Moderne Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg

INHALTSVERZEICHNIS

  ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS  III

I.  EINLEITUNG  1

1.  Reformbedarf auf kommunaler Ebene  1

2.  Handlungsbedarf der Stadt Tilburg  2

II.  DIE POLITISCHEN RAHMENBEDINGUNGEN UND GEMEINDEORGANE  

IN  DEN NIEDERLANDEN.  4

1.  Der Gemeinderat.  5

2.  Das Kollegium.  5

3.  Der Bürgermeister.  7

4.  Die Organisation der Gemeindeverwaltung.  8

III.  DAS TILBURGER MODELL.  9

1.  Der Begriff „Konzern Stadt“  9

2.  Die Prinzipien des Kontraktmanagements.  10

2.1.  Struktureller Aufbau der Kommunalverwaltung - Dezentralisierung der  

  Kompetenzen.  11

2.2.  Steuerung nach Leitlinienentscheidungen.  13

2.3  Das Produkt im Mittelgrund des Handelns.  14

I

3.  Einführung eines Berichtswesens mit Controllingelementen.  17

3.1.  Der Dienstbericht.  18

3.2.  Der Konzernbericht.  20

3.3.  Der Umgang mit Planabweichungen.  21

4.  Personalpolitik und -entwicklung.  23

4.1.  Das Lohnsystem.  25

4.2.  Beurteilungen und Mitarbeitergespräche  26

4.3.  Andere Problemstellungen für das Personalwesen in Verbindung mit den  

  Zielen der Reform.  27

5.  Die präventive Betriebsdurchleuchtung.  28

IV.  FAZIT.  30

  LITERATURVERZEICHNIS.  34

II

Vertiefungskurs: Fiskalstaat Deutschland - Entwicklung und Perspektiven Veranstalter: Prof. R. Hickel

Thesenpapier zum Referat:

Moderne Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg

Dirk Schmolke (101 85 11) und Henry Müller (101 71 72)

Bremen, 18. Juni 1996

I. Einleitung

Die Finanzkrise in der Kommunalverwaltung hat nach ersten Reformen in den 70er Jahren Mitte der 80er Jahre zu erneuten Überlegungen geführt, den öffentlichen Dienst effizienter zu gestalten. Durch die Einführung aus der Privatwirtschaft bekannter Managementtechniken sollen die Behörden in Dienstleistungsunternehmen umgewandelt werden. Die Arbeit der Kommune soll sich in Zukunft mehr an dem Nutzen der „Nachfrager“, d.h. der Bürger, orientieren. Genau diese Punkte haben zu den tiefgreifenden Reformen in der niederländischen Stadt Tilburg geführt, die über die Landesgrenzen hinaus Pilotcharakter besitzen.

II. Die politischen Rahmenbedingungen und Gemeindeorgane in den Niederlanden

1. Der Gemeinderat

Der von der wahlberechtigten Bevölkerung gewählte Gemeinderat ist das oberste Organ der Gemeinde. Er ist für die wichtigsten kommunalen Angelegenheiten wie den Haushalt zuständig.

2. Das Kollegium

Die Beigeordneten des Kollegiums werden durch eine Ratsmehrheit aus der Mitte des Rates für eine Ratsperiode (vier Jahre) gewählt. Zusammen mit dem Bürgermeister bilden sie das Kollegium. Dieses ist verantwortlich für die laufende Verwaltung sowie die Vorbereitung und Ausführung von Beschlüssen des Rates.

3. Der Bürgermeister

Der Bürgermeister wird in den Niederlanden nicht gewählt, sondern von der Reichsregierung für sechs Jahre ernannt. Als Vorsitzender des Gemeinderates und des Kollegiums nimmt er politische Aufgaben war. Hierbei hat er im Kollegium ein Stimmrecht, nicht jedoch im Rat, hier hat er nur eine beratende Funktion.

4. Die Organisation der Gemeindeverwaltung

Das Sekretariat, dessen Vorsitz der Gemeindesekretär hat, ist für die traditionellen administrativen Aufgaben zuständig. Aufgrund der immer größer werdenden Gemeinden sind neben dem Sekretariat selbständig agierende Dienste entstanden, die der Kommunalverwaltung als betriebliche Einheiten zugeordnet wurden. Dieses führte zu einem Durcheinander von verschiedenen Formen der Aufgabenerfüllung. Des weiteren kam es durch das Wachstum von Sekretariat und Diensten zu einem Verlust zentraler Steuerungsmöglichkeiten, was eine Doppelbelegung von Aufgaben sowie einen Kompetenzstreit von Sekretariat und Diensten zur Folge hatte.

