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1.1 Veto

1.2 Gatekeeping Authority 7

1.3 Dekretrechte 8

1.3.1 Wie kommen Dekretrechte in die Verfassung oder warum werden sie

delegiert? 10

1.4 Agenda Power 12

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1.1 Dekretrechte 18

1.2 Vetorechte 19

1.3 Fazit 20

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2.1 Einige Fälle von Paraconstitutional Initiative 21

2.2 Gründe für Paraconstitutional Initiative 22

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Auszug aus Woody Allens Film „Bananas“ (1971)

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Der Auszug aus Woddy Allens Film macht ein weit verbreitetes Vorurteil deutlich: Die lateinamerikanischen Präsidenten können per Dekret über den Kongress hinweg willkürlich regieren und quasi tun und lassen was sie wollen. Ob dem wirklich so ist, soll in dieser Arbeit untersucht werden. Meine Hypothese ist, dass die lateinamerikanischen Präsidenten nicht so mächtig sind, wie gemeinhin angenommen und dass ihre legislativen Kompetenzen nicht per se negativ beurteilt werden müssen.

Zunächst werden die möglichen legislativen Kompetenzen der Exekutive vorgestellt und ihr Zusammenspiel theoretisch beleuchtet. Vor allem mit präsidentiellen Dekreten verbinden sich Assoziationen, dass diese in demokratischer Hinsicht problematisch seien. Dies soll kritisch hinterfragt und im Zusammenhang mit Guillermo O’Donnells Konzept Delegativer Demokratie diskutiert werden. Die Kosten und Nutzen von Dekretrechten für die Exekutive als auch für die Legislative werden beleuchtet.

Anhand einer Verfassungsanalyse soll dann untersucht werden, in welchen Ländern Lateinamerikas Präsidenten überhaupt über weit reichende legislative Kompetenzen verfügen. Da sich Verfassungstext und Verfassungsrealität gerade in Lateinamerika oft stark unterscheiden, muss natürlich auch auf den Missbrauch der legislativen Kompetenzen eingegangen werden. Hier interessiert, was dazu führte, dass der Präsident seine Kompetenzen missbrauchte bzw. über den verfassungsmäßigen Rahmen hinaus gebrauchte. Das Fazit am Schluss wird dann beleuchten, wie bedeutend im Gesetzgebungsprozess die lateinamerikanischen Präsidenten wirklich sind und ob der Missbrauch von Kompetenzen in den Instrumenten selbst liegt oder ob andere Faktoren dafür ausschlaggebend sind.

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1. Legislative Kompetenzen der Exekutive

Die Stärke der lateinamerikanischen Präsidenten, verstanden als ihre Fähigkeit der Policy ihren Stempel aufzudrücken und ihre Agenda umzusetzen, ¹ hängt von zweierlei Dingen ab. Zum einen von den ihnen in der Verfassung zugewiesenen Kompetenzen und zum anderen von ihren partisan powers, d.h. in welchem Maße sie eine Partei und damit Abgeordnete hinter sich haben, über die sie Gesetze einbringen können. ² In dieser Arbeit möchte ich zunächst nur auf die in der Verfassung festgeschriebenen Kompetenzen eingehen. Welche Rolle partisan powers spielen, wird im empirischen Teil mit einfließen.

Wie aber kann man die legislativen Kompetenzen der Präsidenten analysieren? Hier hat es sich in der Literatur eingebürgert, dass man schaut, ob die Kompetenzen dazu gemacht sind, den legislativen Status quo zu beeinflussen. ³ Kompetenzen, die es dem Präsidenten erlauben, einen neuen Status quo zu etablieren, nennt man ^SURDNWLYH Kompetenzen. Die Kompetenzen, die ihm nur erlauben, den Status quo gegen die Versuche der Legislative ihn zu ändern, zu verteidigen, nennt man ^UHDNWLYH Kompetenzen.

Im Folgenden werden die reaktiven Kompetenzen, das Veto und die *DWHNHHSLQJ $XWKRULW\ näher betrachtet. Danach geht es um die proaktiven Kompetenzen, die Dekretrechte und die $JHQGD 3RZHUV. Neben diesen Kompetenzen geben einige Verfassungen dem Präsidenten das Recht, Gesetze einem Referendum des Volkes zu unterwerfen und damit über den Kongress hinweg zu regieren.

