Die USA zwischen Machtanspruch und burden-sharing. Eine Falluntersuchung zum Zustandekommen des EU-Mandats für Mazedonien

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Concordia

3. Die Präferenzen amerikanischer Europapolitik im Wandel
3.1. Kosovo
3.2. Ein neuer Präsident
3.3. Der 11. September
3.4. Ausblick: Der Irakkrieg

4. Fazit

5. Literatur

6. Quellen

1. Einleitung

„Wir sind gemeinsam überzeugt, dass die EU über eine gemeinsame Fähigkeit zur Planung und Führung von Operationen ohne Rückgriff auf Nato-Mittel und Fähigkeiten verfügen muss.“

So lautet der Kernsatz einer gemeinsamen Erklärung von Bundeskanzler Schröder, Staatspräsident Chirac und Premierminister Blair vom sogenannten Dreier-Gipfel in Berlin am 20. September 2003.^[1] Damit bekennen sich die Repräsentanten der drei größten Mitgliedstaaten der EU, die Autonomiebestrebungen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) weiter vorantreiben zu wollen.

Bereits am 31. März 2003 übernahm die EU erstmals die politische Verantwortung für eine internationale Stabilisierungsmission mit militärischen Mitteln, als in Mazedoniens Hauptstadt Skopje ein (auch bildlich zu verstehender) Flaggenwechsel erfolgte: Das EU-Banner ersetzte den NATO-Stern. Diese Mandatsübergabe stellt ein Beispiel guten Funktionierens der Zusammenarbeit zweier Sicherheitsinstitutionen in Europa dar; NATO und ESVP treten hier als interlocking institutions auf, wobei das Ineinandergreifen der Arbeit der beiden Institutionen zunächst zeitlicher Natur ist.

Die Mandatsübergabe erscheint jedoch verwunderlich vor dem Hintergrund der jahrzehntelangen Skepsis gegenüber einer eigenständigen europäischen Sicherheitspolitik seitens der USA. Die NATO wird aufgrund des Einstimmigkeitsprinzips in Verbindung mit dem eklatanten politischen wie militärischen Übergewichts maßgeblich von den USA kontrolliert, während die ESVP in ihrer Eigenschaft einer beim Europäischen Rat angesiedelten Institution als Instrument der führenden EU-Mitglieder aufgefasst werden kann.^[2] So bedeutet die willentliche Abgabe des Mazedonien-Mandats durch die NATO an die EU eine von den USA sanktionierte Stärkung des europäischen Konkurrenzprojektes ESVP von erheblichem Symbolwert.

Betrachten wir den Vorgang durch die theoretische Brille des (klassischen) Realismus,^[3] stellt dies ein veritables puzzle dar. Die Mandatsabtretung durch die NATO ist mit einem Begriff internationalen Handelns in Kategorien von Macht, Einflusssphären, gar geopolitischer Überlegenheit nicht in Einklang zu bringen. Die USA geben aus realistischer Sicht nicht nur den mit der NATO-Präsenz verbundenen Einfluss in Mazedonien auf, sondern verhelfen gleichzeitig den europäischen Autonomiebestrebungen im Bereich der Sicherheitspolitik zu einem erheblichen Etappenerfolg. Politische oder finanzielle Kosten des NATO-Mandats, die die hohen polito-symbolischen Kosten der Mandatsabgabe an die Europäer aufwiegen könnten, bestanden für die USA nicht: Schon unter der Kontrolle der NATO waren keine US-Soldaten an den Missionen in Mazedonien direkt beteiligt. Das puzzle erhält darüber hinaus eine empirische Dimension, zieht man die im Juni 2003 im NATO-Ministerrat erfolgte Verweigerung der USA in Betracht, den SFOR-Einsatz an die EU abzugeben.^[4]

Was machte dann die Mandatsübergabe im Fall Mazedonien möglich?

