Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Quo vadis Europa? - Ansätze zur Demokratisierung der Europäischen Union.  6

3.  Demokratie in Europa - Bestandsaufnahme  7

3.1  Forschungsstand zu Demokratietheorien  7

3.1.1  Demokratie im Nationalstaat.  9

3.1.2  Demokratie jenseits des Nationalstaats  11

3.1.3  Demokratietheorie für den konkreten Fall der E.U  14

3.2  Zustandsbeschreibung Demokratie in der E.U  24

3.2.1  Institutionen der EU  25

3.2.2  Entscheidungssystem  36

3.2.3  Europäisches Volk und Partizipation  42

3.2.4  Europäische Identität und der Bezug des Entscheidungssystems zur  

Bev  ölkerungsstruktur der E.U  45

3.3  Zusammenfassung Status Quo der E.U  49

4.  Ansätze zur Demokratisierung der EU  52

4.1  Institutionelle Reformen.  54

4.1.1  Europäisches Parlament  58

4.1.2  Rat der E.U  59

4.1.4  Entscheidungssystem  60

4.1.5  Nationale Parlamente  61

4.2  Direktdemokratische Elemente zur Behebung des Demokratiedefizits  62

4.3  Europäisches Volk bzw. Europäische Identität.  77

4.4  Institutionelle Reformen im Verfassungsentwurf  84

4.4.1  Europäisches Parlament  85

4.4.2  Europäische Kommission.  86

4.4.3  Ministerrat  88

4.4.4  Europäischer Rat  88

4.4.5  Europäischer Gerichtshof  89

4.4.6  Reform der Entscheidungsverfahren.  89

4.4.7  Partizipationsmöglichkeiten  91

4.4.8  Fazit Verfassungsentwurf.  92

5  Fazit  94

6  Literatur.  100

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1. Einleitung

Schon seit der Gründung der Europäischen Union vor mittlerweile fast 50 Jahren sind die Gestalter in Politik und Gesellschaft auf der Suche nach einem Leitbild für Europa. Im Laufe der Zeit hat sich herauskristallisiert, dass die Europäische Union ein „Gebilde sui generis“ 1 ist. Die Modelle für Europa als Staatenbund bzw. Bundesstaat scheinen nicht mehr zeitkonform und für die veränderte Gegenwart im Zeitalter der Globalisierung unrealistisch. Ein Bundesstaat Europa würde die Souveränität der Nationalstaaten zu stark beschneiden, wozu sie nicht bereit sind. Das Modell des Staatenbundes hingegen ist überholt, zu viele Kompetenzen wurden bereits auf die supranationale Ebene übertragen, als dass ein lockerer Verbund von Nationalstaaten wie das Modell des Staatenbundes impliziert, noch möglich wäre.

Es gilt, für die Europäische Union ein neues Leitbild zu finden, um die Union auf mehr Staatlichkeit vorzubereiten, und damit eine Demokratisierung zu ermöglichen. Die EU ist zwar weit davon entfernt, ein Wohlfahrtsstaat nach Vorbild der westeuropäischen Nationalstaaten zu sein - und wird es womöglich auch niemals werden. Sie lässt sich in keines der gängigen Modelle von politischen Systemen einordnen - die EU ist und bleibt ein undefiniertes staatsähnliches Gebilde. Doch sie entwickelte gewisse Formen von Staatlichkeit, denen die politikwissenschaftliche Analyse weitaus mehr Beachtung schenken sollte.

Mit dem Aufkommen von Staatlichkeit ergibt sich aber im selben Atemzug die Frage nach einer Staatsform, wie ist es um die Demokratie in der EU bestellt? Diese Arbeit soll sich deshalb mit der Frage auseinandersetzen, ob eine supranationale Europäische Union, zwischen einem Staat und einer supranationalen Organisation lokalisiert, demokratischer, bürgernäher und transparenter in den Entscheidungsprozessen werden kann und welche Ansätze und Möglichkeiten hierfür existieren. Dazu muss zunächst geklärt werden, ob in einem politischen Konstrukt jenseits des Nationalstaats wie der Europäischen Union, Demokratie per definitionem überhaupt möglich sein kann. Es wird sich herausstellen, dass eine Form von transnationaler Demokratie durchaus möglich ist. Anschließend soll anhand demokratietheoretischer Kriterien für Demokratie aufgezeigt werden, dass dies bis zum heutigen Zeitpunkt jedoch nicht hinreichend geschehen ist.

¹ Joschka Fischer, in seiner Rede an der Berliner Humboldt Universität am 12. Mai 2001

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In einem ersten Teil der Untersuchung soll zunächst auf den aktuellen For-schungsstand zu Demokratietheorien eingegangen werden. Die klassische Demokratie-theorie im Nationalstaat gelangt sehr bald an ihre Grenzen, wenn sie transnationale Demokratie untersuchen und erklären soll. Probleme klassischer Demokratietheorie könnten durch Theorien von Demokratie jenseits des Nationalstaates lösen. Doch um den konkreten Fall der EU effektiv untersuchen zu können, erschöpfen sich auch diese Theorien. Hier erscheint einzig Heidrun Abromeits Klassifikation von Demokratie ² anhand eines minimalistischen Demokratiebegriffes zu greifen. Abromeit definiert anhand von sechs Kriterien drei Fragen an die demokratische Struktur von politischen Systemen. Mit Hilfe dieser drei Fragen auf der Basis der Axiome als Voraussetzung von Demokratie soll der Europäischen Union ein Demokratiedefizit nachgewiesen werden. Dieses Defizit existiert auf institutioneller, wie auch auf gesellschaftlicher und partizipatorischen Ebene. Auf diesen theoretischen Ansatz von Heidrun Abromeit soll im Folgenden zurückgegriffen werden, um erstens das Demokratiedefizit der Europäischen Union zu diagnostizieren und zweitens mögliche Lösungen auf die Reduzierung dieses demokratischen Defizits hin zu untersuchen.

Deshalb werden im Einzelnen das Entscheidungssystem der EU mit seinen ausschlaggebenden Institutionen, die Partizipationsmöglichkeiten des europäischen Volkes bei den Entscheidungsprozessen und der Bezug des Entscheidungssystems auf die heterogene Bevölkerungsstruktur der EU analysiert.

In einem zweiten Teil sollen Möglichkeiten erläutert werden, wie dieses Defizit an Demokratie behoben werden könnte. Hier bieten sich zunächst institutionelle Vorschläge an, also Reformen der Organe der Europäischen Union, bzw. des Entscheidungssystems der EU im Allgemeinen. Hierunter fällt auch eine Mehrbeteiligung der nationalen Parlamente, wie sie immer wieder diskutiert und gefordert wird, und Partizipationsmöglichkeiten der europäischen Bürger.

Diese institutionellen Reformvorschläge leisten allerdings keinen wesentlichen Beitrag zur Behebung des Demokratiedefizits in der Europäischen Union. Aufgrund dessen sollen als weitere Möglichkeit ergänzend direktdemokratische Elemente im europäischen Entscheidungsprozess analysiert werden, wie sie insbesondere Abromeit vorschlägt. Diese

² vgl. Abromeit, Heidrun, 1998: Democracy in Europe, Legitimising Politics in a Non-State Polity, dies., 2000: Ein Maß für Demokratie. Sowie dies., 2002: Wozu braucht man Demokratie? Die postnationale Herausforderung der Demokratietheorie.

