Inhalt

1.  V o r w o r t  2

2.  Definition von Entspannungspolitik  3

3.  Das Viermächte-Abkommen im zeithistorischen Kontext  4

3.1  Das Viermächte-Abkommen im Kontext der Ostverträge  5

3.2  Kernpunkte des Abkommens und pragmatische Besonderheiten  9

4.  Das Abkommen in der Anwendung  8

4.1  Bewertung und Befolgung des Abkommens aus Sicht des Westens  10

4.2  Bewertung und Befolgung des Abkommens aus Sicht der BRD  11

4.3  Bewertung und Befolgung des Abkommens aus Sicht der UdSSR  14

4.4  Bewertung und Befolgung des Abkommens aus Sicht der DDR  18

5.  Die Bedeutung des Abkommens für die Entspannungspolitik  21

6.  Schlussbetrachtungen  23

7.  L i t e r a t u r 2  5

8.  A n h a n g 2  7

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1. Vorwort

Nach dem Zweiten Weltkrieg prägte der Ost-West-Konflikt fast 40 Jahre lang das internationale und auch das nationale Geschehen. In den siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts wandelte sich der Machtkonflikt von einer Ära der Konfrontation hin zu einer „Ära der Verhandlungen“ ¹ . In dieser Phase der so genannten Entspannungspolitik näherten sich die antagonistischen Systeme des Ostens und des Westens trotz fortbestehender ordnungspolitischer und ideologischer Unterschiede einander an. Eine Vielzahl von Verträgen und Abkommen wurde in dieser Zeitspanne unterzeichnet - darunter auch das Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971. In der Literatur wird es oft als „Prüfstein“ ² und „Gradmesser“ ³ für das Gelingen der gesamten Entspannungspolitik bezeichnet.

Diese Arbeit geht der Frage nach, wie man die Ergebnisse des Abkommens und vor allem die Befolgung der darin enthaltenen Übereinkünfte durch die Ost- und Westmächte bewerten kann. Kann man generell davon sprechen, dass dem Viermächte-Abkommen eine besondere Bedeutung als Grundstein der Entspannungspolitik zukommt? Oder ist eher das Gegenteil der Fall und das Abkommen wird überbewertet?

Anhand einer Analyse des Verhaltens der beiden Systeme in den Jahren nach dem Abkommen in Bezug auf die getroffenen Vereinbarungen soll die Bedeutung der Berlin-Regelung innerhalb der Entspannungspolitik untersucht und dargestellt werden. Dazu wird zunächst der Begriff der Entspannungspolitik genauer definiert und der Zusammenhang des Abkommens zu weiteren Verträgen und Übereinkünften zwischen Ost und West, die zu Beginn der 70er Jahre geschlossen wurden, hergestellt. Danach wird der Kerninhalt des Abkommens mitsamt der Anhänge und Interpretationsschreiben vorgestellt. Auf dieser Grundlage folgt die Analyse des Verhaltens beider Systeme in Bezug auf die Befolgung des Abkommensinhalts. In einer Schlussbetrachtung wird ein Urteil über die

¹ Äußerung des damaligen Präsidenten der USA, Nixon. In: Woyke, Wichard: Handwörterbuch Internationale Politik. 9. Auflage. Bonn 2004. S. 76.

² Prell, Uwe: Grenzüberschreitungen in Berlin. Der Reise- und Besuchsverkehr und die westlichen politischen Entscheidungen. 2. Auflage. Berlin 1978. S. 94.

³ Baumeister, Dieter/Zivier, Ernst: Die Status-Bestimmungen des Viermächte-Abkommens und die Zukunft Berlins. Berlin 1979. S. 7.

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Bedeutung des Viermächte-Abkommens für die Entspannungspolitik des Ost-West-Konflikts gefällt.

2. Definition von Entspannungspolitik

Der Begriff der Entspannungspolitik bezeichnet eine Methode „politischer Zusammenarbeit zwischen antagonistischen politischen Systemen des Westens und des Ostens“. ⁴ Dem amerikanischen Modell der Entspannungspolitik stand das sowjetische der „friedlichen Koexistenz“ gegenüber. Gemeinsam war beiden Vorstellungen, dass man den damaligen territorialen Status quo akzeptierte und auf dieser Grundlage nach gemeinsamen, friedlichen Lösungen zum Abbau von Konflikten suchte. Das primäre Ziel war es, einen atomaren Krieg auf Dauer zu verhindern. Generell ging man weiterhin davon aus, dass gegensätzliche Standpunkte vorhanden waren, versuchte jedoch durch deren Ausklammerung sich einander anzunähern um dadurch praktische Verbesserungen zu schaffen und so auf Dauer eventuell doch Gegensätze abzubauen. Die USA legten dabei ihrem Konzept von Entspannungspolitik ein anderes machtpolitisches Ziel zu Grunde als die Sowjetunion. Die Regierung unter Nixon versprach sich durch die Einbindung der UdSSR in Verträge und Abkommen eine Eindämmung der sowjetischen Macht und hoffte so auf einen amerikanischen Machterhalt. 5