Institutionalistisch^[5] könnte argumentiert werden, die sogenannte Berlin-Plus-Vereinbarung zur Kooperation von NATO und ESVP (zuvor WEU) habe diese Entwicklung im Rahmen regelgeleiteten Verhaltens der beteiligten Staaten vorgezeichnet. Dies ließe jedoch außer acht, dass die institutionell vorgegebene Zusammenarbeit weiterer Voraussetzungen bedarf, wie die spätere Blockadehaltung Washingtons im Fall SFOR geradezu beispielhaft illustriert. Institutionalistisch ließe sich wohl das theoretische, nicht aber das empirische puzzle lösen.

Die Kontrolle liegt im Einzelfall beim NATO-Rat und bedarf damit vor allem der Zustimmung der USA. Zur theoriegeleiteten Untersuchung der Fragestellung wird daher ein liberaler Ansatz gewählt: Im Fokus der Analyse steht die innere Konfiguration der sich wandelnden Präferenzen in der US-amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik in Bezug auf Europa. Unter Präferenzen werden variable politische Ziele und die zu ihrer Erreichung gewählten Mittel verstanden, deren Festlegung durch politische Entscheidungsträger und ihr gesellschaftliches Umfeld erfolgt.^[6] Die vorliegende Arbeit will die Plausibilität eines Kausalmechanismus’^[7] demonstrieren, welcher von der Präferenzlage innerhalb der USA auf die Übergabe des Mazedonienmandats von NATO an EU hinläuft.

Dazu nehme ich eine qualitative, durch den theoretischen Zugang fokussierte, Einzelfalluntersuchung vor, in der Aussagen von Regierungsverantwortlichen oder ihnen nahestehenden Einflussgruppen sowie dominante Argumentationsstränge der relevanten innergesellschaftlichen Diskurse rekonstruktiv verarbeitet werden. Als Quellen dienen zeitgeschichtliche Dokumente und Sekundärliteratur.

Ich beginne mit der Darstellung des „Concordia“-Mandats der EU für Mazedonien, insbesondere um die darin enthaltende Rolle der NATO zu diskutieren. Anschließend analysiere ich die Präferenzkonfiguration der US-Außenpolitik in Bezug auf Europa in verschiedenen Phasen und setze diese in Beziehung zum Zustandekommen der Mandatsübergabe. Der Untersuchungszeitraum beginnt dabei mit dem Kosovo-Krieg und endet mit einem Ausblick auf die Ereignisse nach der Mandatsübergabe.

2. Concordia

Der formal auf einer gemeinsamen Aktion des Europäischen Rates vom 27. Januar 2003 basierenden Operation „Concordia“ gingen drei NATO-Missionen in Mazedonien voraus, deren erste, „Essential Harvest“, im Spätsommer 2001 begann. Sie schloss an das unter Vermittlung von EU und NATO zustande gekommene Ohrid-Abkommen vom August 2001 an, das den Frieden zwischen der mazedonischen Regierung und albanischen Rebellen nach einem halben Jahr gewalttätiger Auseinandersetzungen im Nordwesten des Landes wiederherstellen sollte. „Essential Harvest“ konnte zwar seine Aufgabe, die Waffen der Freischärler zu konfiszieren, nur unzureichend erfüllen, fungierte aber weitestgehend erfolgreich als Garant der friedvollen politischen Auseinandersetzung anstelle des Bürgerkriegs. Das Mandat der beiden Nachfolgemissionen „Amber Fox“ und „Allied Harmony“ erfasste folgerichtig die weitere Absicherung des Friedensprozesses, vor allem durch die Kontrolle der Grenze zum Kosovo, sowie den Schutz der zivilen Helfer von OSZE und EU. Der Inhalt des Mandats bleibt auch für „Concordia“ ein konstanter Faktor, ebenso wie die Bezugnahme auf die Sicherheitsratsresolution 1371 vom August 2001.

