Wenn PolitikerInnen zur Schaufel greifen: Die Rolle von VolksvertreterInnen bei öffentlichen Großprojekten. Mehrkosten bei der Planung und Realisierung des Flughafens BER

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Öffentliche Großprojekte als Politikum
2.1 Die Komplexität von Großprojekten
2.2 Politische Entscheidungs- und Steuerungsprozesse bei Großprojekten

3. Das Projekt BER – „Fluchhafen“ oder ein von PolitikerInnen verursachtes Debakel?
3.1 Die Rollen der PolitikerInnen am Flughafen BER
3.2 Ist das Handeln der PolitikerInnen ursächlich für die Probleme am BER?
3.3 Zwischenfazit

4. Der geteilte Mensch – ein schlechter Entscheider?
4.1 Der Erklärungsansatz
4.2 Der Lösungsansatz

5. Die Logik des Misslingens – Woran scheitert der Entscheider / die Entscheiderin in komplexen Situationen?
5.1 Der Erklärungsansatz
5.2 Der Lösungsansatz

6. Schlussfolgerungen

Quellen und Literaturverzeichnis

Anhang

Vorwort

Im Rahmen der Schriftenreihe „Komplexes Entscheiden (Professional Public Decision Making)“ werden herausragende Seminar- und Abschlussarbeiten von Studentinnen und Studenten sowie Absolventinnen und Absolventen des gleichnamigen Masterstudienganges der Universität Bremen veröffentlicht. Während des Studiums werden einschlägige Theorien, Konzepte und Entscheidungsmodelle aus Philosophie, Politikwissenschaft, Wirtschafts­wissenschaft sowie Rechtswissenschaft analysiert und diskutiert. Die interdisziplinäre Entscheidungsforschung steht dabei im Mittelpunkt des Studiengangprofils.

Die ausgewählten Arbeiten befassen sich mit komplexen Entscheidungen im Spannungsfeld von politischen Opportunismen, administrativen Postulaten, wirtschaftlichem Effizienzstreben und rechtlichen Rahmenbedingungen. Aufgrund der inhaltlichen und methodischen Vielschichtigkeit von öffentlichen Entscheidungsprozessen werden gleichermaßen philosophische, ökonomische, politik-, und rechtswissenschaftliche Problemanalysen, Lösungskonzepte und Umsetzungsstrategien untersucht.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Stuttgart 21, die Kölner U-Bahn, die Hamburger Elbphilharmonie oder der Hauptstadtflughafen Berlin Brandenburg: Die Aufzählung aktueller Großprojekte in Deutschland, die nur unter erheblichen Mehrkosten und Bauzeitverlängerungen realisiert werden konnten bzw. können, ist lang. Diese Probleme wiederum stellen die Legitimation von (Planungs-)Verfahren und damit einhergehend auch von den beteiligten PolitikerInnen in Frage. So spiegelte sich der Konflikt um das Bahnprojekt Stuttgart 21 auch in den Ergebnissen der baden-württembergischen Landtagswahl 2011 wieder, in der zum ersten Mal eine grün-rote Landesregierung gewählt wurde (Spiegel-Online 2011). Auch der geplante Rücktritt Klaus Wowereits von seinem Amt als Bürgermeister von Berlin zum 11. Dezember 2014, geht zumindest zu Teilen auf die Kritik seiner Person im Zuge der Bauarbeiten des BER-Flughafen zurück (FAZ 2014). Wowereit selbst bezeichnet das Projekt-BER als „eine herbe Niederlage“ (Wowereit 2014).

Doch führte wirklich das Handeln und Entscheiden der kritisierten PolitikerInnen zur mangelhaften Realisierung der Großprojekte? In der öffentlichen Debatte wird in diesem Zusammenhang immer wieder auf eine Studie zu internationalen Großprojekten des Wirtschaftsgeographen Bent Flyvbjerg verwiesen. Eine These hieraus: Politische Entscheidungs- und Steuerungsprozesse bieten den größten Hebel für Verbesserungen bei der Realisierung von öffentlichen Großprojekten. Ausgehend von dieser Annahme soll erörtert werden, welche Rollen PolitikerInnen bei öffentlichen Großprojekten einnehmen, ob sie durch ihre Entscheidungs- und Steuerungsprozesse für die Mehrkosten verantwortlich sind und wo hierbei Potentiale zur Verbesserung liegen.

Zur Beantwortung der Fragestellung wird zunächst in das Großprojekt und dessen komplexe Planung und Realisierung eingeführt. Aufbauend auf den Untersuchungsergebnissen von Bent Flyvbjerg sollen anschließend Probleme bei der Durchführung von Großprojekten im Kontext der politischen Entscheidungs- und Steuerungsprozesse erörtert werden. Auf dieser Grundlage erfolgt die deskriptive Betrachtung dieser Handlungen am Beispiel des geplanten Berliner Hauptstadtflughafens BER. Im Anschluss werden die Prozesse anhand der entscheidungspsychologischen Modelle von Daniel Kahneman und Dietrich Dörner auf typische Planungsfehlschlüsse hin untersucht. Im Weiteren sollen aus den Modellen entsprechende Ansätze zur Verbesserung der Entscheidungs- und Steuerungsprozesse aufgezeigt werden. Nach einer Zusammenfassung der Argumentation und einer finale Betrachtung der Forschungsfrage schließt ein Ausblick die Arbeit ab.

2. Öffentliche Großprojekte als Politikum

In diesem Kapitel wird zunächst die Komplexität der Realisierung öffentlicher Großprojekte in Deutschland skizziert. Es werden auch bereits erste spezifische Probleme in Planungs- und Entscheidungsprozessen erläutert und die Rollen der PolitikerInnen bei den Prozessen analysiert. Die Illustration dieses Themenkomplexes findet am Beispiel des geplanten Hauptstadtflughafens BER statt.

2.1 Die Komplexität von Großprojekten

Wird im Alltag von komplexen Problemen gesprochen, sind damit häufig undurchsichtige Situationen gemeint. In der Wissenschaft finden sich je nach Gebiet auch sehr unterschiedliche Definitionen: Dem Psychologen Dietrich Dörner (1979: 10) zufolge kennzeichnet ein Problem einen unerwünschten Ausgangszustand, einen erwünschten Zielzustand und die Transformationen, die für den Übergang von Ausgangs- zu Zielzustand nötig sind. Als Grundlage dieser Arbeit wird diese Definition um die Begriffsbestimmung eines komplexen Problems des Systemtheoretikers Niklas Luhmann ergänzt. Demzufolge sind für den Grad an Komplexität eines Problems die Anzahl seiner Elemente, die Menge der Beziehungen zwischen diesen (Relationen) und die Verschiedenartigkeit dieser Beziehungen maßgeblich. Weiter kann noch die zeitliche Veränderung der Konstituenten mit einbezogen werden (Luhmann 1980: S. 1064 ff.). Dörner, der Komplexität ebenfalls als „Existenz von vielen, voneinander abhängigen Variablen“ (Dörner 2012: 60) beschreibt, ergänzt, dass es sich bei seinem Verständnis von Komplexität um eine subjektive Größe handelt, deren Grad sich bspw. durch Erfahrung reduzieren lässt (Dörner 2012: 61 f.).

Unter einem Großprojekt werden in dieser Arbeit große öffentliche Infrastrukturprojekte verstanden. „Groß“ kann hierbei die Dimensionen Zeit, Raum, Geld, aber auch den Kreis der Beteiligten – in der Regel alle genannten Attribute zugleich – umfassen. Die Planung und Realisierung von Großprojekten ist immer ein dynamischer, sich verändernder Prozess, bei dem jedoch zu einem bestimmten Zeitpunkt X Beschlüsse z.B. über Baumaßnahmen für die Zukunft getroffen werden müssen. Erschwerend kommt hinzu, dass bei solchen groß angelegten Projekten selbst bei jahrzehntelangen Planungen dem Entscheider vor Beschluss nie alle Entscheidungsrelevanten Informationen vorliegen (können). Er handelt also gewissermaßen in einer intransparenten Situation (Dörner 2012: 62 ff.). Die langen Planungsphasen^[1] und der große Kreis der Verfahrensbeteiligten bei öffentlichen Projekten stellen wiederum „von einander abhängige Variablen“ dar, die beispielsweise durch einen Regierungswechsel oder neue Gesetzesgrundlagen – von Kommunal bis EU-Ebene – auch eine unerwartete Dynamik ergeben können. Ein weiteres Merkmal öffentlicher Großprojekte ist ihre Einzigartigkeit, die sich z.B. aufgrund von speziellen, lokalen Gegebenheiten oder durch selbst auferlegte Anforderungen etwa an die Funktionsweise oder die Ästhetik ergeben kann.

Diese Einzigartigkeit gepaart mit der angeführten Komplexität und Dynamik führt bei Großprojekten im Regelfall zu „Entscheidungen bei Unsicherheit im engeren Sinne“ (Laux 2007: 105). Das bedeutet, dass sich das Ergebnis einer Handlungsalternative (z.B. die Entscheidung zum Bau einer Brücke) in der Entscheidungssituation noch nicht mit Sicherheit vorhersehen lässt. Genauer gesagt sind die möglichen Umweltsituationen (z.B. Frost im Dezember) zumindest zu Teilen bekannt, ihre Eintrittswahrscheinlichkeiten (z.B. zu 20% gibt es Frost im Dezember) allerdings nicht (Laux 2007: 105f.). In diesen Situationen ist der normativen Entscheidungstheorie nur geringe praktische Bedeutung zuzumessen (Laux 2007: 117). Auch wenn keine objektiven Wahrscheinlichkeiten gegeben sind, gibt es Entscheidungssituationen, in denen dem Eintreten von Umweltzuständen aufgrund von Erfahrungen subjektive Wahrscheinlichkeiten zugeordnet werden können (Laux 2007: 125). Ob dies auch bei den Großprojekten Anwendung finden kann, soll sich bei der folgenden deskriptiven Analyse der Rolle der PolitikerInnen als EntscheiderInnen herausstellen.

