Inhaltsverzeichnis

1.)  Fragestellung und Einleitung  

2.)  Zur Gründungsgeschichte der OSZE  PV

3.)  Organe der OSZE  PV

4.)  Finanzierung und Budget  

5.)  Aufgaben der OSZE  PV

6.)  Verhältnis zur Mutterorganisation  

7.)  Instrumente und Betätigungsfelder  

7.1)  Jahrestagungen / Erklärungen Resolutionen  

7.2)  Wahlbeobachtung:  

7.3)  Demokratieteams/ad-hoc Ausschüsse  

7.4)  Weitere Aktivitäten  

7.5)  Normentransfer  

8.)  Die OSZE PV als Betätigungsfeld der Mitglieder des deutschen Bundestages  

9.)  Reformansätze und Entwicklungsperspektiven für die OSZE  PV

10.)  Ergebnis und Fazit  

11.)  Literatur  

12.)  Anhänge: Interviews  

1.) Fragestellung und Einleitung

Die in vorliegender Arbeit behandelte Parlamentarische Versammlung (PV) nimmt im System der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) eine gewisse Sonderrolle ein. Sicherlich kann eine Parlamentarische Versammlung nicht losgelöst von Ihrer Mutterorganisation betrachtet und untersucht werden, gerade bei einer in letzter Zeit immer öfter totgesagten und als überflüssig bezeichneten Organisation (Vgl. Interview Volmer) ist dies problematisch. Jedoch soll der Fokus stark auf den eigentlichen Untersuchungsgegenstand beschränkt werden - deshalb wird weitestgehend auf eine generelle Untersuchung der vieldiskutierten Zukunftsfähigkeit der OSZE verzichtet (Vgl. hierzu: Lutz/Tudyka 2000).

Im Folgenden soll es um die Aufgaben, Funktionen und Wirkmechanismen der Parlamentarischen Versammlung der OSZE gehen, nicht nur unter sicherheits- und entwicklungspolitischen Gesichtspunkten, sondern auch aus einer akteurszentrierten Perspektive: der Bedeutung die die PV der OSZE für das einzelne parlamentarische Mitglied in der BRD haben kann. Hierbei wird untersucht, inwieweit die OSZE PV nur ein „außenpolitischer Abenteuerspielplatz“ für den einzelnen Abgeordneten ist, auf dem er seine Fähigkeiten übt und verbessert, oder ob man als Delegationsmitglied tatsächlich Handlungsmöglichkeiten besitzt.

Die Bezeichnung der OSZE PV als Nichtregierungsorganisation mag zunächst paradox klingen, da sie nicht das ist, was man sich im Vergleich mit Greenpeace und amnesty international unter einer typischen Non-Governmental-Organisation (NGO) vorstellt, und die Mutterorganisation OSZE eine Regierungsorganisation erster Kategorie war und vielleicht noch ist. Trotzdem zieht die PV der OSZE meiner Ansicht nach einen Großteil ihrer Funktionalität aus ihrem „Nicht-Regierungs-Sein“ im Gegensatz zur OSZE selbst als Regierungsorganisation, wobei eine PV per Definition natürlich keine rein

zivilgesellschaftliche, sondern eine, mit Berufspolitikern bestückte, parlamentarische Basis hat.

Die Literatur und Quellenlage erwies sich erwartungsgemäß als schlecht, für einen besseres Verständnis empfiehlt sich auch die gesamte Betrachtung der im Anhang beigefügten Interviews, für die ich mich bei meinen Interviewpartnern herzlich bedanken möchte.