¹ Shugart, Matthew Soberg / Mainwaring, Scott (Hg): Presidentialism and Democracy in Latin America,

Cambridge/New York, 1997, S.40

² Shugart/Mainwaring, S. 13

³ vgl. Carey, John M. / Shugart, Matthew Soberg: Executive Decree Authority, Cambridge, 1998, S.5;

Shugart/Mainwaring, S. 41; Shugart, Matthew Soberg/ Haggard, Stephan: Institutions and Public Policy

in Presidential Systems, in: Haggard, Stephan/ McCubbins, Mathew D. (Hg.): Presidents, Parliaments,

and Policy, Cambridge, 2001, S. 72

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Tabelle 1: Kompetenzen der Exekutive

1.1 Veto

Das präsidentielle Veto ist in den Verfassungen unterschiedlich ausgestaltet. Ist es eng begrenzt, bietet es dem Präsidenten nur die Möglichkeit, seine Missbilligung zu einem Gesetz auszudrücken, aber nicht es zu blockieren. Am anderen Ende des Spektrums bietet es ihm die Möglichkeit, große gesetzgeberische Pakete nach seinem Belieben auszugestalten. Wenn man das Veto betrachtet, muss man einmal zwischen dem 3DFNDJH 9HWR und dem partiellen Veto unterscheiden. Zum anderen ist es wichtig zu schauen, mit welcher Parlamentsmehrheit das Veto überstimmt werden kann.

Jedes Gesetz läuft über den Schreibtisch des Präsidenten. Er unterschreibt es entweder oder er legt sein Veto dagegen ein. Legt er sein Veto ein, dann bleibt der Status quo erhalten. Der Präsident kann mit diesem Instrument also Wandel verhindern. Es geht aber nicht, dass der Präsident gar nicht reagiert und somit das Gesetz blockiert, ohne riskieren zu müssen, dass sein Veto überstimmt wird. Es gibt zeitliche Fristen, innerhalb derer er sein Veto einlegen muss andernfalls gilt das Gesetz als gebilligt.

Das partielle Veto vergrößert im Gegensatz zum beschriebenen 3DFNDJH 9HWR den Einfluss des Präsidenten enorm, denn es ermöglicht ihm die Teile eines Gesetzes, die ihm gefallen anzunehmen, und die anderen abzulehnen und dem Kongress zur erneuten Beratung vorzulegen. Das bietet dem Präsidenten die Möglichkeit, so genannte „Kuhhandel“, Kompromisslösungen, die nötig waren um die Mehrheit im Parlament zu erringen, rückgängig zu machen. Der Präsident hat so mehr Möglichkeiten, die

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Gesetzgebung nach seinen Wünschen zu gestalten. Allerdings ist es oft vorgesehen, dass der Präsident das ganze Gesetz dem Kongress zurückgeben muss und nicht einfach das was ihm gefällt in Kraft treten lassen kann. Er hat also selten die Möglichkeit zur FLQH7XQH/HJLVODWLRQ

Die Mehrheiten, die zum Überstimmen eines Vetos vorgesehen sind, variieren von der einfachen Mehrheit (in diesem Fall ist das Veto kein richtiges Veto sondern nur eine Möglichkeit für den Präsidenten, das Inkrafttreten zu verzögern und eine nochmalige Beratung zu fordern), über die absolute Mehrheit oder die Zwei-Drittel-Mehrheit. In der Literatur wird ein Veto, das mit absoluter Mehrheit überstimmt werden kann, als VFKZDFKHV 9HWR bezeichnet, ist die 2/3-Mehrheit notwendig, spricht man von einem ⁴ Daneben gibt es so etwas wie ein DEVROXWHV9HWR, das ist dann der Fall, VWDUNHQ9HWR.

wenn kein Gesetzentwurf Gesetz werden kann, wenn der Präsident nicht zustimmt. ⁵ Allerdings kann auch die absolute Mehrheit in einigen Ländern schwer aufgebracht werden, weil die Abgeordneten häufig nicht da sind. Deshalb ist eine weitere Unterscheidung, ob die Mehrheit der anwesenden oder aller Parlamentarier entscheidend ist, notwendig.

Das Veto ist ein reaktives Instrument des Präsidenten, denn es erlaubt ihm, Veränderungen zu verhindern. Er kann damit den Status quo erhalten. Mit dem Veto kann der Präsident keine Veränderungen erreichen, wenn der Kongress ⁶ mit dem Status quo zufrieden ist.

1.2 Gatekeeping Authority

Es gibt Verfassungen, die es dem Präsidenten vorbehalten, in bestimmten Politikfeldern als einziger Gesetzesinitiativen einzubringen. Oft handelt es sich bei diesen Politikfeldern um kritische Themen, wie Haushalt, Militärpolitik, Schaffung von neuen Behörden, Gesetze, die die Tarif- und Kreditpolitik betreffen. Dies ist eine weitere reaktive Kompetenz, weil wenn der Präsident den Status quo erhalten will, kann er das tun, indem er einfach kein Gesetz einbringt. Dadurch kann er Veränderungen in den Bereichen verhindern. Hat aber der Präsident einmal einen

⁴ Shugart/Mainwaring, S. 43

⁵ Dieses absolute Veto gibt es ansatzweise in Ecuador. Der Kongress kann ein generelles Veto erst nach

einem Jahr überstimmen.

⁶ Das Wort Kongress wird in dieser Arbeit synonym zu Parlament verwendet