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könnten dazu beitragen, das grundlegende Problem des europäischen Entscheidungsprozesses, die Diskrepanz zwischen von Entscheidungen Betroffenen und Beteiligung am Zustandekommen dieser Entscheidungen, zu verringern.

Auch die Herausbildung eines Europäischen Volkes bzw. einer europäischen Identität könnte einen positiven Einfluss auf die Herausbildung von Demokratie in der Europäischen Union nehmen. Die Auswirkung europäischer politischer Identität auf die Demokratie in der EU hat bisher nicht genügend Beachtung gefunden ³ . Schließlich bleibt zu untersuchen, ob der aktuelle Verfassungsentwurf Möglichkeiten der Demokratisierung aufgreift und somit zur Verminderung des Demokratiedefizits beiträgt. Hierzu sollen wiederum die Reformen des Entscheidungsprozesses mit seinen Institutionen untersucht werden. Kann der Entwurf einer Verfassung Bezug nehmend auf die Theorie aus dem ersten Teil das Demokratiedefizit der Europäischen Union vermindern und zumindest einige Kriterien für Demokratie erfüllen? Gerade diese letzte Frage ist auch aufgrund ihrer Aktualität in der politikwissenschaftlichen Literatur bislang wenig erforscht. Die hier vorliegende Arbeit will nun einen aktuellen Beitrag aus der Politik mit der vorhandenen Theorie aus der Demokratietheorie in Beziehung setzen.

Reformvorschläge und Analysen zur EU gibt es schon lange und in großem Umfang. Doch zurzeit kommen verschiedene Reformen zeitgleich auf die Union zu, die gewisse Schwierigkeiten und aufs Neue die Frage nach Demokratie in der EU aufwerfen. Zum einen erfolgte im Frühjahr 2003 die bislang größte Erweiterung in ihrer Geschichte um zehn Staaten aus Mittel-Osteuropa, die im Mai 2004 offiziell der EU beitreten. Zum anderen hat ein Verfassungskonvent einen Verfassungsentwurf für die Europäische Union erarbeitet und den Staats- und Regierungschefs zur Durchsicht präsentiert, um damit die bestehenden Verträge grundlegend zu erneuern.

Die beiden Ereignisse beeinflussen sich gegenseitig. Erweiterung und die Vertiefung der Integration vollziehen sich hier fast zeitgleich. Dabei ist die EU seit jeher von fast allen Seiten in der Öffentlichkeit und der Politikwissenschaft dem Vorwurf des herrschenden „Demokratiedefizits“ ausgesetzt. Die Arbeit des Verfassungskonvents sollte diesem Vorwurf durch vertiefte Integration und Erarbeitung einer Verfassung für die Eu-

³ Vgl.zum Begriff Taylor, Charles, 1994: Quellen des Selbst. Die Entstehung der neuzeitlichen Identität. Für Europa vgl. Loth, Wilfried, 2002: Europäische Identität in historischer Perspektive.

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ropäische Union entgegenwirken, ein Hauptanliegen bildete mehr Transparenz und Offenheit der Entscheidungsprozesse.

2. Quo vadis Europa? - Ansätze zur Demokratisierung

der Europäischen Union

Die Europäische Union wurde ursprünglich als Zusammenschluss von Staaten in einer Montanunion mit Primat der Wirtschaft gebildet, um nach dem Zweiten Weltkrieg durch wirtschaftliche Integration ein friedliches Zusammenleben der beteiligten Völker zu gewährleisten. Inzwischen hat sich diese Idee über ihre Ursprünge hinaus weiterentwickelt, resultierend in einem komplexen Gebilde, das zu verstehen den meisten seiner Bürger schwer fällt oder sogar unmöglich ist. Die wirtschaftliche Integration stand dabei als Ziel der Gründungsverträge schon lange fest ⁴ , der politischen Integration dagegen wurde wenig Beachtung geschenkt. Die politische Integration der Europäischen Union sollte verstärkt zur Aufgabe der Politikwissenschaft, eine Demokratisierung der Union damit in den Mittelpunkt gerückt werden. Der EU wird nämlich in einer Vielzahl von politikwissenschaftlichen Untersuchungen ⁵ ein Demokratiedefizit bescheinigt. Es wird dabei der Vorwurf erhoben, dass die Entscheidungen und ihre Verfahren über die Köpfe der Bürger hinweg durchgeführt, und auch die Mitgliedsstaaten als gewählte Repräsentanten der jeweiligen Bürger oft genug überstimmt werden. Die institutionelle Struktur ließe auch hier Wünsche nach mehr Demokratie offen. Das Europäische Parlament, die einzige Europäische Institution, in der direkt gewählte Vertreter das Volk repräsentieren, habe lediglich eingeschränkte Macht und wenig Einfluss auf Entscheidungsprozesse. Die traditionelle Gewaltenteilung, die für eine Demokratie erforderlich sei, bleibe in der Europäischen Union infrage gestellt.

⁴ s.a. Abromeit, Democracy, 1

⁵ vgl. beispielsweise Fischer, Robert: Das Demokratiedefizit bei der Rechtsetzung durch die Europäische Gemeinschaft, 2001; Schmuck, Otto: Demokratiedefizit in Europa, neue Herausforderung für eine politische Union, 1993; Kluth, Winfried: Die demokratische Legitimation der Europäischen Union: eine Analyse der These vom Demokratiedefizit der Europäischen Union aus gemeineuropäischer Verfassungsperspektive, 1995

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3. Demokratie in Europa - Bestandsaufnahme

Demokratie ist seit jeher das weiteste und das Spezial-Gebiet der Politikwissenschaft. Unzählige wissenschaftliche Untersuchungen sind zu diesem Thema angestellt worden - die Anfänge der Demokratietheorie reichen mehr als 2000 Jahre zurück in die Polis des antiken Griechenlands. Hier konnten die Bürger in öffentlichen Versammlungen über ihre Angelegenheiten selbst entscheiden ⁶ .

3.1 Forschungsstand zu Demokratietheorien

Um dem Ziel dieser Arbeit näherzukommen - zu untersuchen, wie demokratisch das politische System der Europäischen Union ist, und welche Möglichkeiten der weiteren Demokratisierung sich bieten - muss zunächst auf die Methoden der Untersuchung und den aktuellen Forschungsstand zur Demokratietheorie eingegangen und einige grundlegende Begriffe geklärt werden.