2.2 Politische Entscheidungs- und Steuerungsprozesse bei Großprojekten

Mit dem Großprojekte-Paradoxon beschreibt Bent Flyvbjerg (2003: 3) die These, dass es mehr Großprojekte denn je gibt, aber gleichzeitig deren Durchführung in Sachen Wirtschaftlichkeit, Umweltbelange und Öffentlichkeitsbeteiligung schlechter denn je ist. Die unmittelbaren Folgen der mangelhaften Ausführung sind erhebliche Kostensteigerungen und Bauzeitverlängerungen, die wiederum zu Protesten bei den BürgerInnen führen. Diese Demonstrationen erscheinen durchaus legitim, betrachtet man die Ergebnisse einer US-amerikanischen Studie, der zufolge über 70 % der Großprojekte nach ihrer Fertigstellung als nicht-profitabel gelten und fast die Hälfte von Ihnen nicht einmal die prognostizierte Leistungsfähigkeit erreicht hat (Merrow 1988: 56). Mit Blick auf den Umfang dieser Arbeit wird im Folgenden das Hauptaugenmerk auf die Kostensteigerungen gelegt. Nach Flyvbjerg, bilden politische Entscheidungs- und Steuerungsprozesse ebenso wie der damit einhergehende Umgang mit Risiken und Haftungsfragen die Hauptursachen kapitaler Planungsfehlschlüsse (Flyvbjerg 2003: 6).

So werden Kostensteigerungen häufig bereits durch unrealistische erste Kostenschätzungen und die mangelnde Berücksichtigung der Kosten und Dauer von Bauverzögerungen geradezu in die Wege geleitet (Flyvbjerg 2003: 12). Die zu geringe Kostenschätzung hat sich laut Flyvbjergs Studien seit Jahrzehnten nicht verändert. Es kann also festgehalten werden, dass es sich nicht um Fehler in Einzelfällen, sondern vielmehr um signifikante, systematisch falsche Einschätzungen der Kosten handelt (Flyvbjerg 2003: 20). Bauleistungen werden in Deutschland gemäß der Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB) öffentlich ausgeschrieben. Nach § 16 Abs. 6 Nr. 3 VOB A soll der Bauunternehmer mit dem wirtschaftlichsten Angebot den Auftrag erhalten. Das bedeutet, dass der Preis nicht das alleinige Kriterium ist, sondern auch weitere Faktoren wie Qualität oder Folgekosten in die Bewertung mit einfließen müssen. Dennoch wird in der Praxis häufig das preisgünstigste Angebot ausgewählt, was Bauunternehmer zu niedrigen Angeboten motiviert und darauf basierende niedrige Kostenschätzungen zur Folge haben kann. Bei der Baudurchführung sind es dann meist die Nachträge aufgrund von Planänderungen an denen die Bauunternehmer durch höhere Preise verdienen (Heintzenberg 2004). Neben solchen verfahrensbedingten Faktoren gibt es auch unerwartete Veränderungen exogener Faktoren, die zu Mehrkosten führen, aber nur schwer eingeschätzt und kontrolliert werden können. Ausschlaggebend für die zu geringe Kostenschätzung sind aber vor allem politisch motivierte Faktoren. So werden die politischen Wünsche, unter Umständen auch implizit, von den Beteiligten in die Planungen mit aufgenommen. Unterstützt werden politisch motivierte Zahlen oft durch ProjektbefürworterInnen, die aufgrund ihres eigenen Interesses allzu positive Schätzungen bezüglich geplanter Projekte abgeben (Funtowicz u. Ravetz 1992: 251 ff.).

Eine weitere Tendenz der ProjektbefürworterInnen besteht darin, das Attribut der „Einzigartigkeit“ mit der „Unvergleichbarkeit“ ihres Großprojekts gleichzusetzen und die bestehenden Erfahrungen aus anderen Projekten konsequent zu missachten. Eine Studie der Aalborg Universität, in der 258 Großprojekte untersucht wurden, ergab signifikante Ergebnisse zu den Kostenüberschreitungen bei den Planvorhaben. In 9 von 10 Großprojekten gibt es eine Kostenüberschreitung, die selbst in einer Höhe von 50 bis 100% als „Normalfall“ bezeichnet werden kann. Die Mehrkosten wurden in 20 Ländern auf fünf Kontinenten bei Projekten mit unterschiedlichen Verfahrensarten nachgewiesen (Flyvbjerg 2003: 15 f. u. 44).

Eine weitere Hauptursache dieser Kostensteigerungen macht Flyvbjerg (2003: 45) in der mangelnden Haftung durch die Verfahrensbeteiligten aus. So ermutigt der Umstand, dass für öffentliche Großprojekte in der Regel die SteuerzahlerInnen haften, die an der Planung und Ausführung beteiligten Firmen dazu, bei der Baudurchführung nicht auf die Einhaltung von Kostenschätzungen zu drängen, sondern durch die Erhöhung der Bausumme, insbesondere bei Planänderungen, ihren Gewinn zu maximieren. Bauunternehmer werden eher von diesem möglichen Gewinn dazu ermutigt, überoptimistische Angebote zu erstellen, als dass sie von zu geringen Vertragsstrafen davon abgehalten werden (Flyvbjerg 2003: 45 ff.). Die mangelnde Übernahme von Haftung bzw. Verantwortung wird des Öfteren auch durch den Umstand herbeigeführt, dass Politiker, die z.B. die erste niedrige Kostenschätzung beauftragt hatten, bei der eigentlichen Durchführung der Maßnahme nicht mehr im Amt sind. Entsteht dadurch eine stetig wechselnde Bauherrschaft, ist es auch schwer die PolitikerInnen für Mängel in der Durchführung verantwortlich zu machen (von Gerkan 2013: 94). Bei dieser „politischen Haftung“, geht es vor allem darum dass sich die Politiker für die Probleme verantwortlich fühlen und durch das Niederlegen bestimmter Ämter Konsequenzen ziehen. Eine wirkliche monetäre Haftung für Kostensteigerungen wird in der Realität wohl kaum festgesetzt werden (Teevs 2013).

Die jüngsten Erfahrungen mit Großprojekten in Deutschland lassen auch die Vermutung aufkommen, dass es insbesondere Prestigeprojekte sind, die aufgrund zu geringer Kostenkalkulation nur unter erheblichen Mehrkosten realisiert werden können. Wenn der geplante Hauptstadtflughafen laut amtierendem Bürgermeister Klaus Wowereit notwendig sei, um „eine Drehkreuzfunktion Berlins zu schaffen“ (Wowereit 2010: 8) und gleichzeitig „Berlins neues Tor zur Welt“ (Wowereit 2010: 8) darstellt, wird offensichtlich, dass es für die beteiligten PolitikerInnen nicht nur um ein Bauprojekt geht. Die Realisierung von Großprojekten wird von Befürwortern häufig als Notwendigkeit gesehen um im (inter-)nationalen Wettbewerb mit Städten und Regionen Schritt zu halten. Zudem soll durch projektbezogene Fördermitteln, die lokale Wirtschaft gefördert werden. Mehrere Studien belegen aber, dass die insbesondere bei großen Verkehrsinfrastrukturprojekten ausgewiesenen mittel- und langfristigen Wachstumseffekte für die regionale Wirtschaft häufig nur marginal sind (Hjalager 1993: 6; Vickerman 2000).

Die von Flyvbjerg veröffentlichten Zahlen lassen die Vermutung aufkommen, dass es zum Start von Großprojekten notwendig ist, ihre Kosten geringer zu schätzen, dennoch gibt es auch genügend Gegenbeispiele, mit realistischer Kostenschätzung. Demzufolge gibt es auch Großprojekte, die sich in Sachen Wirtschaftlichkeit und Umweltbelange „lohnen“, und somit letztlich auch den BürgerInnen zugutekommen. Das Problem ist allerdings, dass die Beteiligten – insbesondere die beteiligten PolitikerInnen – durch die aufgezeigte, gängige Praxis häufig auch zu kostenintensive und unrentable Projekte initiieren und realisieren (Flyvbjerg 2003: 48).

Neben den Kostensteigerungen sollte auch überprüft werden, inwieweit in der gängigen Planungspraxis die Bedürfnisse von BürgerInnen und weiteren InteressensvertreterInnen, wie zum Beispiel Umweltschutz, berücksichtigt werden. So ist bei einem Planfeststellungsverfahren nach den §§ 72-78 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), das häufig die Grundlage für Großprojekte bildet, zwar eine Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange, zu denen bspw. auch Umweltverbände gehören, vorgesehen, allerdings nicht von Beginn an. Am Anfang steht die Erstellung eines Planes durch den so genannten Vorhabenträger, also den Bauherrn des Projekts, und dessen Einreichung bei der zuständigen Planfeststellungsbehörde nach § 73 Abs 1. VwVfG. Ausgangspunkt ist also die Planung einer bestimmten technischen Maßnahme, z.B. der eines Flughafens mit den Landesbahnen A, B, C am Orte X. Die Abwägung von Umwelteinflüssen, Bürgerbeteiligung und Risikoabschätzungen folgen erst in den weiteren Schritten. Dies hat auch zur Folge, dass beim späteren „Scoping-Termin“ gemäß § 73 Abs. 6 VwVfG, bei dem die Einwendungen und Stellungnahmen von Betroffenen, BürgerInnen und InteressensvertreterInnen gemeinsam mit den Behörden erörtert werden, mögliche Alternativprojekte oder auch die Unterlassensalternative in der Regel nicht diskutiert werden. Somit kann eine Planfeststellung mit einer Baugenehmigung für ein Einfamilienhaus verglichen werden, bei der auch keine Alternativen erörtert werden. Es sollte aufgrund der mangelnden Gestaltungsfreiheit seitens der Behörden also besser von „Planfeststellungsermessen“ gesprochen werden (Peters 2010: 55). Ergeht nach Erörterung, Auslegung und Anhörung der Planfeststellungsbeschluss gemäß § 74 Abs. 1 VwVfG, hat der Vorhabenträger sozusagen Baurecht für die Maßnahme erworben. Bei einem Bauprojekt hat also der Staat bzw. das politische Gremium der antragsstellenden Gebietskörperschaft das Recht die Baumaßnahme durchzuführen.

