Inhaltsverzeichnis

1.  EINE KOMMISSION ZUR ENTFLECHTUNG DES DEUTSCHEN FÖDERALISMUS.  03

2.  DIE GEMEINSCHAFTSAUFGABEN NACH ARTIKEL 91 GG.  05

2.1.  Bundesgesetze zur Regelung der Gemeinschaftsaufgaben.  05

2.1.1.  Darstellung des Artikels 91 GG.  05

2.1.2.  Weitere Möglichkeiten der Mischfinanzierung.  07

2.2.  Politikverflechtung durch die Gemeinschaftsaufgaben.  08

2.2.1.  Schwachstellen und Probleme durch die Gemeinschaftsaufgaben.  08

2.2.2.  Internalisierung der Spill-over-Effekte.  10

3.  WISSENSCHAFTLICHE VORSCHLÄGE ZUR POLITIKENTFLECHTUNG DURCH REFORM DER  

GEMEINSCHAFTSAUFGABEN.   12

3.1.  Geschichtliche Darstellung bisheriger Reformversuche.  12

3.2.  Bertelsmann-Stiftung.  15

3.3.  Stiftung Marktwirtschaft.  18

3.4.  Konrad-Adenauer-Stiftung.  19

3.5.  Gemeinschaftsausschuss der dt. gewerblichen Wirtschaft.  21

3.6.  de Maizieres indikatorbasierte Mittelverteilung und weitere  

Finanzierungsvorschl  äge aus der Politik.  23

3.7.  Bewertung der wissenschaftlichen Vorschläge.  25

4.  DIE ARBEIT DER KOMBO BEZÜGLICH DER REFORM DER GEMEINSCHAFTSAUFGABEN.  27

4.1.  Gründung und Zusammensetzung der KOMBO.  28

4.1.1.  Ausgangslage: von Verflechtung zur Entflechtung.  29

4.1.2.  Ausgangsposition des Bundes und der Länder.  29

4.2.  Die Positionspapiere von Bund und Länder.  30

4.2.1.  Positionspapier des Bundes vom April 2003.  30

4.2.2.  Positionspapier der Länder vom Mai 2004.  32

4.3.  Vorschlag der Vorsitzenden der KOMBO zu den Gemeinschaftsaufgaben  

und  den Mischfinanzierungen.  33

5.  DER GROßE WURF ODER DOCH KEIN WEG AUS DER SACKGASSE?  35

6.  LITERATURLISTE  38

Grasser: Die Reform der Gemeinschaftsaufgaben

1. Eine Kommission zur Entflechtung des deutschen Föderalismus

Fritz Scharpf hat seine Kritik am deutschen Föderalismus mit einem sehr scharfen Unterton belegt. Er nennt drei Hauptschwächen des deutschen Föderalismus: die Möglichkeit parteipolitischer Blockaden, die generelle Schwerfälligkeit und Intransparenz bundespolitischer Entscheidungsprozesse und die eingeschränkten Handlungsspielräume der Landespolitik (vgl. Margedant 2003: S. 10). Dies bilanzierend erscheint eine Reform des bundesdeutschen Föderalismus als dringend notwendig.

Heute sind weder kooperativer, Mitwirkungs- oder Beteiligungsföderalismus die dominierenden Schlagwörter, sondern es regieren die Begriffe des Gestaltungs- und Wettbewerbsföderalismus die Reformdebatten der Politik und Wissenschaft. Seit fast einem Jahrzehnt schon versuchen Politiker und Wissenschaftler mit verschiedensten Ansätzen und unterschiedlichsten communities die als so dringend erachtete Reform des deutschen Föderalismus voranzubringen. Der große Wurf sollte mit der von Bundestag und Bundesrat eingesetzten Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (KOMBO) gelingen, der neben Mitgliedern aus den beiden deutschen gesetzgebenden Bundesorganen auch beratende Experten aus der Wissenschaft angehörten, welche vielfältige und verheißungsvolle Alternativvorschläge ausgearbeitet hatten (vgl. Deutscher Bundestag 2003: S. 1).

Die konstituierende Sitzung der KOMBO fand am 7. November 2003 im Bundesrat statt. Als Zielsetzung hatte die Kommission vornehmlich die Entflechtung des deutschen föderalen Systems, die sich durch die Reform von insgesamt drei Hauptschwerpunkten ergeben sollte. Darunter zählen neben der Überprüfung der „Zuordnung von Gesetzgebungszuständigkeiten auf Bund und Länder“ auch die Überprüfung der „Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder in der Bundesgesetzgebung“ und schließlich die „Finanzbeziehungen (insbesondere Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen) zwischen Bund und Ländern“ (vgl. Deutscher Bundestag 2003: S. 1).

