Die Kerosinbesteuerungsdebatte - Analyse möglicher Gestaltungsvarianten und Szenarien

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

2 Grundlagen der Diskussion
2.1 Notwendigkeit einer Kerosinsteuer
2.1.1 Die Kyoto-Ziele
2.1.2 Die Entwicklung des Luftverkehrs seit 1990
2.2 Externe Kosten des Luftverkehrs
2.2.1 Definition von externen Kosten
2.2.2 Die externen Kosten des Luftverkehrs
2.2.3 Internalisierung von externen Kosten
2.3 Theorieansatz zur Kerosinsteuer
2.3.1 Pigou-Steuer
2.3.2 Preis-Standard-Ansatz
2.3.3 Bewertung der Steuerlösung
2.4 Exkurs: andere ökonomische Instrumente
2.4.1 Streckenbezogene Emissionsabgabe
2.4.2 Emissionshandel
2.5 Weitere Instrumente zur Emissionsreduzierung
2.5.1 Selbstverpflichtungserklärungen der Industrie
2.5.2 Ordnungsrechtliche Maßnahmen
2.5.3 Operative Maßnahmen
2.5.4 Technische Fortschritte und Innovationen
2.6 Historie der Diskussion
2.6.1 Standpunkte der International Civil Organisation (ICAO)
2.6.2 Entwicklung der Debatte in der EU
2.6.3 Stellung der Bundesregierung zu einer innerdeutschen Kerosinsteuer
2.6.4 Bestrebungen und Argumente der Nichtregierungsorganisationen
2.6.5 Bestrebungen und Argumente der Luftverkehrsindustrie
2.7 Ziele einer Kerosinsteuer

3 Diskussion möglicher Gestaltungsvarianten
3.1 Gestaltungsvarianten einer innerdeutschen Kerosinsteuer
3.2 Gestaltungsvarianten einer Lösung mit bilateralen Abkommen
3.3 Gestaltungsvarianten einer europaweiten Kerosinsteuer

4 Szenarienanalyse
4.1 Grundlagen der Szenariotechnik
4.2 Trendszenario
4.3 Szenario einer innerdeutschen Kerosinsteuer

5 Zusammenfassung und Ausblick

Anhang

Literaturverzeichnis

Ehrenwörtliche Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1 Entwicklung der weltweiten Flugpreise

Abb. 2 Geschätztes Wachstum des Luftverkehrs bis 2020 10 Abb. 3 Optimale Umweltqualität

Abb. 4 Bestandteile der Emissionen bei der Verbrennung von Kerosin

Abb. 5 Externe Kosten bei verschiedenen Flugdistanzen

Abb. 6 Die Pigousche Steuerlösung

Abb. 7 ICAO LTO-Referenzzyklus

Abb. 8 Verbesserte Treibstoffeffizienz

Abb. 9 Darstellung der Nachweispflichten-Methode

Abb. 10 Der Szenario-Trichter und die drei Grundtypen des Szenarios

Abb. 11 Klassifikation des Luftverkehrs

Abb. 12 Entwicklung des Luftverkehrs von 2000-2004

Abb. 13 Flugprofil in der Atmosphäre

Abb. 14 Verschiedene Inputs und Outputs des Verbrennungsprozesses und deren atmosphärische Wirkung

Abb. 15 Luftverkehrsbedingter Strahlungsantrieb im Jahr 1992

Abb. 16 Vorgeschlagene Verpflichtungsstruktur des Emissionshandels

Tabellenverzeichnis

Tab. 1 Steuerliche Behandlung des Luftverkehrs in Deutschland

Tab. 2 CO2-Reduktionen im Vergleich zwischen Emissionsabgabe und

Tab. 3 NOx-Reduktionen im Vergleich zwischen Emissionsabgabe und

Tab. 4 Zuordnung der Emissionen nach Abflugs- und Zielort des Fluges

Tab. 5 Weltweit aktuell geltende Kerosinsteuersätze

Tab. 6 Vergleich von Bahn und Flugzeug bezüglich Reisezeit und Preis

Tab. 7 Gestaltungsoptionen einer deutschen Kerosinsteuer

Tab. 8 Vergleich von zwei europäischen Besteuerungsoptionen

Tab. 9 Angenommene Kostenerhöhungen bei einer Besteuerung auf ausgewählten innerdeutschen Relationen

Tab. 10 Die zehn aufkommensstärksten Strecken im innerdeutschen Luftverkehr

Tab. 11 Entwicklung der durchschnittlichen Kerosinpreise auf dem Weltmarkt

Tab. 12 Übersicht über einzelne Flugabschnitte mit zwei unterschiedlichen Flugzeugen

Tab. 13 Verschiedene Annahmen zu Grenzkosten von CO2-Emissionen aus der internationalen Literatur

Tab. 14 Vergleich der externen Kosten der verschiedenen Verkehrsträger in Deutschland

1 Einleitung

„Das Tor zur Einführung einer Kerosinsteuer steht offen.“^[1] Mit dieser Überschrift titelte Winfried Hermann am 10.03.2005 eine Pressemiteilung des Deutschen Bundestages. Diese Mitteilung bezieht sich auf ein Gutachten des Umweltbundesamtes (UBA), welches die Möglichkeiten der Einführung einer Kerosinsteuer auf innerdeutschen Strecken juristisch überprüfen sollte.

Seit Anfang 2004 ermöglicht die neue EU-Energiesteuerrichtlinie (RL 2003/96/EG)^[2], innerhalb der EU (Europäische Union), die Einführung einer Kerosinsteuer auf Inlandsflüge bzw. innergemeinschaftliche Flüge, sofern entsprechende bilaterale Abkommen zwischen den jeweiligen Mitgliedsländern existieren. Damit soll in der EU die bisherige Steuerbefreiung auf Flugzeugtreibstoff^[3] langfristig abgeschafft werden. Die Entscheidung über die Aufhebung der Steuerbefreiung von Kerosin wurde 2003 durch die Änderung der EU-Energiesteuerrichtlinie von Seiten der EU an die Mitgliedsländer weitergeben.