Die Schlichtung im Zuge des Bahnprojektes Stuttgart 21, die man treffender als Faktencheck bezeichnen sollte, zeigte auf, welchen Erkenntnisgewinn eine frühzeitige Diskussion von Alternativlösungen mit sich bringen könnte. Das von den Projektgegnern hervorgebrachte Alternativkonzept K21, das den Erhalt und Umbau des Kopfbahnhofes vorsah, konnte von den Projektbefürworten, die zuvor bereits zwei Jahrzehnte und Millionen Euro in Planungsvorlagen zu Stuttgart 21 investierten, nicht fundamental kritisiert werden. Das Hauptargument gegen das K21-Konzept war die Dauer der neuen Genehmigungsverfahren (Schwarz und Isenberg 2010). Was für eine Erörterung von Alternativen bereits vor dem Planfeststellungsverfahren spricht und sich auch mit Flyvbjergs Untersuchungen deckt: Die „Realität“ wie sie von den Verfahrensbeteiligten ExpertInnen generiert wird ist nur ein Konstrukt, das von anderen ExpertenInnen wieder de- oder umkonstruiert werden kann (Flyvbjerg 2003: 60 f.).

Die Proteste im Zuge von Großprojekten wie Stuttgart 21 richten sich häufig nicht nur gegen die Bauvorhaben, sondern auch gegen die regierenden PolitikerInnen, die entfremdet, intransparent und vor allem nicht im Sinne ihrer BürgerInnen zu arbeiten scheinen (Holl 2011: 195 f.). Zum 1. März 2013 hat der Deutsche Bundestag das "Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren – Planvereinheitlichungsgesetz“ beschlossen. Demnach soll die Behörde gemäß § 25 Abs. 3 VwVfG auf eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung hinwirken, die „möglichst bereits vor Stellung eines Antrages stattfinden“ soll (Deutscher Bundestag 2013a). Der Gesetzerlass ist sicher ein Schritt in die richtige Richtung, es bleibt allerdings abzuwarten, wie die Planfeststellungsbehörden davon Gebrauch machen und wie die zuständigen Verwaltungsgerichte die mit Sicherheit auftretenden Präzedenzfälle entscheiden werden. Der Vorschlag der Opposition, der eine obligatorische Beteiligung zu Beginn des Planfeststellungsverfahrens sowie den Einsatz direktdemokratischer Elemente vorsah, fand im Bundestag keine Mehrheit (Deutscher Bundestag 2013b).

Wie in Kapitel 2.1 herausgestellt sind der große Kreis der Beteiligten und deren Zusammenspiel wesentliche Faktoren für die Komplexität von Großprojekten. Die mangelnde Einbeziehung der betroffenen BürgerInnen, die fehlende Ausrichtung am Gemeinwohl und vor allem der Mangel an klar definierten Rollen (Flyvbjerg 2003: 88) führen neben öffentlicher Unzufriedenheit über das Projekt unter anderem zu einem erheblichen Spielraum für PolitikerInnen und weitere ProjektbefürworterInnen. Diese können im Verfahren etwa eine technische Lösungsvariante bevorzugen und durch die Kontrolle über die Planung, Ausführung und Finanzierung der Maßnahme häufig (Flyvbjerg 2003: 90) auch mit Hilfe unrealistischer Schätzungen von Kosten und Bauzeiten durchsetzten.

3. Das Projekt BER – „Fluchhafen“ oder ein von PolitikerInnen versursachtes Debakel?

Die besondere Rolle, die Politiker bei der komplexen Planung und Realisierung öffentlicher Großprojekten spielen und der maßgebliche Einfluss, den ihre Entscheidungen auf das „Gelingen“ desselbigen haben, wurde insbesondere durch die von Flyvbjerg angeführten Studien aufgezeigt. Ein Projekt, das aufgrund seiner Kostensteigerungen und Bauzeitverlängerungen in Deutschland in den Medien für Aufsehen sorgt ist der Bau des „Flughafens BER“^[2] bei Berlin. Das Vorhaben dient als Grundlage für die in diesem Kapitel angestellte Analyse politischer Entscheidungsprozesse bei Großvorhaben.

3.1 Die Rollen der PolitikerInnen am Flughafen BER

Die aktuelle Akteurskonstellation rund um den Planungsprozess des Flughafens BER ist ein komplexes Geflecht, das durch die Partizipation unterschiedlicher Institutionen und Mehrfachbeteiligungen dominierender Akteure – insbesondere von PolitikerInnen - geprägt ist. Im Folgenden wird die Rolle der VolksvertreterInnen, im Besonderen die des regierenden Berliner Bürgermeisters Klaus Wowereit^[3], im Zuge des Großprojekts untersucht. Dabei wird das Verständnis von Politik durch Thomas Meyer zu Grunde gelegt: „Politik ist die Gesamtheit der Aktivitäten zur Vorbereitung und zur Herstellung gesamtgesellschaftlich verbindlicher und/oder am Gemeinwohl orientierter und der ganzen Gesellschaft zugutekommender Entscheidungen“ (Meyer 2010: 37).

Schon lange vor dem Amtsantritt von Klaus Wowereit als Bürgermeister von Berlin im Jahr 2001 existierten Pläne für einen neuen Hauptstadtflughafen, der von privaten Investoren gebaut und betrieben werden sollte. 1996 fällten der damalige Bundesverkehrsminister Wissmann, Berlins damaliger Regierender Bürgermeister Diepgen und Brandenburgs damaliger Ministerpräsident Stolpe den so genannten Konsensbeschluss, der sich entgegen den Ergebnissen des vergleichenden Raumordnungsverfahren für den Flughafen-Standort Berlin Schönefeld Süd (Schlaack 2009; rbb-online 2013) aussprach. Die beteiligten PolitikerInnen sind durch diesen Beschluss eindeutig als InitiatorInnen des Projekts BER an diesem Standort auszumachen. Bereits 1999 reichte die von den Verantwortlichen beauftragte Betreibergesellschaft des Flughafens Berlin-Schönefeld, die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH, die entsprechenden Planungen und einen Planfeststellungsantrag zum Bau des Flughafens bei den zuständigen Behörden ein (Felsch 2006: 81). Doch bereits kurz nach der Amtseinführung Klaus Wowereits stand das Projekt kurz vor dem Aus. Der Grund dafür war: Die privaten Investoren wollten lediglich 50 Mio. Mark für die BBF (Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH) zahlen. Wowereit, der sich mit dem Flughafenbau als Reformer profilieren wollte, konterte kühn: „Zur Not bauen wir eben selbst“ (Wowereit 2001). „Nebenbei […] könnten wir mit dem Gewinn auch noch die Stadtkasse sanieren“ (Wowereit 2001). Zwei Jahre später erteilten Klaus Wowereit, der damalige Ministerpräsident des Landes Brandenburg Matthias Platzeck und der damalige Bundesverkehrsminister Manfred Stolpe schließlich der Vergabe an einen Generalunternehmer und damit auch endgültig der Privatisierung bzw. privaten Baudurchführung eine Absage. Damit handelten sie genau konträr zu der Empfehlung aus Flyvbjergs Studie: Die Akquise von privatem Kapital als Entscheidungshilfe über die Durchführung eines Projekts heranzuziehen. Dadurch hätte die mangelnde Haftung der Beteiligten und die daraus resultierende volle Haftung der BürgerInnen, eine der Hauptkostentreiber bei den risikobehafteten Großprojekten, eingedämmt werden können (Flyvbjerg 2003: 120 ff.). Der Bund und die Länder Berlin und Brandenburg wollten den Großflughafen aber „besser“ und „billiger“ selbst auf den Weg bringen (Janssen 2013) und gliederten die drei weiteren bestehenden Flughafengesellschaften in die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) ein, der nun die Verantwortung für den Bau des Projektes Großflughafen übertragen wurde (Schlaack 2009). Somit nehmen die PolitikerInnen stellvertretend auch die Rolle des Vorhabenträgers gemäß § 73 Abs. 1 VwVfG – also die Bauherreneigenschaft ein. Zum Jahreswechsel 2011 auf 2012 wurde die FBS in die Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB) umfirmiert. Eine Gesellschaft, die wie auch zuvor die FBS zu jeweils 37% im Besitz der Bundesländer Berlin und Brandenburg sowie zu 26 % Eigentum des Bundes ist (FBS 2011). Die Durchführung der Maßnahme durch ein öffentliches Unternehmen muss bei einem Blick auf die Markstruktur im deutschen Flughafensektor generell hinterfragt werden, da demnach Flughafen in dieser Größe tendenziell schwarze Zahlen schreiben (Buthe 2011: 3 ff.). Auch unabhängig davon, ob der Bau und Betrieb für private InvestorInnen wirklich gewinnbringend gewesen wäre, müsste aufgrund des Subsidiaritätsprinzips zwischen privater und staatlicher Aufgabenverteilung nachgewiesen werden, dass ein Privater den Flughafen nicht ebenso wirtschaftlich und gut hätte planen und bauen können (Piekenbrock 2009: 426). Diesem kann entgegengehalten werden, dass mit der Errichtung eines Flughafens eine Vielzahl staatlicher Ziele verfolgt wird, die unter der Leitung eines auf Gewinnmaximierung ausgelegten Unternehmens keine Berücksichtigung finden würden. Eine abschließende Abwägung kann mit Blick auf den Umfang dieser Arbeit nicht gegeben werden. Dennoch sollte der Hinweis auf die Subsidiarität staatlichen Handelns vor allem im Hinblick auf die Strategien der Deregulierung und Liberalisierung der Europäischen Union (Streeck 2013: 55) nicht unterbleiben.