Interessant ist, dass unter dem Begriff der „Finanzbeziehungen“ aus dem Einsetzungsbeschluss der Kommission die Überprüfung der Gemeinschaftsaufgaben

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Grasser: Die Reform der Gemeinschaftsaufgaben

und Mischfinanzierungen explizit erwähnt werden. Dies weist bereits auf die Wichtigkeit dieser beiden Finanzierungsarten hin. Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben durch Bund und die Durchführung durch die Länder wie auch die verschiedenen Formen der Mischfinanzierungen, die ein Einfallstor des Bundes in Länderangelegenheiten darstellen, stellen die schwerwiegendste Form der Politikverflechtung im deutschen Föderalismus dar. Sie haben sich durch die Etablierung von Planungsausschüssen zu einem Gordischen Knoten ähnlichen Gebilde und System verflochten, dessen Entflechtung in der Arbeit der KOMBO von vorrangiger Bedeutung war. Dies lag nicht zuletzt an der Tatsache, dass es v.a. bei den Gemeinschaftsaufgaben um hohe Finanztransfers des Bundes an die Länder geht.

Diese Arbeit kann nicht alle Aspekte der Bundesstaatsreform berücksichtigen und konzentriert sich daher auf die so dringliche Reform der Gemeinschaftsaufgaben. Der Schwerpunkt liegt somit auf Ansätzen zur Reform der Gemeinschaftsaufgaben und den Reformvorschlägen der KOMBO. Unter Punkt 2 werden noch einleitend die Gemeinschaftsaufgaben und die Mischfinanzierungen mitsamt ihrer

augenscheinlichen Probleme und Schwachstellen aufgezeigt. Punkt 3 beherbergt die Reformansätze aus der Wissenschaft, welche sich untereinander in vielen Punkten ähneln, bezüglich der Begründungen und Argumentationen hinsichtlich der Abschaffung oder Rückführung von Gemeinschaftsaufgaben finden sich jedoch unterschiedliche Ansätze und weitere Probleme dieses Systems. Eine abschließende Evaluierung wird zeigen, dass auch die Wissenschaft keinen richtigen gemeinsamen Nenner finden bzw. kein in sich schlüssiges Gesamtkonzept zur Reform der Gemeinschaftsaufgaben aufstellen konnte. Abschließend wird unter Punkt 4 die Arbeit der KOMBO, v.a. die Positionen und Positionspapiere des Bundes und der Länder sowie der abschließende Vorschlag der Vorsitzenden der KOMBO zu den Gemeinschaftsaufgaben, analysiert. Eine abschließende Bewertung unter Punkt 5 stellt sich die Frage, ob dieser Vorschlag der große Wurf zur Entflechtung sei oder ob er nicht gar zu noch mehr Verflechtung führe und was die Gründe für diesen Kompromiss und auch für das Scheitern der KOMBO sein könnten. Somit bietet diese Arbeit eine umfangreiche Veranschaulichung der Gemeinschaftsaufgaben, möglicher Reformansätze und politischer Vorschläge zur (angeblichen)

Politikentflechtung des deutschen föderalen Systems.

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2. Die Gemeinschaftsaufgaben nach Artikel 91 GG 2.1. Bundesgesetze zur Regelung der Gemeinschaftsaufgaben

2.1.1. Darstellung des Artikels 91 GG

Die Gemeinschaftsaufgaben finden sich im Artikel 91 GG. Die dort aufgeführten und als Gemeinschaftsaufgaben deklarierten Tätigkeitsfelder, welche eine Kooperation und Abstimmung zwischen Bund und Ländern erfordern, beziehen sich im Artikel 91a GG auf den Aus- und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken, die Verbesserung der Agrarstruktur, des Küstenschutzes und der Wirtschaftsstruktur. Als freiwillige und nicht verbindliche Kooperation findet sich im Artikel 91b GG die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder bei der Bildungsplanung und der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung. Artikel 91 GG lautet wörtlich (vgl. Bundesministerium für Justiz 2005):

„Artikel 91a GG:

Mitwirkung des Bundes bei Gemeinschaftsaufgaben

(1) Der Bund wirkt auf folgenden Gebieten bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder mit, wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist (Gemeinschaftsaufgaben):

(2) Durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates werden die

Gemeinschaftsaufgaben näher bestimmt. Das Gesetz soll allgemeine Grundsätze für die Erfüllung enthalten.