Es gibt unzählige Wissenschaftliche Arbeiten und Untersuchungen, die sich mit Demokratie und ihren Bedingungen beschäftigen ⁷ . Die Fülle der gleichermaßen unbefriedigenden Definitionsversuche bemühen sich zumeist, ein Element als ausschlaggebend herauszukristallisieren. Dies sind dann solche Kriterien wie Volkssouveränität ⁸ , Gleichheit, Partizipation, Mehrheitsherrschaft, Toleranz, Gewaltenteilung, Herrschaftslimitierung und -kontrolle, Grundrechte, Rechts- und Sozialstaatlichkeit, Parteienkonkurrenz, (allgemeine, freie und gleiche) Wahlen, Meinungsfreiheit etc. Eine realistische Demokra-tietheorie müsste diese Elemente gleichermaßen berücksichtigen. Eine erste vernünftige theoretische Basis von Demokratie, auf die diese Arbeit zurückgreifen kann, da auch die EU auf Verträge mehr als auf ein Territorium oder ein Staatsvolk gegründet ist, bildet die Vertragstheorie, die auf Thomas Hobbes zurückgeht. Sie versucht die Gesellschaft durch ein Recht zusammenzuführen, dem alle in einem Gesellschaftsvertrag zugestimmt haben. Dieser Vertrag garantiert die gegenseitigen Freiheiten, durch Zustimmung aller soll gesichert sein, dass jeder sich daran hält und keiner sich

⁶ zu einer umfassenden Darstellung der antiken griechischen Demokratie vgl. Pabst, Angela, 2003: Die athenische Demokratie; oder Robinson, Eric W., 1997: The first democracies: early popular government outside Athens.

⁷ Für eine Übersicht vgl. beispielsweise Schmidt, Manfred G., 2000: Demokratietheorien, Narr, W.-D./ Naschold, F., 1971: Theorie der Demokratie

⁸ nach Guggenberger, Bernd, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.), 1995: Wörterbuch Staat und Politik, 80ff

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benachteiligt fühlt. Locke, Kant und Rousseau haben die Hobbesche Idee aufgegriffen und weiterentwickelt.

In der vergleichenden Politikanalyse wird ein normatives Maß für Demokratie angewendet. Zumeist wird ein idealtypisches politisches System als Maßstab für die Rein-form von Demokratie festgesetzt, die zu untersuchenden politischen Systeme werden dann anhand dieser Schablone auf ihren Demokratiegehalt überprüft. Dies allerdings beschränkt die Untersuchung lediglich auf den Zustand des politischen Systems, gibt jedoch keinen Aufschluss über „Entwicklungen hin zu mehr (oder weniger) Demokratie.“ 9 Als Beispiel hierfür seien die „Comparative Surveys of Freedom“ von „Freedom House“ zu nennen, die Länder nach einer Checklist mit 28 verschiedenen Indikatoren über Jahre hinweg in eine Demokratie-Rangliste einordnen. Allerdings reichen selbst diese 28 Kriterien bei weitem nicht aus, um den Grad an Demokratie wirklich zu skalieren, so fehlt beispielsweise die direkte Mitsprache der Bürger als essentielles demokratisches Element ¹⁰ . Einen Schritt weiter geht Robert A. Dahl ¹¹ , der versucht, mit seinem Polyarchie-Konzept ein Mehr oder Weniger an Demokratie zu erfassen. Dazu bedient er sich verschiedener Kriterien, die er an untersuchte Systeme anlegt, wie etwa freie und faire Wahlen, politische Gleichheit etc.

In späteren Werken ¹² nimmt Dahl auch gewissermaßen die direkte Mitsprachemöglichkeit der Bürger mit dem Kriterium „Einfluss auf die Agenda“ mit auf. Allerdings konzentriert sich Dahl zu sehr auf Eliten-Konkurrenz in seinen Betrachtungen, außerdem fehlt immer noch ein geeigneter Indikator für die erwähnte direkte Bürgerbeteiligung. Demokratie lässt sich auch hier nicht genau kategorisieren. Der Ansatz von David Beetham ¹³ setzt ebenfalls politische Gleichheit für die Existenz von Demokratie voraus, und stellt die einfache Mehrheitsregel als überlegen heraus. Demokratie muss also den Bedürfnissen der Bürger gerecht werden, hierfür werden 30 Indikatoren gesetzt. Wiederum wird aber die Beteiligung der Bürger vernachlässigt, ein Mehr oder Weniger an Demokratie ist hiermit ebenfalls nicht exakt messbar ¹⁴ .

⁹ Abromeit, Maß, 2

¹⁰ vgl. Abromeit, Maß, 2

^{11 vgl. ausf. Dahl, Robert A., 1989: Democracy and its critics 12} s. Dahl, Robert A., 1998: On Democracy

¹³ Vgl. Beetham, David; Lord, Christopher, 1998: Legitimacy and the EU.

¹⁴ es kann nicht Gegenstand dieser Arbeit sein, zu untersuchen, ob sich Demokratie überhaupt an festen Kategorien festmachen lässt. Die Meinungen hierzu divergieren.

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Die zeitgenössische politikwissenschaftliche Literatur zum Thema Europäische Union beschäftigt sich weitgehend mit der Gesamt-Polity der Union ¹⁵ . Die meisten dieser Arbeiten versuchen also, das System der EU analytisch zu erfassen und liefern keine Prognosen oder Verbesserungen. Dies sind v.a. integrationstheoretische, seit den 90er Jahren auch Föderalismustheoretische Ansätze ¹⁶ und daher für die hier vorliegende Arbeit und Fragestellung ungeeignet.

Wie definiert nun die klassische Demokratietheorie den Begriff Demokratie? Es müssen im Folgenden auftretende Begriffe wie z.B. Legitimität geklärt werden. Welches sind die Probleme, die die herkömmliche Demokratietheorie zu lösen nicht imstande ist?

3.1.1 Demokratie im Nationalstaat

Zunächst soll im Folgenden die klassische Demokratietheorie im Nationalstaat kurz angerissen werden. Da die klassische Demokratietheorie im Nationalstaat für das vorliegende Problem an ihre Grenzen stößt, muss eine Demokratietheorie auf transnationaler Ebene bemüht werden. In einem dritten Demokratie-Abschnitt gilt es, zu überprüfen, ob diese transnationalen Demokratietheorien für den Spezialfall der EU definiert werden können. Es wird sich schließlich herausstellen, dass sich die Behebung des Demokratiedefizits in der EU am besten mit der partizipativen Demokratietheorie von Heidrun Abromeit analysieren lässt.

Ausgehend von der Frage, wie Demokratie für gewöhnlich im Nationalstaat definiert wird, werden nun kurz klassische Demokratiekonzepte vorgestellt. Als ein wesentliches Element hat sich erwiesen, dass die Bürger in einer Demokratie an der Gesetzgebung des Staates teilhaben. Die konkrete Ausgestaltung der Gesetzgebung obliegt in einer repräsentativen Demokratie allerdings der Regierung. Das Ergebnis ist abhängig vom politischen Profil des Staates, seinen Mechanismen und seinem Personal. In der politischen Praxis findet sich in den meisten als Demokratien geltenden System das repräsentative Modell wieder. Dabei soll der Bürger nicht selber die Entscheidungen treffen, er gibt sie durch indirekte Repräsentation in die Hand von dafür geeignetem Personal, und legitimiert sie durch regelmäßige Wahlen. Parteien dienen dabei der Interes-

¹⁵ s.a.Abromeit, Wozu?, 54f

¹⁶ vgl. z.B. Jachtenfuchs, Markus/ Kohler-Koch, Beate (Hrsg.), 1996: Europäische Integration.

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senvermittlung, sie wollen sich ihrerseits möglichst große Anteile an der Macht des Staates sichern ¹⁷ . Dies gilt ähnlich für präsidentielle Systeme ¹⁸ . Der Staat selber setzt sich zusammen aus verschiedenen Akteuren unter dem Dach der Souveränität, welche Voraussetzung von Demokratie im Nationalstaat ist. Zur Durchsetzung seiner Souveränität obliegt dem Staat das Gewaltmonopol. Demokratische Entscheidungen werden durch die Zustimmung der betroffenen Akteure legitimiert ¹⁹ . Was bedeutet zunächst aber Legitimität?

