Europäische Integration in der Gesundheitspolitik

Inhalt

1.  Einleitung  3

2.  Gesundheitspolitik der EU  4

2.1.  Gesundheitsziele und Gesundheitspolitische Strategie  4

2.2.  Aktionsprogramme  5

2.3.  Gremien und Agenturen  7

3.  Der rechtliche Rahmen  9

3.1.  Aktuelle vertragsrechtliche Grundlage: Titel XIII EGV  9

3.2.  Die Entwicklung der vertragsrechtlichen Grundlagen  10

3.3  . weitere wichtige rechtliche Grundlagen  12

4.  Intendierte Integration des Gesundheitspolitik  15

4.1.  Gesundheitspolitik als Gemeinschaftsaufgabe  15

4.2.  Integration mit gesundheitspolitischer Bedeutung in anderen Bereichen  16

4.2.1  . soziale Sicherheit bei Auslandsaufenthalten  16

4.2.2.  Freizügigkeit von Arbeitskräften der Gesundheitsberufe  17

4.2.3.  Zulassung von Arzneimitteln und medizinischen Geräten  17

4.2.4.  Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz  18

4.2.5  . private Krankenzusatzversicherungen  18

5.  Nicht intendierte Integration  19

5.1.  Ambulanter Sektor  19

5.2.  Stationärer Sektor  20

5.3.  Arzneimittelmarkt  21

5.4.  Pflegeversicherung  21

5.5.  Bereitschaftsdienste  22

5.6.  Unternehmenseigenschaft von Krankenkassen  22

5.7.  Bewertung  23

6.  Die offene Methode der Koordinierung  26

6.1.  Die Methode  26

6.2.  Ihre Anwendung auf die europäische Gesundheitspolitik  27

7.  Fazit und Ausblick  29

8.  Literaturverzeichnis  33

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1. Einleitung

Die europäische Einigung ist im Wirtschaftlichen mit der Vollendung des Binnenmarktes und der Wirtschafts- und Währungsunion weit fortgeschritten. Der Bereich der Sozialpolitik scheint dagegen noch kaum Inhalt gemeinschaftlicher Politik zu sein. Das gilt auch für die Gesundheitspolitik, zumindest wenn man den Umfang der vertragsrechtlichen Grundlagen. Der Titel XIII des EG-Vertrages (EGV) zum Gesundheitswesen besteht aus nur einem Artikel.

Allerdings eröffnet dieser eine Artikel ein großes Spektrum von Handlungsmöglichkeiten, die auch genutzt werden. Darüber hinaus gibt es Regelungen außerhalb der gesundheitspolitischen Kompetenz, die dennoch die Gesundheitspolitik betreffen, und, nicht zu vergessen, eine Vielzahl von Urteilen des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) im Gesundheitsbereich. Eine Studie ergab, dass von 1958 bis 1998 insgesamt 233 Richtlinien, Entscheidung und Empfehlungen Einfluss auf die Gesundheitssysteme nahmen. (Europäische Kommission: 2001, in: Topan: 2003)

Ziel dieser Arbeit ist es, einen Überblick über die Handlungsmöglichkeiten und ihre Nutzung zu geben. Diese Möglichkeiten und Aktionen werden außerdem daraufhin untersucht, inwiefern sie zu einer gemeinschaftlichen Gesundheitspolitik beitragen können. Am Ende dieser Arbeit steht zudem ein Ausblick auf die Zukunft einer europäischen Gesundheitspolitik vor dem Hintergrund des bereits Geschehen.

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2. Gesundheitspolitik der EU

Die Gesundheitspolitik wird hauptsächlich durch die Gesundheitspolitische Strategie und das Aktionsprogramm verfolgt.