2.) Zur Gründungsgeschichte der OSZE PV

Bereits beim NATO-Gipfel 1990 regte der damalige Präsident der USA, George Bush, im Rahmen der Institutionalisierung des KSZE-Prozesses, der mit der Umwandlung der KSZE in die OSZE endete, die Schaffung einer PV an. Während zunächst eine Anbindung der neuen PV an bereits bestehende Strukturen, nämlich die PV des Europarates, geplant war beschloss man jedoch die PV der KSZE unabhängig davon zu gründen, da so wichtige KSZE-Mitglieder wie die USA, die damalige Sowjetunion und Kanada als Nichtmitglieder des Europarates in der PV nicht außen vor bleiben sollten (Fuchs/Pendzich-von Winter, 1996: 393)

Als Geburtsstunde für die PV der KSZE gilt die am 21. November 1990 von den Staats- und Regierungschefs unterzeichnete „Charta von Paris für ein neues Europa“. Dort heißt es:

„In Anerkennung der wichtigen Rolle, die Parlamentarier im KSZE-Prozess spielen können, sprechen wir uns für eine stärkere Einbeziehung der Parlamentsarbeit in die KSZE aus, insbesondere durch die Schaffung einer parlamentarischen Versammlung der KSZE unter Beteiligung von Parlamentsmitgliedern aus allen Teilnehmerstaaten. Zu diesem Zweck befürworten wir nachdrücklich, dass Kontakte auf Parlamentsebene fortgesetzt werden, um Tätigkeitsbereich, Arbeitsmethoden und Verfahrensregeln einer derartigen parlamentarischen Struktur der KSZE unter Nutzung vorhandener Erfahrungen und bereits geleisteter Arbeiten in diesem Bereich zu erörtern“ (Charta von Paris für ein neues Europa, Paris, 21.November 1990).

Nach zwei vorbereitenden Treffen trat die PV dann 1992 in Budapest das erste Mal zusammen. (Oliver, 1996b: 43f.)

Obwohl es fortan regelmäßige Zusammentreffen der PV gab, blieb ihr Status im Rahmen des OSZE-Gefüges lange unklar, sie führte „nur eine ziemlich marginale Existenz innerhalb der Organisation“ (Degn 2002: 397). Auf dem Gipfeltreffen der OSZE in Istanbul im Jahre 1999 gelang es jedoch dann, dass die Staats- und Regierungschefs der OSZE-Staaten die PV als festen Bestandteil der OSZE-Strukturen anerkannten. So heißt es nun in der Sicherheitscharta der OSZE:

"Die Parlamentarische Versammlung hat sich zu einer der wichtigsten OSZE- Institutionen entwickelt, die beständig neue Ideen und Vorschläge hervorbringt. Wir begrüßen diese

zunehmende Rolle, insbesondere im Bereich der demokratischen Entwicklung und der Wahlüberwachung. Wir rufen die Parlamentarische Versammlung dazu auf, ihre Aktivitäten als wesentliches Element in unseren Bemühungen um die Förderung der Demokratie, des Wohlstands und des wachsenden Vertrauens innerhalb der Teilnehmerstaaten und zwischen ihnen weiter auszubauen."

Dennoch muss betont werden, dass die PV, trotz dieser erfahrenen Aufwertung, im Rahmen des OSZE-Gefüges immer noch ein unterprivilegiertes Gremium ist - die anderen OSZE-Institutionen sind in keiner Weise an Empfehlungen der PV gebunden (Degn 2002: 397)

3.) Organe der OSZE PV

Die gesamte OSZE PV besteht zur Zeit aus 317 Parlamentariern aus den 55 Ländern der OSZE. Jeweils im Juli tritt sie an wechselnden Orten zu ihrer Jahrestagung zusammen, dazu kommt seit 2002 noch die jährlich im Februar stattfindende Wintertagung in Wien, auf der die PV die Umsetzung ihrer auf der Jahrestagung gegebenen Empfehlungen behandelt.

Das zentrale Beschluss- und Verwaltungsorgan der PV ist der Ständige Ausschuss, dem die Präsidiumsmitglieder, also der Präsident der PV und die neun Vizepräsidenten, dem Ehrenpräsidenten und dem Schatzmeister, sowie daneben die nationalen Delegationsleiter und die Vorsitzenden der Ausschüsse angehören. Er tagt dreimal jährlich, auf den Tagungen der Versammlung, sowie auf einem zusätzlichen Treffen im Herbst. Das Präsidium ist für die Durchführung der Beschlüsse des Ständigen Ausschusses sowie das Funktionieren der Versammlung verantwortlich.