Neben Demokratie ist auch Legitimität Maßstab einer „guten“ Politik, sie rechtfertigt politische Herrschaft. Legitimität ist die „Fähigkeit eines politischen Systems, den Glauben zu begründen und aufrecht zu erhalten, dass die bestehenden Institutionen die bestmöglichen für die Gesellschaft seien.“ 20 Legitimität soll also institutionelle Entscheidungen nach außen rechtfertigen. Abromeit definiert Legitimität als „Anerkennung seitens der Herrschafts- oder Normunterworfenen“ 21 , bestimmt also Anerkennung der Herrschaft eher aus der Perspektive der Betroffenen. Dabei reicht die Bandbreite von stillschweigender Akzeptanz der Betroffenen als Mindestanforderung bis hin zu expliziter Zustimmung als Optimum ²² . „Demokratische Legitimität erfordert eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtsverwaltern.“ 23

Legitimität lässt sich auf verschiedene Arten auf ihre Qualität hin untersuchen, entweder sie basiert auf einem Konsens über verschiedene Grundwerte (Input-Legitimität), oder sie wird über den Erfolg der Ergebnisse der Politiksetzung, ihre Effizienz definiert (Output-Legitimität).

Durch die Globalisierung, die zunehmend immer weitere Gesellschafts- und Staatsbereiche beeinflusst, kommt es zum Souveränitätsverlust des Nationalstaates, öffentliche Institutionen verlieren immer mehr Macht an Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und Transnationale Konzerne (TNCs). Dies hat negative Auswirkungen auf die Demokratie im Nationalstaat, da nichtstaatliche Akteure Entscheidungen treffen, die sich auf Staatsangehörige und auf andere Nationalstaaten auswirken, ohne dass diese am Ent-

^{17 vgl.Gerlach, Irene/ Nitschke, Peter (Hrsg.), 2000: Metamorphosen des Leviathan? Staatsaufgaben im Umbruch, 23f 18} vgl. ebd.

^{19 s.a. Schmalz-Bruns, Demokratisierung 20 Wedel, Metamorphosen, 37 21 Abromeit, Wozu?, 146 22} vgl. ebd., 147f 23 Wedel, in: Gerlach, Metamorphosen, 46

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scheidungsprozess beteiligt waren. Damit liegt ein Legitimitäts- und Effizienzverlust des Nationalstaates vor, die klassische Demokratietheorie kann demnach nicht auf transnationaler oder der supranationalen Ebene der EU angewendet werden. Aufgrund dieses Handlungsverlustes der Staaten bedarf es demnach für die EU einer anderen Form von Demokratietheorie jenseits des Nationalstaates.

Dazu muss zunächst untersucht werden, was für eine Art Organisation die EU repräsentiert um eine angemessene Theorie anwenden zu können. Kommt sie einem Staat oder einer Internationalen Organisation näher? Deshalb gilt es, zunächst Ansätze zur Demokratie jenseits des Nationalstaates näher zu betrachten.

3.1.2 Demokratie jenseits des Nationalstaats

Im klassischen Nationalstaat wird die Ausübung politischer Herrschaft durch Demokratie und Legitimität gerechtfertigt. Nun hat sich gezeigt, dass der Demokratie in transnationalen Systemen wie z.B. der EU mit der klassischen Definition von Demokratie in Nationalstaaten nicht mehr angemessen beizukommen ist. Es entsteht ein Rechtfertigungsdruck der Legitimation dort, wo Entscheidungsbetroffene nicht an der Entstehung von Entscheidungen beteiligt sind ²⁴ . Wie verhält es sich demzufolge mit einer Demokratisierung dieser Organisation? „Demokratie und Legitimität bedürfen einer Neudefinition, wenn der Zusammenhang zwischen Nationalstaat, Territorium und Souveränität nicht mehr vorausgesetzt werden kann.“ 25 Die Souveränität der Nationalstaaten, die bislang als unverzichtbarer Bestandteil eines jeden demokratischen politischen Systems galt, ist in Gefahr, bzw. muss Einschränkungen hinnehmen.

In der politikwissenschaftlichen Debatte herrscht ein Defizit über die Frage nach Demokratie jenseits des Nationalstaates, weil dafür entscheidende Begrifflichkeiten fehlen. Legitimierte Herrschaft wird bezogen auf ein „Staatsvolk [...], das in einem einheitlichen Staatsgebiet zusammengefasst ist und über die Herstellung eines einheitlichen Willens sich selbst zu regieren strebt.“ 26 Herrschaft wird in der Debatte meist nur in Zusammenhang mit einem abgegrenzten Territorium verstanden, ohne jedoch konkret auf Herrschaft entgrenzt von einem Territorium einzugehen. Wie lässt sich nun diese Frage nach Demokratie jenseits des Nationalstaates beantworten?

²⁴ vgl. Schmalz-Bruns, Demokratisierung

^{25 Wedel, Metamorphosen, 32 26} Jachtenfuchs, in: ders., Integration, 31

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Verschiedene wissenschaftliche Ansätze und Modelle wurden zur Erklärung und Analyse des politischen Systems der EU herangezogen. Beispielsweise die bereits oben erwähnte Vertragstheorie, oder die Theorie des Fiscal Federalism ²⁷ . Auch das System der Gruppen-Repräsentation oder die Spieltheorie bzw. Netzwerkanalyse (s.u.) wurden ohne großen Erfolg zur Beurteilung des EU-Systems bemüht ²⁸ . Auch Integrationstheorien, wie z.B. der Neofunktionalismus ²⁹ , gelangen für den Fall der Demokratieforschung in der Europäischen Union an ihre Grenzen, immerhin kann an einige Punkte dieses Ansatzes angeknüpft werden. Denn Herrschaft, Demokratie und Legitimität basieren auf nationalstaatlichen Wurzeln, die Integrationsforschung kann allerdings einen Bezug zur Verfasstheit von Gesellschaften herstellen, und so transnational, beispielsweise auch für die Europäische Union angewendet werden. Hingegen versuchen vereinzelte Aspekte des neoliberalen Institutionalismus und des Neorealismus das Wesen der EU zu erklären. Danach ist die EU ein instabiles Gebilde zwischen einem Staatenbund und einem Bundesstaat, vom Fortbestehen dieses instabilen Gebildes ist aus neorealistischer Sicht nicht auszugehen. Hinzu kommt, dass durch die Ausweitung der Kompetenzen der EU auf Gemeinschaftsebene „Veränderung existierender politischer Institutionen, Prozesse und Politikinhalte in den Mitgliedsstaaten“ 30 zu erwarten sind. In der neoliberalen Sichtweise verlieren die Nationalstaaten zunehmend ihre Problemlösungsfähigkeit, aufgrund der zunehmenden ökonomischen Verflechtung durch die Globalisierung ³¹ . Die Bereiche, in denen die Nationalstaaten die Staatsaufgaben nicht mehr alleine wahrnehmen können, nehmen im Zuge der Globalisierung zu ³² . Aus demo-kratietheoretischer Sicht ist dies problematisch, da Entscheidungen in nicht demokratisch legitimierte Bereiche transferiert werden. Neue Formen einer gemeinsamen auf einer höheren Ebene angesiedelten Regierung könnten helfen, dieses Problem zu lösen. Ist Demokratie jenseits des Nationalstaates aber überhaupt möglich, wo doch die Voraussetzungen, nämlich der institutionelle wie auch der territoriale Rahmen fehlen? Es besteht kein Zweifel, dass sich der Demokratiebegriff im Zeitalter der Globalisierung än-

