I

Inhaltsverzeichnis

Einleitung   1

1  Bürgerbefragungen  4

1.1  Begriffliche Abgrenzung zwischen Bürgerbefragung und Kundenbefragungen  4

1.1.1  Allgemeine Bürgerbefragungen  4

1.1.2  Kundenbefragungen  5

1.1.2.1  Allgemeine Kundenbefragungen  5

1.1.2.2  Spezielle Kundenbefragungen in einem Bereich  6

1.2  Gründe weshalb Bürgerbefragungen durchgeführt werden  8

1.3  Zielsetzungen bei Bürgerbefragungen  9

1.4  Befragungsanlässe bei Bürgerbefragungen  9

1.5  Unterschiede zwischen Bürger und Kunde  10

2  Vorbereitung der Bürgerbefragung  12

2.1  Zieldefinition  12

2.2  Träger der Befragungen  15

2.2.1  Durchführung der Befragung durch die Verwaltung  15

2.2.2  Durchführung der Befragung durch externern Berater  16

2.2.3  Durchführung der Befragung in Kooperation  17

2.3  Zeitpunkt der Befragung  17

2.4  Beteiligte bei der Befragung  18

2.5  Die Form der Arbeitsorganisation  18

2.6  Markmalsarten bei einer Bürgerbefragung  18

2.7  Untersuchungsarten  19

2.7.1  Primäruntersuchung  19

2.7.2  Sekundärstatistische Untersuchung  20

2.7.3  Die Grundgesamtheit  20

2.7.4  Vollerhebung und Teilerhebung  21

2.7.4.1  Auswahl nicht zufällig  23

2.7.4.2  Zufällige Auswahl  24

2.7.5  Die Repräsentativität  26

2.8  Ziel- und Meßdimensionen von Bürgerbefragungen  27

2.9  Die Operationalisierung  30

3  Konstruktion und Test der Erhebungsinstrumente  32

3.1  Untersuchungsmethoden und deren Auswahl für eine Bürgerbefragung  32

3.1.1  Befragungen nach dem Grad der Strukturiertheit  32

3.1.1.1  Standardisiertes Interview  32

3.1.1.2  Teilstandardisiertes Interview  33

3.1.1.3  Freies Interview  33

3.1.2  Befragungen nach der Kommunikationsform  34

3.1.2.1  Die persönlich-mündliche Befragung  34

3.1.2.2  Die schriftliche Befragung  35

3.1.2.3  Die telefonische Befragung  36

3.1.3  Maßnahmen zur Steigerung der Rücklaufquote  38

3.2  Frageformen bei einer Bürgerbefragung  39

3.2.1  Offene Fragen  41

3.2.2  Geschlossene Fragen  41

3.2.2.1  Nominalskala  43

3.2.2.2  Ordinalskala  45

3.2.2.3  Kardinalskala  47

3.2.3  Direkte Fragen  48

3.2.4  Indirekte Fragen  49

3.3  Fragetypen bei einer Bürgerbefragung  49

I

5.3.2 Mittelwert 70

^{5.3.3 Kreuztabelle n} 6 Datenschutz bei einer Bürgerbefragung 7 Präsentation einer Bürgerbefragung 7.1 Möglichkeiten der Ergebnisdarstellung 7.1.1 Kurzbericht 7.1.2 Eckdatenbericht 7.1.3 Abschlußbericht

7.2 Präsentationsmittel bei einer Bürgerbefragung 78 7.2.1 Tabellen 78 7.2.2 Grafiken 78 7.2.3 Texte 81

7.3 Möglichkeiten der Präsentation 82

7.3.1 Hausinterne Präsentation 83 7.3.2 Lokale Präsentation 83

7.3.3 Präsentation in den politischen Gremien 83

7.3.4 Überörtlic he Präsentation 84

7.4 Verwendung der Ergebnisse und deren Umsetzung 84

^{7.5 Interkommunaler Vergleich bei Bürgerbefragungen} 8 Beteiligte bei einer Bürgerbefragung 8.1 Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der Verwaltung 89 8.2 Gemeinderat 89

II

8.4 Personalrat 90

8.5 Bürger

9 Die Zukunkft der Bürgerbefragungen per ONLINE-Medien 10 Schlußbetrachtung

III

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Ich versichere, daß ich diese Diplomarbeit selbständig und nur unter Verwendung der angegebenen Quellen und Hilfsmittel angefertigt habe.