An „Concordia“ sind 350 Soldaten aus 13 Mitgliedstaaten der EU und 14 anderen Staaten, meist Beitrittskandidaten, beteiligt. Lead nation des Einsatzes, die örtliche Kommandostruktur stellend, ist Frankreich, das auch den größten Teil des Personals entsendet. Ursprünglich auf sechs Monate erteilt, wurde das Mandat auf Bitten der mazedonischen Regierung inzwischen um zweieinhalb Monate bis zum 15. Dezember 2003 verlängert, wobei das örtliche Kommando auf EUROFOR (Frankreich, Italien, Spanien, Portugal) übergehen wird. Der Verlängerung hat auch der NATO-Rat in Bezug auf die weitere Nutzung von NATO-Strukturen am 16. Juli 2003 zugestimmt.

Der EU-Einsatz ist gemäß der Berlin-Plus-Vereinbarug institutionell auf mehreren Ebenen mit unterstützenden Leistungen der NATO verwoben; die beiden Organisationen agieren auch im Detail als interlocking institutions.^[8] Die militärische Leitung der Mission befindet sich beim NATO-Hauptquartier im belgischen Mons; die Führung hat der stellvertretende Oberkommandierende der NATO für Europa (D-SACEUR) inne, welcher prinzipiell europäischer Herkunft ist und auch das Hauptquartier der EU bei der NATO in Brüssel leitet. Die strategische Leitung und politische Kontrolle des Einsatzes nimmt das dem Europäischen Rat untergeordneten Politische und Sicherheitskomitee (PSK) wahr, womit ersterem die politische Verantwortung für die Mission obliegt. Das PSK wird vom EU-Militärkomitee (EUMC) und dem EU-Militärstab (EUMS) beraten und steht in ständigem Kontakt zum Nordatlantikrat. Der Vorsitzende des EUMC ist für die Koordination mit dem D-SACEUR zuständig, der auch zu den Sitzungen des PSK eingeladen werden kann. Außerdem ist im NATO-Hauptquartier für Südeuropa in Neapel eine EU-Kommandozentrale eingerichtet worden, die für die Koordination mit den NATO-Missionen auf dem Balkan sorgt. Im Falle der Zuspitzung der Sicherheitslage in Mazedonien sollen NATO-Truppen dem EU-Kontingent beispringen, es gegebenenfalls evakuieren.

Insbesondere aufgrund des letztgenannten Punktes kategorisiert Giovanna Bono „Concordia“ als „,ad-hoc coalition of the willing’”, „subordinate to the international requirements of Anglo-American military strategists [sic]“. Für sie stellt der EU-Einsatz in erster Linie eine Hilfsarbeitertätigkeit im Felde von „low-end peacekeeping tasks” dar, während sich die NATO die Zuständigkeit für Kampfeinsätze im Rahmen des peace enforcement vorbehalte. Der ESVP blieben als Instrumente nur das peacekeeping sowie humanitäre und finanzielle Hilfe.^[9]

Dies stimmt zwar vorerst in Hinsicht auf die Faktenlage (spezifische Aufgabenteilung), bleibt aber in der Schlussfolgerung (ESVP als untergeordnete Hilfskraft) eindimensional. Vor dem Hintergrund der Erklärung des Berliner „Dreiergipfels“ ist es offenkundig, dass die Durchführung von EU-Einsätzen gemäß der Berlin-Plus-Vereinbarung, also unter dem Dach der NATO, nicht die einzige Option bleiben soll (bereits der Kongo-Einsatz „Artemis“ kommt ohne NATO-Kapazitäten aus). Den Charakter des „Concordia“-Mandats als Übergangsstadium auf dem Weg zu größerer Autonomie zu betrachten, legt auch ein Blick in den Verfassungsentwurf des EU-Konvents nahe, der in Bezug auf die ESVP unter anderem von der Sicherung der Fähigkeit zu Operationen außerhalb des Gemeinschaftsgebietes spricht (Art.I-40 Abs.1). Dies umfasst ausdrücklich auch Kampfeinsätze, „einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen“ (Art.III-210 Abs.1). Da eigene Kommandostrukturen der EU sich jedoch erst im Aufbau befinden und die ESVP auch noch nicht für veritable Kampfeinsätze gerüstet ist, bedeutet „Concordia“ als „eine im Lichte des Entwicklungsstandes der ESVP machbare Aufgabe“^[10], als „Testfall und Bewährungsprobe“^[11] trotz Bonos Kritik einen wichtigen Schritt in der noch offenen Entwicklung der ESVP.^[12] Dabei macht es „durchaus Sinn, behutsam und Schritt für Schritt voran zu gehen“^[13].