Klaus Wowereit hatte von 2003 bis zu seinem Rücktritt im Januar 2013 den einflussreichen Posten des Aufsichtsratsvorsitzenden der FBS und später der FBB inne, obwohl er diesen Stuhl einem Protokollvermerk der Staatskanzlei Brandenburg zu folge schon nach zwei Jahren, also im November 2005 für ein/e VertreterIn des Landes Brandenburg räumen sollte (Kurpjuweit 2013). Der Rücktritt war schließlich eine Reaktion auf die immer lauter werdende Kritik im Zuge der mehrmaligen Verschiebungen der Eröffnungstermine und stetigen Kostensteigerungen (Zeit Online 2013). Der Rückzug kann sowohl als das Ziehen von persönlichen Konsequenzen wie auch als Ausweichen aus der Schusslinie gedeutet werden. Im Ergebnis jedenfalls tauschten Klaus Wowereit und der damalige Brandenburgische Ministerpräsident Matthias Platzeck innerhalb des Aufsichtsrates die Stühle. Obwohl Herr Platzeck nun „den Hut aufhat“, hat sich allenfalls die Verteilung der Sitzungsgelder umgestellt. Die Besetzung des Gremiums und deren Entscheidungswege bleiben unverändert und tiefgreifende Konsequenzen somit aus. Neben der Rolle der InitiatorInnen und der Bauherrn nehmen die PolitikerInnen nun auch noch die Rolle der Aufsicht ein. Durch diese „Allzuständigkeit“ können sie im maßgeblichen Planfeststellungsverfahren eine technische Lösungsvariante – oder wie bei BER geschehen einen Standort - bevorzugen und durch die Kontrolle über die Planung, Ausführung und Finanzierung der Maßnahme häufig auch durchsetzen (Flyvbjerg 2003: 90). Bei der Betrachtung der Entscheidungsgewalt der PolitikerInnen bei Großprojekten stellt sich die Frage, ob sie ihren Verpflichtungen als soziale EntscheiderInnen für das Gemeinwohl und somit auch SchützerInnen der Umwelt und der SteuerzahlerInnen vor finanziellen Risiken noch nachkommen (können).

3.2 Ist das Handeln der PolitikerInnen ursächlich für die Probleme am BER?

VollzeitpolitikerInnen, die eine Funktion im Aufsichtsrat wahrnehmen, einen Posten für den PersonalberaterInnen einen Arbeitsaufwand von ein bis drei Tagen in der Woche vorsehen (Löhr und Schwenn 2013), tun dies zusätzlich zu vielen bereits bestehenden, anspruchsvollen Aufgaben. Der volle Terminkalender der VoksvertreterInnen – und somit auch der Wunschtermin für Spatenstiche, Eröffnungstermine etc., richtet sich aus Gründen des Machterhaltes nach dem Wahlzyklus. Die Besetzung der Gremien mit WahlbeamtInnen sorgt neben den ohnehin schon durch die zahlreichen Umfirmierungen wechselnden Zuständigkeiten noch für zusätzliche Fluktuation und wechselnde Verantwortlichkeiten. Bereits die Erörterung der Zuständigkeiten der politischen Gremien und der Gesellschaften, die im Zuge der Planung und Realisierung des BER gegründet, umfirmiert oder fusioniert wurden, könnte den Inhalt einer eigenständigen Seminararbeit darstellen^[4]. Aus der komplexen Akteurskonstellation ergeben sich Zuständigkeitsfragen und Abstimmungsprozesse, die Vorgänge verlängern und in der Folge Kosten und Bauzeit steigen lassen, vor allem aber auch bei Problemen die Suche nach Verantwortlichen schwierig gestalten (von Gerkan 2013: 129). Die Handlungs- bzw. Entscheidungssituation wird noch prekärer, wenn man sich das Bild der Gesamtheit der Betroffenen vor Augen führt^[5].

Genauso wichtig wie die Posten, die PolitikerInnen bei dem Planungsprozess selbst einnehmen, scheint die Frage, für welche Posten sie Personal bestellen und somit ihren Machtbereich mittelbar erweitern. Im Zuge des BER sind hier neben der bereits angesprochenen Absage an den Generalunternehmer vor allem folgende Kündigungen, an denen Klaus Wowereit als Aufsichtsratsvorsitzender maßgeblich beteiligt war, für den weiteren Projektverlauf bedeutsam: Die fristlose Kündigung des damaligen Technik-Chefs Manfred Körtgen sowie auch dessen NachfolgerInnen Horst Amann und Regina Töpfer, die Freistellung des damaligen Geschäftsführers der Flughafen Berlin Brandenburg GmbH Rainer Schwarz (Fahrun und Fülling 2014; Focus Online 2013), und die Kündigung an das Generalplanungskonsortium PGBBI, das die Planungsbüros gmp (Gerkan, Marg und Partner) und JSK (International Architekten und Ingenieure GmbH) umfasst (rbb-online 2013). Insbesondere die fristlose Kündigung der Planungsbüros am 23.05.2012 mit der Begründung: „Bereits die Entwurfsplanungen für das Terminal waren mit erheblichen Mängeln behaftet. […] Zu keiner Zeit ist die Arbeitsgemeinschaft ihrer Generalplanungsfunktion gerecht geworden. […] Eine vertrauenswürdige Zusammenarbeit […] ist nicht weiter möglich.“ (Behrendt et al. 2012) ist dazu geeignet den Misserfolg von den PolitikerInnen zu externalisieren, und zum Schutz des eigenen Kompetenzgefühls anderen zuzuschreiben. Die als „Construction Manager“ unter anderem für Kosten- und Zeitschätzung verantwortlichen Projektsteuerer „Drees&Sommer“, mahnten bereits 2008 vor, „[e]rheblichen Kostenüberschreitungen bei den Ausschreibungen [….]“ sowie dem „Risiko weiterer Kostensteigerung […]“ und dem „Risiko bei der Zielerreichung des Fertigstellungstermins Oktober 2011“ (Behrendt et al. 2012). Nachrichten, die den Bauherrn nicht zusagten und zur sofortigen Trennung mit den Projektsteuerern führten (Kilz et al. 2012; von Gerkan 2013: 71).

Die Bürgerproteste im Zuge des BER sprechen dafür, dass diejenigen, die, insofern sie Steuern zahlen, dieses Projekt finanzieren, ihre Interessen nicht gewahrt sehen. Das bedeutet, dass die PolitikerInnen ihrer Rolle als VolksvertreterInnen nicht gerecht werden. Eine Umfrage bei den ProtestteilnehmerInnen durch das Göttinger Institut für Demokratieforschung liefert eindeutige Zahlen: „96% der Befragten fühlen sich nicht ausreichend in die Planung des Flughafens/der Flugrouten eingebunden. 98% sehen die Interessen und Sorgen der AnwohnerInnen nicht ausreichend berücksichtigt. Außerdem kritisieren 94% die Intransparenz des Verfahrens.“ (Göttinger Institut für Demokratieforschung 2013: 4). Auch im Falle des BER scheinen die Transparenz des Verfahrens und die Öffentlichkeitsbeteiligung ausbaufähig zu sein. Bezeichnend hierfür ist, dass viele Informationen und Dokumente den BürgerInnen erst durch die von der Piratenpartei initialisierte Webseite „BERwatch“ zugänglich gemacht wurden - eine Aufgabe die eigentlich die Flughafengesellschaft schon hätte leisten müssen (Klostermeier 2013). Die Aufgaben der Informations- und Beteiligungsplattform „Dialogforum Airport Berlin-Brandenburg“ sind: „Einen fairen, transparenten und intensiven Dialog zwischen den Mitgliedern auf unterschiedlichen Ebenen zu fördern und zu gestalten. Die Erarbeitung von Konfliktlösungen auf freiwilliger Basis unter Berücksichtigung aller Interessen ist Grundlage dieser Arbeit“ (Hülsemann 2014). Die Kommunikationsplattform ist allerdings nur für Gemeinden, FlughafenbetreiberInnen, Kommunen und Landkreise eingerichtet (Mack 2011: 50). So kommt es dazu, dass auch an diesem Dialog, dessen Einrichtung generell begrüßenswert erscheint, fast ausschließlich BürgermeisterInnen, Landräte/ Landrätinnen, MinisterInnen und Senatoren/ Senatorinnen, also PolitikerInnen teilnehmen.

Der renommierte Architekt Meinhard von Gerkan (gmp) veröffentlichte mit „Black Box BER“^[6] eine Abrechnung mit den Beteiligten Politikern und dem gesamten Flughafenmanagement. Er wirft den Bauherren vor, mit ihren insgesamt 487 Planänderungen Wunschdenken, statt konzeptionelle Steuerung betrieben zu haben (von Gerkan 2013: 9 f.). Dies unterstreicht auch Horst Amann, damaliger Geschäftsführer Technik der FBB: „Es war zu viel Glaube und Hoffnung ‚Es wird schon werden‘ dabei und zu wenig Verlässliches im Sinne einer vernünftigen Planung, einer vernünftigen Koordination und Strukturierung der Prozesse“ (Amann 2012). Auch er übt Kritik an dem Bauherrn: „Auf der Bauherrenseite […] fehlen starke Persönlichkeiten und klare Köpfe, die wissen was gebraucht wird und die in der Lage sind […] den Dienstleistern die richtigen Anweisungen zu geben.“ (Amann 2012). Nach Klaus Wowereit hat sein Aufsichtsrat „die Aufgaben wahrgenommen, die sind nicht zu verwechseln mit den Aufgaben der Geschäftsführung“ (Behrendt et al. 2012). Im Oktober 2013 wurde Horst Amann von seinen Tätigkeiten als Technikchef entbunden, seine Nachfolgerin Regina Töpfer, wurde nach ihrer Probezeit im Februar 2014 entlassen (Zeit Online 2014).

