Die  Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945  2

1.  Einleitung  3

1.1.  Ziele und Fragestellungen der Untersuchung.  3

1.2.  Forschungsstand zum Thema  6

1.3.  Aufbau der Arbeit.  8

2.  Akteure und Strukturen in der Umweltpolitik.  9

2.1.  Begriffserläuterungen und Hintergründe  9

2.2.  Umweltpolitische Instrumente und Qualitätsziele  10

2.3.  Umweltpolitische Innovationswirkungen  13

2.4.  Die Akteure umweltpolitischen Handelns.  14

3.  Zur Politisierung des Umweltschutzes  19

3.1.  Umweltrechtliche Chronologie  19

3.2.  Die Entwicklung nach 1945  23

3.3.  Ein neuer Politikmodus entsteht (1969 - 1975)  25

3.3.1.  Umweltpolitik als Teil der Regierungserklärung  26

3.3.2.  Umweltpolitik als Aufgabe des Innenministers  27

3.4.  Defensive Umweltpolitik (1974 - 1978)  31

3.5.  Konsolidierende Umweltpolitik (1979 - 1989)  32

3.5.1.  Die instrumentalen Handlungsprinzipien der Umweltpolitik  32

3.5.2.  Die CDU Regierung (1982 - 1998)  36

3.5.4.  Die Ära Töpfer  38

3.6.  Die Umweltpolitik nach der Wende, Rückschritt für den Fortschritt?  40

4.  Institutionen und Gruppierungen.  43

4.1.  Die Verbände.  43

4.2.  Bürgerinitiativen.  46

4.3.  Der BUND.  48

5.  Umweltpolitische Wahrnehmungs- und Politisierungsprozesse im Kontext der  

globalen  Krisenentwicklung.  53

6.  Fazit  57

Literaturverzeichnis.   59

Anhang   82

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 3

__________________________________________________________________

1. Einleitung

1.1. Ziele und Fragestellungen der Untersuchung

Natur- und Umweltschutz haben gemeinsame geschichtliche Wurzeln und lassen sich, zumindest was die deutsche Entwicklung betrifft, nicht isoliert betrachten. Zugleich jedoch wurde ihre historische Entwicklung von verschiedenen Fachdisziplinen Geschichtswissenschaft, Erziehungswissenschaft, Politikwissenschaft ¹ , Soziologie, Umweltwissenschaft, Kulturwissenschaften) mit zumeist unterschiedlichen Fragestellungen untersucht. ² Legt die historische Umweltforschung ³ ihren Schwerpunkt auf den gesellschaftlichen Natur-Umgang im Industriezeitalter ⁴ , so bemühte sich die Sozial- und Verbandsgeschichtsschreibung in den letzten Jahren vermehrt um die Aufarbeitung der „Grünen Wurzeln“ der Ökologiebewegung in Gestalt der Heimat- und Lebensreformbewegung, der Wanderfreunde und der Naturfreundebewegung. 5

Wer heute von Umwelt- oder Naturschutz spricht, verkennt häufig den Unterschied zwischen Natur- und Umweltschutz. Wenn gleich beide Bereiche nur ungern miteinander in Verbindung gebracht werden wollen, verdankt der Naturschutz dem in den 70er Jahren populär gewordenen Umweltschutz, dass er bis heute überleben konnte. Während die Debatten um die Bewahrung der Umwelt / Natur in den letzten 30 Jahren neue Dimensionen angenommen haben, darf aber nicht vergessen werden, dass auch in den Jahren vor 1945 wichtige Schritte getä-

¹ Manulat(1994), von Prittwitz (1994).

² Die „Naturanschauungen in der Bundesrepublik Deutschland“ hat der Biologe und Umweltbildner Trommer anhand der Curriculum-Entwicklung und am Beispiel des bildungspolitischen Diskurses nachgezeichnet. Trommer (1993), S. 261-291.

³ Vgl. als Überblick: Historische Umweltforschung: Wissenschaftliche Neuorientierung - aktuelle Fragestellungen. Herausgegeben von der Thomas-Morus-Akademie Bensberg. Bergisch Gladbach 1992. Der Technikhistoriker Joachim Radkau ist in seiner Studie zur Weltgeschichte der Umwelt auch auf die „Probleme der Macht und Unsicherheit in der Umweltpolitik“ eingegangen und hat auf die symbolische Dimension umweltpolitischen Handelns verwiesen. Radkau (2000), S. 328-340. Außerdem wichtig: Abelshauser (1987); (1994)

⁴ Beispielhaft hierfür: Gilhaus (1995). Und: Brüggemeier / Rommelspacher (1992). .In der Reihe „Ökologie und Wirtschaftsforschung“ ist der Biologiehistoriker Zirnstein in den Kapiteln 8 und 9 wichtigen umweltgeschichtlichen Entwicklungen in Deutschland nach 1945 nachgegangen. Zirnstein (1994).

⁵ Knaut, (1993). Wichtige Impulse für die Forschung gingen aus von: Arne Andersen: Heimatschutz. Die bürgerliche Naturschutzbewegung. In: Brüggemeier / Rommelspacher (1987); Vogt (1990), S. 113-133.

