Neue Wege der Teilhabe am Arbeitsleben durch die Werkstatt für behinderte Menschen im Spannungsfeld zwischen sozialer Zielsetzung und ökonomischer Realität

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Inhalt

  Einleitung  

1  Die Werkstatt für behinderte Menschen  

1.1  Die Rechtsgrundlagen der WfbM  

1.1.1  Das Sozialgesetzbuch  IX

1.1.2  Weitere Rechtsgrundlagen  

1.2  Die Entwicklung der beruflichen Rehabilitation nach  1945

1.3  Der Paradigmenwechsel in der Behindertenhilfe seit 1974 und seine  

  Auswirkungen auf die Gesetzgebung  

1.3.1  Die Grundsätze der Konzeption der Werkstatt für Behinderte  

1.3.2  Der Wandel der Rechtsnormen  

1.3.3  Die Entwicklung der Werkstätten für behinderte Menschen  

1.4  Der Zielkonflikt zwischen Förderauftrag und Produktionsorientierung  

1.5  Werkstätten für behinderte Menschen in der Gesellschaft  

1.5.1  Einflussfaktoren für die Arbeit der WfbM  

2  Werkstattarbeit und Erwerbsarbeit  

2.1  Arbeit  

2.1.1  Begriffsgeschichte  

2.1.2  Arbeit und ihre Bedeutung für die Identitätsentwicklung  

2.2  Erwerbsarbeit  

2.2.1  Strukturen von Erwerbsarbeit in industriellen Gesellschaften  

2.2.2  Bedeutung von Arbeit für Menschen mit Behinderungen  

2.3  Werkstattarbeit  

3  Veränderungen für Werkstätten für behinderte Menschen durch  

  das SGB  IX

3.1  Das neunte Sozialgesetzbuch  

3.1.2  Rehabilitation Teilhabe Leistungen zur Teilhabe  

3.1.3  Rehabilitation und Eingliederung  

3.2  Teilhabe als politisches Gestaltungsprinzip  

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4 Neue Teilhabewege für Werkstattbeschäftigte

4.1 Ausgelagerte Arbeitsplätze

4.1.1 Erweiterte rechtliche Grundlagen

4.2 Integrationsprojekte

4.2.1 Die Systematik der Förderung von Integrationsfirmen

4.3. Weitere Zugangsmöglichkeiten zum ersten Arbeitsmarkt 4.3.1 Arbeitsassistenz

5 Perspektiven, Tendenzen: Alles bleibt anders

5.1 Konsequenzen für behinderte Menschen aus den sozioökonomischen Entwicklungen und daraus abzuleitende mögliche Auswirkungen auf

5.2 Potenzielle Reaktionsmöglichkeiten der WfbM: Von der Gegenwart in die Zukunft

6 Zusammenfassende Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

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Einleitung

Zentrale Aufgabe der Werkstätten für behinderte Menschen ist die Rehabilitation und Integration von Menschen mit Behinderung. Die Umsetzungsmöglichkeiten dieser Aufgabe werden in jüngster Zeit zunehmend kritisch betrachtet. Die Gründe dafür liegen unter anderem in der Konkurrenz um knapper werdende Ressourcen wie auch in den mittlerweile gesetzlich definierten Ansprüchen der Beteiligten nach gleichberechtigter Teilhabe und Selbstbestimmung.

Ausgehend von der These, dass eine umfassende Integration von behinderten Menschen nur in den Bereichen erfolgreich sein kann, in denen diese Menschen auch tätig sind, stehen auch Werkstätten für behinderte Menschen vor der Herausforderung, traditionelle Angebote von Teilhabeleistungen zu überdenken. Zum einen, um dem Perspektivenwechsel der letzten Jahre in der Behindertenhilfe Rechnung zu tragen, und zum anderen, um sich einem zunehmend marktwirtschaftlich orientierenden Segment der öffentlichen Wohlfahrt zu positionieren.

Die hier vorliegende Hausarbeit setzt sich mit der folgenden Fragestellung auseinander: Bieten moderne Teilhabeleistungen in Krisenzeiten eine Chance für Aufbruch und neue Ideen in der Werkstattarbeit oder ist die Werkstatt für behinderte Menschen ein teurer Weg am Arbeitsleben vorbei?

