Das Verhältnis von Politik und Verwaltungsmanagement im Neuen Steuerungsmodell, untersucht am Beispiel der Kommunalverwaltung

Stefan Nickel

l Das Verhältnis von Politik und Verwaltungsmanagement im Neuen Steuerungsmodell,

untersucht am Beispiel der Kommunalverwaltung l

Sommersemester 2003, Universität Kassel

Inhaltsverzeichnis:

Abkürzungsverzeichnis 3

1 Einleitung 4

1.1 Fragestellung 9

1.2 Quellen 11

1.3 Methoden 12

1.4 Aufbau 19

2 Norm und Wirklichkeit des Verhältnisses von Politik und Verwaltungs-

management in der hessischen Kommunalverfassung 20

2.1 Rechtsgrundlagen der kommunalen Selbstverwaltung 20

2.2 Theoretische Modelle politischer Führung 22

2.3 Entscheidungsstrukturen 23

2.4 Entscheidungsprozesse 26

2.5 Kompetenzverteilung und Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung 32

2.6 Zusammenfassung 33

3 Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Kräfteverhältnis zwischen

Politik und Verwaltung 35

3.1 Ziele des Neuen Steuerungsmodells 35

3.2 Instrumente 36

3.2.1 Produktorientierter Haushalt und Budgetierung 37

3.2.2 Controlling und Berichtswesen 37

3.2.3 Kontraktmanagement 38

3.3 Reforminteresse 39

3.4 Modernisierungskonzepte und aktueller Managementansatz 43

3.5 Verwaltungswirklichkeit 45

3.6 Umsetzungsprobleme und Reformhindernisse 49

3.7 Auswirkungen auf die Reformziele 54

3.8 Lösungsansätze 55

3.9 Zusammenfassung 58

4 Schluss 62

4.1 Zusammenfassung der Untersuchung 62

4.2 Ergebnis und Schlussfolgerung 62

4.3 Weiterführende Fragen 69

Quellenverzeichnis 72

Anhang 81

Fragebogen 81

Datenauswertung 85 2

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Abkürzungsverzeichnis DST Deutscher Städtetag GG Grundgesetz HBG Hessisches Beamtengesetz HGO Hessische Gemeindeordnung HV Hessische Verfassung KGSt Verband für kommunales Management KWG Kommunalwahlgesetz NPM New Public Management NSM Neues Steuerungsmodell 3

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1 Einleitung

In der Bundesrepublik Deutschland ist zu Beginn der neunziger Jahre von der kommunalen Ebene aus eine Reformbewegung entstanden, die sich dann auch auf die öffentlichen Verwaltungen im Bund und in den Ländern ausdehnt hat. Grundlage dieser Entwicklung ist die Erkenntnis, dass das bürokratische Modell 1 , den damaligen und heutigen Anforderungen an eine moderne Verwaltung und deren Steuerungsfähigkeit nicht mehr gerecht wird. Im Kern richtet sich die Kritik gegen die klassische bürokratische Steuerung, die in Verbindung mit den in Zeiten des ungezügelten Haushaltswachstums angenommenen Gewohnheiten (Ausbau von Hierachiestufen, Ressourcenmehrung) zu gravierenden Mängeln in der inter- nen Steuerung der Verwaltung geführt hat.

Die Kommunalverwaltungen, a uch in Hessen, orientierten sich bei ihrem Verwal- tungsaufbau zunächst weitgehend an dem Organisationsmodell der KGSt 2 - Ver- band für kommunales Management - aus dem Jahre 1979.

Anfang der 90er Jahre legt die KGSt in enger Anlehnung an Erfahrungen der nie- derländischen Stadt Tilburg ein „Neues Steuerungsmodell“ für die Kommunal- verwaltungen vor. Dargestellt wird dieses Modell zunächst durch einen Aufsatz des damaligen Leiters der Kommunalen Gemeinschaftsstelle, Gerhard Banner, in dem dieser die Strukturen in den Kommunalverwaltungen als ein „System organi- sierter Unverantwortlichkeit“ beschreibt, welches nicht die optimale Leistung, sondern den maximalen Ressourcenverbrauch belohnt. 3

Das sogenannte Neue Steuerungsmodell (NSM) der KGSt verbindet einzelne R e- formelemente zu einem umfassenden Konzept. Ausgehend von den Erfahrungen in der niederländischen Stadt Tilburg 4

und eingebettet in die Theorie des New 1 Nach Max Weber. Für Weber garantiert die Bürokratie vor dem Hintergrund absolutistischer Willkürherrschaft formale Gleichheit durch Legalität und gewährleistet so als Idealtypus die Ra- tionalität staatlicher Rechtsausübung durch Sachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbarkeit. 2 Die KGSt wurde am 1. Juni 1949 gegründet als „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwal- tungsvereinfachung“ mit Sitz in Köln.

