Inhaltsverzeichnis:

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1.  Einleitung  3

2.  Die Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess  

2.1  Der Gesetzgebungsprozess der Bundesrepublik Deutschland  4

2.2  Zustimmungspflichtige Gesetze versus Einspruchsgesetze  6

2.2.1  Die unbestimmte Grenze der Zustimmungsbedürftigkeit  7

3.  Der Bundesrat in der politischen Praxis  

3.1  „Blockadepolitik“ beim Steueränderungsgesetz 1992  9

3.2  Bundesrat: Bundespolitik oder Vertretung von Länderinteressen?  12

3.3  „Blockadepolitik“ durch den Bundesrat - ja oder nein?  15

4.  Schlussbetrachtung  17

Literaturverzeichnis   19

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1. Einleitung

Dem Bundesrat als eines der fünf ständigen Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutsch-land kommt die Funktion als föderatives Bundesorgan zu. ¹ Durch den Bundesrat werden die Länder an der Bildung des Bundeswillens beteiligt. ² Die Rechte des Bundesrates beinhalten im wesentlichen die staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Ländern, dass heißt die Regelung der Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, und Rechtssprechungszuständigkeiten innerhalb und in Bezug auf die Europäische Union aufzuteilen und die Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern zu verteilen. Der Bundesrat bildet ein Gegengewicht zum Bundestag und der Bundesregierung und tritt als Bindeglied zwischen Bund und Ländern auf, in dem er die Länderinteressen gegenüber den Bundesinteressen vertritt. Eine Blockade der Bundespolitik soll hierbei verhindert werden und die Kompromissbereitschaft immer an erster Stelle stehen. Das gerade dieses Idealbild oftma ls nicht erreicht zu sein scheint, wird meistens den Folgen des Parteienwettbewerbs in einem Bundesstaat zugesprochen, in dem die Land tagswahlen die Zusammensetzung des Bundesrates bestimmt. 3

„Da der Bundesrat eine relativ starke Zweite Kammer ist, deren Zustimmung für mehr als 60 Prozent aller Bundesgesetze erforderlich ist, ist seine parteipolitische Zusammensetzung wichtig. Wenn die Koalitionsmehrheit im Bundestag auch eine Mehrheit in der Länderkammer hat, ist die Umsetzung ihres Regierungsprogramms im Prinzip umso leichter. Wenn aber einer Bundestagsmehrheit eine aus den Bundestagsoppositionsparteien zusammengesetzte Mehrheit im Bundesrat gegenübersteht, hat diese die Möglichkeit, durch den Bundesrat Oppositionspolitik zu betreiben, sogar die Bundesgesetzgebung zu ‚blockieren‘.“ ⁴ „Der Föderalismus funktioniert nicht mehr, wie er funktionieren soll“ ⁵ , das behaupten zumindest immer mehr Politiker, Journalisten und Politikwissenschaftler, aber auch in der Öffentlichkeit wird dem Bundesrat zunehmend eine Blockadehaltung vorgeworfen und man macht ihn für die Reformträgheit der deutschen Politik verantwortlich. ⁶ In dieser Hausarbeit soll es darum gehen aufzuzeigen, welche theoretischen Möglichkeiten bestehen, den Bundesrat als Blockadeinstrument i n der Bundesgesetzgebung zu nutzen. Auf der anderen Seite soll der Bezug zu der politischen Realität he rgestellt werden und an Hand

¹ Vgl. Reuter, Konrad, Bundesrat und Bundesstaat - Der Bundesrat der Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl.,

Berlin, 2001, S. 6.

² Vgl. Artikel 50 GG [Aufgaben]: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und

Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.“

³ Vgl. Hough, Daniel/ Jeffrey, Charlie, Landtagswahlen: Bundestestwahlen oder Regionalwahlen?, in: Zparl,

1/2003, S. 80.

⁴ Ebd..

⁵ o.V., Grüne Sager für Bundesratsreform, in: taz, 27.08.2003, S. 7.

⁶ Vgl. Darnstädt, Thomas, Die enthauptete Republik -Warum die Verfassung nicht mehr funktioniert, in: Der

Spiegel, 20/2003, S. 38-49.