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 4

__________________________________________________________________

tigt worden sind. Die Schaffung von Kanalisationen sowie die Einrichtung von zentralisierten Wasserversorgungen in Dörfern und Städten war eine frühe Entwicklung von Umweltpolitik. Erste Naturschutzgebiete wurden bereits 1836 mit dem Drachenfels im Siebengebirge geschaffen, 1898 erfolgte die Gründung des Deutschen Bundes für Vogelschutz (DBV) und 1913 des Bund Naturschutz Bayern. Neben den Bestrebungen der 1906 in Preußen begründeten Staatlichen Stelle für Naturdenkmalpflege kümmerte sich der 1909 in Stuttgart gegründete Verein Naturschutzpark um die Ausweisung von Naturschutzflächen in der Lüneburger Heide. ⁶ . Vorreiter des Immissionsschutzes wurden bereits 1845 in der Allgemeinen Preußischen Gewerbeordnung, in der Gewerbeordnung des Norddeutschen Bundes von 1869 und in der Gewerbeordnung für das Deutsche Reich von 1900 geschaffen. 7

Die Qualität und Ausprägung der Umweltpolitik steht und fällt mit den Akteuren der Politik. Neben der Rolle des Staates ⁸ und der Industrie spielt für die umweltpolitische Entwicklung der Bundesrepublik in besonderem Maße auch das Engagement der Umweltverbände mit ihren Aktionsformen eine große Rolle. Mit Jänicke lässt sich Umweltpolitik in vier Strategiestufen einteilen, die durch ein jeweils gesteigertes Problembewusstsein gekennzeichnet sind: Auf der ersten Stufe findet lediglich eine Reparatur eingetretener Umweltschäden statt. Auf der zweiten Stufe wird dem Produktionsbereich z.B. durch Filter ein nachsorgender Umweltschutz hinzugefügt. Die dritte Stufe ist durch das Bemühen um eine von Anfang an umweltschonende Technik ⁹ und Innovation ¹⁰ im Rahmen der „ökologischen Modernisierung“ ¹¹ gekennzeichnet. Die vierte Stufe schließlich zielt auf

⁶ Vgl. den Artikel „Natur-/ Landschaftsschutz“ in: Wolf Schmidt: Von „Abwasser” bis „Wandern”. Ein Wegweiser zur Umweltgeschichte. Hamburg 1986, S. 134. Friedemann Schmoll hat in seiner gerade erschienenen Studie eine fallorientierte historische Aufarbeitung der Aktivitäten einiger wichtiger Natur- und Heimatschutzvereine im Kaiserreich geleistet. Folgende Organisationen werden behandelt: Der „Verschönerungsverein für das Siebengebirge“ und der „Verein zur Rettung des Siebengebirges““ (1869-1922), Der Münchner Isartalverein von 1902, Der „Verein zum Schutze und Pflege der Alpenpflanzen“ von 1900, der „Verein Naturschutzpark“ von 1909 und der „Bund zur Erhaltung der Naturdenkmäler“ von 1909. Friedemann Schmoll: Erinnerung an die Natur. Die Geschichte des Naturschutzes im deutschen Kaiserreich. Frankfurt a.M. u.a. 2004

⁷ Ilja Miek: „Aerem corrumpere non licet“. Luftverunreinigung und Immissionsschutz in Preußen bis zur Gewerbeordnung 1869. Technikgeschichte 34, S. 36 ff. Zit. nach: Günter Hartkopf, Eberhard Bohne. Umweltpolitik Bd. 1. Opladen 1983. S. 84 f.

⁸ Heins (1997).

⁹ Schienstock (1998).

¹⁰ Blazejczak u.a. (1999).

¹¹ Zundel (1999), S. 11.

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 5

__________________________________________________________________

einen grundsätzlichen Strukturwandel hin zu energiearmen Verkehrsformen der „nachindustriellen“ Dienstleistungs- und Informationsgesellschaft. 12

Geht man von diesen theoretischen Voraussetzungen aus, so lauten die zentralen Fragen dieser Arbeit: Inwiefern lässt sich in der Entwicklung der Bundesrepublik von einer Politisierung des Umweltschutzes und schließlich von einem neuen Politikmodus sprechen? Lässt sich Umweltpolitik mit Udo E. Simonis bestimmen als eine „gesellschaftliche Reaktion auf ökologische Krisenerscheinungen“ ¹³ ? Welche historische Rolle kommt dabei den verschiedenen Umweltverbänden in dem skizzierten umweltpolitischen Spannungsfeld zu?

¹² Jänicke, Martin: Ursacheneindämmung durch nationale Politik.. In: Udo Ernst Simonis (Hg.): Basiswissen Umweltpolitik. Ursachen, Wirkungen und Bekämpfung von Umweltproblemen. 2. erg. und erw. Aufl. Berlin 1990, S. 218-228, hier S. 219f.

¹³ Udo Erst Simonis: Ökologie, Politik und Wissenschaft: Drei grund-legende Fragen. In: ders. (Hg.): Basiswissen Umweltpolitik. Ursachen, Wirkungen und Bekämpfung von Umweltproble- men. 2. erg. und erw. Aufl. Berlin 1990, S. 11-25, hier S. 17.