Im Rahmen einer deskriptiven Literaturanalyse werden in Kapitel 1 zunächst Begriff, Aufgabe und rechtliche Rahmenbedingungen der Werkstatt für behinderte Menschen beschrieben. Im weiteren werden die Auswirkungen der gewandelten Sichtweisen in der beruflichen Rehabiltation seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland dargestellt.

In Kapitel 2 wird eine Abgrenzung der Begriffe Werkstattarbeit und Erwerbsarbeit vorgenommen.

Aktuelle Entwicklungen in den Bereichen Teilhabe, Rehabilitation und Eingliederung werden in Kapitel 3 vor dem Hintergrund geänderter gesetzlicher Rahmenbedingungen eingegrenzt.

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Beispielhaft für neue Wege der Teilhabe für Werkstattbeschäftigte bildet eine besondere Betrachtung von ausgelagerten Arbeitsplätzen und Integrationsprojekten den Schwerpunkt des Kapitels 4. Hierbei wurde bewusst auf umfangreiche Aufzählung von Beispielprojekten verzichtet, da dies den Rahmen der Hausarbeit sprengen würde. Perspektiven, Tendenzen, Entwicklungen und daraus abzuleitende potentielle Auswirkungen auf die WfbM der Zukunft werden in Kapitel 5 aus der Sichtweise verschiedener Autoren entwickelt.

Die Kapitel 1 und 2 wurden von Andreas Greth erstellt, die Kapitel 3 bis 5 von Michael Schumann. Die Einleitung und Kapitel 6 wurden gemeinsam erarbeitet.

1 Die Werkstatt für behinderte Menschen

Die Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) haben seit Entstehung ihrer Vorformen in den 1950er Jahren den gesamten wirtschaftlichen Entwicklungsprozess durchlaufen, für den gesellschaftlich 150 Jahre benötigt wurden. Alle Stadien „[...] von der Handwerksproduktion zur Manufaktur, von der vorindustriellen Serienarbeit zur industriellen Konfektion, von der sozialistischen Produktionsweise zum leistungsstarken Outsourcing - Partner für kapitalistische Groß- und Mittelbetriebe“ (MOSEN 2003, S.10) wurden in kurzer Zeit durchlaufen.

Entsprechend unterschiedlich präsentieren sich heute T räger von WfbM in ihrer Präferierung von Förder- oder Produktionsaspekten, wie auch in ihrer Einschätzung über Umfang und Richtung von Veränderungsbedarf.

1.1 Die Rechtsgrundlagen der Werkstatt für behinderte Menschen 1.1.1 Das Sozialgesetzbuch IX

Wesentliche Rechtsgrundlage für die Tätigkeit der Werkstätten für behinderte Menschen ist das Sozialgesetzbuch IX, Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen, vom 1.7.2001. Es legt die Konzeption der Werkstätten fest, definiert den Rechtsstatus der behinderten Menschen in den Werkstätten, beschreibt die Grundsätze ihrer Förderung, bestimmt die Art und Mindesthöhe der Entgelte und regelt die Mitwirkungsrechte. (BAG-WfbM, www.bagwfbm.de)

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Die bisherige Bezeichnung „Werkstatt für Behinderte“ wurde in „Werkstatt für behinderte Menschen“ geändert. Teil 1 enthält allgemeine Regelungen für behinderte und von Behinderung bedrohte Menschen, der Teil 2 besondere Regelungen zur Teilhabe schwerbehinderter Menschen (Schwerbehinderte nrecht). Das

Schwerbehindertengesetz (SchwbG) wurde mit Inkrafttreten des SGB IX aufgehoben, die wichtigsten werkstattbezogenen Bestimmungen wurden in das SGB IX übernommen.