3 Vgl. Banner 1991.

4 KGSt 1992.

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Public Management (NPM), 5 machte die KGSt die Modernisierung der Kommu- nalverwaltungen zu einem Schwerpunkt ihrer Arbeit. 6 Dieses Modell prägt die Reformdiskussion entscheidend und bildet die Grundlage vieler Reformkonzepte in den bundesdeutschen Kommunen.

Wesentliche Ziele des NSM sind die Optimierung der Effizienz und der Effektivi- tät des Verwaltungshandelns sowie die Verbesserung des Bürgerservices und der Bürgernähe. 7

Die deutsche Reformbewegung begann im Vergleich zu anderen Ländern jedoch verspätet. Anstoß zu einer Änderung waren erste internationale Leistungsverglei- che auf kommunaler Ebene, die die Schwächen der deutschen Kommunalverwal- tungen deutlich machten. 8 Naschold stellt in diesem Zusammenhang fest, „dass Deutschland die achtziger Jahre ... im öffentlichen Sektor, in Bezug auf die Pro- dukt-, Struktur- wie Prozessinnovation, praktisch verschlafen hat. 9 Auch Reichard weist auf den „late start“ der deutschen im Vergleich zu führenden Reformstaaten hin. 10 Zwischenzeitlich sind Anstrengungen unternommen worden, dieses Modernisierungsdefizit zu beseitigen.

Die bundesdeutsche M odernisierungswelle wird durch eine Vielzahl von wissen- schaftlichen Veröffentlichungen begleitet und gefördert. Dabei begünstigen insbe- sondere Publikationen über ausländische Erfahrungen bei der Verwaltungsmoder- nisierung die Reformbereitschaft in Deutschland. 11

Es zeigt sich jedoch, dass die Verwaltungsmodernisierung sich nicht auf allen Verwaltungsebenen mit gleicher Intensität und Dynamik entwickelt hat. Der Schwerpunkt liegt bisher eindeutig im kommunalen Bereich, während die Länder mit unterschiedlichem Ausmaß noch vor dem Bund in den Reformbemühungen 5 Unter dem NPM versteht man „ein Bündel verwaltungsspezifischer Reformstrategien, die über- wiegend von einer betriebswirtschaftlichen Interpretation des Verwaltungshandelns geleitet wer- den“, so Wollmann 1996.

6 Vgl. Banner, in: VOP, Heft 1/1994, S. 5.

7 Vgl. KGSt-Bericht 5/1993.

8 Vgl. Naschold, in: KGSt-Sonderinfo, Nr. 1/1997, S. 1.

9 Ebenda, S. 2.

10 Reichard 1997, S. 50 11 So Reichard 1993, S. 3-24.

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liegen. 12 Man kann daher den Kommunen eine entwicklungsleitende Funktion zuschreiben. 13 Somit handelt es sich bei dieser Modernisierungsphase nicht um eine Top-down verordnete oder koordinierte Reform, sondern die Modernisie- rungsbewegung geht von unten, von den Kommunen selbst aus.

Kausal für diese Reform ist das Zusammentreffen verschiedener Faktoren. Als Hauptursachen werden die prekäre Haushalts- und Finanzlage der Kommunen sowie der damit verbundene Zwang z ur Haushaltskonsolidierung genannt. 14 Nicht der eigentliche Reformwille, sondern die zunehmende Finanzkrise setzte somit die Verwaltungsreform in Gang. Dies steht im Einklang mit den Hauptanliegen des NPM, 15 das in einem gewissen Maß an Ökonomisierung zu sehen ist. 16 Die Not- wendigkeit einer Reform wurde verstärkt durch eine „Modernisierungslücke“, die mehrere Aspekte umfasst. 17 Festgestellt wurden Defizite im Management, die auf Grund des Übergewichts bürokratischer Steuerungsinstrumente zu einer Über- steuerung von Routinegeschäften in der Verwaltung führen und einem effizienten Ressourceneinsatz nicht förderlich sind. Diese Übersteuerung durch die Politik schränkt den Handlungsspielraum der Verwaltung durch detaillierte Vorgaben stark ein. Demgegenüber kommt die strategische Entwicklung von Zielen für die künftige kommunale Entwicklung häufig zu kurz. Unklare oder auch häufig wechselnde Zielvorgaben der politischen Gremien führen zu einer Untersteuerung und ziehen vielfach Demotivation, vor allem innerhalb der V erwaltung, nach sich. 18

Diese aufgetretenen Steuerungsmängel, die von Banner mit dem Schlagwort „organisierte Unverantwortlichkeit“ bezeichnet wurden, haben den Reformdruck verstärkt. 19

Ein weiterer Faktor der Modernisierung ist der allgemein festzustellende gesell- schaftliche Wertewandel. Insbesondere die Kommunen als unterste Ebene der 12 Reichard 1999, S. 117ff.

