Inhaltsverzeichnis

Einleitung   3

Matthias  König  

1  Begriffliche und konzeptionelle Grundlagen des Neokorporatismus  5

2  Die Inkorporation der Wohlfahrtsverbände in die Sozialpolitik  9

2.1  Rahmenbedingungen für die Etablierung der verbandlichen Einbindung  10

2.2  Strukturen des mesokorporatistischen Arrangements  11

2.3  Strukturelle Defizite und Probleme  14

Bettina  Schulze  

3  Strukturbruch im korporatistischen Verhältnis durch die Sozialreformen der 90er  

Jahre  ?  16

3.1  Hintergründe des sozialstaatlichen Wandels  16

3.2  Ansatzpunkte und Inhalte der Reformen.  17

3.3  Auswirkungen der Reformen auf das korporatistische Verhältnis  19

4  Die Bedeutung der Sozialreformen der 90er Jahre für die beteiligten Akteure  22

4.1  Der Staat: Leistungsverträge statt Pauschalfinanzierung  22

4.2  Die Wohlfahrtsverbände: Anbieterpluralismus statt „Wohlfahrtskartell“  24

4.3  Die Leistungsempfänger: Kundensouveränität statt Alimente  26

4.4.  Fazit  27

5  Schlussbemerkung.  28

Literaturverzeichnis   29

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Einleitung

Die deutsche Sozialpolitik ist ein klassisches Beispiel für die als neokorporatistisch bezeichnete Einbindung verbandlich organisierter Interessen in die Formulierung und Umsetzung staatlicher Maßnahmen und Programme. Besonders einflussreiche korporative Akteure sind in dieser Hinsicht die sechs Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege, die in einem spezifischen, von gegenseitigen Abhängigkeiten geprägten Tauschverhältnis zum Staat stehen, und aufgrund ihrer Doppelfunktion als Interessenverbände und Dienstleistungsorganisationen in besonderem Maße in den Sozia lstaat inkorporiert sind.

Die enge Zusammenarbeit zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden hat in Deutsch-land eine lange Tradition, die bis ins 19. Jahrhundert zurückreicht und seit der Weimarer Republik zunehmend gefestigt und gesetzlich untermauert wurde. Von großer Bedeutung für das kooperative Verhältnis war insbesondre die jahrzehntelang praktizierte - und in einigen Bereichen noch heute betriebene - Subsidiaritätspolitik, die der Freien Wohlfahrtspflege einen bedingten Vorrang gegenüber staatlichen und privaten Träger bei der Erbringung sozialer Dienstleistungen einräumte, und damit entscheidenden Anteil am Größenwachstums und an der zunehmenden Inkorporation der Wohlfahrtsverbände hatte.

Mit den sozialgesetzlichen Reformen der frühen 90er Jahre wandelte sich das traditionelle Verhältnis zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden nachhaltig. Die wettbewerbspolitisch motivierte Abschaffung der Privilegierung der sechs Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege bedeutete einen Rückzug des Staates aus weiten Teilen der Finanzierung der Verbände und den Beginn eines Konkurrenzkampfs zwischen freien und privaten Trägern.

Welchen Einfluss die Reformen Anfang der 90er Jahre auf die korporatistische Einbindung der Wohlfahrtsverbände in den Sozialstaat hatten, und wie sich die Situation seither für die beteiligten Akteure verändert hat, soll in dieser Hausarbeit untersucht werden. Dabei wird wie folgt vorgegangen:

Im ersten Kapitel werden die theoretischen Grundlagen für die zu untersuchende Inkorporation der Wohlfahrtsverbände in die Sozialpolitik gelegt. Begriff und Konzeption des Neokorporatismus werden erläutert, wobei insbesondre die spezifische Variante des Mesokorporatismus im Zentrum der Ausführungen steht.

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Der Fokus des zweiten Kapitels richtet sich auf die konkrete Einbindung der Wohlfahrtsverbände in den Sozialstaat. Von der theoretischen Einordnung ausgehend soll dargestellt werden, welche Rahmenbedingungen die starke Inkorporation begünstigt haben, wie sie sich in der Praxis vollzieht und welche Interessen dabei von den beteiligten Akteuren verfolgt werden. Zum Abschluss dieses Kapitels wird auf strukturelle Defizite und Probleme im korporatistischen Verhältnis eingegangen. Das dritte Kapitel widmet sich den Sozialreformen der frühen 90er Jahre. Dabei richtet sich der Blick zunächst auf die Hintergründe sowie die konkreten Ansatzpunkte und Inhalte. Im Anschluss daran wird der Frage nachgegangen, ob die Reformen einen Strukturbruch im korporatistischen Verhältnis zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden bedeuten.