Aktuell ist der gewerbliche Luftverkehr in Deutschland von der Besteuerung durch das Mineralölsteuergesetz und folglich von einer Kerosinbesteuerung befreit.

Tab. 1 Steuerliche Behandlung des Luftverkehrs in Deutschland

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung, §26 (3) Umsatzsteuergesetz, §2 (1) Nr. 3 i. V. m . §4 (1) Nr. 3 a

und § 2 (1) Nr. 4 b MinöStG

Auf Grund des starken Wachstums des Luftverkehrsaufkommens in den letzten Jahren, von durchschnittlich rund 4% pro Jahr^[5], stiegen weltweit die Schadstoffemissionen und somit auch die Umweltbelastung durch den Luftverkehr enorm an. Da der Wachstumstrend des Luftverkehrs vermutlich anhalten wird, diskutiert man auf politischer Ebene verschiedene Maßnahmen zur Emissionsreduzierung. Eine aktuell diskutierte Möglichkeit, die externen Kosten des Luftverkehrs zu internalisieren, ist die Einführung einer Kerosinbesteuerung.

Steuern werden wie folgt definiert und abgegrenzt:

„Steuern sind Geldleistungen die nicht eine Gegenleistung für eine bestimmte Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“

(§3 Abs. 1 AO 1977)

Für Steuern gilt in der Regel das so genannte Nonaffektationsprinzip. Dies bedeutet: durch Steuern eingenommene Mittel gehen in den allgemeinen Staatshaushalt ein. Da der Staat keine konkrete Gegenleistung erbringt, existiert auch keine Zweckbindung der Einnahmen.^[6] Im Gegensatz zu Steuern sind Gebühren „an eine konkrete Gegenleistung gekoppelt und damit durch die Verwaltung als zweckgebundene Einnahmen zu behandeln.“^[7] Auch bei Abgaben besteht eine solche Zweckbindung.

Die vorliegende Arbeit befasst sich deshalb thematisch mit der Debatte einer innerdeutschen Kerosinsteuer und soll diese mit einem europäisch koordinierten Vorgehen vergleichen. Kritisch betrachtet werden sollen in diesem Zusammenhang die Auswirkungen eines deutschen Alleingangs.

Der Schwerpunkt hat zum Gegenstand, mögliche Gestaltungsvarianten des Besteuerungsverfahrens zu diskutieren. Es soll dabei analysiert werden, inwieweit eine Kerosinsteuer technisch leicht umsetzbar und ökonomisch sinnvoll ist.

Damit eine umweltpolitische Maßnahme sinnvoll ist, muss sie folgenden fünf Kriterien genügen:^[8]

- Ökologische Effizienz: das ökologische Ziel bzw. der gewünschte Lenkungseffekt muss durch die Maßnahme sicher erreicht werden
- Ökonomische Effizienz: das ökologische Ziel soll mit minimalen Mitteleinsatz erreicht werden, das bedeutet, die Kerosinsteuer verursacht minimale Transaktionskosten für die Administration, Kontrolle und Umsetzung des Systems im Vergleich zu anderen umweltpolitischen Instrumenten
- Praktische Implementierbarkeit: die einzelnen Ausgestaltungsoptionen müssen operationalisierbar sein
- Politische Akzeptanz: das Steuersystem sollte so ausgestaltet sein, dass es von allen teilnehmenden bzw. betroffenen Akteuren akzeptiert wird
- Kompatibilität mit dem Kyoto-Protokoll: sollte grundsätzlich die festgelegten Ziele der Kyoto-Vereinbarungen unterstützen

Diese Arbeit soll eine Kerosinbesteuerung unter den oben genannten Aspekten prüfen und bewerten. Dazu sollen auch verschiedene andere umweltpolitische Maßnahmen, wie z.B. eine streckenbezogene Emissionsabgabe und die Aufnahme des Luftverkehrs in das Emissionshandelssystem der EU, vorgestellt und vergleichend gegenüber gestellt werden.

Auch wenn eine Kerosinsteuer sowohl Auswirkungen auf den Personenluftverkehr, als auch auf den Frachtluftverkehr hat, so werden in dieser Arbeit ausschließlich die Effekte auf den Personenluftverkehr betrachtet, um trotz des zeitlich begrenzten Bearbeitungsrahmens eine umfassende Analyse der Folgen einer Besteuerung durchführen zu können. Ergänzend zu dieser Arbeit wäre eine Untersuchung der Effekte auf den Frachtverkehr zu empfehlen.

Durch die Szenariotechnik werden abschließend mögliche Auswirkungen einer innerdeutschen Besteuerung auf die Wettbewerbsfähigkeit des Luftverkehrstandortes Deutschland aufgezeigt.

2 Grundlagen der Diskussion

Anfang 2005 bekam die Debatte um die Einführung einer Steuer auf Flugzeugtreibstoff neuen Wind, als auf einem Treffen der Finanzminister der sieben größten Industrienationen in London (G7-Staaten) die Einführung einer Kerosinsteuer für den Ausbau der Entwicklungshilfe im Rahmen der acht „Millennium Development Goals“^[9] diskutiert wurde. Besonders Frankreich und Deutschland hatten sich im Vorfeld dafür stark gemacht. Für ein international harmonisiertes Vorgehen fehlt allerdings die Zustimmung und Mitwirkung Japans und der USA.^[10] Eine internationale Lösung einer Kerosinsteuer ist insofern in nächster Zeit nicht absehbar. Somit wurde die Debatte der Kerosinbesteuerung von der G7-Ebene zurück auf die EU-Ebene verlagert.^[11] Aus diesem Grund ist ausschließlich eine deutsche bzw. europäische Lösung als wahrscheinlich einzuschätzen und zu diesem Zweck Untersuchungsgegenstand.