§ 2 Abs. 1 S 1 SGB IX legt fest:

„Menschen sind behindert, wenn ihre körperlic he Funktion, geistige Fähigkeit oder seelische Gesundheit mit hoher Wahrscheinlichkeit länger als sechs Monate von dem für das Lebensalter typischen Zustand abweichen und daher ihre Teilnahme am Leben in der Gesellschaft beeinträchtigt ist.“

Als schwerbehindert gelten nach § 2 Abs. 2 SGB IX Menschen, bei denen ein Grad der Behinderung von mindestens 50 vorliegt. Die Schwerbehinderung wird nach § 69 SGB IX vom Integrationsamt festgestellt. § 4 Abs. 1 sichert die notwendigen Sozialleistungen zu, um „[...] die Teilhabe am Arbeitsleben entsprechend den Neigungen und Fähigkeiten dauerhaft zu sichern“.

Eingestuft werden die Auswirkungen einer Behinderung auf Teilhabe am Leben in der Gesellschaft.

Nach §136 Abs. 1 SGB IX ist die WfbM eine Einrichtung zur Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben und

„[...] hat denjenigen behinderten Menschen, die wegen Art und Schwere der Behinderung nicht, noch nicht oder noch nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden können,

1. eine angemessene berufliche Bildung und eine Beschäftigung zu einem ihrer Leistung angemessenen Arbeitsentgelt anzubieten und 2. zu ermöglichen, ihre Leistungs- oder Erwerbsfähigkeit zu erhalten, zu entwickeln, zu erhöhen oder wiederzugewinnen und dabei ihre Persönlichkeit zu entwickeln.“

Abweichend von früheren Regelungen, beispielsweise der Kriegsopferversorgung, sind also nicht Erscheinungsform oder Ursache der Behinderung Kriterien für den Aufnahmeanspruch in die WfbM, sondern der Bedarf an beruflichen Rehabilitationsleistungen. Auch eine festgesellte Schwerbehinderung muß nicht notwendigerweise vorliegen.

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Nach §136 Abs. 2 SGB IX

„[...] steht die Werkstatt allen behinderten Menschen unabhängig von der Art oder Schwere der Behinderung offen, sofern erwartet werden kann, dass sie spätestens nach Teilnahme an Maßnahmen im Berufsbildungsbereich wenigstens ein Mindestmaß an wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung erbringen werden“

Damit wird aber nicht eine messbare Mindestleistung gefordert, sondern das Arbeitsergebnis muss, nach entsprechender Qualifizierung im Berufsbildungsbereich, die Werkstatt insgesamt durch eine wirtschaftliche Verwertbarkeit bereichern (vgl. NEUMANN 2004, S.682).

1.1.2 Weitere Rechtsgrundlagen

Weitere wichtige Rechtsgrundlagen sind:

Grundgesetz

Werkstättenverordnung (WVO): Sie konkretisiert Aufgaben und Pflichten der WfbM und amtlichen Anerkennungsvoraussetzungen

Bundessozialhilfegesetz (BSHG), seit 1.1.2005 SGB XII: Es regelt den Anspruch behinderter Erwachsener auf einen Arbeitsplatz im Arbeitsbereich der Werkstatt und dessen Finanzierung.

Gesetz zur Förderung und Ausbildung schwerbehinderter Menschen: Es regelt die Dauer des Eingangsverfahrens und des Berufsbildungsbereichs.

SGB III: Es bestimmt die Leistungspflicht der Bundesagentur für Arbeit für den Berufsbildungsbereich der Werkstatt, legt dessen Dauer und die Höhe des Ausbildungsgeldes fest.

SGB V: Es regelt die Krankenversicherungspflicht der Werkstattbeschäftigten. SGB VI: Es bestimmt die Rentenversicherungspflicht der Werkstattbeschäftigten SGB VII: Es bestimmt die Unfallversicherungspflicht der Werkstattbeschäftigten Arbeitsgesetze: Sie gelten in ihrer Funktion als Arbeitnehmerrechte analog für Werkstattbeschäftigte.