Weil im Schönbuch, den 12.04.1999 Anja Leonhardt

Immer häufiger findet man Zeitungsartikel ¹ über Bürgerbefragungen, Bürgerumfragen und Kundenorientierung. Zahlreiche Städte und Gemeinden führen Bürgerbefragungen durch. Die Verwaltungen greifen hiermit ein Instrumentarium auf, welches in der Privatwirtschaft schon seit längerer Zeit zur Messung der Kundenzufriedenheit dient. Viele Kommunen durchlaufen momentan diesen Verwaltungsmodernisierungsprozess. Gerade in Zeiten bei denen die Haushaltsmittel der Kommunen knapper werden, gewinnen Ergebnisse aus Bürgerbefragungen zunehmend an Bedeutung. Sie werden zu Kontrollinstrumenten des kommunalen Haushaltes und sind für eine effektive Verwaltungssteuerung unverzichtbar. Bürgerbefragungen sind ein Teil der Kundenorientierung, diese sind wiederum ein Be-standteil des Qualitätsmanagements.

Abb. 1: Qualitätsmanagement

Durch die Politik und die Verwaltung werden Qualitätsstandards festgelegt. Das Amt oder der Fachbereich erbringt die Qualität. Diese Leistungen können objektiv und subjektiv gemessen werden, wie zum Beispiel die Bearbeitungsdauer einer Baugenehmigung, Anzahl der Widersprüche oder die Wartezeiten. Doch wie eine Wartezeit von 5 Minuten von den Bürgern empfunden wird, ob diese zu lang, angemessen oder zu kurz ist, kann mit objektiven Kriterien nicht genau beurteilt werden. Ebenso sind auch nicht alle festgelegten Quali-tätsstandards objektiv meßbar, vor allem nicht die Verhaltensweisen der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen und auch die Beratungsleistungen gegenüber dem Bürger. Für das Empfinden, also die persönlichen Gefühle und Interessen, benötigen wir subjektive Meßkriterien. Es kommt hierbei auf die Wirkung, das „Outcome“ an. Die Verwaltungen nutzen Befragungen, „...um zum einen die Erwartungen der Bürger/Innen an das Leistungsspektrum der Verwaltungen abzugreifen, zum anderen, um eben dieses Leistungsspektrum einer kritischen Bewertung durch die Bürger/Innen zu unterziehen.“ 2

Auch die Städte Biberach, Böblingen, Fellbach, Heilbronn und Ludwigsburg haben eine Bürgerbefragung durchgeführt. In meiner Diplomarbeit verwende ich die Städte Biberach, Böblingen, Fellbach und Heilbronn vertieft als Beispiele. Die Stadt Ludwigsburg wird nur

¹ Vgl. Anlage 9, S. 1 - 8.

² Deutscher Städtetag: Methodik kommunaler Bürgerumfragen. Eine Arbeitshilfe zur Vorbereitung, Durchführung und Auswertung. DST- Beiträge zur Statistik und Stadtforschung, Reihe H, Heft 44, Köln 1997, S. 13 (im folgenden zitiert als „Methodik kommunaler Bürgerum- fragen“).

auszugsweise erwähnt, da diese als einzige der fünf Städte 1993 einen interkommunalen Leistungsvergleich im Rahmen des Pilotprojekts der Bertelsmann Stiftung angestrebt hat.

Abb. 2: Bürgerbefragungen

Bürgerbefragungen lassen sich in die zwei Kategorien der Allgemeinen Bürgerbefragungen und der Kundenbefragungen unterscheiden.

