. Durch dieses Vorgehen des VDGAB sah

sich der Verein Deutscher Revisions-Ingenieure (VDRI) veranlasst, seinerseits zu

diesen Fragen Stellung zu nehmen. Eine Entgegnung wurde am 27.10.1919 dem

Reichsarbeitsminister übergeben (75 JAHRE VDRI, 1969, S. 22 f.). Die Forderung

bestand, wie vorauszusehen war, in der Erhaltung der Unfallverhütung als Aufgabe

der Berufsgenossenschaften. Die Denkschrift der Gewerbeaufsicht erschien zwar zu

einem Zeitpunkt, in der die Bereitschaft groß war, auch überkommene Organisati-

onsstrukturen zu überdenken. Doch fand die Denkschrift angesichts der durch den

Sturz des Kaiserreichs und des verlorenen Krieges zu lösenden Probleme nicht die

für eine Reform der Arbeitsschutzaufsicht notwendige Beachtung.

SIMONS (1984,

S. 215) vermutet, dass die Denkschrift lediglich ein Anlass war, ,,den Ländern vor-

sichtig Überlegungen nahe zubringen, die ohnehin im Arbeitsministerium angestellt

wurden." Die Überwachung des Arbeitsschutzes blieb weiterhin eine Aufgabe der

einzelnen Bundesstaaten und nicht des Reiches, und auch das Nebeneinander von

staatlicher und berufsgenossenschaftlicher Aufsicht wurde nicht angetastet.

Die Denkschrift der Gewerbeaufsicht von 1919 fand keine weitere politische Beach-

tung.

1920 war beim Verband der gewerblichen Berufsgenossenschaften die ,,Zentralstelle

für Unfallverhütung" (ZefU) gegründet worden. Sie hatte die Aufgabe, übergreifende

Arbeiten für die verschiedenen Berufsgenossenschaften zu koordinieren und einheit-

liche Regeln vorzubereiten. Damit stärkten die Berufsgenossenschaften ihre Leis-

tungsfähigkeit.

Von Gewerkschaftsseite wurde dann Anfang des Jahres 1928 im Zusammenhang

mit den damaligen Diskussionen zur Schaffung eines Arbeitsschutzgesetzes - ein

Änderungsentwurf zu diesem Entwurf des Arbeitsschutzgesetzes (SIMONS, 1984,

S. 293 ff.) für die Gestaltung der Arbeitsaufsicht vorgelegt. Ziel dieser Gewerk-

schaftsinitiative war u. a. der Ausbau der Gewerbeaufsicht zu einer Reichsarbeits-

aufsicht bei gleichzeitiger Beseitigung der Aufsichtsbefugnisse der Berufsgenossen-

schaften. Die Berufsgenossenschaften sollten allerdings das Recht zum Erlass von

Unfallverhütungsvorschriften behalten. Zur Begründung wurde von Gewerkschafts-

seite vorgetragen, dass das duale Aufsichtssystem für den Arbeitnehmer undurch-

sichtig und für den Arbeitgeber lästig sei und trotz aller Appelle zur Zusammenarbeit

zwischen Gewerbeaufsicht und Berufsgenossenschaften zu Reibungen führe. Die

einseitige Abhängigkeit der Technischen Aufsichtsbeamten der Berufsgenossen-

schaften von den Arbeitgebern verhindere immer wieder wirklich durchgreifende

Maßnahmen, und die Trennung der Unfallverhütung nach Gewerbegruppen habe

durch die Entwicklung der Industrie hin zur umfassenden Anwendung von Maschinen

in jedem Gewerbe ihren inneren Sinn verloren. Nach dem Gewerkschaftsentwurf soll-

te eine Reichsarbeitsaufsicht geschaffen werden mit Arbeitsaufsichtsämtern, Lan-

desarbeitsaufsichtsämtern, deren Bezirke von den Einzelstaaten losgelöst waren,

und der Reichsarbeitsaufsicht als Abteilung im Reichsarbeitsministerium (ERD-

MANN, 1928, Sp. 793 ff.).