13 Klages 1997, S. 132ff.

14 So auch Umfragen der KGSt von 1997 und des DST von 2001 sowie Auswertung der eigenen Befragung in der Anlage.

15 Vgl. Schedler/Proeller 2003.

16 Reinermann 2000, S. 5.

17 Vgl. KGSt 1992.

18 KGSt 1996, Bericht Nr. 10, S. 13.

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Verwaltung 20 werden mit einem zunehmenden Anspruchsdenken der Bürgerinnen und Bürger 21 konfrontiert. Dieses adäquat zu befriedigen ist mit immer weniger

werdenden Ressourcen nicht möglich. Es entsteht eine zunehmende „Legitimati- onslücke“, da der Zwang zur Haushaltskonsolidierung zu Einschnitten in das kommunale Leistungsangebot im Bereich Kultur, Freizeit, Sport und Soziales bzw. zu teilweise drastischen Beitrags- und Gebührenerhöhungen führt, während gleichzeitig die Erwartungshaltung der Bevölkerung an die Bürgerfreundlichkeit und die Qualität der Dienstleistungen steigen.

Bei den Beschäftigten der Verwaltung lässt sich auf Grund des relativ starren und unflexiblen öffentlichen Dienstrechts, sowohl bei den Beamten als auch bei dem Tarifpersonal, eine „Motivationslücke“ feststellen, die letztendlich die Zufrieden- heit und damit auch das Leistungspotenzial sinken lässt. Das negative Image des öffentlichen Dienstes und der Verwaltungen in der Bevölkerung verstärken den Reformdruck. Die Kommunalpolitiker spüren ebenfalls diesen Ansehensverlust, sei es durch Kritik der Bürger an der Rathausverwaltung oder an den Politikern selbst. Zudem wuchs die Frustration der Politiker, die vor allem unzureichende, unvollständige und teilweise fehlende Informationen der Verwaltung bemängel- ten. Hinzu kommt, dass nach der Wahrnehmung der Politiker der zeitliche Auf- wand für die Wahrnehmung des Mandats in keinem Verhältnis zum Ergebnis steht. 22

Die Ursachen für die Verwaltungsmodernisierung waren weitreichend und mach- ten daher eine umfassende und nachhaltige qualitative Verbesserung des Verwal- tungshandelns notwendig. Aus der Analyse typischer Funktionsmängel des büro- kratischen Steuerungssystems wurde die Notwendigkeit gesehen, die Kommunal- verwaltungen von bürokratischen Behörden zu kundenorientierten Dienstleis- tungsunternehmen umzugestalten.

23 19 Vgl. Banner 1991, KGSt-Bericht 12/1991, S. 6ff.

20 Man unterscheidet in bis zu fünf Verwaltungsebenen: Bund, Länder, Regierungsbezirke, Land- kreise oder kreisfreie Städte sowie kreisangehörige Städte und Gemeinden.

21 Zur besseren Lesbarkeit wird auf die geschlechtsneutrale Formulierung im weiteren Verlauf der Arbeit verzichtet.

22 KGSt 1996, Politikerhandbuch, S. 5.

23 KGSt 1996, aaO.

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Aus den genannten Beweggründen lassen sich bereits die Ansprüche der Reform herauslesen: Neben einer verbesserten Steuerungsfähigkeit wird eine stärkere Kundenorientierung, eine steigende Mitarbeitermotivation und eine höhere Effi- zienz des Ressourceneinsatzes angestrebt.