Das folgende Kapitel gibt einen Überblick über die Hauptargumente der Debatte und die verschiedenen Standpunkte der beteiligten Interessengruppen. Zugleich wird die historische Entwicklung der Diskussion auf den verschiedenen Ebenen dargelegt.

Die Ziele welche man mit einer Kerosinsteuer verfolgt, werden im Abschluss erläutert.

2.1 Notwendigkeit einer Kerosinsteuer

Fichert schreibt, dass der Beitrag des zivilen Luftverkehrs zur Entstehung globaler Umweltprobleme schon seit Ende der achtziger Jahre diskutiert wird.^[12]

Das Handlungsbedarf besteht die steigenden Emissionen durch den Luftverkehr zu beschränken, ist also schon seit einigen Jahren bekannt und wird seitdem sowohl wissenschaftlich als auch öffentlich kontrovers diskutiert.

Das politisch gehandelt werden muss wird auch zahlenmäßig deutlich. Zwischen 1990 und 2002 sind die CO2-Emissionen aus dem Luftverkehr um fast 70% gestiegen, teilte die Europäische Kommission mit.^[13]

Da die EU an die Kyoto-Vereinbarungen gebunden ist soll am Anfang kurz die Grundlagen des Kyoto-Protokolls und seine Relevanz für den Luftverkehr erläutert werden.

Im Folgenden soll die Notwendigkeit einer Steuer für die Deckung der externen Kosten des zivilen Luftverkehrs und die Erreichung der Kyoto-Ziele genauer vorgestellt werden.

2.1.1 Die Ziele des Kyoto-Protokolls

Das Kyoto-Protokoll ist ein internationales Abkommen der UN-Organisation „United Nations Convention on Climate Change“ (UNFCC). Das Protokoll wurde 1997 auf der dritten internationalen Klimakonferenz in der japanischen Stadt Kyoto verhandelt und verabschiedet. Ziel ist eine internationale und völkerrechtlich verbindliche Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2012. Zwischen 2008 und 2012 soll eine Reduzierung um mindestens fünf Prozent gegenüber dem Emissionsniveau von 1990 erreicht werden. Verpflichtet haben sich dazu weltweit 38 Industrienationen, die so genannten Annex I Staaten. Erfasst werden durch die Reduktionsziele neben Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Lachgas (Distickstoffdioxid N2O), Fluorkohlenwasserstoffe (FCKW) und Schwefelhexaflourid (SF6) als Treibhausgase.^[14]

Durch die Ratifizierung Russlands Ende 2004, als einen der drei weltgrößten Emissionsverursacher, konnte das Kyoto-Protokoll am 16. Februar 2005 in Kraft treten. Eine Beteiligung der USA hatte Präsident George W. Bush im Frühjahr 2001 kategorisch abgelehnt.

Die Mitgliedstaaten der EU bedienen sich im Rahmen eines „Burden Sharing“, der in Art. 4 des Kyoto-Protokolls zugelassenen Option einer gemeinsamen Erfüllung von Verpflichtungen (EU-Bubble) und müssen ihre Emissionen gegenüber 1990 insgesamt um 8% senken. Deutschland hat sich in diesem Rahmen zu einer signifikanten Emissionssenkung von 21% verpflichtet.^[15]

Da man sich auf der Klimarahmenkonvention 1997 nicht über die Allokation und Zuordnung der Emissionen einigen konnte, werden die Emissionen des internationalen Luftverkehrs von den Kyoto-Zielen nicht erfasst. Ausschließlich die CO2-Emissionen von Inlandsflügen unterliegen den Reduktionszielen. Die EU-Emissionen von internationalen Flügen sind zwischen 1990 und 2003 um 73% gewachsen. Hält diese Steigerung bis 2012 weiter an, würde es die Gemeinschaft über ein Viertel der angestrebten Reduktionen kosten, welche die EU-15^[16] bis 2012 erreichen muss.^[17]

2.1.2 Entwicklung des Luftverkehrs seit 1990

„Der Luftverkehr erwies sich in der Vergangenheit durch seine strikte nationale und internationale Regulierung als ein hochreglementierter Wirtschaftssektor.“^[18] Seit dem Beginn der Liberalisierung des Luftverkehrs in Europa 1987^[19] hat sich der ordnungspolitische Rahmen für die Luftverkehrsunternehmen jedoch dramatisch geändert. Durch liberalisierte Märkte erhöhte sich der Wettbewerbsdruck auf die Airlines innerhalb der EU sehr stark und sie müssen seitdem einem gestiegenen Effizienz- und Kostendruck standhalten.

So kam es zu Konkursen und Fusionen innerhalb des Airline Marktes. Ein klassisches Beispiel dafür ist die Swissair^[20], welche am 23.03.2005 ein Übernahmeangebot der deutschen Lufthansa AG unterschrieb.^[21] Neben der belgischen Sabena war dies ein Beispiel für den notwendigen Konsolidierungsprozess in der europäischen Luftfahrtindustrie. Dennoch „… sind Fusionen in der Branche bisher selten.“^[22] International wird vor allem in strategischen Allianzen zusammengearbeitet. So wurden im Zuge der Liberalisierung zahlreiche große Airline Allianzen gegründet, wie z.B. die Star-Alliance^[23], um Synergieeffekte zu erzielen und somit die zukünftige Wettbewerbsposition zu sichern bzw. dem globalen Wettbewerb standzuhalten. Es entstanden zahlreiche Netzwerke. Hierbei geht es weniger um finanzielle Verflechtungen, als vielmehr um Zusammenarbeit im Marketingbereich. Beispiele hierfür sind gemeinsame Code-Sharingabkommen^[24] oder Vielfliegerprogramme.