III. Das Tilburger Modell

1. Der Begriff „Konzern Stadt“

Durch den Konzerncharakter soll nicht die Steuerung von Tochtergesellschaften oder Beteiligungen eingeführt bzw. die Gleichbehandlung im juristischen oder steuerrechtlichen Sinne erreicht werden. Die aus der Privatwirtschaft bekannten Managementtechniken, der Organisationsaufbau sowie die dortigen Erfahrungsvorsprünge möchte Tilburg in die öffentliche Verwaltung übertragen und hiervon positiv für Bürger und Finanzhaushalt partizipieren. Wesentliche Elemente des konzernähnlichen Aufbaus sind die Neuorganisation von flexiblen selbständigen Fachdiensten mit eigener Verantwortung und die Einführung eines kleinen schlagkräftigen Konzernstabes - dem Steuerungsdienst.

2. Die Prinzipien des Kontraktmanagements

^{Kontraktmanagement ist in den Niederlanden ein gebräuchlicher Oberbegriff für ein in dieser Form neues Steuerungsmodell öffentlicher Verwaltungen. In Tilburg wird Kontraktmanagement definiert als:“...Steuerungs-, Planungs- und Controllinginstrument, bei dem zwischen der Leitung einer Organisationseinheit und dem Management einer niedrigeren hierarchischen Ebene verbindliche Absprachen über einen bestimmten Zeitraum getroffen werden. Die Absprache über die zu erbringenden Leistungen, die dafür zur Verfügung gestellten Mittel und die Art der Berichterstattung über das Ergebnis und eventuelle Abweichungen werden so konkret wie möglich in einem jährlichen Dienstplan auf der Basis des Konzernhaushaltes festgelegt...“ Zur Umsetzung des Kontraktmanagement wählte man in Tilburg drei Grundprinzipien:} n ^{Dezentralisierung von Kompetenzen} n ^{Steuern nach Leitlinien} n Outputorientiertes Handeln

2.1 Struktureller Aufbau der Kommunalverwaltung - Dezentralisierung von Kompetenzen Die Tilburger Stadtverwaltung hat einen grundsätzlich neuen Aufbau der Kommunalverwaltung umgesetzt, bei dem sie die Umwandlung einer Behörde in ein Dienstleistungsunternehmen forciert hat. Das Tilburger Modell richtet sich nach der Spartenorganisation, d.h. innerhalb dieser Sparten werden alle zur Produzierung der Produkte erforderlichen Funktionen wie Personalwirtschaft, Organisation und Finanzen mit eigenem Haushalt und eigener Verantwortung geführt. Die einzelnen Sparten werden von einem Direktor geleitet, dem als Stellvertreter ein betriebs- und finanzwirtschaftlich geschulter Controller zur Seite steht. Die Stadtverwaltung wurde unter der Verwaltungsspitze in sieben Fachbereiche und einen Steuerungsdienst gegliedert.

2.2 Steuern nach Leitlinien

Mit dem Steuern nach Leitlinien ist insbesondere das Verhältnis zwischen Kollegium und Rat auf der einen und den Fachverwaltungen auf der anderen Seite gemeint. Die Politik bestimmt, was gemacht wird, die Fachdienste bestimmen, wie es gemacht wird. Somit setzen die politischen Organe Rat und Kollegium den Output fest, den sie von der Fachbereichen erwarten. Dafür erhalten diese Mittel, um dieses zu verwirklichen. Somit sind Politik und Manager voneinander abhängig. Die Einzelführung von oben wird durch eine Steuerung nach Leitlinien ersetzt, durch die die Rahmenbedingungen festgelegt werden. Die Manager der Fachdienste können dann in eigener Regie ihre Abteilungen so steuern, daß mit möglichst geringen Mitteln das vorgegebene Ergebnis erreicht wird, wofür sie persönlich verantwortlich sind.

2.3 Das Produkt im Mittelpunkt des Handelns

Im Tilburger Modell soll keine Steuerung der Verwaltung durch zugeteilte Mittel erfolgen, sondern die Steuerung soll durch die Vorgabe eines festen Outputs und einem hierfür festgelegtem Budget erfolgen. Das Produkt, der Output, steht im Mittelpunkt, es erfolgt eine Steuerung durch die Vorgabe des Produktes, zu dessen Erzielung eines outputorientiertes Budget zur Verfügung steht. Dieses bezieht sich auf die einzelnen Verwaltungsbereiche, in diesen werden die jeweiligen Produkte wie Müllbeseitigung, Paßausstellung, zu erbringende Sozialleistungen etc. veranschlagt. Den so ermittelten Produktmengen werden die Kosten je Produkt zugeordnet ( z.B. Sperrmüllabfuhr 30 Gulden) und so die Haushaltsansätze in Geldeinheiten gebildet. Ziel der outputorientierten Budgetierung ist:

n die Aufstellung der Geldmittel, die einem Dienst, einer Produktgruppe oder einem einzelnem Produkt zugewiesen werden

n die Prüfung der Effizienzfunktion, d.h. was wurde mit den zugewiesenen Mitteln finanziert