Daneben gibt es noch, entsprechend Art. 152 EGV Handlungs- bzw. Rechtsetzungsmöglichkeiten in Teilbereichen der öffentlichen Gesundheit, wie z.B. Blut und Blutderivate oder Organe. Allerdings befinden sich Aktivitäten in diesen Bereichen zurzeit noch in der Planungsphase. Im Bereich der Bekämpfung des Rauchens gibt es zwar schon einen konkreten Richtli-nienvorschlag bezüglich des Verbots von Tabakwerbung, das als flankierende Maßnahme gedacht ist. Allerdings ist diese Richtlinie bisher noch nicht verabschiedet worden. (Europäische Kommission: 2004k)

2.1. Gesundheitsziele und Gesundheitspolitische Strategie

Die aktuellen Gesundheitsziele der EU ergeben sich aus Art. 152 EGV. Danach widmet sich die EU der Verhütung von Humankrankheiten, der Bekämpfung der weit verbreiteten schweren Krankheiten und der Beseitigung von Ursachen für die Gefährdung der menschlichen Ge-sundheit. Dabei setzt sie einerseits auf Erforschung von Krankheitsursachen und Verhütungsmethoden und andererseits auf Gesundheitsinformation und -erziehung. Zudem fördert sie die Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten in den genannten Bereichen und ergänzt sie in der Verringerung drogenkonsumbedingter Gesundheitsschäden.

Der Maastrichter Vertrag legte noch allgemein die Prävention von Krankheiten und Drogenabhängigkeit durch Forschung und Gesundheitsinformation fest. Daraufhin entwickelte die Kommission acht Prioritätsgebiete für Gemeinschaftsaktivitäten: Drogenabhängigkeit, Ge-sundheitsförderung, Krebs, AIDS und andere ansteckende Krankheiten, Beobachtung und Überwachung von Krankheiten, Verhinderung von Verletzungen, umweltbedingte Krankheiten und seltene Krankheiten. Für jedes Gebiet erarbeitete die Kommission eine spezielle Politik, die vor allem durch die Aktionsprogramme verfolgt wurde. Weitere Maßnahmen waren etwa die Schaffung der Europäischen Drogenbeobachtungsstelle in Lissabon 1993 oder 1996 die Errichtung einer Task Force, die ein globales Frühwarnsystem für ansteckende Krankheiten entwickeln und das 1991 geschaffene informelle Netzwerk ersetzen sollte. (Holland: 1999, S. 18/19)

Um die aktuellen Gesundheitsziele zu erreichen hat die Kommission eine neue gesundheitspolitische Strategie erarbeitet.

Zudem war die alte Strategie durch mangelnde Flexibilität, umständliche Verwaltungsverfahren und zu starke Aufsplitterung der Mittel in die Kritik geraten. Außerdem waren größere

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neue Entwicklungen etwa die Überalterung der Bevölkerung oder der technologische Fortschritt oder die anstehende Erweiterung der EU zu berücksichtigen. Alle Akteure auf EU-Ebene sahen es deshalb als sinnvoll an, die Veränderungen durch den Amsterdamer Vertrag zum Anlass zu nehmen, um eine umfassende Debatte über eine neue europäische Gesundheitspolitik zu beginnen. (Hübel: 1999, S. 35)

Die neue Strategie ist zweigeteilt: Zum einen enthält sie ein Aktionsprogramm im Bereich der öffentlichen Gesundheit, zum anderen eine breit angelegte Strategie, die auf den drei Grundsätzen Integration, Nachhaltigkeit und Konzentration auf Schlüsselaspekte beruht. Integration bedeutet, dass die Querschnittsfunktion der Gesundheitspolitik besondere Beachtung finden soll, um so zu nachhaltigen Ergebnissen zu führen. Die Konzentration auf Schlüsselaspekte zielt darauf ab, einen echten gemeinschaftlichen Mehrwert (Baer: 1999, S. 41) zu erzielen, ohne dass Arbeit geleistet wird, die, Ausdruck des Subsidiaritätsprinzips, besser von den Mitgliedsstaaten oder internationalen Organisation erledigt werden kann. (Europäische Kommission: 2004b)

