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Gliederung

I.  Einleitung  1

II.  Die Bedeutung der Rundfunkfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG  3

III.  Entwicklung des Rundfunkbegriffes.  5

1.  Der Verfassunggeber.  5

2.  Das Bundesverfassungsgericht  6

3.  Exkurs - Der Gesetzgeber  7

a.  Rundfunkstaatsvertrag  7

b.  Der Mediendienste Staatsvertrag  8

c.  Das Teledienstegesetz  9

d.  Fazit  9

IV.  Die Elemente des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs im status quo.  10

1.  Bestimmung für die Allgemeinheit  10

2.  Darbietungen aller Art  13

3.  Verbreitung durch elektromagnetische Schwingungen.  16

4.  Fazit.  17

V.  Ein Ansatz.  17

1.  Rezeptionsverhalten als Begründung rundfunkrechtlicher 17 Regulierung  

2.  Die Einordnung ausgewählter „Neuer Medien“  20

a.  Bereich „Fernsehfunk“  20

b.  Bereich „Hörfunk“  21

c.  Handy-Rundfunk.  21

d.  Insbesondere - Das Internet.  22

3.  Der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Besonderen  24

a.  Neues Medium als funktionales Äquivalent  25

b.  Dritte Programmsäule Internet auf Basis eines verfassungsrechtlichen Kommunikations-  

auftrags.   26

c  Ergebnis  29

Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte digitaler Medienkonvergenz

- unter besonderer Berücksichtigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks -

I. Einleitung

Der technische Fortschritt auf dem Gebiet der Kommunikationselektronik, der gemeinhin als „Digitale Revolution“ bezeichnet wird, führt dazu, dass neue mediale Dienste auf der Grundlage dieser technischen Neuerungen in der Medienwelt Einzug gehalten haben. Ein Ende dieser Entwicklungen ist nicht absehbar.

Im Zentrum der technischen Entwicklung steht sicherlich das Internet als „mutifunktionale Sende- und Empfangsanlage“ ¹ . Das Internet eröffnet zumindest die Möglichkeit, dass Kommunikation theoretisch ausschließlich über ein, nämlich dieses Medium, stattfindet. Dass auf absehbare Zeit aber tatsächlich eine vollständige Verschmelzung der Kommunikationsgeräte stattfindet, ² wird nicht mehr ernsthaft vertreten. ³ Dies ist mit dem tradierten Verständnis von Medien nicht mehr zusammenzubringen. So kann nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die Lektüre der Tageszeitung auch künftig mehrheitlich durch die in der Papierzeitung verkörperte Variante stattfindet. Längst gibt es auch die Möglichkeit, Zeitungen über das Internet zu lesen. Auch Radioempfang ist heutzutage über das Internet möglich. Gleiches gilt für telefonische Kommunikation und den Einkauf. Das Phänomen, dass verschiedene Formen von Kommunikation über ein Medium abgewickelt werden können, soll die digitale Medienkonvergenz kennzeichnen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die gegenwärtigen Medienrechtskategorien die Welt der neuen Medien adäquat erfassen. Besonderes Augenmerk soll hier auf Aspekte der Rundfunkerfassung im engen Sinne gem. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gerichtet werden.

¹ Lent, S. 37.

² Vgl. die Darstellung bei Hesse, Rundfunkrecht, S. 190 Rn. 146f.

³ Degenhart 2001, S. 21.

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Die technischen Möglichkeiten der digitalen Kommunikation wirken sich darüber hinaus auf das Selbstverständnis der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus.

Erkennbar ist deren allgemeines Bestreben, ihr Tätigkeitsfeld zu erweitern und sich auf diese Art und Weise die Bereiche der neuen Medien und insbesondere des Internets weitgehend zu erschließen. ⁴ So hat unlängst hat die ARD über 100 Mio. Euro gefordert, um ihre Online-Aktivitäten auszubauen. Auch wenn das ZDF hier den Weg der Kooperation mit der freien Wirtschaft geht und sich somit der Problematik gebührenfinanzierter Online-Aktivitäten weitestgehend entzieht, drängt sich das Problem der Reichweite des Funktionsauftrags der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten als verfassungsrechtliche Determinante für deren Wirkungsbereich auf.