Die Arbeitgeberseite lehnte den Entwurf entschieden ab und setzte sich vor allem für

die Aufrechterhaltung der berufsgenossenschaftlichen Aufsicht ein. Die Reibungsver-

luste durch das duale Aufsichtssystem seien gering. Die Unfallverhütung sei ein un-

lösbarer Teil der Unfallversicherung, sodass die eigene Überwachung für die Berufs-

genossenschaften unverzichtbar sei (SIMONS, 1984, S. 296).

In organisatorischer Hinsicht trat durch das Gesetz über den Neuaufbau des Reiches

vom 30.1.1934 (RGBl. I S. 75) für die Durchführung des Arbeitsschutzes eine wichti-

ge Änderung ein. Die Zuständigkeit für die Gewerbeaufsicht ging von den Landesre-

gierungen auf das Reich über. Auch der ärztliche Dienst der Gewerbeaufsicht wurde

dem Reichsarbeitsministerium unterstellt. Das duale Aufsichts- und Rechtsetzungs-

system auf dem Gebiet der Unfallverhütung wurde jedoch nicht angetastet. Das Ne-

beneinander von Berufsgenossenschaften und Gewerbeaufsicht blieb bestehen.

Eine weitere organisatorische Änderung mit erheblichen Folgen für die Arbeit der

Gewerbeaufsichtsbehörden brachte der Erlass über die Abgrenzung der Zuständig-

keit auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes, der Gewerbeaufsicht und wirtschaftlich-

technischer Angelegenheiten vom 2.5.1935 (RGBl. I S. 581) und der dazu ergangene

Ausführungserlass vom 2.5.1935 (RABl. III Nr. 17 v. 15.6.1935). Danach blieb der

Reichsarbeitsminister zuständig für die Angelegenheiten des Arbeitsschutzes ein-

schließlich der Organisations-, Haushalt- und Personalangelegenheiten der Gewer-

beaufsicht, während der Reichswirtschaftsminister die Zuständigkeit für wirtschaft-

lich-technische Angelegenheiten einschließlich der Genehmigung und Zulassung

gewerblicher Anlagen und des Dampfkesselwesens erhielt. Der Erlass vom 2.5.1935

unterstellte Teile des technischen Arbeitsschutzes verschiedenen Ministerien, war

damit eine Keimzelle für Kompetenzstreitigkeiten.

Mit den vielfältigen Diskussionen zur Gewerbeaufsicht und zu den Unfallversiche-

rungsträgern wird deutlich, dass der Dualismus in Deutschland seit seiner Entste-

hung umstritten war. Die nach Ländern organisierte Gewerbeaufsicht und die nach

Branchen strukturierten Unfallversicherungen hatten aber Bestand.

Zum eingangs dieses Kapitels genannten zweiten Aspekts der Institutionalisierung

und Professionalisierung bis 1945: Erste Schritte zur Herausbildung von wissen-

schaftlichen Grundlagen sowie der Beginn des Einsatzes von Werksärzten und Si-

cherheitsingenieuren.

Schon sehr früh entwickelte sich die Profession der ärztlichen Betreuung von Arbei-

tenden. So berichtet SCHADEWALDT (1974, S. 388) davon, dass Untersuchungen

belegen, dass es z. B. im alten Ägypten für die aufgrund von freiwilligen Dienstver-

trägen oder durch Dienstleistungsverordnungen für einige Monate des Jahres ver-

pflichtete Arbeiter oder auch für Sklaven, etwa beim Pyramidenbau oder beim Bau

der pharaonischen Paläste, eine geregelte ärztliche Versorgung an der Tagesord-

nung war. Analysen von Aufzeichnungen auf Tonscherben durch den belgischen Ge-

lehrten Frans Jonckheere (1903-1956) führten zu dem Schluss, dass es bereits dort

einen Stand der Werks- und Betriebsärzte gegeben haben muss. Diese hatten maß-

geblichen Einfluss darauf, dass die freien Arbeiter eine ausreichende Ruhezeit ein-

halten konnten. Bereits im 18. Jahrhundert institutionalisierten die Knappschaftsver-