Auch das konkrete Gefüge der institutionellen Zusammenarbeit von NATO und ESVP, wie oben beschrieben, drängt zu einer differenzierteren Betrachtung: Festzuhalten ist, dass die politische Entscheidungsautonomie beim Europäischen Rat und seinem PSK liegt; die NATO arbeitet der ESVP bei Planung und Infrastruktur zu.

Die operationale Beteiligung der NATO kann unser puzzle der Mandatsübergabe also nicht hinreichend auflösen: Während das Mandat einen wichtigen Schritt in der Festigung der ESVP darstellt, lässt die verbleibende Rolle der NATO zwar die umfassende Kenntnis über die Operation zu, nicht aber deren politische Kontrolle.

3. Die Präferenzen amerikanischer Europapolitik im Wandel

Gemäß dem theoretischen Zugang wende ich mich nun den Präferenzen der US-amerikanischen Europapolitik zu, um der Beantwortung der Fragestellung, was die Mandatsübergabe letztendlich möglich machte, näher zu kommen.

Die Reaktionen der US-Politik auf die Bestrebungen der Europäer nach größerer sicherheitspolitischer Eigenständigkeit waren seit jeher ambivalent.^[14] Analytisch kann diese Ambivalenz in zwei anhaltende, sich jedoch widerstrebende Präferenzen gefasst werden.^[15] Einerseits wird regelmäßig die Aufrechterhaltung der eigenen sicherheitspolitischen Führungsrolle in Europa präferiert, insbesondere durch die Exekutive und hier besonders durch das Pentagon. Auf der anderen Seite steht die Präferenz nach eigener Entlastung, was die Kosten der Sicherheitspolitik in Europa angeht. Dieser Ruf nach burden-sharing hat besonders im Kongress eine lange Tradition.^[16] Es ist offensichtlich, dass erstere Präferenz die Entwicklung einer eigenständigen ESVP behindert, während letztere ihr förderlich ist. Die beiden antagonistischen Präferenzen finden in der amerikanischen Europapolitik zu verschiedenen historischen Phasen zu unterschiedlichen Balanceverhältnissen. Es geht daher in den folgenden Abschnitten darum, ihr Verhältnis im relevanten Zeitraum zu bestimmen und Auswirkungen auf die Entwicklung der ESVP im allgemeinen und die Mandatsübergabe in Mazedonien im besonderen zu untersuchen.

[...]

^[1] Vgl. Spiegel Online, 20.9.2003 (http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,druck-266571,00.html).

^[2] NATO und ESVP werden in dieser Arbeit als Instrumente im Gegensatz zur internationalen Organisation als Arena oder Akteur operationalisiert; vgl. z.B. Volker Rittberger, Internationale Organisationen – Politik und Geschichte. Europäische und weltweite zwischenstaatliche Zusammenschlüsse, Opladen, 1994, 25-26.

^[3] Vgl. Hans J. Morgenthau, Macht und Frieden. Grundlegung einer Theorie der internationalen Politik, Gütersloh, 1963 (engl. zuerst 1948).

^[4] Vgl. Der Tagesspiegel, 4.6.2003.

^[5] Vgl. Robert O. Keohane, „Neoliberal Institutionalism: A Perspective on World Politics“, in: ders., International Institutions and State Power. Essays in International Relations Theory, Boulder et.al., 1989, 1-20.

^[6] Vgl. Andrew Moravcsik, „Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics”, in: International Organization, 4/1997, 513-553.

^[7] Vgl. Jon Elster, „A plea for mechanisms“, in: Peter Hedström und Richard Swedberg (Hg.): Social Mechanisms: An Analytical Approach to Social Theory, Cambridge, 1998, 45-73.