Weiterhin wurden einige der früheren nationalen flag-carrier^[25] der Nationalstaaten privatisiert.^[26] So wurde die deutsche Lufthansa seit 1997 voll privatisiert und befindet sich nun in Streubesitz.^[27]

Neben diesen Konzentrationsprozessen und Kooperationen kam es aber auch zu zahlreichen Marktzutritten im Bereich der Low-Cost carrier (LCC).^[28] Diese haben gemeinsam, „…, dass sie kostengünstige Flüge ohne Serviceleistungen von so genannten secondary hubs (in der Regel Regionalflughäfen) in der Nähe der großen Airports anbieten.^[29] Das Geschäftssystem der Billigfluggesellschaften besteht im wesentlichem aus drei zentralen Elementen:^[30]

- Einfaches Produkt
- Direktverbindungen
- Niedrige Betriebskosten

Diese LCCs erschließen sich durch Billigangebote den Markt der preissensiblen Privatreisenden. Der Preis ist bei den LCCs folglich das wichtigste Marketinginstrument. Von 2000 bis 2004 ist die Anzahl der No-Frill-Anbieter^[31] in Europa von 12 auf 54 gewachsen. Mittlerweile geht schon jede siebente Flugbewegung in Deutschland auf Low-Cost Anbieter zurück.^[32] Auch der Anteil der LCCs am gesamten Flugaufkommen in Europa ist enorm angestiegen. 2003 wurden schon 19% des gesamten europäischen Luftverkehrs von Low-Cost Anbietern abgewickelt und dieser soll auf 33% bis 2010 ansteigen.^[33] Sie haben also einen großen Anteil am starken Wachstum des Luftverkehrs. Die zukünftige Entwicklung des Low-Cost Marktes wird im weiteren Verlauf der Arbeit noch genauer betrachtet. (s. Kapitel 4.2)

Insgesamt sind in Europa im Zeitraum von 1993 bis 1998 die Anzahl der im wirtschaftlich bedeutenden Linienverkehr tätigen Unternehmen von 132 auf 164 nur leicht gestiegen. Davon waren 68 Linienfluggesellschaften von 1993 bis 1998 permanent am Markt.^[34] Der Luftverkehrsmarkt ist also ziemlich dynamisch. Zusammenfassend kann man sagen: „Trotz des tendenziellen Rückgangs der absoluten und relativen Anbieterkonzentration in den letzten zwölf Jahren, befindet sich der europäische Linienluftverkehrsmarkt nach wie vor in einem konzentrierten Zustand“, schreibt Stanovsky.^[35] Einen ausführlichen Überblick über die Liberalisierungsmaßnahmen und –auswirkungen bis 2001, sowie einen Ausblick über die weitere Entwicklung des europäischen Marktes, gibt Stanovsky in seinem Buch: „Deregulierung im europäischen Luftverkehr“.

Die Liberalisierungsbestrebungen von Seiten der Europäischen Kommission sollen hauptsächlich erreichen, durch einen freien Wettbewerb das Marktangebot für die Passagiere qualitativ zu verbessern, quantitativ zu vergrößern, Preisreduzierungen zu erzielen, sowie eine einheitliche Luftverkehrspolitik im Sinne des „single European-sky Konzepts“ zu verwirklichen.

Auch wenn die Liberalisierung seit 1993 formal und rechtlich abgeschlossen ist, gibt es noch weiteren Harmonisierungsbedarf. Die deutsche Lufthansa bemängelt z.B., dass einige Flughäfen, Serviceanbieter und die Flugsicherung sich immer noch in öffentlicher Hand befinden und somit nicht sämtliche Effizienzmöglichkeiten genutzt werden. Im Jahr 2005 gibt es im europäischen Luftverkehr insgesamt 47 Flugsicherungsdienstleister, 58 Flugleitstellen und 22 unterschiedliche Betriebssysteme. Dies bedeutet unnötigen Abstimmungs- und Koordinationsaufwand und verursacht ebenfalls, durch Warteschleifen, Verspätungen und Umwege, erhöhte Kosten. Selbstverständlich wirkt sich das auch negativ auf die Umweltbilanz eines Fluges aus. Gleichzeitig sind die Kosten der Airlines besonders durch gestiegene Kosten für Sicherheitsmaßnahmen und die enorm hohen Kerosinpreise am Weltmarkt in die Höhe geschnellt. So entstehen z.B. je Flug innerhalb Europas insgesamt 667$ Flugsicherungskosten, während es in den USA nur 380$ sind.^[36] Das die Kosten fast um die Hälfte geringer sind liegt daran, dass die Airlines in den USA Sicherheitsaufwendungen vom Staat ersetzt bekommen und keine bzw. niedrige Versicherungsprämien zahlen. Die insgesamt gestiegenen Kosten führten zu weltweiten Airline Verlusten, welche seit 1990 kumuliert etwa 18 Mrd. $ betragen.^[37] Einen klaren Zusammenhang zur Liberalisierung und den wirtschaftlichen Ergebnissen der Airlines kann man daraus jedoch nicht ableiten.^[38]

Bezüglich der Flugpreise ist weltweit ein kontinuierlicher Rückgang zu betrachten.^[39]

Abb. 1 Entwicklung der weltweiten Flugpreise

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Grafik entnommen: ATAG, The economic benefits of air transport, 2000, S. 10