eine, denen die Behandlung eines ,,geschlossenen Berufsstandes" zukam und die

mit dem Bergbau besonders vertraut waren. Diese Ärzte waren an die Versiche-

rungsträger gebunden und erhielten eine pauschale Vergütung (JENSS, 1977,

S. 39).

In dem Jahrzehnt vor Beginn des Ersten Weltkrieges wurde mit dem Aufbau des ge-

werbeärztlichen Dienstes begonnen. Obgleich die Beurteilung der Zusammenhänge

zwischen ausgeübter Tätigkeit und eingetretenen Gesundheitsschäden durch die

fortschreitende Industrialisierung immer mehr an Bedeutung gewann, dauerte es

verhältnismäßig lange, bis für die gesundheitlichen Fragen des Arbeitsschutzes Ärzte

eingestellt wurden. Es standen den Gewerbeaufsichtsbeamten zwar für medizinische

Fragen von Fall zu Fall die Amtsärzte der Medizinalverwaltung zur Verfügung, die

auch mit Genehmigung ihrer vorgesetzten Behörde an Betriebsbesichtigungen teil-

nehmen konnten. Schon aus Zeitmangel waren diese aber nicht in der Lage, den

gewerbehygienischen Maßnahmen die entsprechende Aufmerksamkeit zu widmen.

Keimzellen gab es zunächst in der medizinischen Literatur, wo im Zusammenhang

mit der allgemeinen Hygiene bald auch die Gewerbehygiene thematisiert wurde

(MEYERS GROSSES KONVERSATIONS-LEXIKON, 1905-1909; Stichwort Gesund-

heitspflege). Erste Handbücher schlossen die Gesundheit im Gewerbe in Ansätzen

ein (PETTENKOFER, ZIEMSSEN, 1882; WEYL, 1882). Beispielsweise erschien zum

Handbuch von WEYL (1921) ein Band 7 zur Gewerbehygiene sowie ein Band zur

Reinhaltung der Luft in Arbeitsräumen.

Bereits Ende des 19. Jahrhunderts setzte eine Diskussion zum Einsatz von Gewer-

beärzten ein. Im preußischen Abgeordnetenhaus hatte aber der Handelsminister

noch 1901 zusätzliche gewerbeärztliche Dienste abgelehnt:

,,Bei jedem nach einer besonderen Seite wissenschaftlich ausgebildeten

Herrn liegt die große Gefahr vor, daß er in eine gewisse Einseitigkeit verfällt,

und es wäre merkwürdig, wenn die Ärzte nicht dem sanitären Gesichtspunkte

eine größere Bedeutung beimessen wollten als den allgemeinen gewerbli-

chen und auch den allgemeinen wirtschaftlichen, die die anderen Aufsichts-

beamten neben ihren technischen Kenntnissen in erster Linie berücksichti-

gen müssen; denn die Gewerbeaufsicht soll zwar verbessern, was verbesse-

rungsfähig ist, aber innerhalb der Grenzen, daß sie nicht die Gesamtheit des

Gewerbes schwer schädigen." (zit. nach JENSS, 1977, S. 36).

Von den überwachenden Ärzten wurde also eine Bedrohung wirtschaftlicher Interes-

sen eher befürchtet als von den Gewerbeaufsichtsbeamten.

Diesmal war es nicht Preußen, das eine Vorreiterrolle übernahm, sondern Baden,

das 1906 als erstes Land den Arzt Dr. Holtzmann als Gewerbeaufsichtsbeamten ein-

stellte (BAUER, 1954, S. 30). In Württemberg war bereits ein Jahr vorher (1905) der

gewerbehygienische Referent des Medizinalkollegiums zunächst nebenamtlich der

Gewerbeinspektion beigeordnet worden. Bayern schuf 1909 die Stelle eines Landes-

gewerbearztes, die mit Dr. Franz Xaver Koelsch besetzt wurde, der aufgrund seiner

Pionierarbeiten auf dem Gebiet der Gewerbemedizin, seiner vielfältigen Initiativen

zum Ausbau der Arbeitsmedizin und auch seiner umfangreichen wissenschaftlichen

Studien über die gesundheitlichen Auswirkungen der Berufsarbeit zum Nestor der

Arbeitsmedizin in Deutschland wurde. Über 40 Jahre lang war der Gewerbeärztliche

Dienst geprägt von der überragenden Persönlichkeit Koelschs (HALL, 1979, S. 23 ff.;