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1.2 Die Entwicklung der beruflichen Rehabilitation nach 1945

In den ersten Jahren nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland wurden

erwachsene behinderte Menschen in drei Gruppen eingeteilt:

„Invaliden, das sind kriegsbeschädigte Militärangehörige; Erwerbsbeschädigte, das sind

z.B. Kriegs-, Unfall- und Arbeitsopfer; und Erwerbsbeschränkte, das sind z.B. von

Geburt an behinderte Menschen.“ (SCHEIBNER 2003, S. 235). Diese „Erwerbsbeschränkten“ wurden nicht in den Personenkreis des Schwerbeschädigtengesetzes

von 1953 übernommen, das nur diejenigen als Schwerbeschädigte anerkannte, die ihre

Schädigungen als Folgen des Krieges oder im Dienst der Allgemeinheit , z.B. bei

Arbeitsunfällen erlitten hatten und das eine Wiedereingliederung in das Arbeitsleben

fördern sollte. Beispielsweise enthielt das Gesetz bereits Vorschriften zur

Beschäftigungspflicht. Die Bundesregierung begründete 1953 den Ausschluss von

Geburt an behinderter Menschen folgendermaßen:

„Von der Ausdehnung auf die Schwererwerbsbeschränkten wurde Abstand genommen, da hierdurch einerseits eine Benachteiligung der Kriegs- und Arbeitsopfer und andererseits eine unerträglich Belastung der Wirtschaft zu befürchten ist. Wenn es auch die Pflicht des sozialen Rechtsstaates ist, die in der Entfaltung ihrer Kräfte Behinderten, die Hilfsbedürftigen und Schwachen zu stützen, so muß das Gesetz in Anerkennung der Tatsache, dass die Schwerbeschädigten das gesundheitliche Opfer für das ganze Volk erbracht haben, diese Personenkreise bei der Eingliederung in das Arbeitsleben bevorzugen.“ (CRAMER 1998, S. 5 f).

Auch die Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus in Deutschland mit der

gezielten Ermordung 250 000 behinderter Menschen führten anfangs nicht zu einer

grundlegenden Abkehr vom Nützlichkeitsdenken und auch nicht zu einer Neubewertung

der Eingliederung behinderter Menschen.

„In den 1950er und 1960er Jahren scheinen die wirtschaftliche Blütezeit und eine Politik, die auf gesellschaftlichen Konsens und sozialem Ausgleich beruht, ... eine stabile soziale Ordnung zu schaffen. ... In dieser Phase, in der Konformität und Anpassung zentrale Werte darstellen, kommt es zur Rekonstruktion auch der Internierungspolitik. So als sei nichts geschehen, ... wird ein großes Spektrum an speziellen Institutionen aufgebaut, hinter deren Mauern behinderte Kinder, Jugendliche und Erwachsene wieder verwahrt und sonderbehandelt werden.“ (WALDSCHMIDT 1999, S. 39 zitiert aus SCHEIBNER 2000, S. 7)

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Mit dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) vom 30.6.1961 wurde das alte Fürsorgerecht ersetzt und durch die Eingliederungshilfe (§§ 39 bis 47 BSHG ) erstmals zumindest ein „Sollanspruch“ (CRAMER 2003, S. 21) auf Teilhabe am Arbeitsleben für Personen formuliert, bei denen nach §40 Abs. 2 BSHG

„[...] wegen Art und Schwere ihrer Behinderung arbeits - oder berufsfördernde Maßnahmen mit dem Ziel der Eingliederung auf den allgemeinen Arbeitsmarkt nicht in Betracht kommen, und denen nach Möglichkeit Gelegenheit zur Ausübung einer der Behinderung entsprechenden Beschäftigung, insbesondere in einer Werkstatt für Behinderte gegeben werden soll“.

Durch die Eingliederungshilfeverordnung von 1964 wurde der Personenkreis beschrieben und der Rechtsanspruch auf Eingliederungshilfe aufgrund des Vorliegens einer geistigen, körperlichen oder seelischen Behinderung normiert. Am 1.5.1974 wurde mit dem Schwerbehindertengesetz (SchwbG) der geschützte Personenkreis auf alle behinderten Menschen, unabhängig von Art und Ursache ihrer Behinderung, ausgedehnt. Es wurden

„[...] auch die Behinderten in den Schutzbereich des Schwerbehindertengesetzes einbezogen, die wegen Art oder Schwere ihrer Behinderung trotz aller technischen, personellen und finanziellen Hilfen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt dauernd oder jedenfalls zeitweise nicht beschäftigt werden können und daher zu ihrer Eingliederung in das Arbeitsleben auf besondere Einrichtungen, die WfB, angewiesen sind.“ (CRAMER 1998, S. 461)