Die angeordneten Planänderungen, wie bspw. das Anwachsen der Bruttogeschossfläche von 200 000 qm auf 340 000 qm, führten laut von Gerkan (2013: 25 ff.) in Kombination mit dem mangelhaften Management zu den erheblichen Bauzeitverlängerungen und Kostensteigerungen. Als die sieben Plagen des Bauens beschreibt von Gerkan (2013: 48 ff.) Probleme, die ähnlich wie die Kapitel 2.1 beschriebenen Schwierigkeiten, in erster Linie auf Unzulänglichkeiten in politischen Planungs- und Steuerungsprozessen der Großprojekte zurückzuführen sind. Eine Studie von „Ernst & Young“, die vom Bauherrn: „[…] gravierenden Änderungen angeordnet […]“ und „[…] massive Eingriffe in die bestehende Planung […]“ (Behrendt et al. 2012) sehen, bestätigt den Verdacht, dass der Flughafen zunächst großzügig geplant, dann für die SteuerzahlerInnen abgespeckt und kleingerechnet und anschließend durch hunderte Planänderungen durch den Bauherrn wieder vergrößert und somit auch verteuert wurde (Behrendt et al. 2012). Von Gerkans Hauptthese: „Die Wurzel allen Übels liegt meines Erachtens in der blauäugigen Annahme des Bauherrn, [der FBB, Anm. d. Verf.] man könne einen Flughafen aus dem nichts […] mit einem vom Bauherrn zusammengewürfelten Planungsteam erfolgreich durchführen“ (von Gerkan 2013: 103). Die Schlagworte: Kleinrechnen der Kosten, Wechsel der zuständigen Personen durch den periodischen Parlamentarismus und mangelhafte Vertragsgestaltung bei Unkenntnis (von Gerkan 2013: 93 ff.) sind sowohl bei Flyvbjerg als auch bei von Gerkan wiederzufinden. Bei den Planungen im Zuge des BER wirft er den verantwortlichen PolitikerInnen im Besonderen vor, keine eindeutige Bauherrschaft ausgeübt zu haben, keine klare Bauaufgabe erstellt zu haben und einen hierarchischen Kommunikations- bzw. Befehlsstil gepflegt zu haben, der im komplexen Akteurskonstrukt nicht nur mit den ArchitektInnen Probleme verursachte (von Gerkan 2013: 63 ff.).

Im Zusammenhang mit dem BER wurden auch häufig technische Mängel als Ursache für Kostensteigerungen und Verzögerungen diskutiert. Wie bereits in Kapitel 2.2 festgehalten, finden sich so gut wie immer ExpertInnen, die sich wechselseitig widerlegen. Dies zu klären ist nicht Ziel dieser Arbeit, dennoch illustrieren die Aussagen der Beteiligten zur Brandschutzanlage die Steuerungsprobleme, die zu einem nicht unwesentlichen Teil auf das Konto von Wowereit und Co. gehen: Von Gerkan (2013: 89 f.) bezeichnet bereits die Vergabe der Brandschutzanlage an zwei konkurrierende Unternehmen (Bosch und Siemens) als vorhersehbaren Konflikt. Zur Genehmigung der Anlage, die ursächlich für eine erneute Terminverschiebung im Mai 2012 war, heißt es in einem Schreiben der zuständigen Baubehörde des Landkreises Dahme Spreewald: „In Kenntnisnahme […] der übergebenen Unterlagen […] muss ich Ihnen meine Sorge zur Fertigstellung der sicherheitstechnischen Gebäudeausrüstung […] mitteilen“, weiter „die Anstrengungen aller Beteiligten sind nicht zu übersehen […] leider führte dieser Eifer […] noch nicht zu den erforderlichen koordinierten Bauabläufen“ (Behrendt et al. 2012). So konnte die Brandschutzanlage laut dem zuständigen Baudezernenten Karl-Heinz Klinkmüller nicht genehmigt werden, weil Unterlagen fehlten, wobei von Seiten der Genehmigungsbehörde mehrfach auf Terminverzögerungen hingewiesen wurde (Behrendt et al. 2012). Die Terminpläne, die sich an dem politischen Kalender orientierten (von Gerkan 2013: 67), führten beispielsweise dazu, dass auch ohne Genehmigung gebaut wurde, was wiederum Millionenschwere Um- und Rückbauten zur Folge hatte. Diese These wird, zumindest teilweise, auch von offizieller Seite untermauert. So erklärt Harmut Mehdorn als neu bestellter Geschäftsführer der Flughafen Berlin Brandenburg GmbH in der 4. nicht öffentlichen Sitzung des Sonderausschusses BER, dass die zuständige Baubehörde bereits vor drei Jahren den Bau einer zentralen Sprinkleranlage abgelehnt habe, die Herstellung einer nötigen Redundanz aber nicht geschehen sei (Landtag Brandenburg 2013: 17 f.). Nur durch das Ignorieren der Controlling Berichte (von Gerkan 2013: 84 f.) und einem unbändigen Glauben der Verantwortlichen getreu dem Motto „Die Hoffnung stirbt zuletzt“ ist es zu erklären, dass die erneute Verschiebung des Eröffnungstermins erst vier Wochen vor dem geplanten Eröffnungstermin, dem 7. Juni 2012, bekannt gegeben wurde (rbb-Online 2013). Auf die Frage nach den Ursachen der Verzögerungen verweist Herr Platzeck auf eine Arbeitsgruppe Brandschutz, die den Eröffnungstermin nicht in Frage gestellt habe. Herr Wowereit merkt an, dass die Brandschutzanlage sehr komplex sei und es zu hinterfragen gilt, ob sie von den PlanerInnen nicht auch einfacher geplant hätte werden können (Behrendt et al. 2012). Auch hier externalisieren die Aufsichtsratsmitglieder die Verantwortung für die Bauzeitverlängerung.

Die Auswirkungen des „Missmanagements“, unter dem Klaus Wowereit insbesondere in seiner Funktion als Aufsichtsratsvorsitzender der FBB Mitverantwortung trug, waren unter anderem die Rüge des Vergabeverfahrens (von Gerkan 2013: 100), der Änderungsstopp vom 29. Januar 2010 und ein neunmonatiger Baustopp (von Gerkan 2013: 73 f.), woraus wieder Bauzeitverlängerungen und Kostensteigerungen resultierten.

3.3 Zwischenfazit

Letztendlich kann gerade bei dem komplexen Akteursgeflecht und den unzähligen Problemen bei der Realisierung des BER natürlich nicht ausgemacht werden, welcher Anteil der Bauzeitverlängerung oder Kostensteigerungen den PolitikerInnen anzulasten ist. In Kapitel 2.1 wurde herausgestellt, dass die EntscheiderInnen bei Großprojekten in einem komplexen, dynamischen Projekt agieren. Im Bezug auf die beteiligten PolitikerInnen konnte am Beispiel BER gezeigt werden, dass diese z.B. in ihrer Funktion im Aufsichtsrat der Flughafengesellschaft zum „Entscheiden bei Unsicherheit im engeren Sinne“ (Laux 2007: 105) gezwungen sind. Wenn der Eröffnungstermin z.B. erst vier Wochen vor dessen Eintritt abgesagt wird, und sich die beteiligten PolitikerInnen zuvor in Sicherheit wiegen, kann diesen unterstellt werden, dass sie nicht in der Lage sind möglichen Umweltzuständen subjektive Wahrscheinlichkeiten zuzuordnen. Folglich sollte sich eine Analyse auf die deskriptive Entscheidungstheorie beschränken. Klaus Wowereit und viele weitere PolitikerInnen sind zum ersten Mal an einem Flughafenbau beteiligt. Sie sind in dem Handlungs- und Entscheidungskontext Amateure, weshalb es umso erstaunlicher ist, welche einflussreichen Rollen sie einnehmen. Sie sind sowohl InitiatorInnen (Konsensbeschluss zur Standortwahl und FBB als Vorhabenträger) als auch Bauherren (Absage an Generalunternehmer – FBB Verantwortlich für Baudurchführung) und Kontrolleure/Kontrolleurinnen (Aufsichtsrat des FBB) des Großprojektes. Etwas zugespitzt könnte man sogar von einem „autokratischen“ Großprojekt sprechen. Anstatt wie von Flyvbjerg empfohlen die Erfahrungen von Referenzprojekten mit einzubeziehen, werden beim Projekt BER Projektbeteiligte mit entsprechenden Erfahrungen, insbesondere diejenigen die sich kritisch über Bauzeit und Kosten äußerten, entlassen. Neben der Tatsache, dass Projektbeteiligte in der Regel nicht für Mehrkosten haftbar gemacht werden (können) und daraus teilweise sogar profitieren, führen die hohe Fluktuation und die damit einhergehenden wechselnden Zuständigkeiten dazu, dass es schwierig ist bestimmten Personen Verantwortung zuzuschreiben. Dies ist bei der durch die öffentliche Bauherrenschaft bedingten, komplexen Akteurskonstellation ohnehin schwieriger als bei der Erledigung durch einen Generalplaner/ eine Generalplanerin. Dass die beteiligten PolitikerInnen, insbesondere Klaus Wowereit in seiner Funktion als langjähriger Aufsichtsratsvorsitzender, einen Anteil an den Kostensteigerungen haben, wird vor allem bei der Betrachtung des Personalmanagements und der Überwachung der Bauausführung (wie am Beispiel der Brandschutzanlage aufgezeigt) deutlich. Wie bereits angemerkt, gibt es aber auch eine Vielzahl von unerwarteten exogenen Faktoren, wie etwa ein Klageverfahren wegen Belangen des Lärmschutzes, die nicht abgewendet werden können. Jedoch hätten die PolitikerInnen dem Unmut der BürgerInnen, die sich nicht nur aufgrund mangelnden Lärmschutzes, sondern vor allem auch wegen der Mehrkosten und der mangelnden Einbindung und Transparenz im Planungsprozess protestieren, zumindest teilweise durch bessere Möglichkeiten der Bürgerinformation und -beteiligung vorbeugen können.

Wie der in Kapitel 2.2 angeführte Gesetzentwurf, so gibt es aktuell zahlreiche Reformvorschläge, die die Verfahren zur Planung und Realisierung von Großprojekten verbessern sollen. Im Folgenden soll anhand zweier psychologischer Modelle eine Analyse der Steuerungs- und Entscheidungsprozesse erfolgen und mögliche Rückschlüsse gezogen werden.

4. Der geteilte Mensch – ein schlechter Entscheider?

Wie aufgezeigt, kommen PolitikerInnen bei Großprojekten in Deutschland gleich mehrere relevante Entscheider-Rollen zu: Sie können gleichzeitig InitiatorInnen, AusführerInnen und Kontrolleure/Kontrolleurinnen sein. Im Folgenden wird das entscheidungspsychologische Modell von Daniel Kahneman aus seiner Veröffentlichung „Schnelles Denken, langsames Denken“ kurz angeführt. Anschließend sollen daraus Rückschlüsse für das Handeln von PolitikerInnen bei Großprojekten gezogen werden.