SZCZESNY, 1984, S. 438 ff.; MILLES, 1984, S. 580 ff.; LABISCH, 1984, S. 30). Erst

im Jahre 1919 stellte Sachsen einen Gewerbearzt ein, und in Preußen wurden 1921

fünf Stellen für ärztliche Gewerbeaufsichtsbeamte bei den Bezirksregierungen ge-

schaffen, deren Gebiet von der Industrie besonders geprägt war. Die Gewerbeärzte

als ärztliche Sachverständige in der Gewerbeaufsicht waren vor allem auf dem Ge-

biet der Gewerbehygiene und der Verhütung von Berufskrankheiten tätig (JENSS,

1977, S. 37).

In der Ärzteschaft entwickelte sich Mitte des 19. Jahrhunderts ein gewisses Interes-

se, sich stärker um arbeitsbedingte Erkrankungen auch wenn diese Bezeichnung

zu dieser Zeit noch nicht üblich war zu kümmern. Am 1. Mai 1849 wurde der Ge-

sundheitspflegeverein des Berliner Bezirks der deutschen Arbeiterverbrüderung ge-

gründet. Aufgeschlossene Ärzte bedauerten,

,,daß verschiedenen Gewerkärzten sowohl von Deutschland als anderen

Ländern im Ganzen so wenig dazu beigetragen haben, die Gefahren zu ver-

meiden, welche manche Gewerbebeschäftigung der Gesundheit der Arbeiter

bereitet." (zit. nach MILLES, 1984, S. 133).

Diese Ärzte wollten in Eigeninitiative eine verbesserte Gesundheitspflege ins Leben

rufen, die den speziellen Gesundheitsproblemen der Arbeiter gerecht wurden. Der

Gesundheitspflegeverein hatte großen Zulauf und genoss unter den Arbeitern hohes

Ansehen. Der Verein musste wegen ,,sozialistischer und kommunistischer Propagan-

da" jedoch schon 1850 seine Arbeit wieder einstellen. Ein Nachfolgeverein setzte zu-

nächst seine Arbeit fort, bis auch er polizeilich verboten wurde (MILLES, 1984,

S. 134).

Schrittweise entwickelte sich also die Profession der heutigen Betriebsärzte. Fabrik-

ärzte, die seit 1866 vor allem in der chemischen Großindustrie angestellt worden wa-

ren, standen im Mittelpunkt der ärztlichen Professionalisierung des Gesundheits-

schutzes für Arbeiter (MILLES, MÜLLER, 1987, S. 86). JANSEN, HAAS (1991, S. 16)

berichten von ersten ,,Fabrik- oder Cassenärzten". So wurde 1866 der erste eigene

Werksarzt Carl Knaps bei der BASF in Ludwigshafen eingesetzt (MILLES, 1984,

S. 146), 1874 ein eigener Werksarzt bei Hoechst. So entstand eine betriebliche Pro-

fessionalisierung im Arbeitsschutz. Die zunehmende Spezifität arbeitsbedingter Ge-

sundheitsstörungen führte letztlich zur Konstituierung der Arbeitsmedizin als einer

neuen Disziplin, die sich ausschließlich mit beruflichen Erkrankungen beschäftigt.

Erste Zusammenstellungen von Aufgaben des Fabrikarztes stammen von Th. Floret,

Fabrikarzt der Farbenfabriken Elberfeld, aus dem Jahr 1913 (Dokumentennachdruck

in MÜLLER, MILLES, 1984, S. 346-353).

