Inhaltsverzeichnis 

Inhaltsverzeichnis   

Einleitung   3

1  Das brandenburgische Kommunalwahlrecht im Vergleich  4

2  Begriffsbestimmungen  5

3  Bedeutung der Quoren.  6

3.1  Volksinitiative  8

3.2  Volksbegehren  8

3.3  Volksentscheid.  9

3.4  Direktwahlen  10

3.5  Zwischenfazit  11

4  Wahlbeteiligung.  11

4.1  Entwicklung der Wahlbeteiligung.  12

4.2  Ursachen  14

4.3  Wirkung auf die Demokratie  15

5  Fazit.  16

Abk  ürzungsverzeichnis  18

Literaturverzeichnis   19

Literaturverzeichnis   19

   2

   2

Einleitung   

Mit  dem  Kommunalrechtsreformgesetz  (KommRRefG)  vom  18.Dezember  2007  schließt  das  Land  Brandenburg  an  die  Anfang  der  1990er  Jahre  beginnende  Entwicklung  der  Direktwahl  der  Landräte  analog  der  Bürgermeister  in  der  Süddeutschen  Ratsverfassung  an.In  den  Verfassungen  der  Bundesländer  wurden,  ausgehend  von  den  ostdeutschen  Ländern,  verstärkt  direktdemokratische  Elemente,  wie  sie  nach  Artikel  20  Abs.  2  Grundgesetz  (GG)  zugelassen  sind,  implementiert. Eine besondere Präferenz repräsentativ‐ oder direktdemokratischer  Elemente  wird  nicht  angenommen ¹ .Die  Arten  der  Bürgerbeteiligung  reichen  dabei  von  Sachentscheidungen  in  Form  von  Volksinitiativen,  Volksbegehren  und  Volksentscheiden  (und  den  analogen  Instrumenten  auf  kommunaler  Ebene)  bis  zu  Personalentscheidungen  in  der  Direktwahl  der  Bürgermeister ² ,  die  sukzessive  auf  die  Landräte  übertragen  wurden.  Bei  der  Einrichtung  der  direktdemokratischen  Instrumente  in  grundsätzlich  repräsentativ‐demokratischen  Systemen  (parlamentarisch  wie  präsidentiell)  kommt  der  Ausgestaltung  der  Quoren,  der  vorgeschriebenen  Mindestzahl  an  Wahlbeteiligung  oder  abgegebenen  Stimmen ³ ,  auf allen Verfahrensstufen eine besondere Bedeutung zu.  Das  brandenburgische  Kommunalwahlrecht  sieht  für  die  Direktwahl  der  Oberbürgermeister  der  kreisfreien  Städte  wie  für  die  Landräte  eine  absolute  Stimmenmehrheit  sowie  ein  Zustimmungsquorum  von  15%  der  Wahlberechtigten  vor.  Das  Zustimmungsquorum,  welches  nach  Intention  des  Wahlrechtsgebers  die  Legitimität  der  Gewählten  sichern  soll ⁴ ,  gilt  in  Verbindung  mit  einer  geringen  Wahlbeteiligung  als  ursächlich  für  das  Scheitern  der  ersten  sechs  direkten  Landratswahlen  im  Januar  und  Februar  2010 ⁵ .  In  den  sechs  Landkreisen  erreichte  nur  ein  Kandidat  im  Kreis  Oberspreewald‐Lausitz  im  zweiten  Wahlgang  die  erforderlichen Mehrheiten. In den übrigen fünf Landkreisen ging das Wahlrecht auf  die  Kreistage  über.  Im  Landkreis  Barnim  wurde  der  Landrat  durch  Losentscheid  bestimmt. 

¹  Vgl. Kost (2005) 

²  Nach Bogumil/Holtkamp (2005) 

³  Nohlen (2005), Quorum 

⁴  nach Begründung zum KommRRefG, § 126 

⁵  Vgl. Henneke/Ritgen (2010) 

3   

Ausgehend  von  den  Besonderheiten  des  brandenburgischen  Kommunalwahlrechts  sollen  die  rechtlichen  Grundlagen,  Arten  und  Wirkungen  von  Quoren  untersucht  werden.  Aus  der  anschließenden  Betrachtung  der  Ursachen  und  Wirkungen  einer  rückläufigen Wahlbeteiligung soll die Frage geklärt werden, ob Quoren, wie mit den  KommRRefG  intendiert,  tatsächlich  die  Legitimität  der  Landräte  sichern  und  unter  Umständen sogar positiv auf die Wahlbeteiligung wirken können.   