4.1 Der Erklärungsansatz

Der Psychologe Daniel Kahneman unterscheidet grundsätzlich zwei kognitive Systeme, die Menschen zur Entscheidungsfindung nutzen:

- „System 1 arbeitet automatisch und schnell, weitgehend mühelos und ohne willentliche Steuerung“

- „System 2 lenkt die Aufmerksamkeit auf die anstrengenden mentalen Aktivitäten, die auf sie angewiesen sind, darunter auch komplexe Berechnungen.“ (Kahneman 2012: 33)

Anhand mehrerer Experimente stellt Kahneman dar, wie System 1 in vielen Fällen spontan die Kontrolle übernimmt und es darunter zu kognitiven Verzerrungen kommt, die teilweise durch die mühsame Aktivierung von System 2 vermieden werden können.

Am Beispiel eines Curriculum-Teams einer Hebräischen Universität zeigt er zudem die Unterscheidung zwischen „Innensicht“ und „Außensicht“^[7]. Im angeführten Beispiel plant ein Team ein Curriculum zur Vorlage beim Wissenschaftsministerium. Während der Arbeiten fragt Kahneman seine TeamkollegInnen, wie sie persönlich die restliche Projektdauer bis zur Fertigstellung einschätzen, und bekommt Antworten in der Spanne zwischen eineinhalb und zweieinhalb Jahren (diese Ergebnisse beschreiben nach dem Modell die Innensicht). Im Anschluss erkundigt er sich bei einem erfahrenen Teamkollegen, ob dieser den Fertigstellungszeitraum von vergleichbaren Projekten aus der Vergangenheit kenne. Dieser gibt an, dass rd. 40% entsprechender Projekte gar nicht fertiggestellt werden und eine mögliche Fertigstellung meist länger als 7 Jahre dauere (diese Ergebnisse beschreiben in dem Modell die Außensicht) (Kahneman 2012: 303 ff.).

An diesem Beispiel zeigt sich, dass ProjektteilnehmerInnen die Tendenz haben das bisher Geleistete als Maßstab zu nehmen und nach der „WYSIATI-Regel“^[8] nach den vorliegenden Informationen die Zukunft zu prognostizieren. Dieses Zukunftsszenario stellt bei der Innensicht dann einen optimalen Projektverlauf dar, anstatt einer gebotenen realistischen Einschätzung etwa mit der Berücksichtigung von Verzögerungen durch Krankheiten oder Genehmigungsprozesse. Zwar ist es schwer diesen häufig unbekannten Umweltzuständen Eintrittswahrscheinlichkeiten zuzurechnen, dennoch ist gerade bei komplexen Großprojekten mit vielen abhängigen Variablen die Wahrscheinlichkeit hoch, dass etwas schief geht (Kahneman 2012: 306). Die Tendenz zum intuitiven Denken aus verfügbaren Informationen verstärkt sich bei Personen, die Macht besitzen. Gerade bei PolitikerInnen, die sich ja durch Machtgewinn und –erhalt konstituieren (Keller und Bless 2008: 467 ff.) sollte auf entsprechende Planungsfehlschlüsse geachtet werden.

Den Umstand, dass das Curicullum-Team nach Bekanntwerden der Aussichten auf verzögerte bzw. ggf. ausbleibende Projektfertigstellung trotzdem wieder zur Tagesordnung überging und weiterarbeitete, bezeichnet Kahneman als irrationale Beharrlichkeit. Hier wird zum einen deutlich, dass bei Entscheidungen für die Zukunft häufig bereits getätigte Investitionen (sogenannte ‚sunk costs‘) Berücksichtigung finden und es zudem Tendenzen zur Überschätzung des Nutzen bei gleichzeitiger Unterschätzung der Kosten gibt (Kahneman 2012: 305).

4.2 Der Lösungsansatz

Dieser Planungsfehlschluss, der durch die Prognose der Innenansicht entsteht, lässt sich, wie im Beispielfall illustriert, durch die Aktivierung der Außensicht vermeiden. In der Praxis kann dies etwa durch das Heranziehen von statistischen Daten vergleichbarer Projekte geschehen. Hier stimmt Kahneman mit den Ergebnissen der Flyvbjerg Studie überein und fordert die eigenen Planungen um die Erfahrungswerte von Referenzprojekten zu korrigieren. Auch wenn die PlanerInnen von öffentlichen Großprojekten deren Einzigartigkeit herausstellen, so ist nicht von der Hand zu weisen, dass nach Flyvbjergs Studie Kostensteigerungen und Bauzeitverlängerungen bei Großprojekten die Regel darstellen und somit einzuplanen sind (Kahneman 2012: 310; Flyvbjerg 2003: 15 f. u. 44).

Durch das Berücksichtigen von Referenzprojekten lassen sich verfahrensbedingte Kostensteigerungen und Bauzeitverlängerungen, z.B. aufgrund der Ausschreibungen oder anhängiger Klageverfahren nicht vermeiden. Es hilft allerdings dabei die Risiken von Großprojekten abzuschätzen und einzuplanen, um damit einhergehende Planungsdefizite zu vermeiden. So könnten dem politischen Gremium zur Entscheidungsgrundlage neben den Ausschreibungsergebnissen auch auf der Basis von Vergleichsprojekten erstellte, realistische Planungsszenarien vorgelegt werden, bei der monetäre, wie auch nicht monetäre Faktoren Berücksichtigung finden. Auch wenn rechtlich verbindliche Planungsverfahren mit Ausschreibung und Planfeststellung dadurch nicht zwingend beeinflusst werden, könnten die EntscheiderInnen auf Grundlage der Szenarien etwa Risikopuffer für finanzielle Mehrkosten bilden. Im Idealfall sollten diese Ergebnisse auch den BürgerInnen und weiteren InteressensvertreterInnen zur Beurteilung und Berücksichtigung in einem gemeinsamen Planungsprozess vorgelegt werden.

Ein politisch legitimiertes Risikokapital würde neben der realistischeren Beurteilung auch dazu führen, dass im Falle von Mehrkosten die Bewilligung und Bereitstellung von zusätzlichen Mitteln beschleunigt würde. Dies hätte wiederum positive Effekte auf den Fertigstellungszeitraum. Dennoch sollte erwähnt werden, dass das Bereitstellen von zusätzlichem Kapital durch die Einrichtung eines entsprechenden Risikopuffers bei der angespannten Haushaltslage der öffentlichen Kassen, insbesondere ohne rechtliche Grundlage, nicht problemlos politisch durchsetzbar ist, da durch die Mittel auch andere Maßnahmen finanziert werden könnten. Werden Projekte aus mehreren öffentlichen Töpfen finanziert, wie das Projekt BER von Bund und den Ländern Berlin und Brandenburg, müsste der Topf auch anteilig aus allen Quellen gespeist werden.

Wie bei der Entscheidung über die Realisierung eines Großprojektes so gilt es auch während dessen Planungs- und Bauphase die Außenperspektive mit einzubeziehen. Bei öffentlichen Bauvorhaben, die wie der Flughafen BER von staatlichen Unternehmen realisiert werden, sollten neben den InitiatorInnen und ProjektbefürworterInnen bei jedem Planungsschritt auch externe ExpertInnen an den Entscheidungsprozessen beteiligt sein. Als externe ExpertInnen werden Personen verstanden, die bereits an vergleichbaren Referenzprojekten mitgewirkt haben. Im Vergleich zu PolitikerInnen wie Herrn Wowereit, der zum ersten Mal in seinem Leben an einem Flughafenbau beteiligt ist, könnten diese die Risiken realistischer einschätzen und diesen bei der Planung subjektive Eintrittswahrscheinlichkeiten zuordnen, so dass diese bessere Berücksichtigung finden können. Zudem kann ihnen unterstellt werden, im Ernstfall aufgrund ihrer Erfahrungen, ein lösungsorientiertes Projektmanagement durchzuführen. So kann es dazu kommen, dass die ExpertenInnen beim Vorliegen entsprechender Zahlen zu anderen Schlüssen kommen wie die PolitikerInnen, die das Projekt initiiert haben, bereits seit Jahren begleiten und sich zu Teilen mit deren Verwirklichung identifizieren. Die Berater könnten etwa aus den Bereichen Controlling und Bauaufsicht kommen. Auch am Flughafen BER gibt es zahlreiche erfahrene Fachkräfte, die aber in der Regel nur beratende Funktion besitzen und deren teilweise kritischen Ergebnisse entweder nicht im nötigen Maße berücksichtigt wurden, oder zu ihrer Entlassung führten. Sollten diese ExpertInnen, ganz gleich ob InteressensvertreterInnen oder BürgerInnen, bei öffentlichen Großprojekten nicht nur Beratungs-, sondern auch Entscheidungsfunktion besitzen, so stellen sich allerdings weitere Fragen, allen voran die nach der politischen Legitimation^[9].

5. Die Logik des Misslingens – Woran scheitert der Entscheider / die Entscheiderin in komplexen Situationen?

Die These des Psychologen Dietrich Dörner, die wie bei Kahneman auch auf Laborexperimenten basiert, besagt, dass Menschen zu bestimmten kognitiven Fehlschlüssen im Umgang mit sehr komplexen Systemen hoher Unbestimmtheit neigen. Bei seiner Analyse führt er für mehrere Phasen des Denkens in komplexen Situationen Planungsfehlschlüsse an und versucht Lösungsansätze aufzuzeigen. Die für diese Arbeit relevanten Ergebnisse von Dörners Studien werden im Folgenden kurz angeführt.

5.1 Der Erklärungsansatz

Bei komplexen Systemen werden in der Phase der Zielfindung nach Dörner häufig nicht die wichtigen und dringlichen Probleme angegangen, sondern eher diejenigen ausgewählt, für die gerade eine Lösungsmethode vorliegt. Dass Vorhandensein entsprechender Methoden führt wiederum zu Planungsoptimismus (Dörner 2012: 258 f.). Insbesondere das Planfeststellungsverfahren, das sich über mehrere Jahre erstreckt, erweckt den Anschein das Projekt sei ausreichend geplant, was aber bei einem komplexen Bauvorhaben zum Zeitpunkt der Planerstellung noch nicht abschließend möglich ist.