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 6

__________________________________________________________________

1.2. Forschungsstand zum Thema

Im Rahmen der spätestens zu Beginn der 80er Jahre einsetzenden Debatten um die Grenzen des Wohlfahrtsstaates sorgte die Bilanzierung eines umweltpolitischen „Staatsversagens“ für Aufsehen in der Fachöffentlichkeit. ¹⁴ Die Rolle der Umweltpolitik im Modernisierungsprozess wurde von nun, wie es Heinrich Pehle formulierte, eher in einer „Mikroorientierung“ gesehen. ¹⁵ Statt regulativer und bürokratischer Maßnahmen des Staates standen nun Dezentralisierungsbestrebungen im Mittelpunkt, die zum einen für die Akteure ¹⁶ lokale Entscheidungsspielräume eröffnen sollten, zum anderen auch eine Selbstregulierung im Rahmen freiwilliger Vereinbarungen ¹⁷ zum Ziel hatten. Neben die Forderung nach einer deregulativen Umweltpolitik trat dann Anfang der 90er Jahre das Postulat nach einem umfassenden umweltpolitischen Modernisierungsschub, der nicht nur, wie bisher, das Spektrum der Umweltmedien, sondern vielmehr alle Bereiche von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft umfassen sollte. ¹⁸ Anknüpfend daran wurde auch der Aspekt der Partizipation wieder stärker in den Fordergrund gestellt und eine sozialinnovative Reformierung des Verfassungsstaates gefordert. ¹⁹ Vor allem die Kreativitätspotenziale der sog. intermediären Kräfte (Vereine, Verbände, Gruppen) sollten gestärkt werden durch den Einbezug alternativer Beteiligungsverfahren wie Mediation ²⁰ , Kooperation und runde Tische. ²¹ Zwei historische Untersuchungen zur Entwicklungsgeschichte der Umweltpolitik in Deutschland bilden einen wichtigen Bezugspunkt für den Forschungshinter-

¹⁴ DieBilanzierung aus dem Jahre 1986 stammte von dem Berliner Spezialisten für Umweltpolitik Martin Jänicke. Vgl. Gisela Müller-Brandeck-Bocquet: Die institutionelle Dimension der Umweltpolitik. 1996, S. 15.

¹⁵ Heinrich Pehle: Umweltpolitik im internationalen Vergleich, in: Volker von Prittwitz (Hg.): Umweltpolitik als Modernisierungsprozess. Opladen 1993, S. 135.

¹⁶ Minsch (1996).

¹⁷ Helbig (1999).

¹⁸ Volker von Prittwitz (Hrsg.): Vorwort. In: Umweltpolitik als Modernisierungsprozess. Opladen 1993, S. 7.

¹⁹ Die Forderung nach Sozialinnovation stellte Martin Jänicke heraus. Vgl. Hort Zilleßen: Umweltpolitik als Politik der Gesellschaft. In: Helmut Weidner (Hg.): Umweltpolitik und Staatsversagen. Perspektiven und Grenzen der Umweltpolitikanalyse. Berlin 1997, S. 56-60, hier S. 57.

²⁰ Zilleßen (1998)

²¹ Zilleßen, ebd., S. 59. de Man / Claus 1998. Am Beispiel der Schweiz wurden in jüngster Zeit auch die Möglichkeiten einer direktdemokratischen Beteiligung der Bürger diskutiert. Vgl. Tho- mas Gebhardt: Direkte Demokratie und Umweltpolitik. Wiesbaden 2002.

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 7

__________________________________________________________________

grund der vorliegenden Arbeit. Zum einen handelt es sich um die Dissertation von Monika Bergmeier, die sich, anhand einer umfangreichen Analyse von Archivmaterial mit den staatlichen umweltpolitischen Bestrebungen in Bayern zwischen 1949 und 1973 auseinander gesetzt hat. Der Rahmen, den diese Arbeit vorgibt, kann für die Aufgabenstellung einer Diplomarbeit freilich nicht voll übernommen werden. So reicht das Spektrum der Untersuchung von konkreten Falluntersuchungen in den Themenfeldern Raumplanung, Immissionsschutz, Naturschutzgesetzgebung und Anti-AKW-Protest bis hin zu Konflikten in der Ausei-nandersetzung um Wasserreinhaltung und Pestizideinsatz. Wichtig jedoch erscheint die Hauptthese der Untersuchung, wonach das Jahr 1970, konträr zu etablierten umwelthistorischen Forschungspositionen ²² auf diesem Gebiet nicht als entscheidende Wende zum „ökologischen Paradigma“ betrachtet wird. Bezugspunkt ist für Bergmeier ein aus den Debatten der 90er Jahre entwickeltes Konzept „dauerhaft-umweltgerechter Entwicklung“ ^23, das sie der Analyse des staatlichen Umwelthandelns in Bayern als Kontrastfolie gegenüber hält.