Heute befindet sich ein Großteil der bundesdeutschen Kommunen im Prozess der Verwaltungsmodernisierung. Die neuesten Befragungen des Deutschen Städteta- ges 24 sowie der KGSt 25 machten deutlich, dass sich die Mehrheit der Kommunen

(bis zu 96 % der befragten Städte) mit dem Neuen Steuerungsmodell auseinander- setzt. Doch muss man dabei auf die deutliche Diskrepanz zwischen der „Ankün- digungsrhetorik“ der Kommunen und der tatsächlichen Umsetzung hinweisen. 26

In vielen Kommunen ist zudem nicht immer klar zu erkennen, inwieweit der Schritt von der Reformentscheidung zur praxiswirksamen Modernisierung tat- sächlich vollzogen wurde. Sieht man sich die Befragungen im Detail an, zeigt sich, dass die Schwerpunkte der Modernisierungsanstrengungen in der Praxis n e- ben der Kundenorientierung in den Bereichen der Organisations- und Personal- entwicklung sowie in Veränderungen im H aushalts- und Rechnungswesen liegen. Die Zielrichtung der Reformanstrengungen liegt somit in der Binnenstruktur der Verwaltung. Hier wird vor allem die Erhöhung der Effizienz als wichtigstes Ziel genannt. 27

Vielfach unterstützt sowohl durch externe Berater aus der Privatwirtschaft als auch von staatlichen Fortbildungseinrichtungen 28 konzentriert sich der Reform-

prozess auf die Instrumente Budgetierung, Produktbeschreibung, Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung, dezentrale Ressourcenverantwortung. Dies sind allerdings nur verwaltungsintern wirkende Maßnahmen. 24 4. Umfrage des Deutschen Städtetages zur Verwaltungsreform 2000.

25 Mitgliederbefragung der KGSt 1997.

26 Vgl. Reichard 1997, S. 54.

27 4. Umfrage des Deutschen Städtetages zur Verwaltungsreform, aaO.

28 Bspw. dem Hessischen Verwaltungsschulverband.

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Dagegen ergab sich ein Defizit an Modernisierungsaktivitäten, die die Neudefini- tion der Politik sowie das veränderte Verhältnis von Politik und Verwaltung zum Inhalt haben. Auch wurden die kommunalen Mandatsträger nicht bzw. nur in g e- ringem Maß in den Modernisierungsprozess eingebunden.

Dies deutet ebenfalls darauf hin, dass die Schnittstelle von der Verwaltung zur Politik zunächst stark vernachlässigt wurde. Erst Mitte der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts ist eine zunehmende Thematisierung festzustellen. 29 Allgemein ist

festzustellen, dass die Verwaltungsmodernisierung bisher vielmehr um die Politik herum gebaut wurde und erst langsam das Interesse einzelner Politiker findet. 30

Diese Schnittstelle zu vernachlässigen könnte sich langfristig als Sollbruchstelle des Reformprozesses erweisen. Es besteht die Gefahr des Leerlaufes an einem entscheidenden Punkt, weil das eigentliche Wirkungsfeld (Politik, Bürger) fehlt. 31

Nach Jahren der Binnenmodernisierung innerhalb der Verwaltung sind viele Kommunen jetzt an einem kritischen Punkt angekommen.

Es ist davon auszugehen, dass ohne die Einbeziehung der politischen Ebene die Binnenreform der Verwaltung nur Stückwerk sein und einen Gesamterfolg der Modernisierung verhindern wird.

Ob dies eintreten wird, hängt nicht zuletzt von der konkreten Ausgestaltung der neuen Rolle der Politik und der Definition der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung ab.

1.1 Fragestellung

Die Modernisierung scheint, wie dargestellt, t rotz einiger positiver Ansätze und Entwicklungen, noch nicht zu einem „selbst tragenden und nachhaltig wirksamen Prozess“ geworden zu sein. 32 Diese durchaus kritische Bilanz führt dazu, dass

zunehmend die ursprünglichen Reformansätze hinterfragt, weiterentwickelt und konzeptionell ergänzt werden. Hier stellte sich nicht zuletzt auch die Frage nach 29 KGSt-Bericht 10/1996, Hill 1996b.

30 Vgl. Kißler/Bogumil 1997, S. 135.

31 Vgl. Klages 1998, S. 53.

32 Reichard 1997, S. 70.

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der Einbindung der Politik in den bisherigen Reformprozess und insbesondere ob und ggf. wie sich das Kräfteverhältnis zwischen Politik und Verwaltung mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells verändert hat, respektive verändern wird.

Daraus folgend ist der Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit das Verhältnis von Politik und Verwaltungsmanagement im politisch-administrativen System der Kommunalverwaltung. Schwerpunkt der Untersuchung bilden hierbei die Aus- wirkungen des NSM auf das Kräfteverhältnis zwischen Politik und Verwaltung.