Das Konzept einer "friedlichen Koexistenz" unter Chruschtschow verfolgte einen anderen Grundgedanken. Dadurch, dass man mit den Westmächten Abkommen schloss, erhoffte man sich zwar gleichfalls einen Machtgewinn, zielte dabei aber auf eine Gleichrangigkeit mit den USA ab. Eine „ideologische Entspannung“ von Seiten der Sowjetunion konnte es nicht geben; die Entspannungspolitik in Form der „friedlichen Koexistenz“ wurde als Mittel zur Statusverbesserung und zur „Anerkennung einer der USA ebenbürtigen Weltmacht“ benutzt. 6

Obwohl sich beide Konzepte im Grunde gegenüberstanden, wurden zwischen 1969 und 1974 auf der Grundlage des beiderseitigen Wunsches

⁴ Woyke, Wichard: Handwörterbuch Internationale Politik. S. 74.

⁵ Ebd. S. 77.

⁶ Ebd.

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nach Entspannung insgesamt 51 Verträge bzw. Abkommen geschlossen. ⁷ Darunter auch das Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971.

3. Das Viermächte-Abkommen im zeithistorischen Kontext

3.1 Das Viermächte-Abkommen im Kontext der Ostverträge

Das Viermächte-Abkommen wird als eines der kompliziertesten Abkommen zwischen Ost und West angesehen ⁸ , denn es ist Teil eines ganzen Netzwerkes aus Verträgen und Abkommen, die zu Beginn der siebziger Jahre geschlossen wurden. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland machte den Abschluss des Moskauer sowie des Warschauer Vertrags von einer befriedigenden Berlin-Regelung abhängig. Sie war nur gewillt, den Gewaltverzichtsvertrag mit der UdSSR sowie das Abkommen mit Polen ⁹ zu ratifizieren, wenn zuvor die Berlin-Regelungen aus dem Viermächte-Abkommen in Kraft getreten waren.

Die östliche Seite war sehr daran interessiert, die Verträge mit der Bundesrepublik zu sichern, u. a. hoffte man auf wirtschaftliche Zusammenarbeit und dadurch auf eine verbesserte Binnenwirtschaft. Daneben wünschte sich die UdSSR eine Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Doch auch deren Zustandekommen machten die Westmächte von einer befriedigenden Berlin-Regelung abhängig. Knapp einen Monat nachdem die Bundesrepublik die Ostverträge ratifiziert hatte, wurde das Viermächte-Schlussprotokoll am 3.Juni 1972 verabschiedet und damit wurden die Regelungen aus dem Viermächte-Abkommen über Berlin in Kraft gesetzt. Zuvor wurde bereits eine Reihe von deutschdeutschen Folgevereinbarungen zum Viermächte-Abkommen geschlossen, wie das Transitabkommen oder detaillierte Vereinbarungen zum Besucher-und Reiseverkehr. Dies waren die konkreten Ergebnisse aus den Verhandlungen über Berlin. Auf der Grundlage dessen schlossen die Bundesrepublik und die DDR am 21. Dezember 1972 einen Grundlagenvertrag, der u. a. eine Annäherung der beiden Staaten und eine

⁷ Ebd.

⁸ Prell, Uwe: Grenzüberschreitungen in Berlin. S. 112.

⁹ Der Warschauer Vertrag enthält außer der Einigung auf Gewaltverzicht und Frieden zwischen Polen und der BRD auch eine Anerkennung der Oder-Neiße-Linie als Ostgrenze der Bundesrepublik und war somit für den ganzen Ostblock von großer Bedeutung in Bezug auf die territoriale Einheit des sozialistischen Einflussbereichs.

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engere Zusammenarbeit in den verschiedensten Bereichen vorsah. ¹⁰ Am 1. August 1975 wurde die Schlussakte der KSZE verabschiedet, die ebenfalls eine Annäherung der beiden Systeme zur Folge hatte.