^[8] Ich stütze mich in der folgenden Darstellung der institutionellen Zusammenarbeit von ESVP und NATO vor allem auf Hans-Georg Ehrhart, „Step by step: Die ,Operation Concordia’ als weiterer Schritt zur ESVP“, 2003 (Online Policy-Forum der DGAP: http://www.weltpolitik.net/policy-forum/article/1642.html) und Thomas Bauer, „Bewährungsprobe Mazedonien: Concordia als Test für das neue Verhältnis zwischen EU und NATO“, 2003 (Online Policy-Forum der DGAP: http://www.weltpolitik.net/policy-forum/article/ 1637.html).

^[9] Giovanna Bono, „Operation Concordia: The first step towards a new strategic EU-NATO relationship?“, 2003 (Online Policy-Forum der DGAP: http://www.weltpolitik.net/policy-forum/article/1638.html).

^[10] Ingo Peters, „Die EU-Mission ,Concordia’ in Makedonien und deren Bedeutung für die Evolution der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik“, 2003 (Online Policy-Forum der DGAP: http://www. weltpolitik.net/policy-forum/article/1645.html).

^[11] Thomas Bauer, a.a.O.

^[12] Bono selbst geht davon aus, dass „Concordia“ nicht das Modell für die Zukunft der ESVP abgebe, vgl. Giovanna Bono, a.a.O.

^[13] Hans-Georg Ehrhart, „Step by step“. Im übrigen erscheint es zweifelhaft, friedenserhaltende Einsätze per se als minderwertig zu qualifizieren, wie es bei Bono zumindest anklingt. Sie als Handlangerdienste abzutun, verleugnete in gefährlicher Weise die Bedeutung solcher Missionen als Beitrag zur Aufrechterhaltung häufig labiler Friedensprozesse und zur Sicherung regionaler Stabilität.

^[14] Von Ambivalenz ausdrücklich und wörtlich sprechen z.B. Michaela Hönicke Moore, „Absichten und Ambivalenzen in der amerikanischen Europapolitik“, in: Reinhard C. Meier-Walser und Susanne Luther (Hg.), Europa und die USA. Transatlantische Beziehungen im Spannungsfeld von Regionalisierung und Globalisierung, München, 2002, 148-160, sowie Ulrike Guerot und Mary Ruppe Nash, „The Perception of Europe in Contemporary USA“, in: Susanne Baier-Allen (Hg.), The Future of Euro-Atlantic Relations, Baden-Baden, 2000, 135-155. Carlo Masala datiert die US-amerikanische Ambivalenz in der Europa-Politik bis an den Anfang der sechziger Jahre zurück; vgl. Carlo Masala, „Von der hegemonialen zur balancierten Allianz – Die Zukunft der transatlantischen Beziehungen und die NATO”, ebenfalls in: Reinhard C. Meier-Walser und Susanne Luther (Hg.), Europa und die USA. Transatlantische Beziehungen im Spannungsfeld von Regionalisierung und Globalisierung, München, 2002, 351-365, hier: 361.

^[15] Besonders anschaulich formuliert eine Senatsresolution zur NATO-Erweiterung die widerstrebenden Präferenzen: Sie verlangt „an ongoing and direct leadership role for the United States in European security affairs“, um an anderer Stelle zu fordern, dass „the responsibility and financial burden of defending the democracies of Europe [...] be more equitably shared“; zitiert bei Ulrike Guerot und Mary Ruppe Nash, a.a.O., 145.

^[16] Die Akteurszuschreibungen dienen hier lediglich der vereinfachenden Orientierung. Sie sind nicht dahingehend zu verstehen, dass es um einen anhaltenden Streit zwischen Kongress und Pentagon ginge. Im Gegenteil sind beide Präferenzen in unterschiedlich starker Ausprägung und im zeitlichen Wandel bei allen relevanten Akteuren der US-Außenpolitik zu erwarten.