Eine ähnliche Entwicklung ist auch für Sicherheitsingenieure zu sehen. Die Gewer-

beaufsichtsämter waren fast ausschließlich mit Ingenieuren besetzt. Die Profession

des Ingenieurs war insoweit für die Arbeitssicherheit bereits eingeführt, aber noch

nicht in den Betrieben. Die ersten Sicherheitsingenieure wurden von Unternehmen

seit den 20er Jahren des 20. Jahrhunderts deshalb eingesetzt, weil sich die Technik

nicht mehr ohne spezielle Profession beherrschen ließ. 1912 entstand ein erstes

Fachbuch zur Verwaltung von Maschinenfabriken. Es enthielt ein Kapitel ,,Vorschrif-

ten für Arbeitnehmer zur Verhütung von Unfällen (BALLEWSKI, 1912). In 55 Para-

grafen wurden grundlegende Forderungen an das Verhalten der Arbeiter formuliert.

Der Sicherheitsingenieur war als besonderes spezielles Expertentum in den Unter-

nehmen notwendig geworden. Die Anforderungen an sichere Technik entwickelten

sich sehr intensiv, sodass auch Spezialkompetenzen helfen konnten, Ausfälle zu

vermeiden, und zwar sowohl Ausfälle von Menschen durch Unfälle als auch Ausfälle

durch Betriebsstörungen u. Ä. Steigende Komplexität und Kompliziertheit der Tech-

nik machte die fachkundige Unterstützung des Unternehmers erforderlich: Die Ein-

führung von Sicherheitsingenieuren in Großbetrieben erfolgte ab 1920 ohne gesetzli-

che Regelung aus Eigeninteresse der Unternehmen (chemische Industrie, Stahlin-

dustrie).

Sowohl mit der ärztlichen Entwicklung als auch mit der Verbreiterung des Einsatzes

von Sicherheitsexperten in den Aufsichtsorganen und in den Unternehmen kam es

zu Erkenntnisgewinnen, einer schrittweise aufkommenden wissenschaftlichen Basis

für die Arbeitssicherheit. Es entstanden verschiedentlich Grundkonzepte zur Gewähr-

leistung von Sicherheit und Gesundheit. So dominierten zwar in der ersten Hälfte des

20. Jahrhunderts Vorstellungen zur Einflussnahme auf das sicherheitsgerechte Ver-

halten der Beschäftigten, aber es gab erste Überlegungen, auch durch Technik den

Schutz zu erreichen.

So galt die Auffassung, dass Unfälle unvermeidbares Schicksal seien, der Mensch

sich an die Technik anpassen muss, weitverbreitet. Anzutreffen waren aber auch ein-

fache (korrektive) Ansätze zur Veränderung der Bedingungen (Maschinen usw.). Die

Technikentwicklung erforderte deren Anpassung an die menschliche Natur, an die

Voraussetzungen des Menschen. Aber auch weitergehend: In der Norddeutschen

Metall-Berufsgenossenschaft entstanden bereits in den 1930er Jahren erste Überle-

gungen zum Haupt- und Nebenweg zur Arbeitssicherheit. Als Hauptweg wurde die

Gewährleistung von Sicherheit durch Technik benannt (75 JAHRE VDRI, 1969,

S. 80).

Festzuhalten ist: Arbeitsschutz wurde dem Staat und den Unternehmen einerseits

zum Teil abgetrotzt, andererseits standen Ethik und Wertmaßstäbe, auch wirtschaft-

liche Zwänge als Ausgangspunkte für Unternehmen, Arbeitsschutz zu betreiben. Es

bedurfte beispielsweise keines Zwanges, dass Großbetriebe der Chemie aus eigener

Einsicht Werksärzte anstellten, um so Anstrengungen zur Gesunderhaltung der

Menschen zu unternehmen Einsicht in wirtschaftliche Zusammenhänge und auch

humanitäre Leitbilder.

Am 6.1.1901 wurde die Gesellschaft für soziale Reform zu Berlin gegründet. Es ist

eine Vereinigung von Sozialpolitikern, die das Eintreten des Staates für die Lohn-

arbeiter, insbes. durch Erweiterung des gesetzlichen Arbeiterschutzes, Unterstützung

der Selbsthilfe der Arbeiter, Ausbildung des Koalitionsrechts, Errichtung eines

Reichsarbeitsamts, überhaupt den Ausbau der sozialen Gesetzgebung im Interesse

der Arbeiter erstrebt. Sie ist zugleich Landessektion der Internationalen Vereinigung

für gesetzlichen Arbeiterschutz. An ihrer Spitze stand bei ihrer Gründung der frühere

preußische Staatsminister Freiherr v. Berlepsch. Die Mitgliederzahl betrug ca. 1300,

darunter 128 Korporationen (fast sämtliche nicht sozialdemokratische Arbeiter- und