Die Harmonisierung von Verwaltungsmanagement und Kommunalpolitik im NSM ist bisher weder in der Wissenschaft noch in der Praxis überzeugend g e- löst. 33 Festzustehen scheint, dass der zu Beginn der Verwaltungsreform vorgege- bene Weg, die Politik sei künftig für das „Was“ und die Verwaltung für das „Wie“ zuständig, 34 zu kurz greift, da weder die Interessen der kommunalen A k- teure noch die politische Kultur vor Ort oder das politisch-administrative Ent- scheidungsgeflecht einer Kommunalverwaltung ausreichend berücksichtigt wer- den.

Das Neue Steuerungsmodell erhebt nach der KGSt den Anspruch, die kommunal- politische Praxis zu verändern. Die Arbeit untersucht deshalb auch die Verände- rungen, die sich mit der Verwaltungsmodernisierung für die Politik und auch für das Verwaltungsmanagement möglicherweise ergeben. An Hand der Grundlagen und der überwiegend empirisch festgestellten Schwierigkeiten wird der Versuch unternommen, das Verhältnis zwischen der Kommunalpolitik und der Verwaltung neu zu bewerten.

Die Kommunalpolitik stellt ein äußerst komplexes System dar. Verschiedene A k- teure bestimmen die Entscheidungsabläufe und den Inhalt der getroffenen Ent- scheidungen. Die Entscheidungen wirken zum einen nach innen in Richtung der Verwaltung und dem Verwaltungsmanagement. Zum anderen entfalten sie eine Außenwirkung in Richtung der Einwohnerschaft. 33 So Hill 1997, S. 32.

34 Vgl. KGSt 1993, S. 16f.

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Diese Arbeit zielt schwerpunktmäßig auf das Innenverhältnis und beleuchtet s o- mit die Binnenstrukturen sowie die jeweiligen Entscheidungsprozesse. Die Wirkung der Verwaltungsreform auf das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltungsmanagement kann dabei nicht losgelöst von der Machtfrage gesehen werden. Insoweit geht es auch darum, mögliche Veränderungen in der Beziehung zwischen den Organen auf kommunaler Ebene aufzuzeigen.

Ausgehend von diesen Überlegungen stellt sich die Frage, ob sich das Kräftever- hältnis zwischen Politik und Verwaltung de facto durch die Verwaltungsreform geändert hat? Welche Widerstände gibt es und wie wirken diese sich auf den Re- formprozess und auf das Ergebnis aus?

1.2 Quellen

Neben der Auswertung der mittlerweile umfangreichen wissenschaftlichen S e- kundärliteratur konnte auch auf vereinzelt vorliegende Analysen und Umfragen zum Neuen Steuerungsmodell mit dem Schwerpunkt der Untersuchung des Ver- hältnisses von Politik und Verwaltung im Rahmen dieser Arbeit zurückgegriffen werden. 35

Zur rechtlichen Einordnung der Verwaltungsmodernisierung wurden die jeweili- gen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundlagen herangezogen. Des Weiteren existieren neuere Umfragen der KGSt 36 und insbesondere des Deut- schen Städtetages (DST) 37 zum allgemeinen Stand der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells.

Darüber hinaus konnten vom Verfasser selbst eigene Erfahrungswerte aus einer neunjährigen ehrenamtlichen Tätigkeit in der Kommunalpolitik in die Arbeit ein- gebracht werden.

38 35 Z.B.: Kißler/Bogumil/Greifenstein/Wiechmann 1997 (Fallstudie über die Stadtverwaltung Hagen).

36 Umfrage aus dem Jahr 1997, aaO.

37 Umfrage aus dem Jahr 2000, aaO.

38 Der Verfasser war von 1993 bis 2002 (parteiloser) ehrenamtlicher Stadtrat bzw. Stadtverordneter der Stadt Lampertheim.

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Der Erfolg oder Misserfolg einer Reform, der wie hier in die bestehenden Struktu- ren und das Verhältnis zwischen Verwaltung und Politik eingreift, hängt in erster Linie von den subjektiven Erwartungen der Betroffenen ab. Aus diesem Grund war es erforderlich, neben den im Rahmen der eigenen kommunalpolitischen T ä- tigkeit gemachten Erfahrungen, die persönliche Einschätzung der Kommunalpoli- tiker und des Verwaltungsmanagements anderer Kommunen abzufragen. Es wur- den deshalb zu den bereits vorliegenden Quellen (Erhebungen des DST und der KGSt), 39 ergänzend auf das Instrument dieser standardisierten Fragebogen- Umfrage zurückgegriffen.