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von einem dargestellten Beispiel die Frage geklärt werden, ob und in wieweit diese theoretischen Blockademöglichkeiten in der politischen Praxis genutzt werden. Um die Rolle des Bundesrates im komplexen Gesetzgebungssystem der Bundesrepublik einordnen zu können, wird zunächst kurz die Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess beleuchtet. Im weiteren wird auf die Gründe für die gestiegene Zahl von Zustimmungsgesetzen eingegangen, da dieses so nicht von den Verfassern des Grundgesetzes vorgesehen war. Dabei soll auch versucht werden, die kontroversen Auslegungen für die Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen darzustellen. Nachdem die Grundlagen des Gesetzgebungsprozesses dargestellt sind, wird im folgenden Teil ein Beispiel für eine Blockadehaltungen im Bundesrat beschrieben und zwar am Fall der Erhöhung der Mehrwertsteuer im Steueränderungsgesetz von 1992. Mit diesem Beispiel im Hintergrund wird dann die Frage beantwortet, ob der Bundesrat von Parteipolitik bestimmt wird oder ob es hier letztendlich doch nur um die Wahrung und Durchsetzung von Länderinteressen geht. Schließlich soll geklärt werden, ob und wie der Bundesrat als Blockadeinstrument genutzt werden kann.

2. Die Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess

2.1 Der Gesetzgebungsprozess der Bundesrepublik Deutschland

Die wichtigste Aufgabe des Bundesrates ist nach Art. 50 Grundgesetz die Mitwirkung an der Gesetzgebung. Der Bundesrat besitzt das Recht der Gesetzesinitiative, welche jedoch nur vom Bundesrat als Ganzem und nicht aus seiner Mitte ergriffen werden kann. Gesetzesvorlagen des Bundesrates sind durch die Bundesregierung dem Bundestag zuzuleiten. Von besonderer Bedeutung ist jedoch das Recht des Bundesrates zur Stellungsnahme zu jeder Regierungsvorlage, „dieses im sogenannten ersten Durchgang vor Weiterleitung der Regie-rungsvorlage an den Bundestag, wo der Bundesrat jederzeit Zutritt und Gehör finden kannüber das Recht zur Einberufung des Vermittlungsausschusses bis zum Recht des Einspruches und zum Recht der Zustimmung - die ses bei Verfassungsänderungen, die eine Zustimmung von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates verlangen, sowie bei Gesetzesmaterien, die den föderativen Aufbau des Bundes berühren und einzeln im Grundgesetz aufgeführt sind.“ ⁷ Diese zuletzt erwähnten Zustimmungsgesetze, also Gesetze bei denen die Interessen der Länder in besondere Weise berührt werden, können nur durch eine ausdrückliche Zustimmung des Bundesrates in Kraft treten. Die Ablehnung einer Gesetzesvorlage dieser Art kann vom

⁷ Vonderbeck, Hans- Josef, Der Bundesrat - ein Teil des Parlaments der Bundesrepublik Deutschland?,

Meisenheim am Glan, 1964, S. 79.

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Bundestag nicht überstimmt werden. Lediglich über die Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat, der Regierung oder dem Bundestag, kann hier noch eine Einigung erzielt werden.

Aus den Einzelbestimmungen des Grundgesetzes lassen sich drei Gruppen von Gesetzen bilden, die die Zustimmung des Bundesrates benötigen. Zum einen benötigen Gesetze, die die Verfassung ändern eine Zweidrittelmehrheit des Bundesrates, weiterhin zustimmungspflichtig sind Gesetze, die das Finanzaufkommen der Länder berühren, wie zum Beispiel Steuergesetze, an deren Aufkommen die Länder oder Gemeinden beteiligt sind. Die dritte und zahlenmäßig am stärksten vertretene Gruppe, ist die Art von Gesetzen, die in die Verwaltungshoheit der Länder eingreifen. Beinhaltet ein Gesetz auch nur eine Regelung, die die Verwaltungshoheit der Länder betrifft, so ist das ganze Gesetz durch den Bundesrat zustimmungspflichtig. ⁸ „Der verfassungspolitische Rang und die Bedeutung des Bundesrates ergeben sich [also, T.S.] hauptsächlich aus dem Mitentscheidungsrecht bei den Zustimmungsge setzen. Dieses Recht verleiht dem Bundesrat großen Einfluß auf die Gesetzgebung, denn in der Praxis sind etwa die Hälfte der Bundesgesetze Zustimmungsgesetze.“ 9

Aber auch bei den Einspruchsgesetzen hat der Bundesrat ein Mitspracherecht und seine Stellung ist auch hier relativ stark. Auch ein Einspruch des Bundesrates kann für die Regierung eine Hürde sein: „Denn es fällt einer Regierungsmehrheit häufig nicht leicht, die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages (nicht nur der Anwesenden!) zu mobilisieren, die erforderlich ist, um den Einspruch zurückzuweisen.“ ¹⁰ „Wird nämlich ein Einspruch vom Bundesrat mit einer 2/3 Mehrheit eingelegt, so bedarf die Zurückweisung durch den Bundestag nach Art. 77 Abs. 4 GG einer Mehrheit von 2/3 der Abstimmenden, mindestens aber der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages. Das heißt es muß sowohl die Mehr heit der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestages als auch die 2/3-Mehrheit der Abstimmenden erreicht werden.“ ¹¹ Diese Hürde erscheint oftmals als sehr hoch.

