1. Einleitung

Die Frage, ob die 5%-Sperrklausel im deutschen Wahlrecht der Verfassung gemäß ist, wurde in der konkreten Nachkriegszeit und wird in der heutigen Zeit noch kontrovers diskutiert. Trotz mehrfacher Konsolidierungen von Seiten des Bundesverfassungsgerichts ¹ ob der Verfassungsmäßigkeit der Sperrklausel wirft dieses Problem nunmehr seit fünf Jahrzehnten noch dieselben Fragen auf. Ausgangspunkt und somit der Beginn jedweder Diskussion um die 5%-Sperrklausel ist die nichtvorhandene verfassungsrechtliche Ermächtigung, die der Parlamentarische Rat ² 1949 noch als notwendig erachtet hatte. ³ Auch die Einführung des „gemeindeutschen Satzes“, welcher ein Quorum ⁴ von maximal 5% festlegte, konnte nicht dafür sorgen, dass die Sperrklausel als fester Bestandteil des deutschen Wahlgesetzes in allen Bevölkerungskreisen akzeptiert wurde.

Zur Rechtfertigung der Sperrklausel werden häufig die selben Argumente vorgebracht. In jeder Konsolidierung des Urteils zur Rechtmäßigkeit der Sperrklausel betonte das Bundesverfassungsgericht die Gefahr der „Splitterparteien“. Sowohl die Verhältnisse zu Zeiten der Weimarer Republik als auch die Garantie für die Arbeitsfähigkeit des Parlaments werden oft als Rechtfertigungsgründe für die Sperrklausel ins Feld geführt. Diese und andere Gründe bedürfen einer genaueren Betrachtung ihrer Argumentationsweise und es wird sich zeigen, dass die genannten Begründungen zu einseitig und teilweise auch falsch sind. Diese Arbeit wird einen kurzen Abriss über die „Entstehung“ der Sperrklausel im deutschen Wahlrecht liefern und sich anschließend mit den in der heutigen Zeit noch immer aktuellen kontroversen Meinungen und Fragen beschäftigen.

¹ Das Bundesverfassungsgericht bestätigte die Rechtsmäßigkeit der 5%-Sperrklausel in

mehreren Verfahren. Vgl. Becht. Seite 36-58

Auf die einzelnen Verfahren und die gelieferten Begründungen wird später noch näher

eingegangen.

² Der Parlamentarische Rat ist die „[...] zur Ausarbeitung des Grundgesetzes am 1.9.1948

zusammengekommene Versammlung, die aus 65 von den elf Landtagen der Westzonen

gewählten Abgeordneten bestand, zu denen fünf Vertreter Berlins mit beratender Stimme

hinzukamen. [...] Präsident des Parlamentarischen Rats war der spätere Bundeskanzler K.

Adenauer (CDU).“ Schmidt. Seite 692

³ Hierauf wird in Punkt 2 (Die 5%-Sperrklausel) noch näher eingegangen.

⁴ Quorum „(von lat. Quorum = derer, von denen), die satzungsrechtlich oder g esetzlich

vorgeschriebene Zahl anwesender stimmberechtigter Mitglieder oder abgegebener Stimmen,

die zur Beschlussfähigkeit einer Vereinigung [...] führen“ Schmidt. Seite 787.

Bezogen auf Wahlen bedeutet dies, dass nur Parteien am Verhältnisausgleich teilnehmen

können, die ein bestimmtes Quorum von vorher festgelegter Höhe erreicht haben.

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2. Die 5% -Sperrklausel

Die Details zur Wahl des ersten Bundestages wurden in dem Gesetz vom 15.06.1949 durch den Parlamentarischen Rat geregelt und von den Ministerpräsidenten verkündet. Die Gültigkeit dieses Gesetzes wurde ausschließlich auf die Wahl zum ersten deutschen Bundestag begrenzt. Schon bei der Genese des Wahlgesetzes sah sich der Parlamentarische Rat mit der verfassungsrechtlichen Frage einer Sperrklausel konfrontiert. Der

Herrenchiemseer Entwurf sah in Art. 48 Abs. 5 folgenden Text vor, der in die Verfassung übernommen werden sollte:

„Das Bundeswahlgesetz kann bestimmen, daß Parteien, die nicht wenigstens 5% aller gültigen Stimmen auf sich vereinigen, keinen Sitz erhalten und daß auf zusammengerechnete Reststimmen einer Partei nicht mehr Sitze entfallen, als die Partei in den Wahlkreisen unmittelbar erlangt hat.“ 5 Aufgrund dieser Formulierung wurde besonders den kleineren Parteien sehr schnell deutlich, „[...] daß die Einführung einer Sperrklausel eine sie existentiell betreffende Frage war.“ 6

Die Abstimmung endete mit elf zu zehn Stimmen zu Gunsten der Gegner der Sperrklausel, was zur Folge hatte, dass der oben genannte Artikel aus dem Herrenchiemseer Entwurf gestrichen wurde. Es bleibt festzuhalten, dass das vom Parlamentarischen Rat beschlossene Wahlgesetz keine Möglichkeit zur Einführung einer Sperrklausel enthielt.