Dennoch muss man zwischen dem amerikanischen Markt und dem der EU unterscheiden. Während Kosteneinsparungen in den USA kontinuierlich an die Kunden weitergegeben wurden^[40], so sind in der EU „keine spürbaren Preissenkungen eingetreten.“^[41] Stanovsky schlussfolgert daraus, dass die Liberalisierung noch nicht den entsprechenden wettbewerblichen Druck auf die Altanbieter erzeugen konnte. Es ist allerdings zu vermuten, dass auf Grund der gestiegenen Zahl der Billiganbieter, auch in Europa das Preisniveau fallend ist. Insgesamt kann man aussagen, dass auf Monopolstrecken die Tarife bei weitem höher sind, als auf Strecken mir mehr als einem Anbieter. „Die Tarife sinken, wenn sich der Markt von einer monopolistischen zu einer duopolitischen Struktur oder Strecken entwickelt…“^[42] Alles in allem ist der kommerzielle Luftverkehr ein stetig wachsender Markt. Weltweit nutzten 2003 mehr als 1,6 Mrd. Menschen das Flugzeug für Geschäfts- und Urlaubsreisen.^[43] Es ist auf Grund der Globalisierungstendenzen ein wichtiges Verkehrsmittel, welches weltweite und schnelle Mobilität gewährleistet und innerhalb des globalen Wettbewerbs unentbehrlich geworden ist. Der Luftverkehr hat folglich für die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes eine hohe Bedeutung. Neben Geschäftsreisen wächst aber auch der Markt für Urlaubsreisen. Pompl führt auch an: „Die Einstellung der Bevölkerung zur Urlaubs- und Flugreise ist eine entscheidende Determinante der Nachfrage.“^[44] Die Urlaubsreise hat sich historisch vom Luxusgut einer elitären Minderheit zu einem alljährlichen Konsumgut für die Mehrheit der Bevölkerung gewandelt. Der Anteil der Urlaubsflüge an der Steigerung des Luftverkehrs beträgt über 65%. Kurzurlaube nehmen dabei überproportional zu.^[45] Es wird gerechnet, dass das Passagieraufkommen insgesamt jährlich um 5,3% wächst.^[46] Dies hängt besonders mit der starken Entwicklung der Billiganbieter zusammen und dass sich demzufolge eine immer größer werdende Zahl von Menschen das Flugzeug für Urlaubsreisen leisten kann.

In den letzten Jahren war die Branche von einer schweren Krise, bedingt durch den 11. September 2001, Irakkrieg und SARS, gezeichnet. Jedoch hat sie sich jetzt erholt und schwenkt nach Aussage des ehemaligen Vorstandsvorsitzenden der deutschen Lufthansa Weber „nun wieder auf einen langfristigen Wachstumspfad.“^[47]

Abb. 2 Geschätztes Wachstum des Luftverkehrs bis 2020 in RPK (Trillion)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Grafik entnommen: Airbus, www.airbus.com, Global Market Forecast, S.10

Airbus prognostiziert, dass sich die Passagiernachfrage erholt und der wirtschaftliche Rückstand des Marktes durch die Krisen 2023 nur noch ein Jahr beträgt. Dies wird in Abbildung 2 dargestellt.

Es ist also davon auszugehen, dass auch in Zukunft die Anzahl der Passagiere, sowie die Anzahl der Flugbewegungen, weiter steigen. Durch das absehbare massive und anhaltende Wachstum ist es notwendig, die Umweltauswirkungen und die externen Kosten des Luftverkehrs zu diskutieren. Dies soll im folgenden Kapitel geschehen.

2.2 Externe Kosten des Luftverkehr

2.2.1 Definition von externe Kosten

„External costs are the costs imposed on people by impacts from activities that they are not themselves engaged in.”^[48] [Schreibweise im Original]

Diese Definition bezeichnet negative externe Effekte. Gemeint sind damit Kosten, welche durch individuelles Handeln bei unbeteiligten Dritten anfallen, ohne dass diese über den Markt abgegolten werden.

In der allgemeinen Definition sind externe Effekte dann vorhanden, wenn in der Produktions- bzw. Nutzenfunktion (U A) eines Individuums A außer dessen eigenen Aktionsparametern (X A ¹, X A ², …, X Ai ) mindestens eine Variable enthalten ist, die nicht (vollständig) von A kontrolliert wird; es gilt also:

U A = U A ( X A ¹, X A ²,…, X Ai, Y) ^[49]

Externe Effekte können sich grundsätzlich entweder positiv oder negativ bei einem anderen Wirtschaftssubjekt auswirken. Somit entstehen jeweils Erträge oder Kosten beim Betroffenen. Letzteres tritt z.B. bei der Nutzung von so genannten Umweltgütern wie sauberer Luft, reinem Wasser und Ruhe ein. Diese sind in der Regel unbegrenzt vorhanden und jedem Individuum frei zugänglich (Problem der Nichtrivalität im Konsum). Man kann ebenfalls technisch niemanden von der Nutzung dieser Güter ausschließen (Problem der Nicht- Ausschließbarkeit). Bei Umweltgütern handelt es sich in der Regel um freie Güter, welche die Charakteristika von öffentlichen Gütern aufweisen. Natürlich gilt dies nur so lange, wie diese noch ausreichend allen Individuen zur Verfügung stehen.^[50] Durch die immer stärker werdende Inanspruchnahme unserer Umwelt wird sie ein immer wertvolleres und „knapperes“ Gut.

Der WBGU charakterisiert auf Grund der schwierigen Abgrenzung Umweltgüter als globale Gemeinschaftsgüter.^[51] Die Möglichkeit zur kostenlosen Inanspruchnahme des freien Gutes eröffnet den Individuen eine Trittbrettfahrer-Mentalität. Sie verschleiern bewusst ihre wahren Präferenzen in der Hoffnung, nicht für den Gebrauch des Gutes aufkommen zu müssen. Auf Grund dieser Eigenschaften wird die Nutzung von Umweltgütern nicht über den Marktmechanismus geregelt. Es folgen daraus eine ineffiziente Ressourcenallokation und infolgedessen ein Wohlfahrtsverlust für die Volkswirtschaft. Gleichzeitig entstehen auch suboptimale Aktivitätsniveaus, was bedeutet, dass entweder zuviel oder zuwenig vom entsprechenden Gut produziert wird.