^{27 einAnsatz, der relativ erfolgreich für Indien praktiziert wurde, vgl. ausf. Singh, Udai Bhan, 2003: Fiscal federalism in Indian Union 28 s.a. Abromeit, Democracy, 11 29 vgl. Jachtenfuchs, Integration, 9ff 30 Jachtenfuchs, Integration, 10 31} vgl. Kohler-Koch, Transformation, 232

³² hierzu wären v.a. globale öffentlich Güter wie z.B. das Klima oder die globale Umwelt anzuführen, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), 2002: Globalisierung der Weltwirtschaft, Schlussbericht der Enquete-Kommission, 56f

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dern muss und dies wohl auch durchaus kann. Europa beispielsweise ist demnach keine Nation, die Europäische Union kein Nationalstaat.

Nach Kielmansegg ³³ ist Demokratie nur in Verbindung mit einer Nation möglich. Diese Feststellung lässt sich jedoch widerlegen ³⁴ durch die Unterscheidung in Volksnation bzw. Abstammungsnation und Staatsbürgernation bzw. Willensnation nach Wedel ³⁵ . Eine Volksnation liegt dann vor, wenn ethnische und kulturelle Gemeinsamkeiten im Vor-dergrund stehen, wie z.B. in Deutschland oder Polen; von einer Willensnation dagegen spricht Wedel dann, wenn gemeinsame staatsbürgerliche Rechte vorherrschen, wie es beispielsweise in der Schweiz oder den USA der Fall ist. Diese gemeinsamen staatsbürgerlichen Rechte könnten auch für die EU als Grundlage für Demokratie gelten. Damit wäre Demokratie ohne Nation, bzw. ohne Nationalstaat möglich, die EU könnte demnach die Nationalstaaten als Voraussetzung für Demokratie durch eine Definition als Willensnation durchaus ersetzen. Demokratie setzt zwar in dieser Logik ein Demos voraus, nicht aber eine Nation.

Ein Demos gilt in der Theorie der Nationalstaaten als Voraussetzung für das demokratische Prinzip. Der Begriff des Demos kann verstanden werden als „eine sich selbst als politische Einheit konstituierende Gesellschaft“ 36 , also eine politisch bewusste und verantwortliche Gesellschaft. Voraussetzungen von Demos sind erstens eine formale Definition von Staatsbürgerschaft, zweitens die kognitive Wahrnehmung der gemeinsamen Staatsbürgerschaft und drittens die Identifikation der Bürger mit dem Demos als Kollektiv und den anderen Mitgliedern ³⁷ . Die Zugehörigkeit zu einem Demos wird entweder definiert durch eine Verfassung oder kognitiv durch die Wahrnehmung einer Zugehörigkeit oder auch durch Selbstidentifikation der Mitgliedschaft ³⁸ . In den gängigen normativen Demokratie-theorien gilt die Existenz eines Demos als Voraussetzung für ein stabiles demokratisches System.

Eine weitere Möglichkeit des Regierens nach demokratischen Prinzipien jenseits des Nationalstaates ist in der „governance without government“ ³⁹ gegeben. Regieren er-

³³ vgl.Kielmansegg, Peter Graf, in: Jachtenfuchs, Markus/ Kohler-Koch, Beate (Hrsg.), 1996: Europäische Integration

³⁴ nach Wedel, in: Gerlach, Irene/ Nitschke, Peter (Hrsg.), 2000: Metamorphosen des Leviathan? Staatsaufgaben im Umbruch, 36

^{35 vgl. dazu ausführlich Wedel, Metamorphosen, 36ff 36 Jachtenfuchs, in: ders. Integration, 35 37 vgl. Hurrelmann, Demos, 6 38} nach Abromeit, Wozu?, 117

³⁹ vgl. ausf. Beispielsweise Czempiel, Ernst-Otto, 1999: Kluge Macht.

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folgt hierbei vermittels formal autonomen, faktisch aber voneinander abhängigen Akteuren in einer nicht mehr territorial gebundenen Herrschaft, dies könnte also auch für die EU-Ebene gelten. Durch die Herausbildung funktionaler Teilsysteme entstehen korporative Akteure ⁴⁰ , die eine enge Zusammenarbeit mit dem Staat eingehen. Die einzelnen Bereiche werden durch Bildung von Netzwerken miteinander verbunden. Dadurch können die unterschiedlichen Akteure aus den verschienen Teilsystemen versuchen, allgemein verbindliche Entscheidungen zu treffen.

Voraussetzung für Legitimität in dieser Art von Regieren jenseits des Nationalstaates, sind Grundrechte, evtl. zusammengefasst in einer Verfassung, aber auch eine europäische Gesellschaft, „die sich jedoch auch politisch artikulieren müsste“ 41 , also nicht bloß als alle Mitglieder eines Verbandes definiert ist.

Neuere Konzepte - wie z.B. das Modell direkt demokratischer Minderheiten nach Abromeit ⁴² scheinen eine wirkliche Perspektive aufzeigen zu können, das Demokratiedefizit in der EU effektiv zu beheben. Denn sie setzen eben kein geschlossenes Territorium oder die Existenz eines Staates bzw. Volkes voraus. Auf sie wird weiter unten näher einzugehen sein.

3.1.3 Demokratietheorie für den konkreten Fall der EU

Aus neorealistischer Sichtweise ⁴³ stellt die EU zwar lediglich eine Internationale Organisation zur Koordinierung von Staatsinteressen dar, wobei die Mitgliedsstaaten weiterhin als die entscheidenden Akteure fungieren. Damit ist das politische System der EU aber keineswegs erschöpfend beschrieben. „Die westeuropäische Integration hat in den letzten fünfzig Jahren zu einer immer stärkeren Institutionalisierung supranationaler Entscheidungskompetenz in der Europäischen Union geführt.“ 44 Die EU ist demnach komplexer als eine Internationale Organisation, weil sie transnationale Verträge aushandelt, es werden innerhalb der Union Wahlen abgehalten und sie weist einen diplomatischen Status mit Rechtssetzungsqualitä-

⁴⁰ vgl.Jachtenfuchs, Integration, 23

^{41 Jachtenfuchs, in: ders., Integration, 34 42} nach Abromeit, Democracy, 11f; Kapitel 4.2 in dieser Arbeit

⁴³ für einen Überblick und Kritik vgl. Czempiel, Ernst-Otto, 2002: Neue Sicherheit in Europa: Eine Kritik an Neoliberalismus und Realpolitik.