1 Das brandenburgische Kommunalwahlrecht im Vergleich 

Das  Brandenburgische  Kommunalwahlgesetz  (BbgKWahlG)  sieht  seit  2010  für  die  Wahl  der  Bürgermeister  der  kreisabhängigen  Gemeinden,  der  Oberbürgermeister  der  kreisfreien  Städte  und  der  Landräte  ein  einheitliches  Wahlverfahren  vor  (§  83  BbgKWahlG).  Die  Konzeption  des  Wahlrechts  entspricht  in  wesentlichen  Punkten  dem anderer Bundesländer ⁶ . 

In Brandenburg werden die Landräte auf die Dauer von acht Jahren gewählt (§ 74  BbgKWahlG),  der  Kreistag  als  Vertretungskörperschaft  für  fünf  Jahre  (§4  BbgKWahlG).  Die  nichtharmonisierten  Amtszeiten  unddie  daraus  folgend  getrennten Wahltermine für die Wahl von Landrat und Kreistag stellen im Vergleich  durchaus  den  Regelfall  dar,  wenngleich  eine  Zusammenlegung  beider  Kommunalwahlen in einigen Ländern durchaus zulässig ist. In allen Bundesländern  mit Ausnahme Nordrhein‐Westfalens und Sachsens ^7, werden zu den Bürgermeister‐  bzw.  Landratswahlen  Stichwahlen  durchgeführt,  sofern  im  ersten  Wahlgang  kein  Bewerber  die  erforderlichen  Mehrheiten  erreicht.  Gewählt  ist  derjenige,  der  die  Mehrheit der Stimmen auf sich vereint. 

Für  den  Fall,  dass  nur  ein  Bewerber  zur  Wahl  steht,  sehen  die  Wahlgesetze  Mecklenburg‐Vorpommerns,  Niedersachsens  und  Nordrhein‐Westfalens 

Zustimmungsquoren  in  Höhe  von  25%  bzw.  15%  vor,  um  Zufallsmehrheiten  zu  vermeiden ⁸   und  den  Kandidaten  ausreichend  zu  legitimieren.  Im  Übrigen  sind  Quoren  über  die  absolute  Mehrheit  hinaus  im  Ländervergleich  nicht  üblich.  In  Nordrhein‐Westfalen  gilt  gar  die  relative  Mehrheit  im  ersten  Wahlgang  als  ausreichend für den Wahlentscheid. 

⁶  Im Folgenden werden nur die Länder betrachtet, in denen die Landräte direkt gewählt werden  ⁷  Anstatt Stichwahlen werden in Sachsen Neuwahlen durchgeführt 

⁸  Vgl. Nohlen (2005), Quorum  4   

Das Zustimmungsquorum zu den Wahlen der Landräte in Brandenburg, welches in  jedem  Wahlgang  erreicht  werden  muss,  stellt  also  eine  Besonderheit  in  der  Landschaft der Kommunalwahlsysteme der Bundesländer dar.   Die  vergleichende  Betrachtung  der  Wahlsysteme  der  Länder  lässt  eine  Mindestbeteiligung  der  Bürger  bei  der  direkten  Wahl  der  Verwaltungsspitze  entbehrlich  erscheinen,  wird  sie  doch  nur  in  zwei  Fällen  als  „demokratische  Absicherung“ herangezogen.    2 Begriffsbestimmungen 

Nach Artikel 20 Abs. 2 GG geht alle Staatgewalt vom Volke aus. „Sie wird vom Volke  in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung […]  ausgeübt“.  Wahlen  sind  Personalentscheidungen,  zum  Beispiel  die  Wahl  der  Bundes‐oder Landtagsabgeordneten oder auch die Direktwahlen der Bürgermeister  und  Landräte.  Abstimmungen  sind  Entscheidungen  über  Sachfragen,  zum  Beispiel  Abstimmung  über  eine  Gesetzesvorlage  im  Rahmen  eines 

Volksgesetzgebungsverfahrens.  Wahlenzu  den  Vertretungskörperschaften  sind  Elemente  der  repräsentativen  Demokratie.  Die  Wahl  der  Verwaltungsspitze  wird  nach  vorherrschender  Meinung  ebenfalls  nicht  zu  den  direktdemokratischen  Elementen  gezählt. ⁹   Im  Grundgesetz  sind  Abstimmungen  lediglich  über  die  Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 GG) und die Entscheidung für eine neue  Verfassung (Art. 146 GG) vorgesehen, sie sind also keine regulären Instrumentarien  auf  Bundesebene.  Ein  „grundgesetzliches  normatives  Primat  direkter  Demokratie  gegenüber  repräsentativ‐demokratischer  Verfahren  wird  dabei  nicht  angenommen“ ¹⁰ . 