Bezüglich der bereits beschriebenen luftverkehrsbedingten Emissionen wird also mehr ausgestoßen, als es gesellschaftlich optimal wäre. Es handelt sich dabei um technologische Externalitäten. Diese entstehen, wenn ein direkter physischer Zusammenhang zwischen den Produktions- bzw. Nutzenfunktionen mehrerer Akteure (Individuen bzw. Unternehmen) existiert, welcher nicht durch den Marktmechanismus erfasst wird. Das bedeutet, dass es keine preisliche Kompensation gibt und der Verursacher diese Kosten nicht mit in seine Nutzenentscheidung und demzufolge nicht in seine private Kostenrechnung einbezieht. Es kommt daher zu einer Abweichung zwischen privaten und den von der Gesellschaft insgesamt zu tragenden sozialen oder volkswirtschaftlichen Kosten.^[52] Das Ausmaß des technologischen Effektes, z.B. Lärm, Abgase etc., entspricht dabei den externen bzw. sozialen Zusatzkosten, welche vom Verursacher aber nicht getragen werden.

Der Versuch, diese Kosten zu monetarisieren und durch politische Maßnahmen einen Marktmechanismus einzuführen, wird als Internalisierung bezeichnet. Das Ziel ist, dass der Verursacher nach dem „polluter-pays-principle“^[53] die externen Effekte seiner Aktivitäten mit berücksichtigt. Angestrebt wird aber nicht die negativen externen Effekte (negative external effects) komplett zu beseitigen, denn aus wirtschaftlichen Aktivitäten entstehen auch positive Effekte (benefits) für die Allgemeinheit. Gleichzeitig verursachen die Maßnahmen zur Schadensvermeidung auch Kosten. Vielmehr soll erreicht werden, dass ein volkswirtschaftliches Optimum^[54] des Effektes, z.B. der Emissionen, erreicht wird.

In der folgenden Abbildung 3 wird dieses Optimum aus Schädigung und Schadensvermeidung dargestellt. Punkt E* ist das pareto-effiziente Vermeidungsniveau der Emission. An dieser Stelle sind die Grenzkosten der Umweltnutzung minimal. Daraus ergibt sich, dass an dieser Stelle ebenfalls die Grenzvermeidungskosten und Grenzschadenskosten gleich sind. (Die Kurven schneiden sich). Der laissez-faire Fall bzw. der Fall das keine Reduktion der Emissionen vorgenommen wird, ist an der Stelle E0 sichtbar. Die Vermeidungskosten an dieser Stelle sind Null.

Abb. 3 Optimale Umweltqualität

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Grafik nach: Rahmeyer, F., Wintersemester 1998/99, www.waellisch.de,

abgerufen am 22.07.2005

Die Effekte auf Dritte können, wie bereits erläutert, jedoch auch positiver Natur sein. An dieser Stelle ist zu betonen, dass der volkswirtschaftliche Nutzen der Luftfahrt sehr groß ist. Der extern anfallende Nutzen im Verkehr ist jedoch vernachlässigbar und empirisch irrelevant^[55], da der Anreiz diesen Nutzen zu internalisieren gegeben ist. „It is the airlines’ business to internalise as many of the benefits of air transport as possible, so there is no specific role for governments here.”^[56] Während also bei positiven externen Effekten der Anreiz beim Verursacher liegt diese zu internalisieren, muss sich bei den externen Kosten des Luftverkehrs die Regierung um eine Lösung im Sinne der Allgemeinheit bemühen.

2.2.2 Die externen Kosten des Luftverkehrs

Betrachtet man nun den Luftverkehr genauer, so stellt man fest, dass dieser eine Vielzahl von externen Effekten verursacht. Generell muss man zwischen lokalen und daher in Flughafennähe wirkenden und globalen Effekten, wie z.B. der Treibhauswirkung der Emissionen, unterscheiden.

Die Haupteffekte des Luftverkehrs auf die Umwelt sind:

- “Effects of emissions from aircraft on climate change;
- Local air quality effects of emissions from aircraft at airports and of the airport infrastructure which serves them;
- Noise, emissions and congestion arising from surface access to airports, particularly from road transport;
- The effect of aircraft noise on people living near airports and under flight paths;
- Land take and urbanisation from airport development; and
- Other environmental effects of airports: energy consumption, water quality, contaminated land and waste.”^[57]

Bei der Debatte verschiedener „market-based options“^[58] (MBO) zur Internalisierung der externen Kosten des Luftverkehrs spielt vor allem der erste Unterpunkt eine Rolle. Daher soll in dieser Arbeit vor allem diskutiert werden, inwieweit eine Kerosinsteuer geeignet ist die luftverkehrsbedingten Emissionen und folglich deren Beitrag zur Treibhauswirkung zu verringern. Erwähnt werden soll an dieser Stelle nur, dass es im Bezug auf Lärm (Punkt 4) und das geltende Fluglärmgesetz eine ähnlich starke politische Debatte in Deutschland gibt.

Besonders relevant ist die Betrachtung der Klimawirkung, da die Emissionen in Reiseflughöhe (zwischen 9.000m und 13.000m) mit besonders hohen Temperaturen und starkem Druck ausgestoßen werden und in besonders sensiblen Luftschichten der Atmosphäre stattfinden. Auf Grund einer Greenpeacestudie schätzt man, dass der Effekt auf das Klima von einem Liter verbrannten Kerosin in Reisehöhe, circa doppelt so stark ist wie am Boden.^[59] Das liegt daran, da in diesen besonders sensiblen Höhen tiefere Temperaturen die Wirkung der Treibhausgase verstärken und die Schadstoffe 500-mal länger in der Atmosphäre verbleiben und nicht durch Regen ausgewaschen werden.