⁴⁴ Jachtenfuchs, Markus/ Kohler-Koch, Beate, in: dieselben, Integration, 15

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ten auf ⁴⁵ . Allerdings ist sie noch kein Bundesstaat. Das Entscheidungssystem der EU beinhaltet sowohl intergouvernementale wie auch supranationale ⁴⁶ Elemente. Aus diesen Gründen muss eine Theorie jenseits der bisher behandelten Demokra-tietheorien jenseits des Nationalstaates für die Europäische Union gefunden werden. Zu klären ist zunächst, ob die klassische Definition von Legitimation für den Nationalstaat auch auf den Fall der EU anwendbar ist. Die EU ist scheinbar doppelt legitimiert - einerseits durch die Legitimation der Mitgliedsstaaten, andererseits durch ihre eigenen Institutionen und ihre Verfahren. Die EU gründet sich auf Verträge, die durch die Mitgliedsstaaten ratifiziert wurden, auch das Volk hat zuweilen durch Volksentscheide über Vertragsänderungen in einigen Mitgliedstaaten eine Rolle spielen dürfen ⁴⁷ . Nach Wedel ⁴⁸ sind Demokratie, Legitimität und Effizienz in der EU aber nur möglich, „wenn das Regieren als ein Prozess begriffen wird, welcher der Struktur der EU Rechnung trägt.“ 49 Allein die Tatsache, dass eine Art von Regieren in der EU stattfindet, legitimiert dieses Regieren noch nicht, sondern auch die Struktur selber muss legitimiert sein. In der EU ist die Legitimität allerdings auch an die Nationalstaaten gebunden, sie beruht hier auf mehr oder weniger gleichgesinnten Interessen der Mitgliedsstaaten, nicht auf dem gemeinsamen Wertekonsens eines europäischen Demos. Deswegen ist die Existenz von Demokratie im Fall der EU auch nicht mit der Existenz eines Demos verknüpft. Legitimität beruht aber nicht zwangsläufig auf repräsentativer Demokratie, sondern könnte auch nach der Output-Legitimität, dem Erfolg ihrer (System-)Leistung beurteilt werden, der entsprechendes Vertrauen aufbauen kann. Anders ausgedrückt nach der „Problemlösungsfähigkeit supranationaler Kooperation in Politikfeldern, die innerhalb der Nationalstaaten nicht mehr zufrieden stellend bearbeitet werden können.“ 50 Allerdings sollte der Output-Legitimität in der Union kein allzu großer Stellenwert eingeräumt werden. Denn dies könnte dazu führen, politische Legitimität der EU schon im Ist-Zustand zu entdecken ⁵¹ . Output-Legitimität als effektiver Ersatz für demokratische Legitimität ist nämlich nur in

⁴⁵ vgl. Wedel, Metamorphosen, 40

^{46 intergouvernemental bedeutet ein Verhandlungssystem der EU zwischen gleichberechtigten Staaten, die Interessenvertretung erfolgt hierbei nach Nationalstaaten. Supranational bedeutet, dass funktionale Interessengesichtspunkte im Vordergrund stehen, die von gemeinsamen Institutionen in den Entscheidungsprozess eingebracht werden; vgl. z.B. Decker, Frank, 2001: Mehr Demokratie wagen: Die Europäische Union braucht einen institutionellen Sprung nach vorn, 34, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B5/ 2001 47 vgl. Kielmannsegg, in: Kohler-Koch, Integration, 51f 48 vgl. Wedel, in: Gerlach, Metamorphosen, 31f 49 Wedel, Carolin, in: Gerlach, Metamorphosen, 32 50 Abromeit, Wozu?, 15 51} vgl. Abromeit, Wozu?, 56

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homogenen Gesellschaften möglich ⁵² , die im Falle der EU nicht vorliegt. Voraussetzung effektiver Output-Legitimität sind ähnliche Vorstellungen der Bürger zu anstehenden Entscheidungen. In der EU mit ihrer stark segmentierten Gesellschaftsstruktur und damit uneinheitlicher Problemwahrnehmung ist Input-Legitimität daher- mindestens als ergänzende Quelle - unverzichtbar.

Einer Untersuchung von EUROBAROMETER ⁵³ zufolge sollten verschiedene Aufgaben nach dem Willen der Bürger von der Union übernommen werden. Dabei ist die Situation jedoch paradox: vom Entscheidungssystem der EU werden Lösungen grundlegender Probleme erwartet, zugleich aber steigt das Misstrauen gegenüber europäischen Politikern und Institutionen immer weiter, europapolitisches Desinteresse ist zu verzeichnen. Die EU wird als zu komplex, zu bürgerfern aber gleichzeitig als zu aufdringlich empfunden, sie mische sich in zu viele Bereiche ein, die den Bürger betreffen ⁵⁴ . Immerhin kann man von einer Art Problembehandlung sprechen, wenn die Bürger Lösungen bestimmter Aufgaben von einer höheren Ebene verlangen. Dies kann zu der Annahme ermutigen, von einer Art von „Regieren“ auf europäischer Ebene zu sprechen, obwohl der Begriff normalerweise ⁵⁵ nur im Zusammenhang mit der Existenz eines Staates Verwendung findet. ⁵⁶ Das politische System der EU hat also eine qualitative Wandlung vollzogen, die Union hat eine eigene - auch rechtlich anerkannte - Handlungsfähigkeit erlangt, die Jachtenfuchs/ Kohler-Koch ⁵⁷ mit „Regieren in Mehrebenensystemen“ umschreiben. Sie sprechen in diesem Zusammenhang von „Maastricht als Dauerzustand“ 58 , um darauf hinzuweisen, dass die Besonderheiten des EU-Systems nicht durch eine Staatswerdung der EU gelöst werden können. Vielmehr müssen Möglichkeiten und Bedingungen für Regieren unabhängig von der Existenz einer zentralen Instanz oder einer territorialen Einheit gefunden werden. Wenn demnach (national-) staatliche Politik Probleme nicht mehr effektiv und effizient lösen kann, ist eine Form des Regierens jenseits nationalstaatlicher Grenzen erforderlich. Zwischenstaatliche Kooperation ist notwendig, allein für den Fall der EU ist diese Kooperation supranational organisiert. Ebenfalls posi-

⁵² vgl.Abromeit, Wozu?, 148

⁵³ vgl. Eurobarometer Nr. 50 (1999); die Umfragen werden von der Generaldirektion jedes Frühjahr und Herbst in allen Mitgliedsstaaten in Auftrag gegeben, nach Henschel, Thomas R., in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.), 1999: Europa-Handbuch, 618 - 630, Anmerkung 2.

^{54 s.a. Kommission der Europäischen Union, 2001: Europäisches Regieren, ein Weißbuch, 3 55} vgl. beispielsweise die Definition von Regieren bei Murswieck, Axel, in: Nohlen, Wörterbuch Staat und Politik

⁵⁶ so auch Jachtenfuchs, Integration, 15

^{57 vgl. Jachtenfuchs/ Kohler-Koch, in: dieselben, Europäische Integration, 15 - 44 58} Jachtenfuchs/ Kohler-Koch, Integration, 21

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tiv könnte die bereits oben erwähnte Output-Legitimität auf den Prozess des Regierens einwirken, trotz der diskutierten Nachteile.