Allgemeine Bürgerbefragungen erforschen Lebensbedingungen, subjektive Einstellungen, Meinungen und Einschätzungen zu kommunalen Themen. Diese sind jedoch unabhängig von einer unmittelbaren Leistungsbeziehung zwischen den Bürger/Innen und der Verwaltung. Sie erfassen auch Nicht-Benutzer bzw. Nicht-Kunden von kommunalen Angeboten bzw. Einrichtungen. Allgemeine Bürgerbefragungen werden nicht regelmäßig durchgeführt. In vielen Städten werden sie als Bürgerumfragen bezeichnet. Beispielsweise die Bürgerum-

frage in Stuttgart ³ oder in Karlsruhe. ⁴ Es gibt insgesamt drei Bereiche in denen Allgemeine Bürgerbefragungen durchgeführt werden:

„Kundenbefragungen erforschen die subjektiven Einschätzungen, Meinungen und Einstellungen von Bürgern und Bürgerinnen in Folge des unmittelbaren Kontakts zwischen der Verwaltung und den Bürgern bzw. Bürgerinnen.“ ⁵ Somit entsteht eine unmittelbare Leistungsbeziehung zur Verwaltung. Kundenbefragungen sind kein einmaliges Instrument, son-

dern eingebunden in einen ständigen Prozeß des Qualitätsmanagements. Sie werden auch als Publikumsbefragungen bezeichnet. Beispielsweise die Publikumsbefragung der Stadt Hagen. ⁶ Kundenbefragungen lassen sich in die zwei Formen der allgemeinen Kundenbefragungen und spezielle Kundenbefragungen in einem Bereich unterscheiden.

Es werden alle Kunden einer Verwaltung unabhängig welchen Bereich (Ämter) sie aufgesucht haben, „...zu ihren Erfahrungen mit Ihrem Besuch befragt.“ ⁷ Es wird hierbei meist ein allgemeines Image herausgearbeitet, oder es sollen die Bereiche innerhalb einer Verwaltung aus Kundensicht analysiert werden, die eher problematisch sind.

³ Stuttgart: Lebensqualität in Stuttgart, Bürgerumfrage 1997.

⁴ Karlsruhe: Karlsruhe im Urteil seiner Bürger/Innen, Umfrage zur Stadtentwicklung 1992.

⁵ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: Kundenbefragungen, ein Leitfaden, KGSt-Bericht 13/1997, Köln 1997, S. 9 (im folgenden zitiert als „KGSt-Bericht 13/1997“).

⁶ Hagen: Die Stadtverwaltung im Urteil der Bürger, Publikumsbefragung 1990.

⁷ KGSt-Bericht 13/1997, S. 17.

Mit dieser Art der Befragung soll auf die besondere Situation eines Bereiches der Verwaltung eingegangen werden. Zum Beispiel wird ein Fragebogen nur für ein einziges Amt einer Behörde entwickelt. Hierbei werden stärkere Anhaltspunkte für Veränderungen geliefert wie bei Allgemeinen Kundenbefragungen. Spezielle Kundenbefragungen bieten sich vor allem in publikumsintensiven Bereichen an wie zum Beispiel in Einwohnermeldeämtern, Bürgerämtern und in Bereichen, wo es Anzeichen für Probleme zwischen Bürgern bzw. Bürgerinnen und der Verwaltung gibt. Solche Bereiche sind beispielsweise die Sozialämter, das Amt für Öffentliche Ordnung und das Bauamt.

In meiner Diplomarbeit verwende ich meistens den Begriff der „Bürgerbefragung“. Sobald aber ein Bürger in einer unmittelbaren Leistungsbeziehung zu einer Kommune steht, wird an manchen Stellen der Begriff „Kundenbefragung“ verwendet.

Viele Kommunen sowie auch Einwohner, Bürger bzw. Kunden denken, daß Bürgerbefragungen und Kundenbefragungen eigentlich das gleiche sei. Aber das ist nicht so; es bedarf einer genauen Unterscheidung.