Während der Planungsphase von risikobehafteten Projekten kann es bei den Beteiligten zum Selbstschutz des Kompetenzgefühls zu affirmativen Informationssammlungen kommen (Dörner 2008: 290). Erteilt der bekennende BER-Projektbefürworter Klaus Wowereit in seiner Funktion als Chef der Berliner Verwaltung, diesen Ämtern einen Auftrag zur Erstellung eines entsprechenden Gutachtens, kommt es häufig zu positiven, „erwünschten“ Ergebnissen. Darüber hinaus beschreibt Dörner, dass es in einem Projektverlauf etwa durch die Abwehr von Kritik und der Suche nach loyalen MitarbeiterInnen zu einer homogenen „projektbefürwortenden“ Gruppen kommt (Dörner 2008: 301).

Abbildung 1: Der „Loyalitäts“-Zyklus

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Dörner 2008: 301

Im Zuge des Bauprojekts BER, lassen sich diese Tendenzen auch aufzeigen. So wurden wie dargestellt illoyale oder kritische Projektbeteiligte wie das Planungsbüro „Drees&Sommer“, das sich kritisch zu den geplanten Kosten und Zeitrahmen geäußert hatte, ausgeschlossen und durch loyaler eingeschätzte MitarbeiterInnen ersetzt.

Wie Kahneman in seinem Curriculum Beispiel, so weist auch Dörner darauf hin, dass häufig Informationen aus der Vergangenheit wie bspw. die Ergebnisse von Referenzprojekten nicht berücksichtigt werden (Dörner 2008: 292). Dieser Fokus auf die Gegenwart wirkt sich auch bei der Erstellung von Prognosen aus. Hier werden häufig aktuelle Trends fortgeschrieben und Trendbrüche kaum in Erwägung gezogen (Dörner 2008: 293 f.). Am Beispiel BER kann man dieses Phänomen gut an der Prognose der Fluggastzahlen aufzeigen, die im Laufe der Planungs- und Bauphase immer wieder nach oben korrigiert werden musste, was wiederum zu Planungsänderungen und in der Folge zu Bauzeitverlängerungen und Kostensteigerungen führte.

Bei der Planerstellung führt Dörner zwei gegensätzliche Fehlschlüsse an: Einfache „dekonditionalisierte Pläne“ übersehen, dass bestimmte Ereignisse nur unter gewissen Bedingungen die gewünschte Wirkung erzeugen (Dörner 2012: 259 ff.). Die gegensätzliche „Überplanung“ hingegen führt eher zu Angst und infolgedessen Aktionismus, wobei das Ziel der genauen Planbarkeit in einem komplexen dynamischen System sowieso nicht erreichbar ist (Dörner 2008: 295 f.). Ob der Flughafen BER nun über- oder unterplant wurde, kann und soll an dieser Stelle nicht beantwortet werden. Vielmehr stellt sich die Frage, ob die Planungsintensität das entscheidende Kriterium darstellen kann, wenn die EntscheidungsträgerInnen die Ergebnisse der Planungen scheinbar nicht im nötigen Maße berücksichtigen. So wurde der Standort des BER von PolitikerInnen entgegen den Empfehlungen des vergleichenden Raumordnungsverfahrens festgelegt. Auch der Eröffnungstermin wurde trotz mehrerer Controlling-Berichte, die auf erhebliche Bauzeitverlängerungen hinweisen, erst wenige Wochen zuvor um mehrere Monate verschoben. Dieser Planungsoptimismus kann wiederum in Teilen dem "Loylitäts-Zyklus" zugeschrieben werden. In einem Umfeld von ProjektbefürworterInnen kommt das Überprüfen des Getanen in Form von Selbstreflexion und Evaluation der aufgezeigten Planungsschritte häufig zu kurz, wodurch sich die Beteiligten zwar vor Selbstzweifeln und dem Gefühl von Inkompetenz schützen, das Großprojekt aber häufig nur mangelhaft realisiert wird (Dörner 2008: 279).

5.2 Der Lösungsansatz

Es soll vorangestellt werden, dass in Dörners Experimenten zwar Planungsfehlschlüsse klar werden, aber da die Ergebnisse nicht theoriebasiert sind, ist es schwer, Lerneffekte daraus zu erzielen. Das bedeutet, dass diejenigen, die gute ProblemlöserInnen im Fall A sind, nicht unbedingt gute ProblemlöserInnen im Fall B sein müssen und sich so nur beschränkt Lernprozesse einstellen (Vollmeyer et al. 1999: 231). Dennoch werden die Einzelnen, für die Beantwortung der Fragestellung dieser Arbeit, relevanten Lösungshinweise von Dörner im Folgenden kurz angeführt und in den Kontext gesetzt.

In der Phase der Zielelaboration fordert Dörner, die Festlegung von konkreten, widerspruchsfreien und messbaren Zielen (Dörner 2008: 289 f.). Mit dem Einreichen des Antrags auf Planfeststellung (einfach gesagt: dem Antrag auf Genehmigung des Flughafenbaus), wird diesen Forderungen entsprochen. Das Problem in dieser Phase liegt vielmehr in dem Weg und der Art der Zielfestlegungen, die, wie in Kapitel 2.2 bereits erörtert, zu großen Teilen vom Bauherrn vorgegeben werden können. Die zentrale Frage, die im Planverfahren erörtert wird, lautet dabei nicht: ‚Wie kann man den Standort Berlin-Brandenburg verkehrstechnisch am besten weiterentwickeln?‘, sondern: ‚Darf an diesem Standort ein Flughafen in dieser Form gebaut werden?‘ Nach Dörner gilt es in den Phasen der Informationssammlung und Modellbildung möglichst umfassend und auch unter Einbezug der Vergangenheit zu arbeiten (Dörner 2008: 290 f.). Das bedeutet, auch beim Flughafenbau nicht nur die nahe- und vorliegenden Informationen zu nutzen, sondern auch andere Quellen und, wie bereits angemerkt, auch die Erfahrungen von Referenzprojekten zu berücksichtigen. Die Vermeidung von affirmativen Informationssammlungen kann in der Praxis z.B. durch möglichst unabhängige ExpertInnengutachten und die Einbeziehung von AkteurInnen mit unterschiedlichen Interessenslagen in die Entscheidungsfindung realisiert werden.

Dörner spricht sich auch für die Erstellung verschiedener Prognosen aus. Für das Großprojekt könnte das bedeuten, dass bereits vor der Einreichung der Planfeststellung Berechnungen für den Fall der Beibehaltung des Status Quo, für den Fall des Baus eines Flughafens an verschiedenen Standorten und den Bau von alternativen Projekten erstellt werden. Diese sollten nicht nur die gegenwärtigen Gegebenheiten und Trends fortschreiben, sondern auch Trendbrüche, wie etwa fallende BesucherInnen- und PendlerInnenzahlen berücksichtigen (Dörner 2008: 292 f.).

Die von Dörner geforderte, detailreiche Planung soll wie bereits vermerkt keine weitere Betrachtung finden. Vielmehr sollte auf das Unterbinden von „Loyalitäts-Zyklen“, wie sie im Projekt BER teilweise vorhanden sind, geachtet werden. Ein Ansatzpunkt für eine bessere Realisierung von Großprojekten könnte die Implementierung eines baubegleitenden, möglichst unabhängigen, externen Controlling- oder Aufsichtsgremiums darstellen. Auch die Einbindung von Akteuren mit unterschiedlichen Interessenslagen in die Entscheidungsfindung bzw. die Umverteilung von Entscheidungsgewalt auf Akteure außerhalb der Politik oder ein geändertes Personalmanagement sollten in Erwägung gezogen werden.

6. Schlussfolgerungen

Das Handeln von PolitikerInnen bei öffentlichen Großprojekten im Hinblick auf die Entstehung von Mehrkosten kann mit dieser Arbeit keinesfalls als abschließend analysiert gelten. Dennoch werden hier erste Schlussfolgerungen angestellt, die sich für eine weitere wissenschaftliche Betrachtung anbieten.

Entscheiden im Zuge öffentlicher Großprojekte bedeutet ein Handeln an einem komplexen, dynamischen System mit vielen abhängigen Variablen unter zahlreichen Risiken und mit einem breiten Kreis von Beteiligten. Wie am Beispiel der Berliner Hauptstadtflughafens BER aufgezeigt, können PolitikerInnen bei den Vorhaben viele EntscheiderInnen-Positionen einnehmen. Mitunter sind sie sogar InitiatiorIn, BauherrIn und Bauaufsicht zugleich. Doch sind es die Entscheidungs- und Steuerungsprozesse der PolitikerInnen, die zu den Mehrkosten und Bauzeitverlängerungen bei den Großprojekten führen?