Deutlicher noch als heute gab es vor Inkrafttreten des Schwerbehindertengesetzes unter den Trägern der Wfb im wesentliche zwei unterschiedliche Interpretationen der Aufgaben der WfB, zum einen den p roduktionsorientierten, an industrielle Arbeitsweisen angelehnten Ansatz, zum anderen eine Schwerpunktsetzung auf betreuende, therapeutische Aktivitäten. Das SchwbG gab Werkstatt- und Kostenträgern nun eine einheitliche Konzeption vor. Der Begriff der Wer kstatt für Behinderte wurde definiert und festgelegt und für alle WfB - relevanten sozialrechtlichen Vorschriften verbindlich. Die wesentlichen Bestimmungen des SchwbG wurden 2001 in das SGB IX übernommen.

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1.3 Der Paradigmenwechsel in der Behindertenhilfe seit 1974 und seine Auswirkungen auf die Gesetzgebung

1.3.1 Die Grundsätze der Konzeption der Werkstatt für Behinderte

Durch die am 5.12.1974 vom Bundestag verabschiedeten Grundsätze der Konzeption der Werkstatt für Behinderte „[...] hat sich erstmals ein deutscher Gesetzgeber von der bisherigen Internierungspraxis getrennt und sich hinter ein Einrichtungskonzept gestellt, das öffentliche Wirkung beabsichtigt, erzeugt und den Begriff des Arbeitslebens über das Erwerbsleben hinaus ausdehnt“ (THIERSE 2000, S. 4 zitiert nach SCHEIBNER 2000, S. 10). Nach SCHEIBNER charakterisieren vier dieser Grundsätze einen oft unterschätzten, historisch aber beispiellosen Fortschritt:

a) Eingliederungsgrundsatz – Die Werkstatt für Behinderte ist eine Einrichtung der beruflichen Rehabilitation und hat eine spezifische Aufgabe zu erfüllen: denjenigen Menschen mit Behinderungen, die wegen Art und Schwere ihrer Behinderung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt keinen Arbeitsplatz finden können, eine berufliche Eingliederung zu ermöglichen und ihr Recht auf Arbeit zu verwirklichen. b) Fördergrundsatz – Die Ausstattung mit begleitenden Diensten, die auf die jeweiligen Bedürfnisse der behinderten Beschäftigten am Arbeitsplatz abgestellt sind, ist ein selbstverständlicher Teil der Werkstatt.

c) Grundsatz der einheitlichen Werkstatt – Ein Nebeneinander von Werkstätten mit leistungsfähigen und solchen mit weniger leistungsfähigen Beschäftigten ist ausgeschlossen.

d) Aufnahmegrundsatz – Anspruch auf Werkstattleistungen haben Menschen mit Behinderungen, die nach ihrer individuellen Förderung und durch sie ein Mindestmaß wirtschaftlich verwertbarer Leistung erbringen, ohne sich oder andere zu gefährden.

Durch die Werkstattgrundsätze ist ein „[...] neues öffentliches Segment des Arbeitslebens“ (SCHEIBNER 2000, S. 10) entstanden.

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1.3.2 Der Wandel der Rechtsnormen

In § 57 SchwbG hatte der Bundestag die Bundesregierung beauftragt, durch Rechtsverordnung

„[...] das Nähere über den Begriff und die Aufgaben der Werkstatt für Behinderte, die für sie geltenden fachlichen Anforderungen, die Aufnahmevoraussetzung, den Begriff und die Verwendung des Arbeitsergebnisses und das Verfahren zur Anerkennung als Werkstatt für Behinderte“

zu bestimmen. Hieraus entstand unter Beachtung der Grundsätze zur Konzeption der Werkstatt für Behinderte die Werkstättenverordnung (WVO) vom 13.8.1980. Sie definiert und konkretisiert auf Grundlage des Schwerbehindertengesetzes die Organisation und Aufgaben der WfB und die Voraussetzungen ihrer amtlichen Anerkennung.