Bei der Verbrennung von 1 Liter Kerosin entstehen verschiedenste Emissionsprodukte, welche direkt oder indirekt zum Klimawandel beitragen. Neben Kohlendioxid (CO2) und Wasserstoff (H2O), welches die Hauptverbrennungsprodukte darstellen, entstehen außerdem, „je nach Auslegung und Betriebszustand“^[60], Stickoxide (NOx), Kohlenmonoxid (CO), unverbrannte Kohlenwasserstoffe (CxHy) und Ruß, sowie Aerosole. CO, CxHy und Ruß sind dabei Produkte unvollständiger Verbrennung.

Abb. 4 Bestandteile der Emissionen bei der Verbrennung von Kerosin

(pro kg Kerosin)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Grafik entnommen: ADV, http://adv-net.org, Emissionen – Abgasemissionen aus

Flugtriebwerken, abgerufen am 25.07.05

Die Wirkungen der verschiedenen Schadstoffe auf die Atmosphäre und deren Treibhauseffekt sind heftig umstritten. Folglich ist noch weit reichender Forschungsbedarf nötig, um konkrete Aussagen über die tatsächlichen Umweltauswirkungen des Luftverkehrs machen zu können. Die wohl aussagekräftigste Studie, welche momentan zu den Auswirkungen des Luftverkehrs vorliegt, ist die Studie des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) von 1999.^[61] Demnach trägt der internationale Luftverkehr 3,5% zur globalen Erwärmung bei. Bei einem geschätzten Wachstum des Luftverkehrsaufkommens von 4% jährlich, würde der Beitrag des internationalen Luftverkehrs am Treibhauseffekt 2010 dadurch schon höher sein, als der Beitrag Deutschlands zur globalen Erwärmung.^[62] Bezugsjahr hierfür war 1992.

Der VCD (Verkehrsclub Deutschland) schrieb jedoch, dass der Flugverkehr das Klima bereits doppelt so stark schädigt, wie bislang angenommen. Nach einer bisher unveröffentlichten Studie der Europäischen Kommission^[63] betrug der Anteil des Luftverkehrs 2000 schon 9% an der derzeitigen globalen Erwärmung. Dieser Wert wurde von Experten erst für 2020 prognostiziert.^[64]

Während die Treibhauswirkung von Kohlendioxid und Wasserdampf schon erforscht sind, sind die Auswirkungen von Stickoxiden und Schwefel und deren genaue Auswirkung auf die Ozonschicht in der Stratosphäre, sowie deren konkrete Treibhausgaswirkung, noch ungeklärt.^[65]

„The question is raised whether the effect of NO is eventually the production of ozone, or possibly the destruction of ozone.”^[66] Der Ausstoß von NOx führt einerseits zur Bildung von Ozon (O3). Auf der anderen Seite führt es aber auch zu einem Abbau des Treibhausgases Methan. (CH4). Die beiden Effekte haben also gegensätzliche Vorzeichen. Die Stärke des Gesamteffektes hängt sowohl von Jahreszeit und geografischer Breite ab, als auch von der Flughöhe, in welcher die Emissionen stattfinden.^[67]

Auch die Mechanismen und die Wahrscheinlichkeit der Bildung von Kondensationsstreifen (engl. contrails) und Zirruswolken sind noch nicht genau bekannt.

„Small particles can enhance cloud formation, and clouds change the radiation balance of the atmosphere. Clouds reflect light effectively but also may absorb light, and thin high clouds keep the earth’s surface somewhat warmer. Much uncertainty is associated with this set processes.” ^[68] [Schreibweise im Original]

„Um die Bildung und die Wirkungsweise von Kondensstreifen und den daraus entstehenden Zirruswolken exakt quantifizieren zu können sind noch mindestens 5 Jahre Forschungstätigkeit nötig.”^[69] Fest steht nur, dass diese einen hohen Effekt auf den Treibhauseffekt haben. Nach einer Studie vom UBA^[70] ist die Klimawirkung eines Flugzeugkilometers, bei dem Kondensstreifen entstehen, geschätzt achtmal höher, als bei einem Flugzeugkilometer bei dem keine entstehen. Es wird ebenfalls erwartet, dass es eine positive Korrelation zwischen Kondensstreifen und der Entstehung von Zirruswolken gibt. In dieser Studie wird außerdem angenommen, dass Kondensstreifen bei 10% aller geflogenen Kilometer entstehen.

[...]

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^[1] Zit. n. Deutscher Bundestag, Herman W., Drucksache 15/3622, 20.07.2004

^[2] Richtlinie zur Restrukturierung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom

^[3] Als Kraftstoff für Turbostrahltriebwerke und Dieselmotoren von Flugzeugen (Jets und Turboprops)

wird Kerosin (engl. kerosene)genutzt.

^[4] Private Flüge werden nach vollem Dieselsteuersatz besteuert (s. Lahl, U., www.vcd.org, Konzeption einer Kerosinbesteuerung, abgerufen am 23.11.2005)

^[5] Pompl, 2002, S. 453

^[6] Vgl. Uni Rostock, o. V., http://www.auf.uni-rostock.de, Umweltrecht, abgerufen am 25.07.2005

^[7] Zit. n. Freenet Lexikon, o. V., ,http://lexikon.freenet.de, Gebühr, abgerufen am 26.07.2005

^[8] Vgl. Cames/Deuber, 2004, S. 45 f.