Darüber hinaus verfügt die Versammlung über drei Allgemeine Ausschüsse, die thematisch den drei Körben der Schlussakte von Helsinki zugeordnet sind. Es handelt sich um den Ausschuss für politische Angelegenheiten und Sicherheit ("Erster Ausschuss"), den Ausschuss für wirtschaftliche Angelegenheiten, Wissenschaft, Technologie und Umwelt ("Zweiter Ausschuss") sowie den Ausschuss für Demokratie, Menschenrechte und humanitäre Angelegenheiten ("Dritter Ausschuss"). Die Ausschüsse tagen zweimal jährlich.

Das Präsidium und die Vorstände der Allgemeinen Ausschüsse bilden zusammen das Erweiterte Präsidium, welches regelmäßig im Frühjahr in Kopenhagen tagt.

Zusätzlich gibt es für spezielle Krisenregionen sogenannte „Ad-hoc-Ausschüsse“ bzw. „Demokratieteams". Hier handelt es sich um kleine Gruppen erfahrener Parlamentarier, die vom Ständigen Ausschuss eingesetzt werden, um diese speziellen Aufgabenfelder zu bearbeiten. Des weiteren kann der Präsident der Versammlung auch Sonderbeauftragte für einzelne Themen ernennen. Sonderbeauftragte gibt es zur Zeit für die Bereiche „Gender Issues“,“Mediterranean Affairs“, Nagorno-Karabkh-Conflict“ sowie „Human Traficking Issues“

Der Generalsekretär leitet das Internationale Sekretariat der Parlamentarischen Versammlung der OSZE mit Sitz in Kopenhagen. Die Hauptaufgabe des Sekretariats ist die Organisation der Jahrestagungen, der Sitzungen des Ständigen Ausschusses sowie der anderen Treffen. Seit November 2002 verfügt die OSZE PV über ein Verbindungsbüro am Sitz der OSZE in Wien um die Kooperation mit den übrigen OSZE-Organen weiter zu verbessern. Dieses Büro wird vom ehemaligen Leiter des Bundestagsreferates PB2, Andreas Nothelle im Range eines Sonderbotschafters geleitet. Die Finanzierung teilen sich Österreich, Deutschland und die OSZE PV (Vgl. Interview Hanke-Giesers).

4.) Finanzierung und Budget

Das jährliche Budget der OSZE PV beträgt zur Zeit ca. 2,2 Millionen Euro (http://www.oscepa.org/index.aspx?articleid=+365+365), die Beiträge werden nach der Kostenteilungsformel von OSZE-Regierungskonferenzen berechnet, d.h. dass die größeren Beitragszahler, zu denen auch Deutschland gehört 9% des Budgets aufbringen, während die kleinsten Teilnehmerstaaten lediglich 0,15% bezahlen (Oliver, 1996b: 45) Dieser Betrag von 2,2 Millionen Euro mag auf den ersten Blick gering erscheinen - es darf allerdings nicht vergessen werden, dass in ihm nur die reinen Kosten für den Verwaltungsapparat enthalten sind. Sämtliche Kosten, die beispielsweise aus der Begleitung von Feldmissionen und Wahlbeobachtungen entstehen, müssen von den entsendenden nationalen Parlamenten getragen werden.

5.) Aufgaben der OSZE PV

Laut ihrer Geschäftsordnung vom 19.2.2004

(www.oscepa.org/index.aspx?articleid=+365+365) hat die OSZE PV formal folgende Aufgaben:

a) die Verwirklichung der Ziele der OSZE zu bewerten,

b) die Themen zu erörtern, die auf den Treffen des Ministerrats und den Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs behandelt werden,

c) Mechanismen zur Konfliktverhütung und Konfliktbewältigung zu entwickeln und zu fördern,

d) den Ausbau und die Festigung von demokratischen Institutionen in den OSZE-Teilnehmerstaaten zu unterstützen und

e) an der Entwicklung der institutionellen Strukturen der OSZE sowie der Beziehungen und der Zusammenarbeit zwischen den bestehenden OSZE-Institutionen mitzuwirken.