Nach dieser einführenden Darstellung gilt es mithin zwei Fragen aufzuwerfen und zu beleuchten:

1. Wie stellt sich die Dogmatik des Bundesverfassungsgerichts den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff betreffend im Lichte der technischen Entwicklung im Bereich der Medien dar. Die Frage nach der Subsumierbarkeit medialer Dienste unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff des Art. 5 I S. 2 GG beschränkt sich nicht auf eine akademische Diskussion; ⁵ vielmehr ist diese Analyse einerseits für die Festlegung gesetzgeberischer bzw. Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern von elementarer Bedeutung. Darüber hinaus schließen sich Erfordernisse, wie Zulassungsverfahren für die entsprechenden Dienste, an, die in der Zuordnung zum Rundfunk im Verfassungssinne wurzeln.

2. Daran anknüpfend ist auf die Frage einzugehen, welche verfassungsrechtlichen Schlussfolgerungen sich daraus für die Tätigkeit der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten ziehen lassen. Dabei soll allerdings auf die angedeutete Gebührenproblematik nicht exklusiv eingegangen werden.

⁴ Eingehend Degenhart 2001, S. 24 ff.

⁵ Vgl. Kresse/Heinze, AfP 1995, 574 (575).

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Auch und gerade für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist die Frage nach der Subsumierbarkeit medialer Dienste unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff von enormer Bedeutung. 6

Immerhin sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als juristische Personen des öffentlichen Rechts geschaffen worden, um der herausragenden Rolle des Rundfunks als Medium und Faktor ⁷ gerecht zu werden und der Funktion der Rundfunkfreiheit als eine dienende Freiheit ⁸ zur Durchsetzung zu verhelfen. Ihnen wird dabei keine umfassende Handlungsfreiheit zuteil. Der Schutz kann ausschließlich den von der Rundfunkfreiheit umfassten Bereich betreffen. ⁹ Zu beantworten gilt es deshalb die Frage, inwieweit sich die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten mediale Dienste nutzbar machen und sich dabei noch im grundrechtlichen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG wissen können.

II. Die Bedeutung der Rundfunkfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG

Im Bereich der Informations- und Kommunikationsgrundrechte nimmt die Freiheit des Rundfunks aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG einen besonderen Stellenwert ein. Der Rundfunk ist mehr als nur ein Medium der öffentlichen Meinungsbildung; er ist ein eminenter Faktor der öffentlichen Meinungsbildung. Rundfunk ist ein Massenkommunikationsmittel. Bei solcher Betrachtung wird deutlich, dass für den Rundfunk als einem neben der Presse stehendem, mindestens gleich bedeutsamen, unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmittel und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung die institutionelle Freiheit nicht weniger wichtig ist als für die Presse. 10

⁶ Kresse/Heinze, AfP 1995, 574 (575).

⁷ Dazu eingehend: BVerfGE 12, 205 (206); 73, 118 (152); 74, 297 (223); 83, 238 (296).

⁸ BVerfGE 57, 295 (319); 83, 238 (295f.), 87, 181 (197); 90, 60 (87).

⁹ BVerfGE 78, 101 (102).

¹⁰ BVerfGE 12, 205 (260).

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Zunächst der Normtext des Art. 5 Abs. 1 GG im Wortlaut:

Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch RUNDFUNK und FERNSEHEN werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.

Der Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 S.2 GG wird durch die Verfassung selbst nicht definiert sondern vorausgesetzt. Dass aber der Gehalt des Rundfunkbegriffs auf Verfassungsebene gewonnen werden muss, ist aus folgenden Gründen unumgänglich.