Welche Nachteile oder Vorteile hat eine Kundenbefragung im Gegensatz zu einer Allgemeinen Bürgerbefragung ?

Ausführliche Literatur darüber gibt es noch nicht, jedoch hat beispielsweise die Stadtverwaltung Hagen beide Arten der Befragung durchgeführt. Diese gibt einen Hinweis darauf, daß bei Kundenbefragungen nur immer diejenigen Personen erreicht werden, die gerade die Stadtverwaltung in Anspruch nehmen und deshalb kaum repräsentativ für die gesamte Bevölkerung sind. Zudem fehle es in der Regel an der Zeit für eine etwas ausführlichere Fragestellung. „Publikumsbefragungen bleiben daher noch mehr an der Oberfläche kurz geäußerter Meinungen, als das qualitative Umfragen überhaupt schon tun.“ ⁸ Bretschnei-

⁸ Kißler,Leo/Bogumil, Jörg/Wiechmann, Elke: Das kleine Rathaus, Kundenorientierung und Pro- duktivitätssteigerung durch den Bürgerladen Hagen, Baden-Baden 1994, S. 26.

führen und ihre Interpretationsmöglichkeit bei der Verwertung wesentlich erweitert wird, wenn eine zeitliche und thematische Abstimmung einer Allgemeinen Bürgerbefragung erfolgt.

Tab. 1: Praxisbeispiele und die gewählten Begriffe, sind diese richtig ?

Biberach

Die Stadtverwaltung Biberach hat ihren Fragebogen für alle Ämter der Stadt entwickelt und Bürger bzw. Kunden befragt, die das Rathaus besuchten. Die Rathausbesucher standen in einem direkten Leistungsverhältnis zur Verwaltung. Es wurde zwar der Begriff der Bürgerbefragung gewählt, jedoch fand keine genaue Unterscheidung zu einer Allgemeinen Kundenbefragung statt. Böblingen

Die Stadt Böblingen hat wie Biberach die gleiche Methode der Befragung ausgewählt, jedoch nicht Bürgerbefragung, sondern den Begriff der Kundenbefragung verwendet. Dieser Begriff wurde richtig gewählt, da die Rathausbesucher in einem unmittelbaren Leistungsverhältnis zur Verwaltung standen. Fellbach

Die Stadt Fellbach hat den gleichen Fehler wie die Stadt Biberach gemacht. Da diese keine exakte Unterscheidung der Begriffe Kunden - bzw. Bürgerbefragung gewählt hat.

⁹ Bretschneider, Michael: Kundenbefragungen als Instrument der Verwaltungsmodernisierung. In: Bretschneider, Michael (Hrsg.): Materialsammlung zum Seminar: Bürger - Politik - Verwal-

Heilbronn

Heilbronn hat bei der Befragung zwei verschiedene Methoden angewandt. Im Rathaus selbst wurden Fragebögen ausgelegt und es wurde eine Stichprobe von Personen, die in der Stadt wohnen ausgesucht. Diese Personen wurden von einem Interviewer besucht und befragt. Es wurde jeweils der gleiche Fragebogen angewandt. Das Auslegen der Fragebögen ist eine Kundenbefragung, der Besuch bei den Bürgern ist eine Allgemeine Bürgerbefragung. Bei dem Besuch der Interviewer standen die Bürger nicht in einem unmittelbaren Leistungsverhältnis zur Stadt Heilbronn. Ludwigsburg

Ludwigsburg hat nicht nur einen Fragebogen für alle Ämter im Rahmen des Bertelsmannprojektes, sondern für die verschiedenen Bereiche ¹⁰ je einen Fragebogen entwickelt. Der Begriff der Kundenbefragung wurde richtig ausgewählt. Die Stadt Ludwigsburg hat als einzige der fünf Städte mehrere Kundenbefragungen in speziellen Bereichen durchgeführt.