Gehilfenverbände mit rund 600.000 Mitgliedern, Arbeitgeberverbände, Stadtverwal-

tungen, Behörden etc.). Ihre erste Generalversammlung fand am 22. Sept. 1902 in

Köln statt (nach MEYERS GROSSES KONVERSATION-LEXIKON, 1905-1909,

Internet abgefragt 9.8.2011).

Im Jahre 1903 wurde auch die ,,Ständige Ausstellung für Arbeiterwohlfahrt" eröffnet,

die aus den Abteilungen Unfallverhütung, Gewerbehygiene und Wohlfahrtseinrich-

tungen bestand und deren Ziel es war, stets den neuesten Stand der Entwicklung auf

dem Gebiet es Arbeitsschutzes zu zeigen. Sie zeugt vom Stolz der Reichsbehörden

auf die sozialstaatlichen Errungenschaften des Kaiserreichs. In der Wortwahl ,,Arbei-

terwohlfahrt" kam die damals vorherrschende Auffassung zum Ausdruck, dass die

Arbeiterschutzgesetzgebung lediglich als eine Wohlfahrtseinrichtung für Arbeiter an-

zusehen sei (MAUKISCH, 1954, S. 53-55). In dieser Ausstellung konnten bereits im

Eröffnungsjahr über einhundert Maschinen gezeigt und teilweise auch im Betrieb

vorgeführt werden, darunter bereits eine Reihe von Maschinen mit elektrischem Ein-

zelantrieb.

Der Ständigen Ausstellung für Arbeiterwohlfahrt vorausgegangen waren

1883 eine Allgemeine Deutsche Hygieneausstellung in Berlin und 1889 eine Deut-

sche Allgemeine Ausstellung für Unfallverhütung (MÜLLER, MILLES, 1984, S. 6 ff.).

Die ,,Ständige Ausstellung für Arbeiterwohlfahrt", die im Ersten Weltkrieg geschlossen

worden war, da die meisten der ausgestellten Maschinen für die Kriegsproduktion

benötigt wurden, stand ab Mitte des Jahres 1922 wieder der Öffentlichkeit zur Verfü-

gung. Die 1927 nach Erweiterung in ,,Deutsches Arbeitsschutz-Museum" umbenann-

te Ausstellung wurde im Jahre 1930 als Reichsbehörde (wenn auch noch nicht so

bezeichnet) dem Reichsarbeitsministerium unmittelbar unterstellt (Verordnung des

RAM vom 28.7.1930, RGBl. I S. 193).

Im Jahre 1939 wurde das ,,Deutsche Arbeitsschutz-Museum" dann in ,,Reichsstelle

für Arbeitsschutz" umbenannt, ohne dass damit die Aufgabenstellung verändert wur-

de. Während des Krieges diente die Reichsstelle zusätzlich als Schulungsstätte für

den Luftschutz. Im November 1943 brannten die Gebäude der Reichsstelle bei ei-

nem Großangriff auf Berlin fast völlig aus. Mit den Resten der ehemals reichen Bü-

cherei und Lichtbildsammlung wich die Reichsstelle 1944 von Berlin nach

Soest/Westfalen aus (BArch, B 149/1195, 1948a; MAUKISCH, 1954 S. 55).

Verbunden mit der institutionellen Entwicklung wurden in diesem Kapitel bereits ein-

zelne Rechtsvorschriften des Arbeitsschutzes mit dargestellt. Das überschneidet sich

mit der Zusammenstellung der bis 1945 entstandenen Vorschriften in Deutschland im

folgenden Kapitel. Ging es hier zunächst um das Recht für Institutionen des Arbeits-

schutzes, geht es im nächsten Kapitel mehr um das Recht zur Arbeitssicherheit für

die Beschäftigten unmittelbar.