Wenn ein(e) PolitikerIn eine wichtige Aufgabe im Rahmen eines Großprojektes wahrnimmt, wie z.B. Klaus Wowereit als (ehemaliger) Aufsichtsratsvorsitzender der Flughafen Berlin Brandenburg GmbH beim Bau des Flughafens BER, so tut er dies in der Regel zum ersten Mal. Das bedeutet wiederum, dass er den möglichen Risiken, zum Beispiel Problemen bei der Genehmigung der Brandschutzanlage, mangels Erfahrung keine subjektiven Eintrittswahrscheinlichkeiten zurechnen kann, also Entscheidungen unter Unsicherheit treffen muss. Für Fachfragen zu Themen wie Brandschutz sind beim Projekt BER jedoch eine Vielzahl von ExpertInnen tätig, die aufgrund ihrer Erfahrung Risiken besser einschätzen können und die EntscheidungsträgerInnen beratend unterstützen sollen. Warnhinweise dieser Fachleute, etwa in Form von Controlling-Berichten, fanden in den Entscheidungen der PolitikerInnen nicht immer im nötigen Maße Beachtung, was wiederum weitere Probleme, wie Mehrkosten und Bauverzögerungen zur Folge hatte. Diese unzureichende Berücksichtigung der Informationen von außen sowie die positive Sichtweise bezüglich der Projektrealisierung innerhalb des Aufsichtsrates, beschreibt der Psychologe Daniel Kahneman als typische Planungsfehlschlüsse. Seine Empfehlung, die sich mit denen der Großprojekt-Studien Bent Flyvbjergs deckt: Informationen von außen, wie die von Referenzprojekten mit einbeziehen. Ein denkbarer Lösungsansatz wäre eine Regelung nach der PolitikerInnen bei einem Vorhaben nicht in Personalunion die Funktionen als Vorhabenträger und Aufsichtsrat wahrnehmen können. Auch die Übertragung von Entscheidungsgewalt auf Technik- und Controlling-ExpertInnen, gilt es zu diskutieren, wobei dies neben wirtschaftlichen- und rechtlichen- auch Fragen nach der politischen Legitimation aufwirft. Das Ergebnis einer vergleichenden Studie: Großprojekte können häufig nur unter Mehrkosten realisiert werden, die in Deutschland zu Teilen verfahrensbedingt sind, lässt aber auch Vorschläge zu, die weniger tief in die Akteurs- und Entscheidungsstrukturen eingreifen. Die Idee, der Schaffung eines politisch legitimierten Risikokapitals für mögliche Kostensteigerungen, scheint sinnvoll, jedoch bei der prekären Situation der öffentlichen Haushalte schwer realisierbar.

Nehmen PolitikerInnen Posten in Aufsichtsräten von Großprojekten war, bedeutet dies auch Personalverantwortung. Die Entlassung von zahlreichen projektrelevanten Akteuren beim Berliner Flughafenbau werfen Fragen nach einem zielführenden, strategischen Personalmanagement am Projekt BER auf. Die Neubesetzung der Stellen durch loyaler empfundene MitarbeiterInnen, kann als Mittel der PolitikerInnen gedeutet werden Misserfolge zu externalisieren. Folgen dieses „Loyalitäts-Zyklus“, wie ihn der Psychologe Dietrich Dörner beschreibt, sind weitere Planungsfehlschlüsse, wie zum Beispiel affirmative Informationssammlungen, zudem geht mit den Akteuren auch Insiderwissen und projektbezogenes Know-How verloren. Diese Umstände können dann wiederum zu weiteren Fehlentscheidungen und -steuerungen führen, wie bspw. die skizzierten Probleme mit der Entrauchungsanlage am BER. Die politisch motivierten Kündigungen erschweren außerdem das Auffinden von zuständigen Stellen, sowie die Zuschreibung von Verantwortung und Haftung, was sich bei der komplexen Akteursstruktur beim Vorhaben BER ohnehin schwierig gestaltet.

Die fehlende Möglichkeit der Haftungszuschreibung kommt vor allem dann zum Tragen, wenn es wie beim BER zu zahlreichen, von PolitikerInnen initiierten, Planänderungen kommt. Für die Mehrkosten haften dann die SteuerzahlerInnen. Dies scheint besonders drastisch bei Projekten, die auf Initiative der PolitikerInnen und zunächst ohne zwingende Abstimmung mit BürgerInnen und InteressensvertreterInnen angestoßen werden, so wie beim Flughafen BER geschehen. Im deutschen Planungsrecht ist die Erörterung von Alternativvorhaben zu Beginn nicht vorgesehen. So besteht die Möglichkeit dass auch sogenannte Prestigeobjekte angestoßen werden, die den PolitikerInnen Reputation verschaffen können, jedoch mitunter nicht problemadäquat oder bedarfsgerecht sind. Werden wie beim BER mehrere hundert Planänderungen veranlasst, kommt die Vermutung auf, die Projekte werden zunächst im Planungsverfahren kleingerechnet, um dann bei der Realisierung doch wieder im politisch gewollten Umfang gebaut zu werden. Die Planänderungen können insbesondere bei von vielen voneinander abhängigen Variablen eines Großprojekts weitere Probleme nach sich ziehen, wie beim BER, unzureichender Brandschutz aufgrund der erhöhten Gesamtfläche. Bei gleichzeitigem Fehlen eines zielorientierten Projektmanagements (u.a. Bauaufsicht, Controlling, Änderungs-, Risiko-, u. Personalmanagement), klarer Haftungsregeln und kontinuierlicher Personalwechsel in projektrelevanten Positionen kann es zu erheblichen Mehrkosten und Bauzeitverlängerungen wie beim BER kommen.

Am Beispiel des geplanten Hauptstadtflughafens konnte aufgezeigt werden, dass die Entscheidungs- und Steuerungsprozesse der PolitikerInnen teilweise für Bauzeitverlängerungen und Mehrkosten verantwortlich sind. Diesbezüglich kann die Ausgangsfrage zu Teilen mit „Ja“ beantwortet werden. Wobei auch von den Politikern nicht unmittelbar beeinflussbare Faktoren, wie anhängige Klageverfahren wegen Lärmbelästigung zusätzliche Kosten verursachten. Die in der Analyse gewonnen Erkenntnisse sind jedoch projektspezifisch und dürfen nicht ohne weiteres verallgemeinert werden. So sind es etwa beim Bahnprojekt Stuttgart 21 zum Großteil die komplexen technischen Bauabschnitte, die zu den Verzögerungen und Mehrkosten führen.

Ob Flughafen- oder Bahnhofsbau, bei öffentlichen Großprojekten nehmen PolitikerInnen wichtige EntscheiderInnen-Positionen ein. Dies hat zur Folge, dass die Wahlzyklen zu Fluktuationen und damit einhergehend zu Kurswechseln führen können, sowie Wahltermine auch Wunschtermine für Richtfeste oder Eröffnungstermine darstellen. Es sollte generell hinterfragt werden, ob der volle Terminkalender von PolitikerInnen es zulässt, zusätzlich Posten wie die ehrenamtliche Tätigkeiten im Aufsichtsrat eines Großprojektes mit der nötigen Sorgfalt wahrzunehmen.

Aus der deskriptiven Entscheidungsforschung geht hervor, dass die Gestaltungsmacht, die PolitikerInnen bei Großprojekten besitzen, leicht zu Planungsfehlschlüssen führt. Jedoch gibt es auch Methoden zur Fehlervermeidung, und nicht zuletzt auch von PolitikerInnen geführte Großprojekte, die ohne erhebliche Bauzeitverlängerungen und Kostensteigerungen zum Wohle der BürgerInnen realisiert wurden. Ein Plädoyer für die Entmachtung von PolitikerInnen bei den Bauprojekten wäre also ein voreiliger Schluss. So kann etwa ein Umdenken in Politik und Gesellschaft, genauso wie geänderte Planverfahren oder eine Umverteilung von Entscheidungskompetenzen, zur besseren Durchführung von Großprojekten führen.

Quellen- und Literaturverzeichnis

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Behrendt, Karsten et al. (2012): TV-Sendung ZDF Zeit – Der Fluchhafen Berlin Deutschlands peinlichste Baustelle. Erstausstrahlung: 23.10.2012. Video abrufbar unter: http://www.zdf.de/ZDFmediathek/beitrag/video/1758406/Der-Fluchhafen-Berlin#/beitrag/video/1758406/Der-Fluchhafen-Berlin (Zugriff am: 30.09.2013).

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Anhang

Anlage 1: Politische Gremien Flughafen-BER (eigene Darstellung)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anlage 2: Akteurskonstellation Flughafen-BER

(Quelle: Pape, Michael und Schlaack, Johanna 2008)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[...]

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^[1] Das Planfeststellungsverfahren im Zuge des BER dauerte 7 Jahre (Felsch 2006: 81).

^[2] Zu Beginn des Planungsverfahrens wurde das Projekt noch „Flughafen Berlin Brandenburg International (BBI)“ genannt. Aus Gründen der Verständlichkeit wird das Projekt unabhängig vom Zeitpunkt als „Flughafen BER“ bezeichnet.

^[3] Die Planung und Bauausführung des Hauptstadtflughafens BER war geprägt von Kostensteigerungen und Bauzeitverlängerungen. Deren Ursachen liegen teilweise in „hausgemachten“ Planänderungen aber auch in „unvermeidlichen“ juristischen Verfahren, wie Klagen wegen Lärmbelästigung. Da eine ursachengerechte Zurechnung nicht möglich ist, wird in dem Kapitel auch aus Gründen der Übersichtlichkeit eine Diskussion der Höhe der Kostensteigerungen bzw. der Länge der Bauzeit unterbleiben.

^[4] Siehe hierzu Anlage 1.

^[5] Siehe hierzu Anlage 2. Eine tiefere Beurteilung aller Beteiligten unterbleibt mit Blick auf den Umfang der Arbeit.

^[6] Anmerkung: Die Veröffentlichung „Black Box BER“ des fristlos gekündigten Architekten von Gerkan beinhaltet Rechtfertigungen bezüglich der durch die Kündigung im Raum stehenden Schuldzuweisungen. Gleichzeitig werden dort die Politiker im Aufsichtsrat und das Flughafenmanagement als Schuldige für die Probleme am BER ausgemacht. Das Buch dient hier trotzdem auszugsweise als Literaturgrundlage. Insbesondere wenn es um Fakten und Aussagen geht, die sich mit denen Dritter decken. Dennoch sollte angemerkt werden: Bei einer der Hauptkritikpunkte von Gerkans, nämlich den Planänderungen, verschweigt dieser den Profit, den sein Unternehmen daraus gezogen hat.

^[7] Wobei die Innensicht die Rolle des System 1 einnimmt, die Außensicht die des System 2.

^[8] Die „WYSIATI-Regel“ steht für “What you see is all there is” und bezeichnet den Umstand, dass System 1 inituitives Denken in Form von voreiligen Schlussfolgerungen aufgrund von beschränkten Informationen vornimmt (Kahneman 2012: 113).

^[9] Aufgrund des Umfangs der Arbeit erfolgt hier keine komplette Skizzierung eines Großprojektes, die die Ergebnisse von Kahnemans Untersuchungen berücksichtigt. Es soll aber herausgestellt werden, dass durch die kontinuierliche Miteinbeziehung von der Außenperspektive die Planung und Durchführung von öffentlichen Großprojekten verbessert werden könnte.