Wichtiges Ziel der Umfrage war erstens die Erweiterung der Datenbasis auf die hessischen Kommunalverwaltungen kleinerer Städte mit einer Zahl bis zu 50.000 Einwohnern. 40 Die vorliegenden Umfragen der KGSt und des DST beschränken sich auf mittelgroße und große Städte. Zweitens sollte die Beantwortung gleich lautender Fragen durch die politischen Entscheidungsträger und die Führungskräf- te der Verwaltung erfolgen.

Die Grundlage für die Ausführungen zum Modernisierungsprozess der Verwal- tung bilden weiterhin Recherchen über die Internetveröffentlichungen verschiede- ner Städte und Institutionen bezüglich durchgeführter Reformprojekte und des Reformstandes.

1.3 Methoden

Für die vorliegende Arbeit wurde die kommunale Ebene a ls Untersuchungsbe- reich gewählt. Dies geschah aus folgenden Gründen:

1. Die kommunale Selbstverwaltung galt bis Anfang der 70er Jahre als relativ

unpolitisch. Zu erinnern ist an dieser Stelle an die Auffassung Eschenburgs, dass es keine „christdemokratische S traßenbeleuchtung“ und keine „sozialde- mokratische Bedürfnisanstalt“ gebe. Seit der Verabschiedung von kommunal- 39 Diese beziehen sich überwiegend auf nichthessische (Groß)Städte mit einer anderen Kommunalverfassung als die der Magistratsverfassung.

40 Von den hessischen kommunalen Spitzenverbänden, dem Hessischen Städtetag und dem Hessi- schen Städte- und Gemeindebund, lagen keine verfügbaren Daten vor.

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politischen Grundsatzprogrammen lässt sich jedoch eine zunehmende Politi- sierung der kommunalen Selbstverwaltung feststellen. 41

2. Die kommunalen Gebietskörperschaften spielen eine wichtige Rolle bei der

Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die Entscheidungen haben oft unmittelbare Bedeutung für die Lebensbedingungen der Einwohner und wirken auf die Inf- rastruktur der Kommune.

3. Das Neue Steuerungsmodell der KGSt orientiert sich in wesentlichen Punkten

am Modernisierungskonzept der niederländischen Stadt Tilburg 42 und ist des- halb in erster Linie auf die Situation der Kommunen abgestimmt.

Die dieser Untersuchung zugrunde liegende Kommunalverfassung ist die Hessi- sche Gemeindeordnung (HGO). Es handelt sich hierbei um die unter den Bundes- ländern nur noch in Hessen 43 vertretene sogenannte unechte Magistratsverfas- sung. 44

Die geschah vor dem Hintergrund, dass die verfügbaren Untersuchungen keine Aussagen zur spezifischen h essischen Situation treffen, sondern schwerpunktmä- ßig Kommunen anderer Bundesländer zum Untersuchungsgegenstand haben.

Über die vorliegende Literatur hinaus wurden die im Rahmen einer Befragung von Akteuren aus dem Bereich der Politik und des Verwaltungsmanagements (Bürgermeister, hauptamtliche Stadträte, Fraktionsvorsitzende und Stadtverordne- te, Amts- bzw. Fachbereichsleiter) bei ausgewählten kleineren Städten gewonnen Daten mit in die Untersuchung einbezogen. 45

Andere Akteure, die am politischen Prozess innerhalb der Kommune beteiligt sind, wie Parteien, Verbände, sog. Sachkundige Einwohner, Bürgerinitiativen sowie Personalrat oder Frauenbeauftragte werden ebenso wie Teilbereiche der Verwaltung (Eigenbetriebe, Eigengesellschaften, städtische Beteiligungen e tc.) im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter betrachtet. 41 Vgl. Kleinfeld 1996, S. 19ff.

42 KGSt-Bericht Nr. 19, 1992.

43 Außerhalb Hessens gilt die Magistratsverfassung nur noch in der zum Stadtstaat Bremen gehö- renden Stadt Bremerhaven.

44 Zu den unterschiedlichen Kommunalverfassungssystemen siehe Gern, Deutsches Kommunal- recht, 1997.

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Adressaten der standardisierten Fragebogen-Umfrage waren Stadtverordnete, Mitglieder des Magistrats (Bürgermeister, Erster Stadtrat, hauptamtliche Stadträ- te) und die Hauptamtsleiter bzw. Leiter der zentralen Steuerung ausgewählter Kommunalverwaltungen. Die Fragebogen wurden auf elektronischem Wege ver- schickt. Die Anonymität wurde selbstverständlich gewährleistet.

