Die aktuelle Diskussion und praktische Entwicklung von Public Private Partnership in Deutschland - ein Überblick

Gliederung

1.  Problemstellung und Gegenstand der Untersuchung  2

2.  Begriffliche Abgrenzung  3

3.  Anwendungsfelder  4

3.1  praktische Anwendungen  4

4.  Motive für PPP  6

4.1  Motive des privaten Partners  6

4.2  Motive des öffentlichen Partners  6

5.  Formen von PPP  7

5.1  Das Tauschmodell  7

5.2  Das Poolmodell  9

6.  Beispiele bereits realisierter Projekte  9

6.1  Die Mülheimer Entsorgungs -GmbH  10

6.2  Der Herrentunnel Lübeck  12

6.3  Die PPP Fazilität des BMZ  13

7.  Wirtschaftlichkeitsvergleich  14

7.1  Ressourcenprinzipien  14

7.2  Transaktionskostentheorie  15

7.3  Lebenszykluskosten  16

8.  Abschließende Beurteilung  16

8.1  Pro Public Private Partnership  16

8.2  Contra Public Private Partnership  17

8.3  Ausblick zur Entwicklung  18

  Quellenverzeichnis  III

II

1. Problemstellung und Gegenstand der Untersuchung

Public Private Partnership(s) (PPP) als eine Form der Zusammenarbeit von Staat und Privatwirtscha ft kamen in den USA bereits in den 1940er Jahren zur Anwendung und haben sich seit den 1970er Jahren dort als ein essentieller Bestandteil der staatlichen Aufgabenerfüllung etabliert. ¹ Hierzulande begann diese Entwicklung erst Ende der 1970er Jahre, als erstmals öffentliche Verwaltungen in größerem Umfang Kooperationen mit Privaten eingingen. 2

Mittlerweile ist der öffentliche Sektor angesichts leerer Kassen einerseits gezwungen in seiner Aufgabenwahrnehmung neue Wege zu beschreiten, andererseits verschärft die EU-Wettbewerbskonzeption diesen Trend noch, indem sie unter dem Aspekt neuer Wettbewerbsstrategien Kooperationen, von öffentlicher Verwaltung und privater Wirtschaft, zur Umsetzung und Finanzierung verschiedener öffentlicher Projekte unumgänglich macht. Des Weiteren sollen PPPs dazu dienen, privatwirtschaftliche Managementkonzepte in die öffentliche Aufgabenbewältigung einzubringen, um für eine höhere Effizienz zu sorgen. 3

Im Rahmen dieser Arbeit soll über die aktuelle Diskussion und praktische Entwicklung von PPP in Deutschland ein Überblick verschafft werden. Dabei wird zu Beginn eine klare Begriffsabgrenzung gegenüber anderen Kooperationsformen von öffentlicher Hand und Privaten vorgenommen. Anschließend werden spezifische

Anwendungsfelder bezeichnet, sowie die unterschiedlichen Motive von staatlichen und privaten Partnern bei der Umsetzung von PPP-Projekten aufgezeigt. Auf die Vorstellung einiger denkbarer Formen von PPP folgen einzelne Beispiele bereits realisierter Partnerschaften, sowie ein W irtschaftlichkeitsvergleich von PPPs. Die Arbeit endet mit einer kritischen Betrachtung und einem Ausblick für die Zukunft von PPPs.

¹ Vgl. Oberender/Rudolf (2004), S. 493

² Vgl. Budäus/Grüning (1997), S. 3

³ Vgl. Budäus (2004a), S. 313

2

2. Begriffliche Abgrenzung

Häufig wird der PPP-Begriff zu weit gefasst, da jegliche Zusammenarbeit von öffentlichen Haus halten und privaten Akteuren allgemein als Public Private Partnership bezeichnet wird. Tatsache jedoch ist, dass längst nicht jede Kooperationsform der beiden genannten Seiten auch die Bedingungen für diese Art des Zusammenschlusses erfüllt.

So handelt es sich bei PPP im engeren Sinne um eine formale, meist vertraglich fixierte Interaktion zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft, zur Verfolgung gemeinsamer Ziele hinsichtlich der Leistungserstellung. Darüber hinaus stehen die Ausnutzung von Synergien, die Prozessoptimierung, sowie die intakte Identität und die Verantwortlichkeit der handelnden Akteure im Mittelpunkt. Fasst man den Begriff etwas weiter, kommt bei sonst gleichen Bestandteilen noch der informelle Charakter der Zusammenarbeit hinzu. 4

In vielen Fällen liegt PPPs eine sehr komplexe Basis zugrunde, d.h., Rechte, Pflichten, Kosten, Leistungen und Risiken des jeweiligen Partners sind nicht von vornherein bestimmbar. Dieser Umstand resultiert oftmals aus der schwierigen Strukturierbarkeit der Aufgabe. Die Tatsache, dass PPPs stets auf längere Dauer angelegt sind, mindestens 30 Jahre, wenn nicht sogar unbefristet, erschwert eine Vorhersage zukünftiger Rahmenbedingen. Ebenso wenig lassen sich zu Beginn der Partnerschaft, aufgrund der oftmals hohen Komplexität der Aufgabe, sämtliche dynamische Faktoren prognostizieren. In Folge dessen ist für eine erfolgreiche Partnerschaft ein ständiger Abstimmungsprozess unerlässlich. 5

Ein weiteres wichtiges Kennzeichen für PPPs ist die vormals bereits erwähnte Komplementariät der Zielsetzung beider Vertragsseiten. Nur wenn die Parteien miteinander kompatible Ziele haben, kann eine solche Kooperation erfolgreich sein. Zusätzlich für ein Gelingen notwendig ist neben der permanenten Abstimmung und des harmonisierenden Zieles, vor allem das gegenseitige Vertrauen. Erst wenn diese