Im Mittelpunkt des vierten Kapitels stehen die Auswirkungen der Reformen auf die beteiligten Akteure. Es wird untersucht, welche Folgen die veränderten Rahmenb edingungen für den Sozialstaat, die Wohlfahrtsverbände und die Bürger haben. In diesem Zusammenhang soll erörtert werden, ob die Reformen zu einer Verbesserung des deutschen Wohlfahrtspflegesystems geführt haben und ob mit ihnen ein zukunftsfähiges und gerechtes Modell geschaffen wurde.

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1 Begriffliche und konzeptionelle Grundlagen des Neokorporatismus

Wenn im Folgenden die Wohlfahrtsverbände in ihrer Eigenschaft als korporative Akteure näher untersucht werden sollen, ist ein einleitender Exkurs zu den theoretischen Grundlagen des Neokorporatismus unumgänglich. Nur so ist es möglich, einen in verschiedenen Kontexten bemühten und in seiner begrifflichen Reichweite nicht allgemeingültig definierten Begriff wie den Neokorporatismus, bzw. das mit diesem Terminus bezeichnete politikwissenschaftliche Konzept, auf den Forschungsgegens-tand anzuwenden.

Differenziert man zunächst nicht zwischen der analytisch-deskriptiven und der politisch- normativen Verwendung des Begriffs und lässt auch sektorale Begriffsspezifikationen außen vor, bezeichnet der Begriff Neokorporatismus im Kern „die Einbindung von organisierten Interessen in die Politik und ihre Teilhabe an der Formulierung und Ausführung von politischen Entscheidungen“ (Voelzkow 2000: 413). Der Wortteil „Neo“ spezifiziert dabei eine konkrete Bedeutungsvariante des deutlich weiter gefassten Korporatismus-Begriffs, der zwar ebenfalls auf die Einbindung gesellschaftlicher Organisationen in die Politik abzielt, dabei jedoch neben der freiwilligen Einbindung frei gebildeter Vereinigungen in die Prozesse staatlicher Entscheidungsbildung und -durchsetzung in liberal-demokratischen, kapitalistischen Staaten (lib eraler bzw. Neokorporatismus), auch die erzwungene Einbindung von zwangsmitgliedschaftlichen, gleichgeschalteten Verbänden in die staatliche Politik (faschistischer Korporativismus) sowie die vor allem in der katholischen Soziallehre erhalt ene Sympathie für berufsständische Repräsentation anstelle von egalitärem Parlamentarismus, erfasst.

Resonanz erreichte der Begriff des Neokorporatismus in Deutschland seit Mitte der 70er Jahre. In Anlehnung an den angelsächsischen Terminus „Corporatism“ sowie den weitaus älteren, ständestaatlichen Vorstellungen verpflichteten Begriff des Kor-porativismus, waren es insbesondre die Arbeiten von Schmitter (1974), Lehmbruch (1974), Pahl und Winkler (1974), die den Grundstein für die breite Rezeption von Begriff und Konzept in den Folgejahren legten (vgl. Lehmbruch 1996: 735).

Den organisierten Interessen kommt im Konzept des Neokorporatismus eine intermediäre Stellung zwischen Individuum und Staat zu. Auf der einen Seite repräsentieren Verbände die Interessen ihrer Mitglieder gegenüber dem Staat, auf der anderen Seite haben sie politische Vereinbarungen und Zugeständnisse gegenüber ihren Mit-

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gliedern durchzusetzen und zu vertreten. Dabei stehen Verband und Mitglieder in einem Austauschverhältnis zueinander: Während die Mitglieder dem jeweiligen Ver-band finanzielle und personelle Ressourcen sowie Wissen in Form von Informationen und eine gewisse Einschränkung ihrer Handlungsautonomie zur Verfügung stellen, erhalten sie im Gegenzug dafür die verbandlichen Leistungen. Die Beteiligung der Verbände an der Politikformulierung und -implementation setzt einen gewissen Autonomiespielraum gegenüber ihrer Mitgliedschaft voraus, der durch das Tauschverhältnis ermöglicht und gestärkt wird. Die Tauschbeziehung erlaubt es den Verbänden, sich begrenzt gegenüber den Präferenzen und Interessen der Mitglieder zu verselbständigen, also Divergenzen zwischen Individual- und verbandlich artikuliertem Kollektivinteresse zuzulassen, da bestehende Loyalitäten und Anreize die Mitglieder nicht sofort dazu veranlassen, die Zugehörigkeit zum Verband aufzukünd igen.