(3) Das Gesetz trifft Bestimmungen über das Verfahren und über Einrichtungen für eine gemeinsame Rahmenplanung. Die Aufnahme eines Vorhabens in die

Rahmenplanung bedarf der Zustimmung des Landes, in dessen Gebiet es durchgeführt wird.

(4) Der Bund trägt in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 1 und 2 die Hälfte der Ausgaben in jedem Land. In Fällen des Absatzes 1 Nr. 3 trägt der Bund mindestens die Hälfte; die Beteiligung ist für alle Länder einheitlich festzusetzen. Das Nähere regelt ein Gesetz. Die Bereitstellung der Mittel bleibt der Feststellung in den Haushaltsplänen des Bundes und der Länder vorbehalten.

(5) Bundesregierung und Bundesrat sind auf Verlangen über die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben zu unterreichten.

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Artikel 91b GG:

Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen bei der Bildungsplanung und bei der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung zusammenwirken. Die Aufteilung der Kosten wird in der Vereinbarung geregelt.“

Es hat bereits Erwähnung gefunden, dass Näheres ein Bundesgesetz bzw. Ausführungsgesetz zu regeln hat. Dies bedeutet, dass jedem der drei Gemeinschaftsaufgaben vom Gesetzgeber jeweils ein Ausführungsgesetz

zugeordnet worden ist. Diese bestimmen die praktische Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben und traten am 01.01.1970 in Kraft. Diese Ausführungsgesetze sind:

1. das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen,

2. das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ und

3. das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“.

Aufgrund der freiwilligen Basis einer Zusammenarbeit von Bund und Länder nach Artikel 91b GG findet sich hierüber kein Ausführungsgesetz. Die Ausführungsgesetze sehen vor allem eine Schaffung von Planungsausschüssen vor, welche eine Aufstellung von Rahmenplänen über die Durchführung einer Gemeinschaftsaufgabe zur Aufgabe hat. Im Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen“ (HschBG) findet sich dies in §7 (vgl. Bundesministerium der Justiz 2005c). Dem Planungsausschuss, dem

Kooperationsinstrument zwischen Bund und Länder, gehören von Seiten des Bundes ein Bundesfinanzminister (hier: Hans Eichel, SPD) und von Seiten der Länder die jeweiligen Fachminister (in diesem Fall also die Bildungsminister der Länder) an. Den Vorsitz hat die Bundesbildungsministerin, Edelgard Buhlmann, SPD. Im Abstimmungsmodus hat jedes Land eine Stimme, der Bund verfügt über insgesamt 16 Stimmen. Zur Beschlussfassung im Planungsausschuss genügt keine einfache Mehrheit, sondern es muss eine ¾-Mehrheit gefunden werden. Somit kann der Bund die Länder in diesem Modell nicht dominieren und verfügt über keine Richtlinienkompetenz.

Was als gleichberechtigte Zusammenarbeit zwischen Bund und Länder mit direkter Kooperation zwischen diesen beiden Ebenen innerhalb eines Organs den Eindruck eines relativ effizienten und stabilen Instrumentes macht, hat sich in der Realität

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Grasser: Die Reform der Gemeinschaftsaufgaben

als schwerwiegendste Form der Politikverflechtung im deutschen föderalen System herausgestellt. Unter Punkt 2.2. wird hierauf explizit eingegangen.

2.1.2. Weitere Möglichkeiten der Mischfinanzierung

Neben den Gemeinschaftsaufgaben ergeben sich für den Bund nach Artikel 104a GG noch drei weitere Möglichkeiten zur Mitfinanzierung originärer Landesaufgaben. Obgleich Grundlage der bundesdeutschen Finanzordnung das Konnexitätsprinzip ist, was eine Koppelung von Aufgaben- und Finanzverantwortung meint (vgl. Bertelsmann Stiftung 2004b: S. 6), bezeugen die Gemeinschaftsaufgaben und die mischfinanzierten Aufgaben des Artikels 104a GG die Ausnahme von der Regel. Dem Bund wäre es nach dem Konnexitätsprinzip grundsätzlich verboten, Aufgaben zu finanzieren, welche nicht in sein Verwaltungsgebiet fallen. Der Artikel 104a GG öffnet ihm jedoch ein Hintertürchen bzw. beschert ihm einen Freifahrtschein zur Finanzierung beliebig vieler Aufgaben, welche der Bund als für gesamtwirtschaftlich wichtig erachtet.