3.2 Kernpunkte des Abkommens und pragmatische Besonderheiten Das Viermächte-Abkommen setzt sich aus einer Präambel und drei

Textteilen zusammen. Die beiden ersten Textteile enthalten die erarbeiteten Bestimmungen; ein dritter Textteil legt fest, dass das Abkommen durch ein Schlussprotokoll in Kraft tritt. Dieses wird dann unterzeichnet, wenn alle „vorgesehenen Maßnahmen vereinbart worden sind.“ ¹¹ Des Weiteren sind dem Abkommen fünf Anlagen beigefügt, die die Bestimmungen des Haupttextes genauer spezifizieren. Darüber hinaus werden oftmals noch zwei vereinbarte Sitzungsprotokolle, der Notenwechsel der Botschafter über die verschiedenen Auslegungen des Abkommenstextes sowie das Schlussprotokoll als Bestandteile des Viermächte-Abkommens

herangezogen. Der Westen spricht von einem „zusammengesetzten Ganzen“, während sich der Osten eher dagegen verwahrt und lediglich die Bestimmungen des Haupttextes als bindend ansieht. ¹² In der Präambel des Abkommens wird der Fortbestand des Viermächtestatus über Berlin festgelegt und so eine gemeinsame Verantwortung der vier Mächte über Berlin auch von der UdSSR anerkannt. Da man sich auf keine gemeinsamen Rechtspositionen einigen konnte, wurden die sich gegenüberstehenden Vorstellungen bezüglich der Rechtslage

ausgeklammert. Denn der Grundgedanke dieses Abkommens war es nicht, den Rechtsstatus über Berlin neu zu definieren; man handelte „von dem Wunsch geleitet, zu praktischen Verbesserungen der Lage beizutragen“. ¹³ Die Probleme, die sich mit dieser Modus-vivendi Regelung ergaben, werden im weiteren Verlauf der Arbeit dargestellt.

¹⁰ Sei es im wirtschaftlichen, kulturellen oder ökologischen Bereich. Außerdem enthielt der Vertrag zum ersten Mal eine staatliche Anerkennung der DDR, jedoch keine völkerrechtliche, um die erhoffte Wiedervereinigung nicht zu gefährden. Außerdem wurde die DDR nicht als Ausland bezeichnet.

¹¹ Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.): Verträge, Abkommen und Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik. Stuttgart 1973. S. 334.

¹² Hacker, Jens: Die außenpolitische Resonanz des Berlin-Abkommens. In: Gottfried Zieger (Hrsg.): Zehn Jahre Berlin-Abkommen 1971-1981. Versuch einer Bilanz. Symposium 15./16. Oktober 1981. München 1983. S. 231.

¹³ Verträge, Abkommen und Vereinbarungen. S. 331.

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Textteil I behandelt „allgemeine Bestimmungen“. Man einigte sich darauf, „Spannungen“ sowie „Komplikationen“ zu vermeiden, sich gegenseitig die Rechte zu wahren und auf Gewaltanwendung zu verzichten. ¹⁴ Bereits in der Präambel findet man, wie in diesem Textteil auch, die Formulierung „betreffendes Gebiet“ vor. Sie stellt eine pragmatische Besonderheit des Abkommens dar. Man hat es vermieden, den Geltungsbereich der Berlin-Regelung explizit einzugrenzen, anstatt dessen hat man die sehr unpräzise Formulierung eines „betreffenden Gebiets“ gewählt. Dies ist eine Konsequenz der verschiedenen Rechtsauffassungen, die Ost und West über den Status von Berlin hatten. Der gewählte Begriff ermöglichte es, den Streitpunkt, ob das Abkommen nun für ganz Berlin oder lediglich für die Westsektoren Gültigkeit habe, bei den Verhandlungen auszuklammern. Einen Bezugspunkt für die Argumentation der Westmächte, das Abkommen gelte ebenfalls für den Ostsektor der Stadt, stellt Punkt 4 der allgemeinen Bestimmungen dar. I. Allgemeine Bestimmungen: (…)

4. Die Vier Regierungen stimmen darin überein, daß ungeachtet der Unterschiede in den Rechtsauffassungen die Lage, die sich in diesem Gebiet entwickelt hat und wie sie in diesem Abkommen sowie in den anderen in diesem Abkommen genannten Vereinbarungen definiert ist,

nicht einseitig verändert wird. 15

Diese „Stillhaltevereinbarung“ ¹⁶ ist der einzige Punkt, an dem die Westmächte die sowjetische Auffassung, das Viermächte-Abkommen gelte lediglich für West-Berlin, in Frage stellen konnten. Denn die UdSSR benutzte diesen Passus als Bestätigung, dass für sie laut Abkommen Ost-Berlin zur DDR gehöre. ¹⁷ So konnten die Westmächte im Umkehrschluss argumentieren, dass sich das Abkommen in Bezug auf seinen Geltungsbereich auch auf Berlin (Ost) und somit auf die ganze Stadt Berlin bezieht. Des Weiteren bezogen sich im Nachhinein sowohl der Ostblock als

¹⁴ Ebd.