Erstens, Rundfunk soll frei sein, ebenso wie die Presse. Aus dem Attribut „frei“ lässt sich zwar der grundgesetzlich erwünschte Zustand des Rundfunks erschließen, der Rechtskreis des Rundfunks ist damit freilich noch nicht abgesteckt. Folglich gilt es zu definieren, was Rundfunk ist und damit, was von Verfassungs wegen frei sein soll. Die Legaldefinitionen der einfachen Gesetze, wie sie etwa in § 1 des Rundfunkgebührenstaatsvertrag formuliert ist, können einen Anknüpfungspunkt bilden. An diesen orientieren sich denn auch die Kommentierungen zu Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. ¹¹ Diese Kriterien können indes nicht ohne weiteres auf die Verfassung übertragen werden. Zum ersten kann es nicht angehen, dass der einfache Gesetzgeber unbestimmte Rechtsbegriffe des Grundgesetzes beurteilt. Dies widerspricht der Hierarchie, welcher sich der Gesetzgeber beugen muss ¹² und hieße, das Auslegungsmonopol hinsichtlich des Grundgesetzes durch das BVerfG zu ignorieren.

Weiterhin wird ins Feld geführt, Merkmale des einfachgesetzlichen Rundfunkbegriffes seien immer an die Zwecke des jeweiligen Gesetzes gebunden.

¹¹ Janik, AfP 2000, 7.

¹² Jarass, AfP 1998, 133.

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Konsequenterweise müssen die Elemente des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffes auch auf der Ebene der Verfassung gewonnen werden. Zwar können die einfachgesetzlichen Definitionen einen Ansatz bieten, sie können die verfassungsrechtliche Entscheidung freilich nicht ersetzen. 13

III. Entwicklung des Rundfunkbegriffes

Der Begriff des „ Rundfunks“ im verfassungsrechtlichen Sinne lässt sich wegen des Auslegungsmonopols nur entlang der Kriterien des Bundesverfassungsgerichts erschließen. 14

Der Rundfunkbegriff kann nur im Lichte seiner verfassungsrechtlichen Entwicklung ergründet werden. Das gebietet nicht zuletzt die Tatsache, dass das Verständnis vom Rundfunk eben entscheidend von den geltenden Wertvorstellungen und technischen Voraussetzungen geprägt wird. Insofern bedarf es in Ansehung technischen Fortschritts grundlegender Reflexion, ob das tradierte Verständnis von Rundfunk noch „aktuell“ oder zeitgemäß ist.

1. Der Verfassunggeber

Am Anfang stand die Integration der Rundfunkfreiheit durch den Verfassunggeber in das Bonner Grundgesetz. Hintergrund war, die verfassungsrechtliche Verbürgung der Rundfunkfreiheit nicht auf bestehende Massenmedien zu reduzieren, sondern solche Medien, die für die Meinungsbildung als besonders relevant eingestuft wurden, auf jeden Fall zu gewährleisten und abzusichern. 15

Indem auf die Auflistung konkreter Massenmedien in Bezug auf die Rundfunkfreiheit verzichtet wurde, ist ein entwicklungsoffener Schutz der Rundfunkfreiheit gewährleistet, der imstande sein soll, sich den fortschreitenden technischen Entwicklungen anzupassen. 16

¹³ Vgl. Jarass, Rn 12.

¹⁴ Vgl. Gersdorf, AfP 1995, 565 (568).

¹⁵ Vgl. Gersdorf 1995, S. 88 m.w.N.

¹⁶ Vgl. Gersdorf 1995, S. 88.

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2. Das Bundesverfassungsgericht

In Ausübung seines Auslegungsmonopols hat das oberste deutsche Gericht im ersten Rundfunkurteil festgestellt, dass der Rundfunk jedenfalls den Hörfunk und das Fernsehen umfasse. 17

Nichts desto weniger ließ sich das BVerfG seit damals nie dazu hinreißen, den Rundfunkbegriff an eine bestimmte, schon vorhandene Technik zu knüpfen. Im Übrigen wäre dies mit der historischen Auslegung des GG ganz und gar unvereinbar. ¹⁸ Demnach war bereits in der Phase der Verfassunggebung absehbar, dass sich das Verständnis von Rundfunk durch technische Innovationen in Zukunft würde ändern können.