Die drei Formen der Mischfinanzierung nach Artikel 104a sind (vgl. Bundesministerium der Justiz 2005b): 1. Bundesauftragsverwaltung (Art. 104a Abs. 2 GG) 2. Geldleistungen (Art. 104a Abs. 3 GG) 3. Investitionsfinanzhilfen (Art. 104a Abs. 4 GG)

Insbesondere die Investitionsfinanzhilfen eröffnen dem Bund ein Einfallstor in Länderangelegenheiten. Sie ermöglichen ihm nämlich aus konjunktur-, struktur-und wachstumspolitischen Gründen den Ländern Finanzhilfen zu gewähren. Hierbei handelt es sich jedoch nicht um Finanzhilfen, sondern ausschließlich um Sachinvestitionen, v.a. den Bau von öffentlichen Verkehrsmitteln oder Hilfen zur Stadtsanierung. Alle drei Mischfinanzierungen zusammengenommen werden auch als „unechte“ Gemeinschaftsaufgaben bezeichnet. Die Länder müssen in diesen Fällen nicht mit dem Bund kooperieren, jedoch kann es sich schon aus wahltechnischen Gründen heraus kaum ein Land leisten, Investitionen durch den Bund abzulehnen. Der Artikel 104a GG wird bei der Darstellung der Reformvorschläge zumeist in einem Zuge mit den Gemeinschaftsaufgaben genannt und Reformen tangieren sowohl die eine als auch die andere Form dieser Mischfinanzierungen, weshalb diese kurze Darstellung der Mischfinanzierungen und Abweichungen vom Konnexitätsprinzip nötig wurde.

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2.2. Politikverflechtung durch die Gemeinschaftsaufgaben

2.2.1. Schwachstellen und Probleme durch die Gemeinschaftsaufgaben Die Große Finanzreform von 1969 ist das „herausragende Beispiel für den kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland“ (Münch/Meerwaldt 2005). Das Ziel dieser Reform war eine verfassungsrechtliche Verankerung der schon längst praktizierten Kooperationsformen zwischen Bund und Ländern. Auf diese Weise wollten Bund und Länder finanzpolitische Zuständigkeiten klären und das intransparente System damaliger Mischfinanzierungen, welche keine verfassungsmäßige Legitimation besaßen, bereinigen. Grundlage der damaligen Reform war die für eine Verfassungsänderung benötigte 2/3-Mehrheit der Großen Koalition unter Kissinger von 1966.

Der Art. 91a Abs. 1 GG stellt seitdem die intensivste Kooperationsform im deutschen Bundesstaat dar, da er Bund und Länder „zu gemeinsamer Planung, Entscheidung und Finanzierung“ (Münch/Meerwaldt 2005) verpflichtet. Die durch die Ausführungsgesetze institutionalisierten Planungsausschüsse sehen die Aufstellung der bereits erwähnten Rahmenpläne durch die Planungsausschüsse vor. Münch/Meerwaldt schreiben hierzu:

„Die Mitglieder sind stets bemüht, Beschlüsse möglichst einstimmig, zumindest aber nur mit wenigen Gegenstimmen zu fassen. Vorgeschrieben ist eine Dreiviertelmehrheit. Der Planungsausschuss ist bemerkenswert, weil hier eine gleichberechtigte Zusammenarbeit von Bund und Ländern praktiziert wird. Die Länder sind an dieser Kooperation nicht über ein Bundesorgan beteiligt, sondern sie können ihre spezifischen Interessen im direkten Zusammenwirken mit dem Bund verfolgen“ (Münch/Meerwaldt 2005).

Somit ergeben sich aus dieser kooperativen Zusammenarbeit innerhalb der Planungsausschüsse folgenschwere Probleme und Schwachstellen dieses Systems. Eine verheerende Folge der Arbeit der Planungsausschüsse ist ein Machtverlust der Parlamente (vgl. Laufer/Münch 1997: S. 199). Der Planungsausschuss leitet die Rahmenpläne zunächst an die Bundesregierung und die Landesregierungen weiter, welche die „Ansätze, die zur Durchführung des Rahmenplans erforderlich sind, in die Entwürfe ihrer jährlichen Haushaltspläne aufnehmen“ (Münch/Meerwaldt 2005) müssen. Zwar können die Parlamente hier die Haushaltsmittel gemäß ihres Etatrechts verweigern und den Haushalt somit „platzen“ lassen, jedoch machen sie wenig Gebrauch davon. Schließlich will die jeweilige parlamentarische Mehrheit der von ihr gestellten Regierung nicht in den Rücken fallen und ihre Zustimmung verweigern - eine Möglichkeit, welche bei den hohen Finanzmitteln, welche durch

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