Ein outputorientiertes Budget muß allerdings zwei Voraussetzungen erfüllen:

⇒ Es muß jedes Produkt so definiert werden, daß es auch zählbar ist, um so Mengen und Kosten zuordnen zu können. Dieses bringt zwangsläufig Probleme mit sich, da bspw. die Arbeit des Personals im Jugendamt nicht in ein meßbares Produkt umgewandelt werden kann.

⇒ Es muß eine alle Fachbereiche umfassende Kostenrechnung erstellt werden, die die anfallenden Kosten je Produkt erfaßt, um so das outputorientierte Budget durch eine genaue Kostenkontrolle zu überprüfen und die

Wirtschaftlichkeit der einzelnen Verwaltungsbereiche offenzulegen.

3. Einführung eines Berichtswesen mit Controllingelementen

Der aus der Privatwirtschaft bekannte Soll-Ist-Vergleich wurde in Tilburg eingeführt. Dieser gibt den aktuellen Stand des Haushaltsjahres wieder und zeigt die Abweichungen in der Zeit-, Leistungs- und Finanzplanung auf. Der gleichzeitige Verwaltungsaufbau nach Kostenstellen bildet eine Verhandlungsbasis für die Aushandlung der Einzelbudgets der Fachdienste. Das Berichtswesen wird aufgeteilt in die Dienst- und die Konzernberichte.

a) Dienstbericht: Hier wird die Situation eines einzelnen Fachdienstes durchleuchtet. Der Fachdienst hat die

b) Konzernbericht: Der Steuerungsdienst stellt anhand der Dienstberichte und der Stellungnahmen von Control-

Bei Planabweichungen werden diese je nach Art unterschiedlich behandelt. Fällt der Verantwortungsbereich eher auf die politische Ebene oder auf ein verändertes Verhalten der Bürger zurück, dann gehen die Planabweichungen nicht zu Lasten der Fachdienste. Sollten diese Abweichungen jedoch durch Managementfehler verursacht worden sein, dann muß sich die Führung des Fachdienstes hierfür verantworten und gegebenenfalls die Konsequenzen tragen.

4. Personalpolitik und -entwicklung

Für den Erfolg der Reformen schien es notwendig den Verwaltungsaufbau zu verkleinern, um so eine höhere Flexibilität und Effektivität zu erreichen. Der Personalbestand der öffentlichen Verwaltung konnte innerhalb weniger Jahre auf ca. 50 % zurückgefahren werden. Durch ein neues Lohnsystem sowie eine Änderung bei Beurteilungs-und Mitarbeitergesprächen soll die Motivation der Angestellten gesteigert werden. Tilburg hofft durch diese Maßnahmen den öffentlichen Dienst effektiver und effizienter zu gestalten, um bei geänderten Ansprüchen seitens der Bürger eine schnellere Reaktionsgeschwindigkeit auf diese zu besitzen. Dem Personal muß mehr Vertrauen entgegengebracht und Verantwortung übertragen werden, damit es sich besser mit seiner Arbeit identifizieren kann und es somit zwangsläufig zu einer besseren, ressourcenschonenden Nutzung des kommunalen Haushalts kommt.

IV. Fazit

Durch die Verwaltungsreform hat sich das Ergebnis von minus neun Mio. DM in weniger als zehn Jahren auf plus zwölf Mio. verbessert. Dieses geschah ohne eine Einschränkung der angebotenen Leistung, die Bürger sind mit den angebotenen Leistungen hochzufrieden. Das Personal hat sich seit 1985 von 3.000 auf 1.500 verringert. Dieser Abbau ist auf Privatisierungen und eine großzügige Vorruhestandsregelung zurückzuführen, wobei zu betonen ist, daß kein Arbeitnehmer entlassen wurde. Auch die Mitarbeiter sind mit dem Erreichten sehr zufrieden, da ihnen mehr Verantwortung übertragen wurde, was sich positiv auf die Motivation auswirkte.