Die andere wichtige aktuelle Untersuchung zur Umweltpolitik kontextualisiert diese in den maßgeblichen Entwicklungen der weltweiten Umweltkrise mit Beginn der 1950er Jahre und stellt dabei eine Verknüpfung zwischen dem nationalen und internationalen umweltpolitischen Diskurs her. 24

Vor dem Hintergrund dieser hier skizzierten neuen Forschungsperspektiven soll in der vorliegenden Arbeit die Entwicklungslinie verschiedener Konfliktlinien und Akteurskonstellationen in der umweltpolitischen Entwicklung von 1945 bis 1998 erarbeitet werden ²⁵ .

²² Vgl. etwa: Brüggemeier, Franz-Josef, Tschernobyl, 26. April 1986. Die ökologische Herausforderung, München 1998; Prittwitz, Volker v., Das Katastrophen-Paradox. Elemente einer Theorie der Umweltpolitik, Opladen 1990.

²³ Monika Bergmeier: Umweltgeschichte der Boomjahre 1949-1973. Das Beispiel Bayern. Münster 2002, S. 17.

²⁴ Hünemörder (2004).

²⁵ Nölting hat in seiner Studie über lokale Umweltgruppen in Brandenburg musterhaft die möglichen Strategien der Akteure am Beispiel verschiedener Falluntersuchungen (Mülldeponie, Braunkohleabbau, Naturschutz) im Kontext der umweltpolitischen Rahmenbedingungen herausgearbeitet. Benjamin Nölting: Strategien und Handlungsspielräume lokaler Umweltgruppen in Branden- burg und Ostberlin 1980-2000. Frankfurt a. M. u. a. 2002

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 8

__________________________________________________________________

1.3. Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit widmet sich, auf der Hintergrundfolie der aufgeworfenen Fragen, der Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland seit 1945. Nach einem einleitenden Kapitel zu den Akteuren und Strukturen in der Umweltpolitik stehen drei Themenbereiche im Zentrum: Die Politisierung des Umweltschutzes im Rahmen der staatlichen Vorgaben und Entscheidungen (Punkt 3), die Situation und Position der nicht-staatlichen Institutionen und Gruppierungen (Punkt 4) und abschließend die Wahrnehmungs- und Politisierungsprozesse im Kontext der globalen Krisenentwicklung (Punkt 5). Ein Fazit (Punkt 6) rundet die Untersuchung ab und fasst wichtige Ergebnisse der umweltgeschichtlichen Entwicklung zusammen.

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 9

__________________________________________________________________

2. Akteure und Strukturen in der Umweltpolitik

2.1. Begriffserläuterungen und Hintergründe

Unter Umweltpolitik wird allgemein die Gesamtheit der Maßnahmen verstanden, die notwendig sind, die natürlichen Lebensgrundlagen und Ressourcen auch für die nachfolgenden Generationen zu erhalten und zu verbessern. ²⁶ Diese Bestimmung der Umweltpolitik verweist darauf, dass Umweltschutz und Umweltpolitik miteinander zusammen zu denken sind. Es wird offenbar, „welchen hohen Stellenwert ‚die Politik’ im Umweltschutz hat. Sie muss entscheiden, welchen der vielfach gegensätzlichen Interessen der Vorrang einzuräumen ist. Das wiederum ist abhängig davon, wie stark der Einfluss der Interessenvertreter auf politische Entscheidungen ist, wie ‚autonom’ sie gefällt werden können. Damit ist der Umweltschutz auch eine Frage der Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung.“ ²⁷ Ziel des Umweltschutzes, verstanden als die Identifizierung und Handhabung industriegesellschaftlicher Umweltprobleme, ist es laut Grundgesetz, dass die Umwelt „als Gesamtheit der natürlichen Lebensgrundlage im Sinne der Staatszielbestimmung des Art 20 a GG (s. III 1.1) geschützt“ wird. ²⁸ Dabei ist der Ausgangspunkt des Umweltschutzes die Erhaltung des Lebensumfelds der Menschen und ihrer Gesundheit. Dies schließt auch den Schutz der die Menschen umgebenden Natur in einem gewissen Umfang mit ein. Trotz dieser unterschiedlichen Perspektiven haben Umwelt- und Naturschutz im konkreten Zusammenhang oft identische Ziele; im Einzelfall gibt es aber auch Zielkonflikte.

Wie lassen sich die Begriffe Umweltschutz und Naturschutz terminologisch von-einander abgrenzen? Alle Untersuchungen und Maßnahmen zur Erhaltung und Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes werden mit dem Begriff Naturschutz umfasst. Eine nachhaltige ²⁹ Nutzbarkeit der Natur ³⁰ durch

²⁶ Vgl. Olsson, M./ Pickenbrock, D., 1998: Kompaktlexikon Umwelt- und Wirtschafspolitik, Bonn

²⁷ Eckhardt Barthel: Umwelt-Politik. Situation, Probleme und Lösungsansätze Berlin 1976, S. 5.

²⁸ Jänicke, Martin: Lern- und Arbeitsbuch Umweltpolitik; Politik, Recht und Management des Umweltschutzes in Staat und Unternehmen. Bonn 1999, S. 15

²⁹ UBA (1997).

³⁰ BMU (1997) und Necker (2000).