1994 wurden behinderte Menschen in den Schutz des Gleichstellungsgrundsatzes des Artikels 3 GG einbezogen: „ Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“ (Grundgesetz Art. 3, Satz 2).

Die Reform des Sozialhilferechts vom 1.8.1996 ersetzte die bis dahin bestehende staatliche Vollkostensubventionierung durch die Einführung prospektiver Pflegesätze. Damit hat, nach SCHEIBNER, „[...] die Bundesregierung ein zusätzliches Instrument restriktiver Finanzierungspolitik geschaffen. Die Regelungen des § 93 a Abs. 2 BSHG sind werkstattwidrig, denn diese gesetzliche Kostensatzstruktur trifft auf die WfB nicht zu“ (CRAMER 2000, S. 12). Andererseits verbesserte die Reform die Rechtsstellung behinderter Menschen dahingehend, dass nach § 41 Abs. 1 Satz1 a.F. BSHG aus dem früheren „Sollanspruch“ nun ein Rechtsanspruch auf Eingliederungshilfe zur Beschäftigung in einer WfB wurde. Weiterhin wurde in § 41 Abs. 3 Sätze 1 und 2 a.F. BSHG festgelegt, dass, abweichend von den Werkstattgrundsätzen von 1974, das Arbeitsergebnis der WFB nicht zur Verringerung der Pflegesätze in Anspruch genommen werden darf.

Mit dem am 1.7.2001 in Kraft getretenen Sozialgesetzbuch IX wurden die Vielzahl der für die Rechtsstellung behinderter Menschen auf Bundesebene gültigen Gesetze und Verordnungen einem Gesetzeswerk zusammengefasst.

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Außerhalb des SGB IX sind für die Belange behinderter Menschen nur noch landes-oder kommunalrechtliche Vorschriften wirksam. Ziel des Gesetzbuches ist die Förderung der Selbstbestimmung und der gleichberechtigten Teilhabe am gesellschaftlichen Leben behinderter Menschen durch umfassende, bürgernahe und gemeinsame, auf die Integration ausgerichtete Beratung der Rehabilitationsträger, durch unbürokratischere, schnellere und zielgerichtetere Einleitung gebotener Maßnahmen sowie eine bessere Koordination und Kooperation der beteiligten Rehabilitationsträger (vgl. FUCHS 2002, S. XIX). Einige Bezeichnungen wurden verändert: aus der Werkstatt für Behinderte wurde die Werkstatt für behinderte Menschen, die Hauptfürsorgestellen wurden in Integrationsämter umbenannt und Leistungen werden nicht mehr gewährt, sondern erbracht.

1.3.3 Die Entwicklung der Werkstätten für behinderte Menschen

Beeinflusst durch niederländische Vorbilder entstanden in den 1950er Jahren auch in Deutschland erste beschützende Werkeinrichtungen besonders für junge geistig behinderte Menschen, zunächst initiiert durch engagierte Elternvereinigungen. Dadurch sollte bewusst ein Gegenentwurf zu der mit Gettoisierung und Internierung verbundenen Verwahrung behinderter Menschen in Anstalten entwickelt werden. Wesentlich beeinflusst durch die 1958 gegründete Bundesvereinigung Lebenshilfe entstanden zu Beginn der 1960er Jahre erste Beschützende Werkstätten. SCHEIBNER erklärt diese Bezeichnung mit der zu dieser Zeit immer noch vorhandenen Notwendigkeit, geistig behinderte Menschen vor einer feindseligen Umwelt zu schützen und belegt dies mit einer Umfrage von 1969, nach der sich 39 % der Bevölkerung für die Tötung sogenannter Geisteskranker aussprachen (vg l. SCHEIBNER 2000, S.9). Die Gleichstellung der Beschützenden Werkstätten mit Heimen und Anstalten durch das BSHG von 1961 beschleunigte die Entwicklung zu einem flächendeckenden Ausbau von Einrichtungen der beruflichen Rehabilitation behinderter Menschen. 1968 existierten bereits 140 Werkstätten mit ca. 5300 Mitarbeitern (vgl. HEINEN; TÖNNIHSEN 2002, S.11).