Was also bedeutet konkret Regieren für den Fall der EU? In diesem spezifischen Fall ohne klare Kompetenzverteilung zwischen den Institutionen und ohne eine Regierung scheint eine Form der Netzwerk-Regierung angebracht ⁵⁹ . Die Problemlösung unter den spezifischen Bedingungen ist hierbei primäres Ziel, policy-making erfolgt durch die verschiedenen Subsysteme, staatliche und nicht-staatliche Akteure arbeiten zusammen an der Lösung der Probleme. Die Politik einer Netzwerk-Regierung ist definiert durch die Existenz von hochorganisierten sozialen Subsystemen, die Gemeinschaft versteht sich als Verhandlungssystem ⁶⁰ nicht nur aus den Mitgliedsstaaten, sondern auch mit verschiedenen öffentlichen und privaten Akteuren. Diese Policy-Netzwerke setzen sich zusammen aus „policy-machenden Einrichtungen jenseits hierarchischer und mehrheitlicher Entscheidungsprozesse und selbstregulierenden Prozessen jenseits von Märkten“ 61 . Doch den bestehenden Policy-Netzwerken fehlt es zunehmend an Verantwortlichkeit und Möglichkeiten der Kontrolle, so dass es hier häufig an interner Demokratie fehlt. Auch die Europäische Union macht sich Gedanken über die Möglichkeit eines verbesserten Regierens auf europäischer Ebene. In ihrem Weißbuch „Europäisches Regieren“ macht die Kommission im Kontext der Global Governance einige Vorschläge, um das Regieren auf europäischer Ebene zu verbessern. Der Ansatz in diesem Vorschlag zielt darauf ab, „die politische Entscheidungsfindung zu öffnen, und mehr Menschen und Organisationen in die Gestaltung und Durchführung der EU-Politik einzubinden“. 62 Global Governance „ist ein aus dem weltpolitischen Regulierungsdefizit geborenes Konzept, mit dem die Kompetenz und Transparenz Internationaler Institutionen unter Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure gestärkt werden soll.“ 63 Es handelt sich hier also um eine Form des Regierens ohne explizite Regierung; traditionelle Nationalstaaten treten hierbei nur noch als ein Akteur unter vielen - nämlich Internationale Institutionen, multinationalen Konzernen und globalen Nichtregierungsorganisationen - auf ⁶⁴ , wie es im Fall der EU eben auch vorliegt.

⁵⁹ s.a. Kohler-Koch, Beate/ Eising, Rainer (Hrsg.), 1999: The Transformation of Governance in the European Union, 5

^{60 so Kohler-Koch, Transformation, 25 61 Abromeit, Democracy, 79 62} Weißbuch, 4

^{63 Müller, Klaus2002: Globalisierung, 130 64} vgl. ebd., 81ff

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Die Kommission plädiert für eine klarere Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen Ebenen, für eine Öffnung der Entscheidungsfindungsverfahren unter verstärkter Bürgerbeteiligung und für mehr Verantwortlichkeit bzw. Rechenschaft seitens der beteiligten Akteure in den Institutionen. An der Entscheidungsfindung sollen neben allen europäischen Institutionen auch die nationalen Regierungen, aber auch die untergeordneten Ebenen - regionale und kommunale Ebene entsprechend dem Subsidiaritätsgrundsatz - und die Zivilgesellschaft effektiver eingebunden werden ⁶⁵ . Die EU ist nach Abromeit ⁶⁶ charakterisiert durch erstens mehrere Ebenen, die zweitens verschiedene Dimensionen von Entscheidungsfindung mit sich bringen - auch informelle - mit jeweils unterschiedlichen Regeln, drittens ist sie hochgradig institutionalisiert, viertens gibt es eine Vielzahl von europäischen Akteuren, die im Entscheidungsprozess mitwirken in fünftens unterschiedlichen Politikbereichen. Demokratie bedeutet auch für die EU mehr als nur Volksherrschaft, zumindest bedeutet sie Herrschaft im Auftrag und unter Kontrolle des Volkes. Nach dem Prinzip der repräsentativen Demokratie geht die Staatsgewalt also vom Volk aus, wird aber repräsentativ von einzelnen durchs Volk dazu bestimmten Personen ausgeübt 67 . Ob diese repräsentative Aufgabe in der Union erfolgreich wahrgenommen wird, bleibt zu untersuchen.

Um den Status an Demokratie in der Europäischen Union zu überprüfen, und nach Verbesserungsmöglichkeiten zu suchen, bieten sich mehrere Ansätzen aus der Forschung an. Die EU ist komplexer als eine Internationale Organisation, deshalb unterliegt sie einem Legitimationsdruck, um ihre Entscheidungen zu rechtfertigen. Diese Legitimation muss einerseits aus den europäischen Entscheidungsprozessen und -verfahren, andererseits durch ihre Mitgliedsstaaten gewährleistet werden. Ein Regieren in der EU erfolgt auf mehreren Ebenen, dies macht zwischenstaatliche Kooperation und Output-Legitimität erforderlich. Bürger und nichtstaatliche Akteure müssen stärker in den Entscheidungsprozess eingebunden werden. Wie muss der Ansatz, der den Status Quo an Demokratie und effektive Verbesserungsvorschläge analysieren soll, beschaffen sein? Die theoretische Bestimmung von Demokratie muss normativ ausfallen, darf allerdings auch keine absolute Gültigkeit für sich beanspruchen, sondern muss sich an der

⁶⁵ vgl. Weißbuch, 4f

^{66 vgl. Abromeit, Democracy, 8 67} vgl. Abromeit, Wozu?, 68f

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Realität überprüfen lassen. „Demokratietheorie muss empirische Relevanz beanspruchen, sie muss aber auch die Umsetzung und Einhaltung normativer Kriterien einfordern. 68 Ein gewisses normatives Element muss in die Theorie integriert werden, um eine qualitative Rangfolge von Demokratie bilden zu können. Mit anderen Worten, wenn man davon ausgeht, dass der Zweck von Demokratie das Verhindern von Tyrannei ist, muss normativ festgelegt sein, dass Demokratie „besser“ ist als jegliche Form von Autokratie. ⁶⁹ Dies scheint zunächst mithilfe der deliberativen Demokratietheorie gut zu gelingen. Deliberative Politik ist nicht an den Nationalstaat gebunden, weil die Demokratie an politischer Interaktion festgemacht wird. Die legitimierende Kraft entspringt demnach aus der allgemeinen Zugänglichkeit deliberativer Prozesse, deren Beschaffenheit die Erwartung auf rational akzeptable Ergebnisse begründet ⁷⁰ . Deliberative Politik ist also die Praxis kollektiver Entscheidungsfindung, letztlich entscheidet die Kraft des besseren Arguments ⁷¹ . Es herrscht ein basisdemokratisch entstandenes System der Rechte, was im Idealfall faire und vernünftige Ergebnisse garantiert. Dabei ergibt sich eine Entlastung und Legitimierung demokratischer Institutionen durch ein Demos, da die Institutionen nicht auf eine ergebnisorientierte Output-Legitimation angewiesen sind. Wie aber soll der Grad an Demokratie in der EU überprüft werden? In der Vielzahl der existierenden Demokratien herrscht immerhin weitgehend Einigkeit darüber, dass verschiedene Bedingungen erfüllt sein müssen, um von Demokratie sprechen zu können ⁷² . In Fall der Untersuchung der EU soll das Hauptaugenmerk auf politischer Partizipation (direkte wie indirekte) nach Abromeit ⁷³ liegen. Dieses Kriterium wird lediglich von einigen wenigen Autoren als entscheidend bezeichnet ⁷⁴ . Allerdings erscheint im Fall der Europäischen Union eine Demokratisierung nur durch diese Bedingung hinreichend erreichbar zu sein, da politische Partizipation keines festen Territoriums und keines verfassten Staates bedarf. Allerdings sollen nach dem ursprünglichen Postulat, alle Bedingun-