^[9] S. Europäische Kommission, www.europa.eu/int, SEC (2005) 467, S. 1, abgerufen am 14.11.2005

^[10] FTD, www.ftd.de, Tartler, Schieritz und Genger, Regierung schlägt Steuer auf Kerosin vor, Artikel vom 03.02.2005, abgerufen am 27.02.2005

^[11] FTD, www.ftd.de, Schieritz, EU prescht bei Kerosinsteuer vor, Artikel vom 07.02.2005,

abgerufen am 27.02.2005

^[12] S. Fichert, 1997, S. 327

^[13] Vgl. VCD, www.vcd.org, VCD Newsletter, Nr. 5, April 2005, S. 2, abgerufen am 17.06.2005

^[14] Bundesregierung online, www.bundesregierung.de, Klimaschutz – Kyoto-Protokoll allgemein, abgerufen am 31.07.2005

^[15] S. Mankiw, 2004, S. 237

^[16] Umfasst die ersten 15 Mitgliedstaaten der EU

^[17] Europäische Kommission, www.europa.eu.int, IP/05/1192, abgerufen am 17.10.2005

^[18] Vgl. Stanovsky, 2003, S. 334

^[19] Insgesamt gab es drei Liberalisierungspakete in Europa (1987, 1990 und 1992) (S. Maurer, 2002, S. 50)

^[20] Die Swissair-Gruppe ist im Oktober 2001 zusammengebrochen

^[21] Vgl. Jud, Das Swiss Debakel, www.chronik.geschichte-schweiz.ch, abgerufen am 16.07.2005

^[22] Zit. n. Maurer, 2002, S. 55

^[23] 1997 gegründet, Juni 2000 gab es fünf große weltweite Allianzsysteme (S. Maurer, 2002, S. 50)

^[24] Abkommen zwischen Fluggesellschaften, welches einer Fluggesellschaft erlaubt einen Flug unter der eigenen Flugnummer zu verkaufen, obwohl er teilweise oder ganz von einer anderen Airline durchgeführt wird (Vgl. Maurer, 2002, S.46)

^[25] Auch National carrier bezeichnet. Sind Fluglinien der Nationalstaaten, die sich auch heute noch zum Teil, hauptsächlich aus Prestigegründen und Autarkiestreben, in Staatsbesitz befinden.

^[26] Vgl. Pompl, 2002, S. 455

^[27] Vgl. Stanovsky, 2003, S.155

^[28] In der EU ist der Low-cost Markt durch fünf Anbieter geprägt, welche zwischen 1993 und 1998 in den Markt eingetreten sind: Ryain Air, Go, Easy, Jet, Buzz und Virgin Express

^[29] Stanovsky, 2003, S. 151

^[30] Sutter, 2003, S. 41

^[31] Das bedeutet ohne Extras (Airlines ohne Service), synonym verwendet zu Low-cost Anbietern

^[32] VCD, www.vcd.org, VCD Newsletter, Nr. 6, Mai 2005, S. 1, abgerufen am 17.06.2005

^[33] VCD, www.vcd.org, VCD Newsletter, Nr. 6, Mai 2005, S. 4, abgerufen am 17.06.2005

^[34] Pompl, 2002, S. 453

^[35] Zit. n. Stanovsky, 2003, S. 152

^[36] Lufthansa Konzern, Politikbrief, Januar 2005, S. 5,abgerufen am 21.09.2005

Ziel ist die Harmonisierung des europäischen Luftraumes, Ergänzende Erläuterungen unter www.europa.eu.int/eur-lex

^[37] Ebd., S. 4

^[38] S. Pompl, 2002, S. 454

^[39] ATAG, The economic benefits of Air Transport, 2000, S. 10

^[40] Pompl, 2002, S. 385

^[41] Zit. n. Stanovsky, 2003, S. 204

^[42] Zit. n. Pompl, 2002, S. 452

^[43] ATAG, www.atag.org, Fast Facts, Februar 2003, abgerufen am 28.07.2005

^[44] Zit. n. Pompl, 2002, S. 202

^[45] NFI, www.nfi.at, Kostenwahrheit im Flugverkehr, abgerufen am 23.04.2005

^[46] Airbus, www.airbus.com, Global Market Forecast, abgerufen am 03.08.2005

^[47] Zit. n. Lufthansa Konzern, http://konzern.lufthansa.com, Politikbrief, Januar 2005, S. 6,

abgerufen am 21.09.2005

^[48] Zit. n. AEF, www.aef.org.uk, external costs - the true costs of flying , abgerufen am 05.05.2005

^[49] Zit. n. Fritsch, 1993, S. 54

^[50] S. Wiesmeth, S. 42

^[51] S. WBGU, www.wbgu,de, Sondergutachten 2002, abgerufen am 26.10.2005

^[52] Köberlein, S. 129

^[53] Verursacherprinzip

^[54] In der Literatur = Pareto-Optimum der Allgemeinheit

^[55] S. My climate, www.myclimate.org, externe Kosten, abgerufen am 05.08.2005

^[56] Zit. n. Dings, 2003, S. 15

^[57] Zit. n. Dft, www.dft.gov.uk, The future of aviation, S. 29

^[58] In der Literatur = marktorientierte Ansätze

^[59] NFI, www.nfi.at, Kostenwahrheit im Flugverkehr, abgerufen am 23.04.2005

^[60] ADV, www.adv-net.org, Emissionen, abgerufen am 25.07.2005

^[61] Aviation and the Global Atmosphere, 1999

^[62] Cames/Deuber, 2004, S. 9

^[63] “Aircraft Emissions: Contributions of various climate compounds to changes in composition and

radioactive forcing-tradeoffs to reduce atmospheric impacts”, EU contract EVK2-CT-1999-0030

^[64] S. VCD, www.vcd.org, VCD Newsletter, Nr. 1, August 2004, S. 2, abgerufen am 17.06.2005

^[65] NFI, www.nfi.at, Kostenwahrheit im Flugverkehr, abgerufen am 23.04.2005

^[66] Zit. n. Immelmann, 2000, S. 31

^[67] S. NFI, www.nfi.at, Kostenwahrheit im Flugverkehr, abgerufen am 23.04.2005

^[68] Zit. n. Immelmann, 2000, S. 26

^[69] Zit. n. My climate, www.myclimate.org, Abgaben/Steuern auf Emissionen, abgerufen am 05.08.2005

^[70] S. Dings u. a., External Costs of Aviation, UBA Studie Nr. 24/2003