„Alles in allem reicht daher die Vetomacht des Bundesrates so weit, dass gegen ihn das Land kaum regierbar scheint.“ ¹² Diese Aussage von Rudzio spiegelt genau die Meinung wieder, die in Politik und Öffentlichkeit weit verbreitet ist.

⁸ Reuter, Konrad, a.a.O., S. 38f.

⁹ Ebd., S. 42.

¹⁰ Rudzio, Wolfgang, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl., Opladen, 2000, S. 322.

¹¹ Rüdiger, Vera, Parteipolitische Mobilisierung des Bundesrates durch die CDU/CSU - Das Verhältnis von

Bund und Ländern in der praktischen Arbeit des Bundesrates , in: Seeliger, Rolf (Hrsg.), Der Bundesrat als

Blockadeinstrument der Union, München, 1982, S. 31.

¹² Rudzio, Wolfgang, a.a.O..

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2.2 Zustimmungspflichtige Gesetze versus Einspruchsgesetze

„Das politische Gewicht des Bundesrates hat sich im Laufe der Zeit ganz anders entwickelt, als bei der Schaffung der Verfassung angenommen wurde.“ 13

Diese Aussage läßt sich durch einen Vergleich der Intention der Verfassungsgeber im Jahre 1949 mit der Verfassungswirklichkeit von heute belegen. Der Verfassungsgeber war ursprünglich davon ausgegangen, dass Einspruchsge setze die Normalität sein werden und Zustimmungsgesetze die Ausnahme bilden. Schließlich heißt es in Art. 50 Grundgesetz, dass die Länder bei der Gesetzgebung „mitwirken“ und nicht, dass sie gleichberechtigt entscheiden. ¹⁴ „Carlo Schmidt betonte in seiner Rede vor dem Hauptausschuß, dass der Bundesrat neben dem Bundestag keine volle Gleichberechtigung besitze. Entsprechend sollte der Bundesrat Gesetze durch Verweigerung seiner Zustimmung auch nur dann zu Fall bringen können, wenn diese Gesetze das föderative System verschieben.“ 15

Die Verfassungsgeber von 1949 gingen davon aus, dass etwa 10% der Gesetze Zustimmungsgesetze seien, was sich auch anfänglich bewahrheitete. Mittlerweile hat die Zahl der zustimmungsbedürftigen Gesetze aber fast 60% erreicht. ¹⁶ Grund für diese Verschiebung ist unter anderem, dass etwa die Hälfte aller Grundge setzänderungen seit 1949 Fragen des Föderalismus betrafen, sich die Gesetzge bungszuständigkeit des Bundes auf Kosten der Länder erweitert hat und dadurch der Katalog der Zustimmungsbereiche des Bundesrates von etwa 30 auf ca. 60 Positionen angeschwollen ist. 17

Der Bund hat vor allem im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung seine Zuständigkeiten sehr weit ausgelegt, was unter anderem mit dem Grundsatz der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ nach Art. 72 Abs. 2 Grundgesetz begründet wird. ¹⁸ „Das vom Grundgesetz vorgesehene Nebeneinander von Bund und Ländern im Bereich der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung ist in der Praxis nicht verwirklicht worden. Die konkurrierende Gesetzgebung hat der Bund fast vollständig an sich gezogen.“ ¹⁹ Diese Entwicklung der sechziger und siebziger Jahre ist zwar mittlerweile wieder rückläufig, trotzdem macht sie

¹³ Schmidt, Manfred, Fatale Folgen für die Demokratie, in: Seeliger, Rolf (Hrsg.), Der Bundesrat als

Blockadeinstrument der Union, München, 1982, S. 36.

¹⁴ Vgl. Dolzer, Rudolf/ Sachs, Michael, Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat -

Entwicklungsstand und Reformbedarf, in: Veröffentlichungen der Vere inigung der Deutschen Staatsrechtslehrer,

Berlin/New York, Nr. 58, 1999, S. 15.

¹⁵ Schmidt, Manfred, a.a.O..

¹⁶ Ebd..

¹⁷ Vgl. Dolzer, Rudolf/ Sachs, Michael, a.a.O..

¹⁸ Vgl. Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 370f.

¹⁹ Pfitzer, Albert, Der Bundesrat - Mitwirkung der Länder im Bund, 3. Aufl., Heidelberg, 1991, S. 76.

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