⁴ Vgl. Sack (2003), S. 357

⁵ Vgl. Budäus (2004a), S. 313

3

Merkmale gewährleistet werden können, kann von einer funktionierenden Partnerschaft die Rede sein und es kommt zu einer Win-Win-Situation für alle Beteiligten. 6

3. Anwendungsfelder

PPPs könne n in einer Vielzahl von Bereichen zur Anwendung kommen. Denkbar sind in diesem Zusammenhang Kooperationen bei der Stadtentwicklung, im Verkehrsbereich, bei Kultureinrichtungen, im Bildungswesen, in der Forschung wie auch auf dem Sektor der inneren und äußeren Sicherheit. ⁷ Im Folgenden werden

exemplarisch drei kurze Anwendungsbeispiele dargestellt, anschließend der aktuelle Stellenwert von PPPs in Deutschland anhand von Statistiken skizziert.

3.1 praktische Anwendungen

Im Zuge der Umwandlung des „Landesmuseums Volk und Wirtschaft“ zum „NRW-Forum Kultur und Wirtschaft“ sind von der Stadt Düsseldorf neben eigenen Repräsentanten mehrere private Unternehmen in den eingetragenen Verein aufgenommen worden, so beispielsweise die Düsseldorfer Messe, die IHK sowie die Handwerkskammer. Die neuen Partner haben dazu vertraglich festgehaltene Zusagen gemacht, das Forum im Rahmen ihrer Kompetenzen zu unterstützen. Zusätzlich ist das Forum-Management an eine Agentur vergeben worden, um sämtliche Ausstellungen und Veranstaltungen, das Merchandising, Vermietungsgeschäft sowie das Programm auszuarbeiten lassen. Neben einer geringen Mindestprovision ist die Agentur an den Eintrittsgeldern und damit am Erfolg des Forums beteiligt, welcher sich dann auch noch im Laufe der Betrachtung einstellte. 8

Neben dem Kultur- und Freizeitbereich ist ein weiteres Anwendungsfeld für PPPs der Entsorgungsbereich. Über

Stadtreinigungsbetriebe (BSR)

Dienstleistungen in mehreren privaten Unternehmen vertreten. So beteiligte sich die BSR im Jahr 2000 an dem Fahrzeugrecyclingbetrieb FAREC über ein 100%iges Tochterunternehmen mit 51%. Entscheidend forciert wurde dieses Engagement durch das Inkrafttreten der Altfahrzeugverordnung von 1997, nach der alle neu zugelassenen Fahrzeuge unentgeltlich vom Hersteller zurückgenommen werden müssen. Mit dem

⁶ Vgl. ebenda,. S. 314

⁷ Vgl. Oberender/Rudolph (2004), S. 493

⁸ Vgl. Grosse-Brockhoff (2004), S. 175

4

Ziel der Gewährleistung einer umweltverträglichen Entsorgung beteiligten sich die BSR. 9

Das letzte Beispiel behandelt ein Projekt aus dem Infrastrukturbereich, die Warnowquerung nördlich von Rostock. Aufgrund des hohen Verkehrsaufkommens auf den vorhandenen Straßen war eine Investition unvermeidlich geworden. Die Hansestadt Rostock konnte unter Nutzung des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes von 1994 den Gesamtauftrag zum Bau und Betrieb des Tunnels an ein französisches Bauunternehmen per Konzession vergeben. Während die Stadt Rostock sich lediglich ein unmittelbares Zugriffsrecht auf die Bauüberwachung wahrte, war das Privatunternehmen mit Finanzierung und Erstellung des Bauwerks in eigener Regie betraut worden. Die Refinanzierung für das Unternehmen ergibt sich aus dem oben erwähnten Gesetzeserlass, nach dem private Unternehmen auf öffentlich-rechtlichen Straßen eine Maut erheben dürfen. Zwar konnte das Projekt in relativ kurzer Zeit realisiert werden und wird von Vertretern der Stadt als Erfolg betrachtet, jedoch hat sich die auf Grundlage einer Verkehrsprognose angenommene Auslastung des Tunnels nicht eingestellt, die Elastizität der Nachfrage aufgrund der Maut ist damals also nicht beachtet worden. 10

Anhand dieser Partnerschaften sollten beispielhaft mögliche Kooperationsformen von PPPs und ihre jeweiligen Anwendungsfelder veranschaulicht werden.

Die Ausprägung bzw. den Stellenwert von Public Private Partnerships in Deutschland sollen die folgenden Daten verdeutlichen. Im Bundesdurchschnitt des ersten Halbjahres 2002 führten 53% der Städte PPP durch. Insbesondere Städte zwischen 100.000 und 200.000 Einwohnern (63%) sowie zwischen 200.000 und 500.000 Einwohnern (59%) realisierten PPP-Projekte. In einer kommunalen Umfrage von PricewaterhouseCoopers ist für den Bereich der technischen Infrastruktur folgende Verteilung von PPP-Projekten für das Jahr 2002 erhoben worden: 62% der Unternehmen in der Energieversorgung waren als PPP organisiert, 53% im Nahverkehr, 43% in der Wasserversorgung und 39 % in der Abfallentsorgung. Nach Auskunft des Verbandes kommunaler Unternehmen (VkU), der die Interessen der kommunalen Wirtschaft in den Bereichen Energie- und Wasserversorgung, Entsorgung, Telekommunikation und Umweltschutz vertritt, waren

⁹ Vgl. Gäde-Butzlaff (2004), S. 138 f.

¹⁰ Vgl. Schörken (2004), S. 89 ff.

5