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 10

__________________________________________________________________

den Menschen ist oberstes Ziel; der Naturhaushalt soll als Lebensgrundlage des Menschen (anthropozentrische Blickrichtung) geschützt werden. ³¹ Wichtige Gegenstände des Naturschutzes sind Naturlandschaften, Naturdenkmäler u.a. Schutzgebiete und Landschaftsbestandteile, sowie seltene, in ihrem Bestand gefährdete Pflanzen, Tiere und Biotope, in ihren Ökosystemen und mit ihren Stand-orten. Der Naturschutz beschäftigt sich daher auch mit den Standortfaktoren: Bodenschutz, Mikroklima, Luftreinhaltung und Lärmschutz, sowie anderen potenziell schädlichen Einflüssen wie Licht, Bewegung; Zerschneidung und Isolation von Lebensräumen etc. 32

2.2. Umweltpolitische Instrumente und Qualitätsziele

Die Festlegung von Umweltqualitätszielen und die Auswahl geeigneter Instrumente zur Umsetzung der Ziele fallen in den Zuständigkeitsbereich der politischen Entscheidungsträger in Parlament und Regierung. Das politische Handeln ist hierbei von übergeordneten Leitprinzipien geprägt, zu denen u. a. die Umwelt-vorsorge, das Verursacher- und das Kooperationsprinzip ³³ zählen. Vor allem das Kooperationsprinzip hat für die Akteure größere Bedeutung erlangt. Zur Umsetzung umweltpolitischer Ziele und Maßnahmen im Sinne einer ökologischen Ausrichtung der sozialen Marktwirtschaft stehen den Handlungsträgern nach Kösters grundsätzlich vor allem die folgenden Instrumente zur Verfügung ³⁴ :

• ordnungsrechtliche Ge- und Verbote wie Unterlassungsauflagen und Verwendungsauflagen (Politik und Verwaltung) • Umweltverträglichkeitsprüfungen • raumbezogene Planungen

• ökonomische Instrumente und flankierende Maßnahmen • Selbstverpflichtungen und Zusagen (Bsp. KfZ-Verwertungsverpflichtung der Automobilindustrie)

³¹ Vgl. für die EU-Ebene: EAP (1992).

³² Melzer Weblexikon

³³ Aulinger 1996.

³⁴ Winfried Kösters: Umweltpolitik. Themen, Funktionen, Zuständigkeiten. München 1997, S. 190.

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 11

__________________________________________________________________

• Umwelt-Audit-Verfahren (ein freiwilliges Beteiligungsverfahren für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung) ³⁵ • Beratungs- und Informationsleistungen (z.B. durch das Duale System Deutschland)

• umwelterzieherische Aktivitäten (z.B. in Kindergärten, Schulen, Erwachsenenbildungseinrichtungen, Medien) ³⁶ • Umweltzeichen (Blauer Engel, EU-Blume) 37

Meist wird das umweltpolitische Instrumentarium übergreifend in drei Bereiche aufgeteilt: die ordnungsrechtlichen, ökonomischen und informatorisch-organisatorischen Instrumente. wobei die ökonomischen Instrumente sich wiederum zweiteilen lassen in diejenigen mit staatlichem Bewirtschaftungskonzept (Umweltabgaben, Zertifikate ³⁸ und Subventionen) und diejenigen ohne (Privatisierungsmodelle, Umwelthaftungsrecht). 39

Den ordnungsrechtlichen Ansätzen wird in diesem Zusammenhang vorgeworfen, am Vorsorgeprinzip vorbei zu arbeiten und den Marktbedingungen nicht ausreichend Rechnung zu tragen. Außerdem gilt es in Fachkreisen auch als umwelttechnische Innovationsbremse. ⁴⁰ Andererseits fallen die sog. freien Güter Luft, Wasser und Landschaft aus dem Preisraster der marktwirtschaftlichen Rahmenbedingungen heraus. Das Dilemma hat Kösters in seiner Einschätzung zu den umweltpolitischen Bedingungen staatlichen Handelns in der Marktwirtschaft pointiert zusammengefasst: „Es ist offensichtlich, dass eine ökonomisch effiziente Politik darauf achten muss, diese knappen Umweltnutzungsrechte immer nur dort einzusetzen, wo sie die höchste Produktivität gewährleisten. Ein solches Denken ist dem Ordnungsrecht fremd. Die Lenkungssignale des Marktes werden im Hinblick auf die Umweltressourcen so lange systematisch verfälscht, wie

³⁵ OECD (1998).

³⁶ Westholm (1996).

³⁷ EPA (1993).

³⁸ EPA (1994).

³⁹ Jänicke (1998); Jens Hemmelskamp: Umweltpolitik und technischer Fortschritt. Eine theoretische und empirische Untersuchung der Determinanten von Umweltinnovationen. Heidelberg 1999, S. 27.