Bei den anstehenden Reformdiskussionen in der Bundesrepublik Deutschland sollten auch einige Punkte des Tilburger Modells Beachtung finden. So erscheint die Festlegung der Arbeitszeit für einige Produkte durchaus sinnvoll. Die Besetzung von Führungspositionen in der deutschen Verwaltung erfolgt i.d.R. auf Dauer. Eine Ve rgabe ähnlich nach dem Tilburger Modell auf begrenzte Zeit und die Prüfung des Erreichten erscheint sinnvoll, um die Leistungsbereitschaft des Einzelnen zu stärken und das Risiko einer dauerhaften Fehlbesetzung zu senken. Durch die Koppelung der Höhe von Sonderzahlungen wie z.B. dem Weihnachts- oder Urlaubsgeld an persönliche Beurteilungen könnte ebenfalls ein Leistungsanreiz gegeben werden. Problematisch ist bei solchen Beurteilungen durch Vorgesetzte allerdings, daß diese immer eine subjektive Einschätzung beinhalten. Diese Zahlungen könnten aber auch in Abhängigkeit von der quantitativ erbrachten Leistung wie z.B. der Anzahl ausgestellter Personalausweise geleistet werden. Da in den Beurteilungen auch Fehlzeiten ihre Berücksichtigung finden, könnte dieses möglicherweise die Ausfallzeiten einschränken. Eine Nichtberücksichtigung bzw. Einschränkung von Sonderzahlungen hat aber zunächst oftmals eine demotivierende Wirkung, deshalb sollte diese Leistungsprämie keinen zu großen Umfang einnehmen.

Auch wenn die Voraussetzungen für deutsche Kommunalverwaltungen Einschränkungen für eine Übertragbarkeit darstellen, so lassen sich doch einige Teilbereiche des Tilburger Modells in der deutschen Kommunalverwaltung umsetzten. Der Name Tilburg und das Modell „Konzern Stadt“ dürften deshalb bei der Diskussion über eine effi- zientere Darstellung öffentlicher Leistungen eine nicht unerhebliche Rolle einnehmen.

1 Schlußbetrachtung

Die Kommunalverwaltungen sind nach den Reformprojekten und Entbürokratisierungsversuchen in den siebziger und achtziger Jahren sowie nach unterschiedlichen EDV-technischen Innovationen Schauplätze neuer Modernisierungsanläufe. Diese sind im wesentlichen binnenor-ganisatorisch ausgerichtet, sie gehen an die Substanz des bestehenden bürokratischen Systems und sind vom Effizienzgedanken beherrscht. Die international diskutierten und zum Teil bereits praktizierten Ansätze beinhalten tiefe Einschnitte in die Organisation und sind vor allem Steuerungskonzepte. 1

Vor dem Hintergrund einer tiefen Krise der Kommunalfinanzen und scharfer Kritik an der öffentlichen Verwaltung wurden in vielen Städten - u.a. in der niederländischen Stadt Tilburg -Reformen der Führungs- und Organisationsstruktur der Verwaltung eingeleitet. Die Einführung bereits aus der Privatwirtschaft bekannter betriebswirtschaftlicher Managementtechniken ² soll dazu beitragen, die Verwaltung stärker am Ergebnis und dem Nutzen der “Nachfrager”, d.h. der Bürger, zu orientieren. Das Tilburger Modell ist wie ähnliche Reformbemühungen dem Ziel verpflichtet, die Verwaltung von einer Behörde in ein Dienstleistungsunternehmen zu verwandeln. ³ Zudem zwingt die finanzielle Mittelknappheit die Kommunen zu einem ressourcenschonenden Haushalten. Bei gleichbleibendem oder eher steigendem Anspruchsniveau der Bürger sind die Behörden gezwungen, innovative Ideen für die Kommunalverwaltung umzusetzen, damit sich keine Lücke bildet, die durch eine Effizienz- und Effektivitätssteigerung geschlossen werden könnte. 4

¹ Vgl. Franz, Martin, Hrsg.: Klemisch, Herbert, Pohl, Wolfgang, u.a.: Die Kommunalverwaltung und ihre Re-form, in: Handbuch für alternative Kommunalverwaltung, Bielefeld, 1994, S.64

² Vgl. Hill, Hermann: Einführung eines neuen Steuerungsmodells, in: VOP - Verwaltungsführung, Organis ation, Personalwesen, Ausg. 1/1995, Herzogenrath, 1995, S.6

³ Vgl. Schiller-Dickhut, Reiner: Konzern Stadt Tilburg - Die Übertragung betriebswirtschaftlicher Rezepte auf die öffentliche Verwaltung, in: AKP Ausg. 2/1993, S.54f

2 Schlußbetrachtung

Es läßt sich festhalten, daß alle Reformprogramme in vier oder fünf Elemente zerlegbar sind:

• Dezentralisierung von Verantwortung und Kompetenzen.