Die OSZE PV soll somit ein Bindeglied zwischen dem exekutiven Teil der OSZE und den gewählten, dadurch mit unmittelbarer demokratischer Legitimation versehenen nationalen Parlamenten darstellen (Fuchs/Pendzich von Winter 1996: 394f.)

Neben dieser, wenn auch eingeschränkten, Legitimationsfunktion wird jedoch deutlich, dass es sich bei der OSZE PV nicht um ein Gremium handelt, das mit allen Kompetenzen eines normalen Parlaments ausgestattet ist. Die OSZE PV verwaltet zwar wie vorher erläutert ihr eigenes Budget, jedoch fehlt das Königsrecht eines jeden Parlaments, die Budgethoheit über die Exekutive. Ebenso entfällt die bindende Legislativfunktion sowie die Wahlfunktion - die Empfehlungen des Parlaments sind nicht bindend und die PV wählt keine Exekutivakteure der OSZE. Dennoch kann davon ausgegangen werden, dass auch eine transnationale Versammlung wie die OSZE PV bis zu einem gewissen Grad klassische Parlamentsfunktionen wahrnimmt, die denen nationaler Parlamente ähnlich sind (vgl. hierzu ausführlich: Lotter 1997: 71ff.) ¹ : Hierzu zählen Kontrolle, Meinungsbildung, Information, Öffentlichkeit/Transparenz, Bevölkerungsrepräsentanz. Hinzu kommen Funktionen, die in ihrer Ausübung nur von transnationalen parlamentarischen Versammlungen ausgeübt werden können:

¹ Eine eigene Untersuchung dieser Funktionen ist im Rahmen einer Hausarbeit nicht möglich, ich gehe jedoch davon aus, dass die Ergebnisse, zu denen Lotter in seiner Untersuchung der PV WEU kommt durchaus auf die OSZE PV übertragbar sind.

Kommunikation, Kontrolle und Information nationaler Volksvertreter in internationaler Zusammensetzung, Meinungsbildung und Einflussnahme im OSZE-Raum und in den Herkunftsländern (Informationstransport), Internationalisierung bi- und multinationaler Konfliktfelder, Entprovinzialisierung politischer Sicht- und Handlungsweisen, sowie die Denationalisierung von Sicherheitspolitik.

6.) Verhältnis zur Mutterorganisation

Nachdem in den vorigen Kapiteln auf die Aufgaben der OSZE PV eingegangen wurde, soll hier nun das daraus resultierende Verhältnis zur OSZE-Exekutive näher beleuchtet werden.

Wie festgestellt sind die tatsächlichen Einflussmöglichkeiten der PV auf die anderen OSZE-Gremien schon formal beschränkt. Dennoch agiert die OSZE PV nicht unabhängig von den anderen Gremien. Alle auf den Jahrestagungen der PV verabschiedeten Erklärungen und Berichte sowie alle Berichte über Wahlbeobachtungen, Missionen und andere Aktivitäten der PV werden dem amtierenden Vorsitzenden der OSZE sowie den anderen Institutionen übermittelt. Im Gegenzug dazu berichten Vertreter der OSZE-Exekutive der PV regelmäßig über ihre Aktivitäten. Seit 1993 steht der amtierende Vorsitzende der OSZE auf den Jahrestagungen der OSZE PV den Parlamentariern Rede und Antwort und informiert sie über die OSZE-Aktivitäten (Fuchs/Pendzich von Winter 1996: 402f.). Seit 1997 sind die Teilnahme des Präsidenten der PV an den Treffen OSZE-Troika (amtierender Vorsitzender der OSZE, Vorgänger und Nachfolger) formal anerkannt, was ebenso als ein sinnvoller Bedeutungszuwachs für die gesamte PV angesehen werden kann (Degn 2002: 398f.).