⁴⁰ Zur allgemeinen Kontext vgl.: Rolf-Ulrich Sprenger: Umweltpolitik als Wachstumsbremse? In: Arieh A. Ullmann (Hg.): Umweltpolitik im Wandel. Frankfurt a. M. u. a. , S. 67-76

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 12

__________________________________________________________________

Umweltressourcen als öffentliche Güter einen Preis von Null erzielen, was dem Markt wiederum - fälschlicherweise - Wertlosigkeit signalisiert .“41

Bereits Ende der 70er Jahre wurde von dem damaligen Leiter des Öko-Instituts Gerd Michelsen eine detaillierte Untersuchung zu umweltpolitischen Entscheidungsspielräumen auf Bundes- und Länderebene vorgelegt, die den damaligen Stand der Debatte wiedergibt und sich an den Vorgaben des US-amerikanischen „Council of Economic Advisers“ orientierte. ⁴² Dabei wurde die Lenkungsfrage vor dem Hintergrund der Wahl einer passenden Entscheidungsebene diskutiert. Bei Umweltbelastungen, die nicht physikalisch gemessen, sondern nur ästhetisch beurteilt werden könnten, wäre allein der politische Druck der Betroffenen maßgebend. ⁴³ Bei örtlich auftretenden Umweltproblemen sollten die Maßnahmen auch von örtlichen Entscheidungsgremien getroffen werden, bei bundesweiten Belastungen dagegen müsste eine zentrale Bundesinstanz minimale Grundstandards definieren. Für Umweltprobleme auf einer mittleren (regionalen) Ebene sollte gelten, dass „the appropriate Federal role might be to foster the creation of interstate agencies […] which would be responsible to residents of areas affected by common envirnmental problems.“ 44

Eine reine Zuständigkeitsüberlegung auf abstrakter Ebene konnte jedoch keine abschließende Klärung bringen. Mindestens drei Informationsgrundlagen wurden für den umweltpolitischen Entscheidungsprozess als maßgeblich erkannt: Kenntnisse über die Präferenzen der Wirtschaftssubjekte, die Schadensverläufe bei Emissionen und Immissionen sowie Informationen über monetäre Kosten- und Nutzenverläufe. ⁴⁵ Als schwierig erwies sich hierbei die Bestimmung immaterieller Werte, die vor allem über die sog. „willing-ness-to-pay“-Indikatoren in Befragungen ermittelt werden sollte. 46

⁴¹ Kösters, S. 196.

⁴² Gerd Michelsen: Kompetenzfragen der Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Frankfurt a. M. u.a. 1979,. S. 19f.

⁴³ Economic Report of the President. Transmitted to the Congress February 1971 together with the Annual Report of the Council of Economic Advisers. Washington DC 1971, S. 114-122, hier S. 121.

⁴⁴ Economic Report of the President, S. 121.

⁴⁵ Michelsen, S. 21.

⁴⁶ S. Frowein: Emissionsabgaben und Verschmutzungsrechte als Instrumente der Umweltpolitik. Freiburg 1976

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 13

__________________________________________________________________

2.3. Umweltpolitische Innovationswirkungen

Seit Anfang der 90er Jahre sind vermehrt Bemühungen unternommen worden, die Rahmenfaktoren umweltpolitischen Handelns über die reinen Lenkungs- Entscheidungs- und Informationsfragen hinaus auf den Zusammenhang umweltpolitischer Instrumente und ihrer innovativen Potenziale ⁴⁷ auszudehnen. Böhm hat in seiner Analyse des abfallwirtschaftlichen Bereichs eine Reihe von Charakteristika herausgearbeitet, die für umweltpolitische Instrumente erfüllt sein müssen, um dem Komplexitätsgrad der Problemstellungen Rechnung zu tragen. Wirksame umweltpolitische Instrumente müssten danach nicht nur ökologisch tolerabel, rechtlich zulässig und technisch möglich, sondern auch ökonomisch lohnend sein. ⁴⁸ Hemmelskamp hat in einer detailreichen Studie den Einfluss umweltpolitischer Instrumente auf die Innovationsaktivitäten von Umwelttechnologien in Unternehmen untersucht und festgestellt, dass sich staatliche Umweltpolitik zunächst meist auf ein vielgliedriges System von ordnungsrechtlichen Maßnahmen und Auflagen stützt. ⁴⁹ Als Rahmenfaktoren für umwelttechnologische Innovationen in Unternehmen (Produktentwicklung ⁵⁰ , Belastungsreduktion, Ressourcenschonung und Energie-Einsparung und Arbeitsorganisation) gelten danach:

1. Umweltpolitische Instrumente und ihre Anwendung 2. Technologische Grundlagen und Wissensbestände 3. Marktbedingungen und Betriebsgrößen bezogen auf den umwelttechnischen Markt

4. Nachfrage-Entwicklungen im Umwelttechnik-Sektor

5. Funktionstüchtigkeit der Schutzmaßnahmen zur Sicherstellung der Erträge aus den Innovationen 51

Als Ergebnis konnte festgehalten werden, dass Umweltauflagen, entgegen anders lautender Annahmen in der Forschung, sehr wohl nicht nur hemmenden, sondern auch fördernden Einfluss auf Umweltinnovationen ausüben. Selbst von lang dau- ⁴⁷ FIU(1997).

⁴⁸ Gideon Böhm: Umweltpolitische Instrumente der Abfallwirtschaft. Wiesbaden 1999, S.23

⁴⁹ Hemmelskamp, S. 237.

⁵⁰ BDI 1996.

⁵¹ Hemmelskamp, S. 238.