¹⁵ Verträge, Abkommen und Vereinbarungen. S. 331f.

¹⁶ Schiedermair, Hartmut: Der völkerrechtliche Status Berlins nach dem Viermächte- Abkommen vom 3. September 1971. In: Hermann Mosler/ Rudolf Bernhardt (Hrsg.): Beiträge zum ausländischen Recht und Völkerrecht. Band 64. Berlin 1975. S. 62.

¹⁷ Silagi, Michael: Der Geltungsbereich des Viermächteabkommens. In: Gottfried Zieger (Hrsg.): Zehn Jahre Berlin-Abkommen 1971-1981. Versuch einer Bilanz. Symposium 15./16. Oktober 1981. München 1983. S. 118: Die UdSSR war der Ansicht, sie habe die Souveränität über Berlin (Ost) vor Abschluss des Abkommens an die Regierung der DDR übertragen und sah in Punkt 4 der „Allgemeinen Bestimmungen“ die Bestätigung für ihre Haltung, dass der Westen sich nicht in Angelegenheiten Ost-Berlins einmischen darf. In Bezug auf diese Haltung des Ostens lässt sich auch erklären, warum die UdSSR die DDR zum „fünften Signatarstaat“ des Viermächte-Abkommens machte.

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auch die Westmächte auf dieses Gebot, dass die Lage nicht „einseitig verändert wird“, um ein Vorgehen der jeweils anderen Seite zu kritisieren und es als Vertragsbuch gemäß der Berlin-Regelung zu interpretieren. Textteil II enthält Bestimmungen, die ausschließlich die Westsektoren Berlins betreffen. Dieser Teil des Abkommens enthält die Passagen, die eine merkliche Verbesserung der Lebenssituation in West-Berlin bewirkt haben. So wurde ein weitestgehend uneingeschränkter und gesicherter Zugang zu den Westsektoren Berlins auf Land-, Schienen- und Wasserwegen für Bürger aus West-Berlin und aus der BRD von Seiten der UdSSR zugesichert. Die Kontrollen wurden auf ein Minimum reduziert, was die Situation erheblich entspannte. Es wurde außerdem beschlossen, die Kommunikation zwischen Berlin (West) und Berlin (Ost) sowie die Besuchsmodalitäten zu verbessern und sie denen Modalitäten anzugleichen, die „für andere in diese Gebiete einreisenden Personen gelten“. ¹⁸ Ähnliche pragmatische Besonderheiten wie in Absatz I 4 findet man auch in Absatz II B.

II. Bestimmungen, die die Westsektoren Berlins betreffen: (…) B. Die Regierung der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten von Amerika erklären, daß die Bindungen zwischen den Westsektoren Berlins und der Bundesrepublik Deutschland aufrechterhalten und entwickelt werden, wobei sie berücksichtigen, daß diese Sektoren so wie bisher kein Bestandteil (konstitutiver Teil) der Bundesrepublik Deutschland sind und auch

weiterhin nicht von ihr regiert werden. (…) ¹⁹ Hier wurden ebenfalls Formulierungen gewählt, die auf sehr unterschiedliche Weise mit Inhalt gefüllt werden können. So definieren die UdSSR und gleichfalls auch die DDR den Begriff der „Bindungen“ als Kommunikationsmöglichkeiten und verstehen darunter keine politischen Bindungen wie die BRD und die Westmächte. ²⁰ Bezug zu den politischen Aktivitäten in West-Berlin nimmt die Anlage II, eine Mitteilung der Westmächte an die Sowjetunion. Sie besagt, dass die Bundespräsenz in

¹⁸ Verträge, Abkommen und Vereinbarungen. S. 339: Beschluss aus Anlage III Punkt 2. Dies gilt für Personen mit ständigem Wohnsitz in den Westsektoren Berlins auf der Grundlage von „humanitären, familiären, religiösen, kulturellen oder kommerziellen Gründen“.

¹⁹ Ebd. S. 333.

²⁰ Ebenso legt der Ostblock das Gewicht nicht auf die Erhaltung und Entwicklung der Bindungen, sondern auf den Nebensatz, dass die Westsektoren kein Bestandteil der BRD sind und auch nicht von ihr regiert werden. Vgl. dazu 4.3 und 4.4.

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