Auch bei den anderen Gremien - dem Hohen Rat, dem Ständigen Rat und dem Jahrestreffen des OSZE-Ministerrates ist die OSZE PV vertreten und „unterhält enge Arbeitsbeziehungen sowohl zum jeweiligen Vorsitzenden der OSZE und dem OSZE-Generalsekretär als auch zu den anderen OSZE-Institutionen in Wien, Prag, Warschau und Den Haag.“( Fuchs/Pendzich von Winter 1996: 403).

Zusätzlich hat die OSZE PV im Jahre 2002 ein Verbindungsbüro am Sitz der OSZE in Wien eingerichtet um die Beziehungen zwischen OSZE und dem OSZE PV Sekretariat weiter zu stärken. Auch der Leiter dieses Büros, Andreas Nothelle, nimmt regelmäßig an den Treffen des Ständigen Rates und anderen, formellen wie informellen Arbeitstreffen der OSZE- Institutionen teil, um dort die PV angemessen zu vertreten. Die Notwendigkeit der

Einrichtung eines Verbindungsbüros erscheint sinnvoll, wenn man bedenkt, dass der Sitz der OSZE Wien und der des PV Sekretariates Kopenhagen ist. Nach anfänglichen Schwierigkeiten, scheint das Verbindungsbüro in Wien immer besser in die OSZE Struktur integriert zu werden (Vgl. Interview Hanke-Giesers, sowie: BT-Drucksache 15/1641 S.2). Ebenso im Jahr 2002 hatte die OSZE PV zum ersten Mal die Gelegenheit, eine Stellungnahme zum Haushaltsentwurf der OSZE abzugeben, nachdem sie vom Generalsekretär der OSZE darüber unterrichtet wurde.

(http://www.oscepa.org/index.aspx?articleid=+443).

Es bleibt also festzustellen, dass die OSZE PV ihre Position im OSZE Institutionengefüge kontinuierlich verbessert hat.

Dennoch gibt es ein nicht wegzudiskutierendes Demokratiedefizit im Verhältnis OSZE zu OSZE PV bestehen. Im Endeffekt sind keine der wichtigen, von der OSZE auszuführenden Aufgaben einer demokratischen Prüfung und Kontrolle unterworfen. Hierzu bemerkte die ehemalige Vorsitzende der OSZE PV Helle Degn treffend: „Das Fehlen elementarer demokratischer Absicherungen steht in merkwürdigem Kontrast dazu, dass eine der Hauptaufgaben der heutigen OSZE ja gerade darin besteht, die Demokratie in ihren Teilnehmerstaaten zu fördern“ (Degn 2002: 399).

Es wäre für die OSZE PV von grundlegender Bedeutung, im Rahmen ihrer Fortentwicklung nicht auf den guten Willen der OSZE Exekutive angewiesen zu sein, sondern festgeschriebene Rechte wahrnehmen zu können. So fehlt beispielsweise immer noch ein echte Berichtspflicht des OSZE-Rates gegenüber der Versammlung, auch zu den Resolutionen der PV gibt der OSZE-Rat in der Regel keine Stellungnahme ab. (Vgl. Interview Hanke-Giesers).

7.) Instrumente und Betätigungsfelder der OSZE PV

7.1) Jahrestagungen / Erklärungen & Resolutionen:

Natürlicherweise bilden die Jahrestagung und die auf ihnen verabschiedeten Erklärungen und Resolutionen das Rückgrat der OSZE PV. Daneben findet seit 1995 eine kleinere Herbsttagung zu verschiedensten Themen an verschiedenen Orten statt, hier kommt auch üblicherweise der ständige Ausschuss der PV wiederum zusammen . Als drittes Treffen wurde im Jahre 2001 die Wintertagung eingeführt, die am Sitz der OSZE in Wien stattfindet und sich als zweitgrößtes Treffen im OSZE PV Kalender etabliert hat. Nach Aussprache und