Die Qualität der Leistungen ist für jede Stadt und Gemeinde wichtig:

„Neben den objektiv meßbaren Qualitätsmerkmalen sind auch die subjektiven Bewertungen durch die Bürger/Innen in ihrer Rolle als Kunden zu berücksichtigen. Durch Befragungen erfahren Politik und Verwaltung, welche Einschätzungen und Wünsche die Bürger und Bürgerinnen haben.“ 12

tungsreform, Berlin 1997, S. 4.

¹⁰ Solche Bereiche sind zum Beispiel: Einwohnerwesen, Gewerbewesen, Personenstandswesen, Kindergärten, Kindertagesstätten, Schulen und Stadtpark.

¹¹ KGSt-Bericht 13/1997, S. 3 - 7.

¹² Ebenda, S. 3 - 7.

Bürgerbefragungen konzentrieren sich auf drei Zielsetzungen: Die der Bedarfsmessung, der Erfolgsmessung und der Zufriedenheitsmessung. Darüber hinaus inspirieren Bürgerbefra-

gungen die aktive Mitgestaltung der Bürger und Bürgerinnen an ihrer Verwaltung. Bretschneider ¹³ gibt einen guten Überblick über (potentielle) Zielsetzungen, die kommunale Verwaltungen mit Bürgerbefragungen anstreben.

Abb. 3: Zielsetzungen bei Bürgerbefragungen

tistischen Informationsbedarf der kommunalen Selbstverwaltung ergeben.

Abb. 4: Befragungsanlässe bei Bürgerbefragungen

¹³ Bretschneider, Michael: DEMOS - Eine Datenbank zum Nachweis kommunaler Umfragen auf dem Weg zum Analyseinstrument. In: ZA-Information 38, Köln 1996: Zentralarchiv für empirische Sozialforschung, S. 59 -75.

¹⁴ Ebenda, S. 59 -75.

Diese Begriffe des Neuen Steuerungsmodells wurden kontrovers diskutiert. Die öffentliche Verwaltung sieht sich in den letzten Jahren immer mehr als Dienstleistungsunternehmen und die Bürger und Bürgerinnen als Adressat von Verwaltungsleistungen als Kunden. Es wird oft so getan, als ob der Bürger Kunde sei. Kann jedoch ein Bürger als Kunde bezeichnet werden, wenn ein Bauantrag abgelehnt wird, ein Knöllchen ausgestellt wird, die Heimunterbringung eines Jugendlichen oder Schulzwang veranlaßt wird ? „Wie soll der Bürger Kunde sein, wenn ihm eine Leistung aufgezwungen oder verweigert wird ?“ ¹⁵ „Vergegenwärtigt man sich nun diese unterschiedlichen Implikationen, die mit dem Kunden- bzw. Bürgerbegriff verbunden sind, fällt auf, daß es kaum möglich ist, die Rolle des Adressaten von Verwaltungsleistungen einheitlich zu beschreiben. Mit Recht läßt sich behaupten,

Der Bürger kann somit nicht immer Kunde sein, den es kommt auf die Rolle an, die er gegenüber der Verwaltung einnimmt. 17

Die fünf Beispielstädte haben bei der Frage, ¹⁸ welche Unterschiede bestehen für Sie zwischen Kunde und Bürger, kaum eine Unterscheidung der jeweiligen Rollen erwähnt. Für

¹⁵ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung: Das Verhältnis von Politik und Verwaltung im Neuen Steuerungsmodell, KGSt-Bericht 10/1996, Köln 1996, S. 35 - 41.

¹⁶ Reichard, Christoph/Wollmann, Hellmut: Kommunalverwaltung im Modernisierungsschub ?, Basel 1996, S. 186.

¹⁷ Auf eine weitere Unterscheidung der Begriffe Bürger und Kunde soll hier in der Diplomarbeit nicht eingegangen werden. Jedoch hat die KGSt und die Unternehmensberatung Fulte und Fingerle verschiedene Arten von Kunden beschrieben. Vgl. Anlage 9, S. 9 - 10.

¹⁸ Vgl. Anlage 7, Frage Nummer 3.