1.4

Schrittweise entstanden insbesondere seit dem 19. Jahr-

hundert Rechtsvorschriften zum Schutz der Gesundheit

In der Entwicklung der Gesellschaft dauerte der Erlass von Vorschriften sehr lange.

Zunächst gab es eher Erfahrungswerte, nach denen gehandelt wurde. Über einen

langwierigen Diskussionsprozess entstanden dann verbindliche rechtliche Forderun-

11 Aus dieser Ausstellung entwickelte sich nach manchen Rückschlägen die

heutige Deutsche Ar-

beitsschutzausstellung der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin in Dortmund. Zur

Geschichte des Arbeitsschutzmuseums vgl. KAMPF FÜR EINE BESSERE ARBEITSWELT,

2003, S. 36-39.

12 Hier wurde dann 1949 das erste Zentralinstitut für Arbeitsschutz für die Bundesrepublik Deutsch-

land mit Sitz in Soest gegründet.

gen. Anliegen dieses Kapitels ist die Darstellung der Diskursprozesse und Einflüsse,

die bis 1945 eine besondere Rolle spielten.

In der Bibel findet sich eine der ältesten schriftlich festgehaltenen Sicherheitsregeln:

,,Wenn du ein Haus baust, so mache ein Geländer ringsum auf deinem Dach,

damit du nicht Blutschuld auf dein Haus lädst, wenn jemand herabfällt."

(5. Mose 22,8, 15. Jh. v. Chr.).

EICKMANN

(2002, S. 15) verweist auf 22 Stellen der Bibel mit arbeitsschutzrelevan-

tem Inhalt.

Im ,,Papyrus Ebers", dem ältesten bekannten Buch zur Heilkunst im alten Ägypten

(1500 v. Chr.), ist die Staublungenerkrankung erwähnt (Pneumokoniosen bei ägypti-

schen Mumien). Der griechische Arzt Hippokrates von Kos (460 bis um 377 v. Chr.),

der ,,Vater der Heilkunde", wies darauf hin, dass beim Ausüben bestimmter Hand-

werke und Künste gesundheitliche Schäden auftreten (POTTHAST, 2006) wie

Bleikolik der Hüttenarbeiter. Er riet den Ärzten, an den Patienten die Frage zu rich-

ten, ,,was er für eine Arbeit ausübt."

Mehrere solche konkreten erfahrungsgeleiteten Aktivitäten gab es zur Sicherheit bei

der Arbeitsausführung. Erst mit dem 19. Jahrhundert setzen dann Aktivitäten zur

Rechtssetzung im Arbeitsschutz ein. Im Folgenden werden vier verschieden Rege-

lungskomplexe unterschieden, die jeweils in ihrer historischen Entwicklung darge-

stellt werden:

Regelungen zum sozialen Arbeitsschutz (die zu Anfang dieses Kapitels behan-

delt werden, weil der zeitliche Beginn rechtlicher Regelungen überhaupt auf die-

sem Gebiet lag)

Entwicklung der Gewerbeordnung und Diskussionen zu einem Arbeitsschutzge-

setz

Vorschriften zum technischen Arbeitsschutz

das erste Betriebsrätegesetz mit Arbeitsschutzinhalt

1.4.1

Regelungen zum sozialen Arbeitsschutz (Kinder, Jugendliche, Frau-

en sowie Arbeitszeit)

Es heißt in MAYERS GROSSEM KONVERSATIONS-LEXIKON (1905-1909) unter

dem Stichwort ,,Fabrikgesetzgebung":

,,Die Notwendigkeit, einen solchen Schutz zu gewähren, machte sich zuerst

bei Fabriken geltend, in denen die Maschine die Verwendung schwächerer

Kräfte (Frauen, Kinder) ermöglichte und vielfach eine übermäßige Ausdeh-

nung der Arbeitszeit und eine Verschlechterung der Lage der Arbeiter in sitt-

licher und wirtschaftlicher Beziehung stattfand."

Arbeitszeitregelungen, der Schutz von Kindern und Frauen stand danach in enger

Beziehung zur Technik-, aber auch zur Gewerbeentwicklung. Hier ergaben sich ge-

sellschaftliche Zwänge zur Gesetzgebung.