In Bezug auf Querschnittsaufgabe plant die Kommission sog. gemeinsame Maßnahmen und Aktionen bezüglich des freien Warenverkehrs von Arzneimitteln und der Personenfreizügigkeit, z.B. die Schaffung von Informationssystemen für Verordnungs- und Verbrauchsgewohnheiten oder Leitlinien für Heilberufe. (Topan: 2003, S. 251) Seit 2001 müssen Vorschläge für eine Rechtssetzung, die die Gesundheit berühren, eine Erklärung darüber enthalten, wie und warum gesundheitliche Aspekte berücksichtigt worden sind und mit welchen Auswirkungen auf die Gesundheit gerechnet wird. (Europäische Kommission: 2004k)

Die neue gesundheitspolitische Strategie war für die Jahre 2001 bis 2006 geplant. Aufgrund von Schwierigkeiten im Rechtsetzungsverfahren wurde die Verabschiedung verzögert. Das Europäische Parlament sah im ersten Programmvorschlag eine dem Subsidiaritätsprinzip widersprechende Ausweitung der EU-Kompetenz. Die Strategie gilt nun bis 2008. (Schmucker: 2003, S. 15)

2.2. Aktionsprogramme

Kernbereich der europäischen Gesundheitspolitik sind die Aktionsprogramme. Schon vor der Schaffung einer gesundheitspolitischen Kompetenz engagierte sich die Gemeinschaft seit Mitte der 80er Jahre in Form von Aktionsprogrammen. 1986 wurde das Programm „Europa gegen den Krebs“ aufgelegt, 1987 „Europa gegen AIDS“ ab 1987. Letztlich blieben die Programme aber unkoordiniert und eine gesundheitspolitische Gesamtstrategie fehlte gänzlich. (Schwaneflügel: 1996, S. 11)

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Mit der Schaffung einer gesundheitspolitischen Kompetenz durch den Maastrichter Vertrag für die Bereiche Prävention, Forschungsförderung und Gesundheitserziehung und -informationen weitete die EG ihre Aktivitäten auf diesen Gebieten aus. Die bestehenden Aktionsprogramme wurden fortgeführt und Neue, etwa gegen umweltbedingte Krankheiten, zur Suchtprävention, zur Gesundheitsberichterstattung oder zur Erforschung seltener Krankheiten aufgelegt. (Schmucker: 2003, S. 12/13)

Zu jedem der Gesundheitsziele entwarf die EU nach und nach ein Aktionsprogramm, so dass ab Ende der 90er Jahre acht Programme existierten. (Schmucker: 2003, S. 13) Die Bewertung der Effektivität der Programme fiel unterschiedlich aus, ein häufiger Kritikpunkt war aber die Frage, ob die Programme wirklich, entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip, einen echten europäischen Mehrwert erbracht haben. (Hervey: 2002, S. 37) Das aktuelle Aktionsprogramm gilt für die Jahre 2003 bis 2008. Es hat sich zum Ziel gesetzt, ein integriertes Konzept, d.h. in Verbindung mit anderen Gemeinschaftspolitiken, für den Schutz und die Verbesserung der Gesundheit zu verfolgen. Um die Gesundheitsziele zu verwirklichen hat die Kommission dem Aktionsprogramm drei Schwerpunkte gesetzt: Gesund-heitsinformation, rasche Reaktion auf Gesundheitsgefahren und Gesundheitsförderung unter Berücksichtigung der Gesundheitsfaktoren. Dazu stehen insgesamt 312 Mio. € zur Verfügung. (Europäische Kommission: 2004a)

Für das erste Ziel sind beispielsweise Maßnahmen wird die Weiterentwicklung von statistischen Indikatoren und die Verfassung von Berichten zu Gesundheitsthemen vorgesehen. (Topan: 2003, S. 250) Zudem arbeitet die Kommission gerade an der Schaffung eines Gesund-heitsinformations- und Wissenssystems über gesundheitspolitische Strategien und Gesund-heitsfaktoren namens EUPHIN (European Public Health Information Network). (Europäische Kommission: 2004e) Somit trägt EUPHIN auch zur Verwirklichung des dritten Ziels bei. Für das zweite Ziel sollen vor allem Ressourcen bereitgestellt werden, um ein Warn- und Schnellreaktionssystem zu unterhalten. (Topan: 2003; S. 251)

In allen drei Bereichen wird unter zwei horizontalen Aspekten gearbeitet, der Integration des Gesundheitsschutzes in die anderen Gemeinschaftspolitiken und der Auswirkungen der Erweiterung auf die Gesundheit. (Hübel: 1999, S. 37/38) Diese Aspekte sind wiederum klarer Ausdruck der Querschnittsaufgabe der Gesundheitspolitik.