Nicht nur gegenüber ihren Mitgliedern, sondern auch gegenüber dem Staat stehen Verbände in einem Austauschverhältnis: Sie genießen einerseits eine privilegierte Behandlung durch den Staat, die sich in Form von Einflusschancen, Anhörungsrechten und Zugeständnissen niederschlägt, andererseits bieten sie dem Staat Informationen und sichern ein abgestimmtes „Wohlverhalten“ ihrer Mitglieder.

„In der korporativ -verbandlichen Ordnung sind alle Beteiligten kontingent oder strategisch voneinander abhängig, in dem Sinn, daß die Tätigkeit organisierter Gruppen einen berechenbaren und nennenswerten (…) Einfluss auf die Befriedigung anderer Gruppen haben kann, was einen Anreiz für das Streben nach stabilen Abkommen darstellt“ (Streeck/Schmitter 1985: 140).

Die analytisch-deskriptive Neokorporatismus-Forschung hat gezeigt, dass sich Verbände nicht nur darauf beschränken, durch „pressure“ auf staatliche Entscheidungen und deren Vollzug Einfluss zu nehmen. Vielmehr sind sie selbst an der Produktion allgemeinverbindlicher Entscheidungen und ihrer Ausführung in mehr oder weniger starkem Ausmaß beteiligt. Nicht selten nehmen Verbände regierungs- und verwaltungsähnliche Funktionen gegenüber ihrem Vertretungsbereich wahr. In einigen Politikfeldern verzichtet der Staat auf direkte staatliche Intervention und Regulierung und duldet bzw. unterstützt die „privaten Interessenregierungen“. Privat organisierte Interessen werden dann insofern öffentlich genutzt, als staatliche Aufgaben der Selbstregelung sozialer Gruppen in Form einer „regulierten Selbstregulierung“ über-

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tragen werden. Neokorporatistische Arrangements können demzufolge zur Entla stung des Staates beitragen (vgl. Streeck/Schmitter 1985: 144).

Das Neokorporatismus-Konzept bürgt damit neben der analytisch-deskriptiven Dimension auch eine politisch- normative Dimension in sich, welche darauf abzielt, die Befunde der analytisch-deskriptiven Korporatismusforschung ordnungspolitisch zu verwerten. Im Mittelpunkt stehen dabei „Soll- Zustände“ im Verhältnis zwischen Staat und Interessenverbänden. Durch handlungsfähige, organisierte Gruppen soll in Problemfeldern, die weder durch den Marktmechanismus, noch durch etatistische Interventionen problemgerecht bearbeitbar sind, eine Selbstregulierung partikularer Interessen ohne unmittelbare Staatsintervention erreicht werden.

Damit beansprucht der politisch-normative Neokorporatismus Auswege aus den im Rahmen der Unregierbarkeits-Debatte identifizierten Engpässen politischer Gesellschaftssteuerung aufzuzeigen. Staatliche Steuerungsdefizite sollen demzufolge durch das Organisationspotenzial intermediärer, also zwischen Staat und Markt stehender Organisationen wie Verbänden, Gewerkschaften oder Kammern, zumindest teilweise behebbar sein. Klassische Rechtsformen, Verbote und Anreize treten in den Hinter-grund, prozedurale Steuerungen in Form von zune hmender Inkorporation organisie rter gesellschaftlicher Interessen in die Politikformulierung, Entscheidungsfindung und Implementierung erscheinen als Lösung. Auf den Punkt gebracht bedeutet dies, dass der Staat die Strukturen vorgeben soll, in denen die Verbände öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Der Vorteil dieser Strategie wird darin gesehen, dass die Grenzen rechtlicher Regulierung - zumindest partiell, und insbesondre bei der Implementation regulativer Politik - überwunden werden können: Die Verbände sind an der Entscheidungsfindung beteiligt und übernehmen zugleich Verantwortung für die Durchsetzung der getroffenen Vereinbarungen. Regulative Maßnahmen, die von den Verbänden selbst getragen wurden, können aufgrund der Nähe zur eigenen Klientel intern leichter durchgesetzt werden, als dies bei einer externen Verordnung durch bürokratische Vollzugsorgane der Fall wäre. Zudem erübrigt sich eine Legitimation der Maßna hmen innerhalb des Kollektivs, da sie als „selbstreguliert“ und damit als Eigeninteresse ausgewiesen werden können (vgl. Voelzkow 2000: 414 f.).

Während der klassische Neokorporatismus-Begriff zunächst nur auf die tripartistische Kooperation von Staat, Unternehmerverbänden und Gewerkschaften auf zentralstaatlicher Ebene abzielte, dehnte sich die begriffliche Reichweite schnell auf an-

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