Eben deshalb dürfe bei der Bestimmung dessen, was Rundfunk sei, nicht an eine eingeführte Übertragungstechnik angeknüpft werden. Vielmehr sei der Rundfunk ein Vorgang der Massenkommunikation, dessen grundrechtlicher Schutz doch nicht deshalb zu verneinen sei, weil die technischen Mittel nicht einem traditionellen Rundfunkbegriff entsprächen. ¹⁹ Hier hat das Bundesverfassungsgericht in weiser Voraussicht technischen Potenzialen der Zukunft Rechnung getragen und den Rundfunkbegriff entwicklungsoffen, also dynamisch verstanden. 20

Vielmehr gehe es entscheidend darum, dass die Funktion des Rundfunks als Medium und Faktor im verfassungsrechtlich verbürgten Prozess der freien

¹⁷ BVerfGE 12, 205 (260).

¹⁸ Der Abgeordnete Dr. Eberhard machte in der 32. Sitzung des Grundsatzausschusses des ParlR folgende Aussage:„ Ich meine, wir sollten darauf verzichten, im Grundgesetz die Gesetze der nächsten zehn Jahre im Voraus zu bestimmen. Die technische Entwicklung kann es vielleicht bald ermöglichen, dass beinahe jeder eine eigene Wellenlänge hat.“ Dieses Zitat findet sich abgedruckt bei Gersdorf 1995, S. 88 mit weitergehenden Nachweisen.

¹⁹ BVerfGE 74, 297 (350), 83, 238 (302).

²⁰ Jarass, AfP 1998, 133 m.w.N.

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Meinungsbildung ²¹ aufrechterhalten wird. Die Rundfunkfreiheit rückt damit in das Licht einer (der freien Meinungsbildung) dienenden Freiheit. ²² Auf diesen funktionalen Ansatz hat das Gericht auch immer wieder Bezug genommen. 23

Dieser funktionale Ansatz, also den Rundfunkbegriff im Zusammenhang mit dem Normziel des Art. 5 Abs. 1 GG zu sehen, trägt auch trägt auch die Überlegungen der vorliegenden Arbeit.

3. Exkurs - Der Gesetzgeber

In Nutzung seiner gesetzgeberischen Kompetenz bezüglich des Rundfunks hat der Gesetzgeber in Form der Länder den Rundfunkbegriff in Staatsverträgen konkretisiert. Somit kommt er dem Recht und der Verpflichtung nach, den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit auszugestalten. ²⁴ Er ist jedoch nicht gezwungen, den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff zu übernehmen. Er kann damit flexibel auf die technische Entwicklung neuer Medien reagieren und eine Zuordnung einzelner Dienste gewährleisten, wozu der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff einfach keine scharfen Abgrenzungskriterien herausgebildet hat. Damit können Dienste, die zwar im verfassungsrechtlichen Sinne dem Rundfunk zuzuordnen sind, abgestufter Regelungsintensität unterworfen werden und sind der Einteilung in Rundfunk und Mediendienste auf einfachgesetzlicher Ebene zugänglich. Die gebotene Flexibilität reflektiert das Bedürfnis, den Rundfunkbegriff stets im Lichte technischen und sozialen Wandels zu reflektieren. Die einzelnen einfachgesetzlichen Rundfunkbegriffe sollen im Folgenden kurz umrissen werden.

a. Rundfunkstaatsvertrag

Mit dem am 1. 1. 1992 in Kraft getretenen Rundfunkstaatsvertrag haben die Länder den im Jahr 1987 beschrittenen Weg fortgesetzt und ein für das

²¹ BVerfGE 12, 205 (260).

²² BVerfGE 57, 295 (319); 83, 238 (295f.); 87, 181 (197); 90, 60 (87).

²³ Janik, AfP 2000, 7.

²⁴ Janik, AfP 2000, 7, (9).

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