Die Beitrittsländer haben die Möglichkeit, an den Programmen der EU, also auch dem ge-sundheitspolitischen Aktionsprogramm teilzunehmen, um sich so auf die Verpflichtungen nach ihrem Beitritt vorbereiten zu können. (Europäische Kommission: 2004f) Zudem können alle EFTA-Mitglieder und assoziierten Staaten teilnehmen. (Europäische Kommission: 2004j)

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Die Themenbereiche, die das Aktionsprogramm abdeckt, reichen vom Einfluss der Ernährung und körperlicher Betätigung, des Rauchens, des Alkoholkonsums, des Drogemissbrauchs, genetischer Faktoren, des Geschlechts und des Alters auf die Gesundheit bis zu Koordination des Informationsaustausches zwischen dem Mitgliedsstaaten. (Europäische Union: 2004) Jährliche Gesundheitsberichte sollen die Gesundheitssituation in der EU beschreiben und so helfe, Probleme frühzeitig zu erkennen und Handlungsoptionen für die Gemeinschaftspolitik zu erkennen. Zudem soll durch die Zusammenarbeit mit erstklassigen Forschern zur Schaffung eines EU-Forschungsraumes beigetragen werden. (Europäische Kommission: 2004i) Auch dies ist wiederum Ausdruck der Querschnittfunktion.

Durch die Befugnis zur Koordination des Austausches von Gesundheitsinformationen entwickelt sich die Gemeinschaft zu einer „Wissenszentrale“. (Hollmann: 1998, S. 213) Die Evaluation des Aktionsprogramms findet auf zwei Ebenen statt. Zum einen findet jährlich eine Bewertung auf der Grundlage der enthaltenen Ziele und Indikatoren statt, zum anderen wird nach der Hälfte der Programmlaufzeit eine Untersuchung durch externe Experten vorgenommen. Zudem legt die Kommission nach drei Jahren einen Zwischen- und nach Ende der Laufzeit einen Abschlussbericht vor. (Europäische Kommission: 2004j). Die umfangreichen Bewertungs- und Berichtsvorgaben sind deutlicher Ausdruck dafür, dass die EU Probleme wie mit den früheren Aktionsprogrammen vermeiden möchte.

Zusätzlich zu den Maßnahmen des Aktionsprogramms wird die EU zu den angesprochenen Themenfeldern auch in anderen Politikfeldern tätig, siehe dazu Kapitel 3.3.

2.3. Gremien und Agenturen

Zur Verwirklichung der Gesundheitsziele bedient sich die EU einer großen Anzahl von Institutionen und Agenturen, in denen viele Akteure der Gesundheitspolitik und des Gesundheitswesens vertreten sind. Die wichtigsten sollen hier kurz vorgestellt werden. Als Informations- und Konsultationsinstrument dient das Europäische Gesundheitsforum. In ihm können sich alle beteiligen, die von Gesundheitspolitik betroffen sind, so z.B. Patientenverbände, Angehörige von Gesundheitsberufen oder Krankenversicherungen. Es besteht aus drei Elementen: einem öffentlichen Forum, das zum Informationsaustausch unter Einbeziehung einer breiten Öffentlichkeit dienen soll, einem gesundheitspolitischen Forum, das politische Fragen erörtern soll, und einem virtuellen Forum, das dem v.a. fachlichen Informationsaustausch dienen soll. Das europäische Gesundheitsforum hat keine geschlossene Struktur, sondern zeichnet sich durch seine durch seine Offenheit für alle Interessierten aus. (Europäische Kommission: 2004c)

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