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 14

__________________________________________________________________

ernden Verwaltungsprozessen wie im Falle von Genehmigungsverfahren ist eine positive Impulsgebung möglich. Wichtig ist darüber hinaus die Möglichkeit, speziell für kleinere und große, nicht aber für mittelständische Unternehmen, sich mittels Umweltinnovationen einen zeitlichen Wettbewerbsvorteil ⁵² am Markt zu sichern. Hemmend auf die Innovation wirken sich besonders im Bereich der Risikokalkulation und der Produktionsgestaltung ⁵³ zu geringe Eigenkapitalmittel der Unternehmen aus, was zu vermehrten „End-of-the-Pipe-Technologien“ ⁵⁴ führt. Größere Erfolge konnten dort festgestellt werden, wo Investitionsbeihilfen und Zuschüsse in kleinen Etappen bereitgestellt wurden. Als notwendig hat sich erwiesen, dass vor allem eine Einrechnung externer Kosten (etwa durch Energie-oder CO 2 -Steuern) ⁵⁵ in die Preisbildung vorgenommen wird, um z.B. im Falle der regenerativen Energien langfristige Innovationsspielräume zu ermöglichen.

2.4. Die Akteure umweltpolitischen Handelns

Die für das umweltpolitische Handeln bedeutsamen Akteure und Anspruchsgruppen lassen sich nach de Man und Claus in fünf Kategorien unterteilen ⁵⁶ :

(1) die unmittelbar den Stoffstrom ⁵⁷ beeinflussenden Wirtschaftsakteure: • Konsumenten ⁵⁸ • Beschäftigte • Hersteller • Lieferanten

⁵² Messner (1995).

⁵³ European Commission (1999).

⁵⁴ Hemmelskamp, S. 240.

⁵⁵ BLAK (1993) und (1999).

⁵⁶ de Man und Claus (1998), S. 72f.)

⁵⁷ Friege u.a. (1998).

⁵⁸ Hansen (1987).

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 15

__________________________________________________________________

• Handwerk

• Kapitaleigner

(2) Wirtschafsakteure, die mit ihren Entscheidungen Stoffentscheidungen anderer Anspruchsgruppen beeinflussen: • Handel,

• Finanzinstitutionen (Banken/Versicherungen), • Ver- und Entsorgungswirtschaft.

(3) Wirtschaftsakteure, die die Rahmenbedingungen für die Stoffstrompolitik ⁵⁹ einer Branche setzen: • Wirtschafts- und Branchenverbände.

(4) Staatliche bzw. Verwaltungsakteure, die den ersten drei Anspruchsgruppen Rahmenbedingungen setzen

5) Sonstige Akteure, die das Stoffstrommanagement ⁶⁰ der übrigen zu beeinflussen trachten: • Umweltorganisationen, • Verbraucherorganisationen, • Gewerkschaften, • Medien und Werbung, • Wissenschaft und Forschung.

Diese Übersicht sagt für sich genommen jedoch noch wenig aus. Denn die umweltpolitischen Entwicklungen sind vielfältig in das System politischer Öffentlichkeit und die Strukturen der Mediengesellschaft eingebunden. Politische Teilhabe und Entscheidung sind an massenmediale Verbreitung und Diskussion umweltpolitischer Inhalte gebunden. Zwischen Bürgern, Staat, Wirtschaft und Verbänden etwa wirken die Massenmedien nicht nur rein informierend und vermittelnd, sondern auch urteilsbildend und mobilisierend. Im Rahmen politischer Öf-

⁵⁹ Rubik/ Teichert (1997).

⁶⁰ Brickwedde (1999).

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 16

__________________________________________________________________

fentlichkeit können die verschiedenen Anspruchsgruppen Strategien entwickeln, um Protest, Druck und Widerstand zu erzeugen: „Der öffentliche Druck gelingt besonders dann, wenn das Thema mit dem vorherrschenden öffentlichen Meinungsklima übereinstimmt […] Gerade von einem harten Konfrontationskurs in der Öffentlichkeit erhofft man sich den Druck von der Straße, der für ein erfolgreiches Aushandeln von akzeptablen Kompromissen mit den Akteuren aus Staat und Industrie sorgt.“ 61

Die Akteure und Strukturen der Umweltpolitik in Deutschland stellen also ein komplexes Untersuchungsfeld dar. Die organisatorische Entwicklung der staatlichen Einrichtungen, Gremien und Handlungsträger vollzog sich in der Bundesrepublik entsprechend nicht als Verwirklichung klarer homogener Motive. Keine übergeordneten strukturellen Maßstäbe lassen sich herausarbeiten, zumal die Akteure unterschiedlichen „Generationen“ zugeordnet werden können und in ihrem Konfliktverhalten stark auseinander gehen. Vielmehr „hing die konkrete Entwicklung stark von den jeweiligen politischen Gegebenheiten ab.“ ⁶² Die Herausbildung eines einzelnen zuständigen Bundesumweltministeriums ⁶³ wurde nicht zuletzt dadurch stark behindert, dass die Kräfteverhältnisse auf Regierungsebene stärker auf eine Auslagerung statt auf eine Bündelung von Kompetenzen hin wirkten. Nachdem Mitte der 80er Jahre durch das Reaktorunglück von Tschernobyl das umweltpolitische Bewusstsein in der Bevölkerung verstärkt hatte, waren die Forderungen der öffentlichen Meinung mit entscheidend dafür gewesen, dass ein einheitliches Bundesumweltministerium entstehen konnte. Pehle hat das Spannungsfeld umweltpolitischer Entscheidungsprozesse vor dem Hintergrund des Verhältnisses zwischen Staat und Verbänden näher untersucht und dabei die unterschiedlichen Instrumente erläutert, die zur Anwendung kamen. Durch die Verhandlungen zwischen den Ministerien und den Wirtschaftsverbänden sei es in der 13. Wahlperiode zur Kooperationslösung ⁶⁴ bzw. „Selbstverpflichtung der Wirtschaft“ gekommen, beides jedoch sind terminologisch unscharfe Begriffe, die die schwache rechtliche Bindewirkung des informalen Ver-