Die zu Befragenden bei den einzelnen Kommunen wurden auf Grund ihrer Funk- tion ausgewählt, d .h. die Interviewten sollten innerhalb des politisch- administrativen Systems zu den formalen Entscheidungsträgern gehören. Der Fra- gebogen wurde an die Vertreter folgender elf Städte verschickt: Bensheim, Bür- stadt, Dieburg, Dreieich, Erbach, Griesheim, Heppenheim, Langen, Michelstadt, Pfungstadt sowie Viernheim. Die Auswahl der Städte richtet sich nach der Ein- wohnerzahl. 46

Insgesamt wurden 77 Fragebogen mit Anschreiben per Email verschickt, wobei darauf geachtet wurde, dass in jeder Stadt die Anzahl der Fragebogen an die Seite der Politik und an das Verwaltungsmanagement in etwa gleich verteilt wurde. Dies war auf Grund der teilweise recht unterschiedlichen elektronischen Z u- gangsmöglichkeiten nicht immer einzuhalten. Während einige Städte neben den Emailadressen des Bürgermeisters und der Ämter bzw. ausgewählter Verwal- tungsmitarbeiter auch die der einzelnen Fraktionen bzw. der Fraktionsvorsitzen- den im Internetangebot der Stadt bereitstellen, sind auch zum Zeitpunkt der Erhe- bung (Mai 2003) zwei Städte vorzufinden, bei denen der Eindruck entsteht, eine Kontaktaufnahme sei auf elektronischem Wege nicht gewünscht oder zumindest in dieser Form nicht vorgesehen. 47

Der Fragebogen sollte mit Hilfe einer mitgegebenen Handlungsanleitung online ausgefüllt und per Email zurückgesandt werden. 45 S. Anlage (Fragebogen und Auswertung Mai/Juni 2003).

46 Hier rund 16.000 bis 40.000 Einwohner.

47 Nur durch mehrmaliges Nachfragen und unter der dankenswerten Mithilfe der dortigen Verwal- tungsmitarbeiter konnte der ein oder andere Fragebogen an die gewünschte Person weitergelei- tet werden.

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Insgesamt 32 überwiegend vollständig ausgefüllte Fragebogen wurden zurückge- sandt. Dies entspricht einem Rücklauf von 41,6%. Von einer Stadtverwaltung gab es weder von Seiten der Politik noch von Seiten der Verwaltung eine Rückmel- dung.

Die Rücklaufquote unterscheidet sich zwischen den einzelnen Gruppen. Während die Amtsleiter mit 54,5% sowie die Gruppe der Bürgermeister und der hauptamt- lichen Stadträte mit 50% ein überdurchschnittliches Ergebnis lieferten, konnte bei den Stadtverordneten m it 34,8% nur ein unterdurchschnittlicher Wert verzeichnet werden. Von 46 versandten Fragebogen gingen 16 Antworten von Stadtverordne- ten ein. Bei einer Stadt war kein Stadtverordneter per Email zu erreichen. Von zwei weiteren Städten hat sich kein Stadtverordneter an der Befragung beteiligt.

Eine nicht noch höhere Rücklaufquote könnte auf die noch etwas gewöhnungsbe- dürftige Art der Befragung zurückzuführen sein und sollte nicht als generelles Desinteresse an der Thematik gewertet werden. Wobei sich von den i nsgesamt elf Bürgermeistern, trotz einer elektronischen Erinnerung letztendlich nur fünf (da- von eine Beantwortung nur lückenhaft) an der Befragung beteiligten. Der Fragebogen 48 beinhaltet überwiegend geschlossene Fragen zu den folgenden Themen:

− Beweggründe für die Verwaltungsmodernisierung

− Promotoren des Reformprozesses − Information und Beteiligung der Politik − Delegation von Kompetenzen − Zusammenarbeit von Politik und Verwaltung − Steuerungsmöglichkeiten − Kontraktmanagement − Berichtswesen − Auswirkungen auf Sitzungsdauer und Arbeitbelastung −

Vorteile und Nachteile der Reform für die beteiligten Gruppen 48 Muster siehe Anlage.

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Es wurden bewusst weniger Fakten als persönliche Einschätzungen abgefragt.

Die Auswertung ergab einen interessanten Querschnitt hinsichtlich des von den Befragten wahrgenommenen Reformstandes in den einzelnen Kommunen. Die Bewertung dieser Ergebnisse erfolgt im Kapitel 3. Die dazugehörigen Daten sind aus der Anlage ersichtlich.