Das  Mehrheitsprinzip  ist  die  grundlegende  demokratische  Entscheidungsregel.  „Esist  das  ausschließliche  Entscheidungsprinzip  bei  unipersonalen  Wahlen  und  Sachentscheidungen“ ¹¹ . 

Parameter der Mehrheitsentscheidungen sind die Bezugsgröße und das Quorum ¹² .  Die Bezugsgröße bezeichnet die Ausgangszahl der für die Wahl oder Abstimmungen  maßgeblichen  Stimmen,  zum  Beispiel  die  Zahl  der  wahlberechtigten  Bürger  oder 

⁹  Vgl.Holljesiefken (2010) 

¹⁰ Jung (2001) 

¹¹  Nohlen (2005), unter Mehrheit (Mehrheitsprinzip) 

¹² von lat. Quorum „von denen“.  5   

Mitglieder  des  Bundestages.  Unterschieden  werden  die  relative  Mehrheit  als  die  Mehrheit  der  an  der  Abstimmung  Beteiligten  und  die  absolute  Mehrheit  als  die  Mehrheit aller Stimmberechtigten. 

Das Quorum bezeichnet den Anteil der Stimmen, die bei einer Abstimmung erreicht  werden  muss.  Quoren  sind  im  politischen  Alltag  oft  mit  den  bekannten  „Standardmehrheiten“  identisch.  Quoren  aus  der  parlamentarischen  Praxis  sind  etwa  die  absolute  Mehrheit  (Quorum  von  50%)  zur  Wahl  des  Bundeskanzlers  (Art  63  Abs.  2  GG)  oder  die  2/3  Mehrheit  (Quorum  von  66%)  zur  Änderung  des  Grundgesetztes (Art. 79 Abs.2 GG). 

Die Quoren im parlamentarischen Prozess sind regelmäßig Zustimmungsquoren. In  direktdemokratischen  Verfahren  werden  weitere  Arten  von  Quoren  gesetzt.  Mit  dem  Beteiligungsquorum  etwa  wird  eine  Mindestwahlbeteiligung,  z.B.  50%  der  Wahlberechtigten,  festgelegt.  Ein  Zustimmungsquorum  stellt  also  immer  auch  ein  Beteiligungsquorum in mindestens gleicher Höhe dar. Mit dem Einleitungsquorum,  einem Unterfall des Beteiligungsquorums, wird eine absolute oder relative Zahl von  Unterschriften  der  Wahlberechtigten  festgelegt,  die  zur  Eröffnung  eines  Volksgesetzgebungsverfahrens (zum Volks‐ oder Bürgerentscheid) erforderlich ist.    3 Bedeutung der Quoren 

Hat  der  Einsatz  von  Quoren  bei  Bürgermeister‐  oder  Landratswahlen,  wie  oben  erläutert,  eher  optionalen  oder  „demokratisch  absichernden“  Charakter,  kommt  den  Quoren  im  Volksgesetzgebungsverfahren  nach  Ausgestaltung  und  Staffelung  eine  grundsätzliche  Bedeutung  zu.  Moderne  pluralistische  Demokratien  sind  repräsentativ  verfasst ¹³ .  Das  Parlament,  gegebenenfalls  im  Zusammenspiel  mit  anderen  Verfassungsorganen,  ist  Ort  des  Wettstreits  verschiedenster  Partikularinteressen,  an  dessen  Ende  der  Akt  der  Gesetzgebung  steht.  Dem  Bundestag  wie  den  Land‐  und  Kreistagen  kommt  neben  denHauptfunktionen  Gesetzgebung  (Satzungsrecht)  und  Kontrolle  der  Regierung  (Verwaltung)  auch  die  Budgetfunktion für die jeweiligen Haushalte und eine Wahlfunktion für Personal auf  der jeweiligen Ebene zu ¹⁴ , etwa für die Wahl der Regierungschefs oder Richter.  In  Brandenburg  wie  in  allen  Bundesländernhaben  die  Bürger  in  verschiedenen  Ausprägungen  die  Möglichkeit,  das  Recht  zur  Gesetzgebung  (Legislativrecht)  von                                                             

¹³ Vgl Ritzi, Claudia u. Schaal, Garry S. (2010) 

¹⁴  Zu Funktionen  des Bundestages vgl.Holljesiefken (2010)  6