Durch das Begehren der Ministerpräsidenten wurde die 5%-Klausel dann doch noch nachträglich in das Wahlgesetz zum ersten deutschen Bundestag aufgenommen. In einem Brief an die Alliierten befürworteten die Ministerpräsidenten die schon abgelehnte Sperrklausel und schlugen vor, sie bezogen auf das ganze Bundesgebiet trotz vorheriger Ablehnung durch den Parlamentarischen Rat einzuführen. Die Alliierten erteilten den

Ministerpräsidenten eine Vollmacht, die sie ermächtigte, die Sperrklausel nachträglich in das Wahlgesetz einzubringen, allerdings auf Landesebene, nicht wie von den Ministerpräsidenten gewollt, auf Bundesebene. Dieser Tatbestand ist der „[...] erste Bruch der neuen Verfassung [...]“ 7

⁵ Becht. Seite 89. Zitiert aus: Röhl. Seiten 557, 561

⁶ Becht. Seite 89

⁷ Becht. Seite 90

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Ob in diesem Zusammenhang allerdings wirklich von einem Verfassungsbruch gesprochen werden kann ist fraglich. Schließlich mussten die im Parlamentarischen Rat getroffenen Entscheidungen von den Alliierten und ihren Militärgouverneuren legitimiert werden. Da die Alliierten diese Aufgabe hatten, wird deutlich, dass der Parlamentarische Rat im Grunde nur zur Erarbeitung der Gesetze zuständig war, die wirklichen Entscheidungen aber doch noch der Zustimmung der Alliierten bedurften. Da die Alliierten die Sperrklausel im Nachhinein doch für notwendig erachtet haben ⁸ , konnten sie das zuvor gemachte Wahlgesetz entsprechend ändern, ohne einen Verfassungsbruch zu begehen.

Nach der ersten Bundestagswahl musste der Gesetzgeber ein neues, gültiges Wahlrecht schaffen. In dem vorgeschlagenen Wahlrechtskonzept für die zweite Bundestagswahl war von dem zuständigen Ausschuss keine Sperrklausel mehr vorgesehen. Auch hier wurde die Sperrklausel im Nachhinein eingefügt. Der Bundestag plädierte in mehreren Lesungen für die Einführung der 5%-Sperrklausel auf Bundesebene. Sie besagte, dass nur Parteien am Verhältnisausgleich teilnehmen konnten, die die 5% Grenze überschritten oder mindestens ein Direktmandat erreicht hatten. Auch dieses Gesetz galt aufgrund des Fehlens „[...] einer grundsätzlichen Erörterung und Einigung über das Wahlrecht [...]“ 9 nur für die Wahl zum zweiten deutschen Bundestag. Eine weitere Verschärfung der Sperrklausel ist dem dritten und bis heute kaum veränderten Wahlgesetz zu entnehmen. Um am Verhältnisausgleich teilnehmen zu können, benötigen Parteien nun entweder 5% der im Bundesgebiet abgegebenen Stimmen oder drei Direktmandate.

Die Sperrklausel wird vom Regelungsgehalt des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG 10 erfasst. Wie in der Fußnote zu sehen, wird in diesem Artikel unter anderem die Wahlrechtsgleichheit garantiert. Diese strenge Formalisierung gestattet nicht durch jeden „[...] vernünftige[n], sachlich einleuchtende[n] Grund eine Differenzierung [...]“ 11 .

⁸ Ob die Alliierten eine Sperrklausel für Notwendig hielten oder ob es nur um Machtinteressen

der etablierten großen Parteien ging, wird im letzten Teil der Arbeit noch näher erläutert.

⁹ Becht. Seite 33

¹⁰ Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG: Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in

allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.

¹¹ Becht. Seite 58

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Da die Möglichkeit zur Einführung einer Sperrklausel jedoch im Wahlgesetz verankert ist, wird eine solche Differenzierung allerdings durch das Bundesverfassungsgericht durchgeführt. Wie im nächsten Kapitel zu sehen, hat es in mehreren Konsolidierungen Stellung zur Rechtmäßigkeit der 5%-Sperrklausel bezogen. Die Gründe, auf die es sich dabei beruft, werden im nächsten Abschnitt noch näher erläutert.

2.1 Die Konsolidierung des Bundesverfassungsgerichts zur

Rechtmäßigkeit der 5% -Sperrklausel

Aufgrund mehrerer Klagen gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der 5%-Sperrklausel musste sich das Bundesverfassungsgericht mehrmals mit diesem Thema beschäftigen. Die wichtigsten Entscheidungen werden im Folgenden näher erläutert.

Ein wichtiges Beispiel ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 05.04.1952. Aufgrund einer Organklage des Südschleswigschen Wählerverbandes gegen die Erhöhung des Quorums auf 7,5% für die anstehende Landtagswahl von 1954 musste sich das

Bundesverfassungsgericht mit der Sperrklausel und dem damit verbundenen Quorum beschäftigen. Die Höhe des Quorums stellte zwar „[...] einen Verstoß gegen die Landessatzung von Schleswig-Holstein [...]“ 12 dar, gegen eine Sperrklausel mit einem niedrigeren Quorum war von Seiten des Bundesverfassungsgerichts allerdings nichts einzuwenden. Interessant ist diese Entscheidung deswegen, da das Bundesverfassungsgericht „[...] im Anschluß an Ausführungen zur partiellen Parteifähigkeit politischer Parteien für das Organstreitverfahren dar[legte], welche verfassungsrechtlichen Grundsätze bei der Ausgestaltung des Wahlrechts zu beachten sind.“ 13 Das Gericht legte fest, dass bei der Verhältniswahl „[...] der Grundsatz der gleichen Wahl zur Folge [hat], daß nicht nur der Zählwert, vielmehr auch der Erfolgswert einer jeden Stimme gleich sein müsse.“ 14 Ein weiterer besonders wichtiger Punkt innerhalb dieser Grundsätze war die Festlegung eines einheitlichen Quorums für Bund und Länder, genannt der

¹² Becht. Seite 37

¹³ Becht. Seite 37

¹⁴ Becht Seite 37

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