In der Diskussion um eine Einschränkung der Kinderarbeit trat zu Beginn des

19. Jahrhunderts ein Motiv in den Vordergrund, das für die deutschen Regierungen

zunehmend an Brisanz gewonnen hatte: Das staatliche Interesse richtete sich auf die

Sicherung der sozialen und politischen Stabilität. Vor dem Hintergrund der durch die

unaufhaltsame Ausweitung der Fabrikarbeit verursachten sozialen Umwälzungen mit

all ihren negativen Begleiterscheinungen war die exzessive Kinderarbeit besonders

geeignet, die politische Ordnung in Frage zu stellen (SIMONS, 1984, S. 15).

Friedrich Wilhelm III erließ am 17.5.1828 eine Kabinettsordre, mit der Innen- und Kul-

tusminister aufgefordert wurden,

,,in nähere Erwägung zu nehmen, durch welche Maaßregeln jenem Verfahren

[zunehmende Kinderarbeit unter katastrophalen Zuständen d. Verf.] kräftig

entgegen gewirkt werden könne." (zit. nach KAUDELKA, 1994a, S. 144).

Doch erst vier Jahre später entschloss man sich zur Vorlage eines Gesetzentwurfes,

der jedoch folgenlos blieb. Am Ende der Auseinandersetzungen um die Kinderarbeit

stand als Kompromiss das ,,Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in

Fabriken" vom 9.3.1839 (vgl. Abbildung 1.2), dem der preußische König durch Kabi-

nettsordre vom 6.4.1839 Gesetzeskraft für alle Landesteile der Monarchie verlieh

(GESETZ-SAMMLUNG FÜR DIE KÖNIGLICHEN PREUSSISCHEN STAATEN,

1978). Das Regulativ blieb zwar weit hinter den Forderungen der Verwaltung zurück,

beendete aber als Kompromiss zunächst die Auseinandersetzungen über die Kin-

derarbeit.

Die wesentliche Bestimmung des Regulativs war das Verbot der Beschäftigung von

Kindern in Fabriken vor dem vollendeten 9. Lebensjahr. Die Arbeitszeit der Jugendli-

chen wurde eingeschränkt und deren Nachtarbeit untersagt. Das Regulativ hatte

zahlreiche Mängel und Schwächen.

Da das Regulativ vom 9.3.1839 nicht zu den erhofften Änderungen der betrieblichen

Verhältnisse geführt hatte, wurde in Preußen nach langen und zum Teil hitzigen De-

batten das ,,Gesetz betreffend einige Änderungen des Regulativs vom 9.3.1839 über

die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in den Fabriken" am 16.5.1853 erlassen

(GESETZ-SAMMLUNG FÜR DIE KÖNIGLICHEN PREUSSISCHEN STAATEN,

1978, S. 225; ANTON, 1953, S. 102 ff.). Das Gesetz enthielt Verbesserungen bei der

Altersgrenze für die Beschäftigung von Kindern, die ab 1.7.1853 auf das 10., ab

1.7.1854 auf das 11. und ab 1.7.1855 auf das 12. Lebensjahr festgelegt wurde. Wei-

ter wurde für jugendliche Arbeiter unter 14 Jahren die tägliche Arbeitszeit auf

6 Stunden beschränkt und der tägliche Schulunterricht auf 3 Stunden festgelegt.

Textauszug: 41 von 881 Seiten - nach oben

Beschreibung

Titel:

Zwischen Anspruch und Wirklichkeit

Untertitel:

Historischer Abriss zum Arbeitsschutz in der SBZ/DDR

Veranstaltung:

Keine

Autor:

Lutz Wienhold

Jahr:

2011

Seiten:

881

Archivnummer:

V184186

ISBN (eBook):

978-3-656-08827-1

ISBN (Buch):

978-3-656-08859-2

DOI:

10.3239/9783656088271

Dateigröße:

20158 KB

Sprache:

Deutsch

Schlagworte:

Arbeit zitieren:

Lutz Wienhold, 2011, Zwischen Anspruch und Wirklichkeit, München, GRIN Verlag GmbH

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