• Partizipation von Mitarbeitern und Kunden.

• Markt- und Serviceorientierung der Dienstleistungen.

• Leistungsmessung und -steuerung.

• Gegebenenfalls: Suche nach neuen Planungs- und Budgetierungsinstrumenten.

Für die Umgestaltung der öffentlichen Verwaltung im kommunalen Bereich soll hier das Beispiel der niederländischen Stadt Tilburg betrachtet werden, die das gesamte System des Kontraktmanagements zur Ergebnisoptimierung in die Praxis umgesetzt haben. 5

Die Stadt Tilburg, mit ca. 160.000 Einwohnern, ⁶ hat bereits in den siebziger Jahren einen Handlungsbedarf für die Reorganisation der eigenen Verwaltung ausgemacht. Daraufhin wurde im Jahr 1977 eine Arbeitsgruppe Verwaltungsorganisation eingerichtet, die aber erst im Jahr 1979 tätig wurde und sich vornehmlich um drei Punkte kümmern sollte:

a) Welche Methoden und Verfahren für eine Neuorientierung der Stadtverwaltung erscheinen geeignet?

b) Welche Mitarbeiter können in die Reorganisation miteinbezogen werden?

c) Welche Lenkungsgruppe kann diese Personen leiten und führen?

Bei der Betrachtung dieser Fragen wurden in der Verwaltung Mängel aufgedeckt, die denen großer bürokratischer Organisationen mit stark ausgeprägten Querschnittseinheiten entspre-

⁴ Vgl.Struwe, Jochen: Lean Administration und Verwaltungscontrolling - Das Instrumentarium, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Ausg. 5/95, 1995, S.22

⁵ Vgl. ohne Verf.: KGSt.-Bericht 19/1992: Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung -Fallstudie Tilburg, Köln, 1992, S.11ff

⁶ Vgl. Nipkau, Frank: Tilburg macht`s möglich: Führerschein in 165 Sekunden, in: PZ - Wir in Europa, Ausg.

79/1994, Bonn, 1994, S.12

3 Schlußbetrachtung

chen. Zwischen der politischen Führung und dem Verwaltungsmanagement wurde eine schlechte Koordination und Kommunikation festgestellt. Darüber hinaus bestanden Spannungen wegen Mißverständnissen in der Verteilung von Kompetenzen und Verantwortung, begleitet von verzögerten - auch aufgrund von langen Durchlaufzeiten - Entscheidungs- und Umdenkungsprozessen. Bei einer Mängelanalyse sind 1980 über 1.000 Engpässe offengelegt worden. Die Erledigung vieler Aufgaben im Sekretariat geschah doppelt, die politische Führung und der Verwaltungsapparat arbeiteten neben- anstatt miteinander. 7

Im August 1980 wurden die Vorschläge zur Reorganisation der Verwaltung weiter ausgearbeitet mit der Absicht, diese unumkehrbar zu machen. Dieser mutige Schritt wurde durch verschiedene Gesichtspunkte positiv beeinflußt und untermauert. So wurde von dem Rat und dem Kollegium garantiert, daß es bis zum Jahr 1985 keine Entlassungen aufgrund der Reorganisation geben solle. Das neue Kollegium in Tilburg sah in der Verwaltungsreform eine politische Profelierungschance und wurde durch junge, betriebswirtschaftlich ausgebildete Ratsmitglieder moralisch sowie durch deren Know-how unterstützt. Zudem war die öffentliche Diskussion über eine Verwaltungsreform in den Niederlanden zu der Zeit auf dem Höhepunkt. 8

Die Ziele, die nun formuliert wurden, hatten jedoch noch allgemeinen Charakter. Sie lauteten:

1) Abbau der Bürokratisierung der Verwaltung.

2) Erhöhung von Flexibilität, Effektivität und Effizienz. 3) Erstellung von besseren Dienstleistungen zu niedrigeren Kosten. 4) Überprüfung von Privatisierungsmöglichkeiten in Teilbereichen der öffentlichen Verwaltung.

5) Verbreiterung der Einsatzmöglichkeiten des Personals, einhergehend mit einem höheren Maß an Selbstorganisation und beruflich höherer Qualifikation.

6) Verbesserung des kostenbewußten Handels/Produzierens mit politikorientierten

⁷ Vgl. ohne Verf.: KGSt.-Bericht 19/1992: Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung -Fallstudie Tilburg, Köln, 1992, S.18f

⁸ Vgl. ohne Verf.: Carl Bertelsmann Preis 1993: Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Gü- tersloh, 1993, S.107