^{68 Huget,Holger, 2002: Europäische Mehrebenen-Demokratie? Dezentrale Steuerung und demokratische Legitimation am Beispiel europäischer Beschäftigungspolitik, in: WIP Occasional Paper Nr. 18 - 2002 69} s.a. Abromeit, Wozu?, 94

^{70 vgl. Schmalz-Bruns, Rainer, 2002: Demokratisierung der Europäischen Union - oder: Europäisierung der Demokratie? Überlegungen zur Zukunft der Demokratie jenseits des Nationalstaats, in: ARENA Working Papers 02/ 05 71} s.a. Hurrelmann, Demos, 8

^{72 C. Wedel nennt bspw. Gewaltfreien Wettbewerb zwischen Individuen und organisierten Gruppen um die Macht im Staat in regelmäßigen Abständen, hoher Grad an politischer Partizipation bei regelmäßigen, freien und fairen Wahlen, zivile und politische Rechte für alle Bürger, Meinungs-, Presse- und Koalitionsfreiheit. Nach Wedel, Carolin, in Gerlach, Metamorphosen, 34 73 vgl. Abromeit, Wozu? sowie Dieselbe, Democracy in Europe 74} so z.B. Heidrun Abromeit

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gen von Demokratie gleichermaßen zu berücksichtigen, die anderen Kriterien nicht gänzlich vernachlässigt werden. Für das politische System der EU mit sui-generis-Charakter können allerdings viele der Bedingungen von Demokratie nicht gelten. Deshalb greift diese Arbeit auf die Standards von Heidrun Abromeit zurück, eine Mischung aus Effektivität des Entscheidungssystems und Partizipation derjenigen, die von den Entscheidungen betroffen sind ⁷⁵ .

Die klassische Demokratietheorie kommt in einem System jenseits des Nationalstaates, wie es im Falle der Europäischen Union vorliegt, an die Grenzen ihres Erklärungspotentials, wie bereits gezeigt wurde. Eine Vielzahl von Veröffentlichungen haben die Möglichkeiten supra- oder postnationaler Demokratie jenseits des Nationalstaates vernachlässigt ⁷⁶ . Für geänderte Rahmenbedingungen ist es nötig, erneut die Frage nach dem Sinn von Demokratie zu stellen, „Warum überhaupt Demokratie?“, um die Möglichkeiten von Demokratie jenseits des Nationalstaates zu gewährleisten. Zunächst lassen sich jedoch verschiedene Richtungen identifizieren, wie der Demokratiebegriff perzipiert wird. Abromeit ⁷⁷ sieht zumindest drei Richtungen: 1. eine institutionelle Definition von Demokratie, v.a. in der britischen Literatur, bei der die Kontrolle der Macht im Vordergrund steht. Aus dieser Sicht erscheint das europäische Demokratiedefizit schier unüberwindlich. 2. Eine werte- oder prozess-orientierte Demokratie-Definition und 3. Demokratie ist alles, was nicht auf einem Entscheidungsmonopol basiert. Der Schluss liegt nahe, dass in der Literatur Uneinigkeit darüber herrscht, wie Demokratie zu bestimmen sei. Einig sind sich dagegen die meisten Autoren, dass sich „das Modell der repräsentativen Demokratie mit Mehrheitsentscheid […] nicht oder nur sehr eingeschränkt auf die europäische Ebene transferieren lässt“ 78 . Es scheinen also differenzierte Standards zur demokratischen und legitimatorischen Evaluation der Europäischen Union erforderlichwenn sie nicht schlicht und ergreifend undemokratisch ist. Die Suche nach der Art der Polity der EU - Föderation, Konföderation, Konsoziation o.ä. - ist von entscheidender Relevanz für die Möglichkeit einer Demokratisierung der Union, würde allerdings den Rahmen dieser Arbeit sprengen ⁷⁹ . Daher wird der Status

⁷⁵ vgl. Abromeit, Wozu?, 59f

^{76 im Folgenden nach Abromeit, Wozu?, 9ff 77 nach Abromeit, Wozu?, 57ff 78 Abromeit, Wozu?, 58 79} ausführlich dazu Abromeit, Democracy, 16ff

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des EU-Systems auf dem sui-generis-Charakter belassen, und daraufhin nach Möglichkeiten der Demokratisierung untersucht werden.

Heidrun Abromeit definiert einen minimalistischen Demokratiebegriff, um der Gefahr zu entgehen, eine zu detaillierte und als unumstößlich erachtete Definition von Demokratie zu liefern. Diese würde dann nämlich Gefahr laufen, zu dogmatisch zu geraten. Vielmehr möchte sie versuchen, lediglich einen Kern zu definieren, den jede Form von Demokratie innehaben muss. Nur dieser Kern ist damit unumstößlich und nicht austauschbar ⁸⁰ und setzt sich zusammen aus 6 Axiomen ⁸¹ : • Demokratie hat die Herbeiführung kollektiver Entscheidungen zum Ziel. • Individuen sind zweckbestimmend, sie entscheiden in einer Demokratie selbst über ihre Angelegenheiten, und zwar gemeinsam. D.h. es muss ihnen die Möglichkeit gegeben sein, diese Entscheidungen zu bestätigen oder sie abzulehnen. Demokratie hat damit den Zweck, „die Verlängerung der individuellen Selbstbestimmung in den Bereich der kollektiven Entscheidungen hinein“ 82 zu bewirken, das bedeutet die Kongruenz von Entscheidungsunterworfenheit und Entscheidungsbeteiligung. • Demokratie ist von daher prozeduralistisch zu verstehen: sie wird immer wieder neu bestätigt durch bestimmte Verfahren des Widerspruchs und der Partizipation. • Diese Verfahren sind dann positiv zu bewerten, wenn sie dem Zweck individueller Selbstbestimmung dienen; dies setzt die Kenntnis der Struktur der Gesellschaft voraus. Rationale Individuen kalkulieren im Voraus die vermuteten Folgen, also die zu erwartenden Kosten und den erwarteten Nutzen aus einer Entscheidung. Danach erfolgt eine Abwägung der Kosten-Nutzen-Relation. • In heterogenen Gesellschaften müssen die Entscheidungsverfahren abgestuft werden, denn kollektive Entscheidungen betreffen zumeist nur bestimmte Bereiche der Gesellschaft, obwohl eine gesamtstaatliche Mehrheit darüber entscheidet und verletzen damit das Kongruenzprinzip. Eine mögliche Lösung könnte die Selbstregierung oder zumindest Einspruchsrechte aus den Teilbereichen sein. • Nachdem die Folgen von Entscheidungen ungewiss sind, müssen diese den Kriterien der Reversibilität und Kontestierbarkeit entsprechen, also umkehrbar sein und vor einer juristischen Instanz anfechtbar sein.

⁸⁰ nach Abromeit, Maß, 3

^{81 vgl. ebd., 4f 82} ebd., 4

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