⁶¹ Kösters,S. 214.

⁶² Heike Bruns: Akteure der Umweltpolitik. Die Organisation der staatlichen Umweltadministration auf der Bundesebene als Rechtsproblem. Frankfurt a. M. 1998, S. 51.

⁶³ Heinrich Pehle: Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit: Ausgegrenzt statt integriert? Das institutionelle Fundament der deutschen Umweltpolitik. Wiesbaden 1998.

⁶⁴ Glasbergen (1998).

Die Geschichte der Umweltpolitik in Deutschland ab 1945 17

__________________________________________________________________ waltungshandelns“ ⁶⁵ verdeutlichen. Mitunter können diese Selbstverpflichtungen jedoch auch - wie seit 1977 im Falle der Altglasverwertung praktiziert - verbindliche rechtliche Regelungen überflüssig machen und somit im Sinne von sog. „normvertretenden Absprachen“ wirken. ⁶⁶ Die politische Bedeutung der Selbstverpflichtungen wird im öffentlichen Raum mit verschiedenen Vorzeichen diskutiert. Im politiktheoretischen Sinne hat Streeck die beiden Seiten eines korporationsrechtlichen „Tausches“ herausgestellt. Beide Seiten, Staat wie Unternehmen/Verbände, könnten Gewinn dem Selbstverpflichtungskonzept schlagen ⁶⁷ : Der Staat würde „Entlastung von schwierigen Problemen der Normsetzung, Konsensbeschaffung, Enttäuschungsverarbeitung und des Verwaltungsvollzugs“ erfahren, andererseits bekäme der Verband die Chance „für die Ablieferung staatlich erwünschter Regulierungsleistungen Gegenleistungen zu erhalten.“ ⁶⁸ Der Sachverständigenrat für Umweltfragen schätzte zwar einerseits die „Überlassung des Umweltschutzes an gesellschaftliche Akteure“ als ein dem Subsidiaritätsprinzip folgendes und „freiheitswahrendes“ Instrument ein; zugleich hielt er aber eine „begleitende staatliche Aufsicht über gesellschaftliches Umwelthandeln“ für unabdingbar. ⁶⁹ Erfolgreiche Anwendung fand das Instrument u. a. im Bereich Chemikalien, Abfall und Klimapolitik. Argumentiert wurde dabei staatlicherseits vor allem mit der Möglichkeit einer konfliktfreieren Durchsetzung und der Einsparung von Verwaltungskosten. Die fehlenden staatlichen Sanktionsmöglichkeiten haben vermehrt auch Kritiker auf den Plan gerufen, die von „Unverbindlichkeit“ und rein symbolischen Handeln gesprochen haben. ⁷⁰ Die Unternehmensverbände nehmen bei der wachsenden Anzahl von Selbstverpflichtungserklärungen der Wirtschaft eine immer wichtigere Position ein, um den bürokratischen Aufwand in Grenzen zu halten, wenn auch in einigen Fällen, wie z.B. bei der Einführung des „Grünen Punktes“ ⁷¹ kartellrechtliche Bedenken geäußert wurden. ⁷² Untersu-

⁶⁵ EberhardBohne: Informales Verwaltungshandeln. In: Otto Kimminich (Hg.): Handwörterbuch des Umweltrechts. 2. Aufl. Berlin 1994, S. 1046ff., hier S. 1046.

⁶⁶ Günter Hartkopf / Eberhard Bohne: Umweltpolitik. Bd. 1. Grundlagen, Analysen, Perspektiven. Bonn 1983, S. 223.

⁶⁷ Götzelmann (1992).

⁶⁸ Streeck 1994, S. 18.

⁶⁹ Sachverständigenrat für Umweltfragen. Umweltgutachten 1994 des Sachverständigenrats für Umweltfragen: Für eine dauerhaft umweltgerechte Entwicklung. Bundestag-Drucksache Nr. 12/6995. Bonn 1994, S. 64f.

⁷⁰ Pehle, S. 155.

⁷¹ Bünemann (1993).

⁷² Diese Ausgangslage ist jedoch in der Literatur auch kritisch beleuchtet worden, da die Wirk- samkeit der Selbstverpflichtung auch an die Bindekraft des jeweiligen Unternehmens an seinen