Nicht zuletzt waren auch praktische Gegebenheiten, wie eine zurückliegende b e- rufliche Tätigkeit in einer Kommunalverwaltung als auch die langjährige ehren- amtliche kommunalpolitische Arbeit ausschlaggebend für die Auswahl des Unter- suchungsbereichs der Kommune. So konnte neben der Dokumentenauswertung auch die Methode der verdeckten bzw. teilnehmenden Beobachtung bei Gremien- sitzungen und Informations- und Schulungsveranstaltungen angewandt werden. Diese besondere Möglichkeit ergab sich auf Grund der eigenen ehrenamtlichen Betätigung in der Kommunalpolitik und insbesondere als Mitglied der Arbeits- gruppe Neues Steuerungsmodell. 49 Die im Rahmen dieser Tätigkeit gewonnenen

Informationen und unmittelbar gemachten Erfahrungen sind an verschiedenen Stellen in die Arbeit eingeflossen.

Der Untersuchungsgegenstand wird in vier Schritten abgegrenzt. Zunächst erfolgt eine personelle Bestimmung der Bereiche „Politik“ und „Verwaltungsmanage- ment“, dann wird der Begriff des „Neuen Steuerungsmodells“ definiert und z u- letzt wird erläutert, was unter einer „Kommunalverwaltung“ zu verstehen ist.

Zur Politik zählen die Mitglieder der Vertretungskörperschaft. Die Gemeindever- treter bzw. die Stadtverordneten sind Teil des politischen Systems der Kommu- nalverwaltung und üben ihre Tätigkeit nach ihrer freien, nur durch das Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung aus und sind an Aufträge und Wünsche der Wähler nicht gebunden (§ 35 I HGO). Sie haben trotz des freien Mandats nicht die Rechtsstellung eines Parlamentariers, da sie über keine Immu- nität (Art. 46 II Grundgesetz, Art. 96 Hessische Verfassung), keine Indemnität (Art. 46 I GG, Art. 95 HV) und kein Zeugnisverweigerungsrecht (Art. 47 GG, Art. 97 HV) verfügen. Sie sind damit keine Abgeordneten. Die Gemeindevertreter

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bzw. Stadtverordneten sind ehrenamtlich tätig und unterliegen besonderen Verschwiegenheits- und Treuepflichten (§ 35 II i.V.m. §§ 24 ff. HGO). Sie erhal- ten eine Aufwandsentschädigung und ein Sitzungsgeld nach den einschlägigen Vorschriften.

Die ehrenamtlichen Mitglieder des Gemeindevorstands bzw. des Magistrats wer- den überwiegend aus den Reihen der Politik gewonnen, meist sind sie zunächst bei der Kommunalwahl als Gemeindevertreter/Stadtverordnete gewählt worden. Dies ist aber nicht zwingende Voraussetzung. Sie werden von der Gemeindever- tretung bzw. der Stadtverordnetenversammlung gewählt (§ 39a HGO) und gemäß

§ 6 II Hessisches Beamtengesetz, § 44 II HGO in ein Ehrenbeamtenverhältnis berufen. Aus diesem Grund sind die Beigeordneten/Stadträte der Sphäre der Ver- waltung zuzurechnen. Sie sind Teil der obersten Dienstbehörde im Sinne des B e- amtenrechts (§ 4 I HBG).

Der Begriff Kommunalpolitik wird in dieser Arbeit für die örtliche Politik der lokalen Akteure der Kommune verwandt.

Alle Mitglieder des Verwaltungsorgans sowie die im Auftrag des Gemeindevor- stands/Magistrats handelnden Personen, insbesondere auf der Amts- bzw. Fachbe- reichsleiterebene, werden im Rahmen dieser Arbeit dem Verwaltungsmanagement zugerechnet.

Neben dem ehrenamtlichen Management (ehrenamtliche Beigeordnete/Stadträte) werden hier alle hauptamtlich mit der Leitung einer Kommune Betrauten subsu- miert. Dies sind in erster Linie der Bürgermeister sowie die weiteren hauptamtli- chen Wahlbeamten und weiterhin die Leiter der Ämter bzw. Fachbereiche der Verwaltung (hauptamtliches Management).

Der Bürgermeister und die hauptamtlichen Beigeordneten/Stadträte sind sowohl Teil des politischen als auch des administrativen Systems der Stadtverwaltung.

Das Neue Steuerungsmodell (NSM) wird als ein umfassendes Modell zur Steige- rung von Effektivität, Bürgerorientierung und Effizienz/Wirtschaftlichkeit u.a. 49 Im Anschluss an die oben erwähnte kommunalpolitische Tätigkeit war der Verfasser beratendes Mitglied bzw. Co-Moderator in der Arbeitsgruppe NSM bei der Stadt Lampertheim.

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