„Regieren  im kooperativen Föderalismus“ Dr. Julia von Blumenthal  

Anrede  Helmut- Schmidt Universität  

Gliederung   

1.  Einführung in die Untersuchung  

2.  Theoretische Grundlagen zur Untersuchung der Fallstudien  

2.1.  Definitionen  

2.1.1.  Föderalismus und Unitarismus  

2.1.2.  Politikverflechtung  

2.1.3.  Vetoplayer  

2.2.  Der Bundesrat  

2.2.1.  Aufgaben des Bundesrates  

2.2.2.  Struktur des Bundesrates  

2.3.  Parteien und Fraktionen im Bundesrat  

2.3.1.  Funktionen von Parteien  

2.3.2.  Gliederung der Parteien  

2.3.3.  Mögliche Fraktionsbildungen  

2.4.  Darstellung der Betrachtungsmethode der Fallstudien  

3.  Fallstudien  

3.1.  Steuerreform der Regierung Kohl für die Jahre  1998/99

3.1.1  Darstellung der Fallstudie  

3.1.2.  Untersuchung der Fallstudie  

3.2.  Steuerreform der Regierung Schröder im Jahre  2000

3.2.1.  Darstellung der Fallstudie  

3.2.2.  Untersuchung der Fallstudie  

3.3.  Schlussfolgerungen aus der Untersuchung  

4.  Fazit  

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1. Einführung in die Untersuchung

In den letzten 35- Jahren des Bestehens der Bundesrepublik Deutschland ist zunehmend von einer immer stärker werdenden Politikverpflechtung, sowie von einer Immobilität zu hören, welche die Politik hindert in ihrer Gesetzgebung unabhängig zu sein. In der öffentlichen Diskussion wird dem Bundesrat und damit den Bundesländern vorgeworfen die Gesetzgebung des Bundes zu blockieren. Dieser Blockadevorwurf wird aber nicht direkt gegen die Bundesländer vorgebracht, es werden der Föderalismus und die Parteien für diese Blockade verantwortlich gemacht. ¹ Nun ist natürlich die Frage, ob diese Vorwürfe wirklich berechtigt sind, und wenn sie berechtigt sind, wo sind und für wen Blockademöglichkeiten in der Bundesgesetzgebung. Um diese Fragen zu beantworten, beschäftigt sich diese Arbeit mit den beiden Steuerreformen der Regierung Kohl aus dem Jahr 1997 und der Regierung Schröder aus dem Jahr 2000. Diese beiden Fallstudien sind Grundlage für die Untersuchung unter der Fragestellung, ob die Parteien den Bundesrat als Blockadeinstrument nutzen. Zu diesem Thema gibt es verschiedene Forschungsansätze, welche die Parteien und den Bundesrat untersuchen. So haben Benz, Lehmbruch, Leunig und andere zu diesem Thema umfassend geforscht. 2

Eine Einschränkung der Arbeit hinsichtlich des Untersuchungsraumes, soll bei dem Umfang der beiden Fallstudien geschehen. So wird in dieser Untersuchung nur der Teil der jeweiligen Gesetzgebung betrachtet, welcher für die Arbeit des Bundesrates relevant ist.

Auf Grundlage einiger theoretischer Elemente sollen die beiden Fallstudien untersucht werden. Diese Elemente sollen darstellen wie einige Parameter auf die Chancen der Parteien, den Bundesrat zu beeinflussen, wirken.

¹ vgl.: Renzsch, Wolfgang: Parteien im Bundesstaat. Sand oder Öl im Getriebe? In: Männle, Ursula

(Hrsg.): Föderalismus zwischen Konsens und Konkurrenz, (1998) Baden- Baden, S. 93;

Leunig, Sven: „Öl“ oder „Sand“ im Getriebe? Der Einfluss der Parteipolitik auf den Bundesrat als

Vetospieler im Gesetzgebungsprozeß, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen Jahrgang 34 Heft 4, (2003), S.

778

² Vgl.: Benz, Arthur: Reformpromotoren oder Reformblockierer? Die Rolle der Parteien im Bundesstaat;

in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 29- 30 (2003); S. 32 ff.; Lehmbruch, Gerhard (1998):

Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Opladen; Leunig, Sven: Länder- versus Parteiinteressen im

Bundesrat, Realer Dualismus oder fiktive Differenzierung?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B50 - 51

(2004); S. 33 ff.

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In folgenden sollen die theoretischen Grundlagen in Form von kurzen Zusammenfassungen und Definitionen dargstellt werden. Hier ist besonders ein Eingehen auf die zu Untersuchenden Bereiche Bundesrat und Parteien von großer Wichtigkeit. Um die miteinander zusammenspielenden Faktoren der Fallstudien zu erkennen sollen die Untersuchungsparameter und die Betrachtungsmethode im Verlauf der theoretischen Grundlagen eingeführt werden. Im zweiten Teil der Arbeit soll dann die Untersuchung der beiden Fallstudien anhand der Darstellung und der Betrachtungsparameter durchgeführt werden. Durch den Vergleich der Ergebnisse dieser Untersuchung soll die oben gestellte Fragestellung beantwortet werden. Das zu erlangende Ergebnis soll vor Augen führen, ob die Diskussion über eine Reform des Bundesstaates aufgrund seiner Unregierbarkeit, bezüglich Bundesrat und Parteienwettbewerb, den richtigen Ansatzpunkt hat, oder, ob der Bundesrat nur durch wenige Ausnahmen den Ruf eines Blockadeinstruments bekommen hat.

2. Theoretische Grundlagen zur Untersuchung der Fallstudien

„Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ 3

2.1. Definitionen

2.1.1. Föderalismus und Unitarismus

Föderalismus und Unitarismus werden gerne als Gegensätze betrachtet, wobei wenn von diesen Gegensätzen gesprochen immer ein Synonym für den Föderalismus und ein Synonym für den Unitarismus eingesetzt wird. Der Föderalismus wird mit dem Bundesstaat und der Unitarismus wird mit dem Einheitsstaat gleichgesetzt. Dies ist so aber nicht richtig, denn der Föderalismus und der Unitarismus sind politische Theorien und der Bundesstaat, als auch der Einheitsstaat sind staatsrechtliche Theorien ⁴ . Der Bundesstaat ist eine von vielen staatsrechtlichen Ausrichtungen welche aus dem Föderalismus entspringen, nach Kimminich kann man alle staatenbündische

³ Artikel 20, Abs. 1; Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, (1999), Bonn, S. 22

⁴ vgl.: Kimminich, Otto; § 26 Der Bundesstaat, in: Josef Isensee, Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des

Staatsrechts, Band I Grundlagen von Staat und Verwaltung, (1987), Heidelberg, S.1114 ff.

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Verbindungen als föderative Strukturen bezeichnen. ⁵ So ist nicht nur der Bundesstaat, sondern auch der Staatenbund ein Gebilde mit einer föderativen Struktur. In diesem Bundesstaat des Grundgesetzes wirken nun unitarische, als auch föderale Tendenzen. Die unitarischen Tendenzen verfolgen einen zentripetalen Weg hin zu einem Einheitsstaat, das heißt mehr und mehr staatliche Macht soll bei der Zentralgewalt, dem Bundesstaat zentriert werden. Diese Tendenzen werden auch von Lehmbruch als Zentralisierung innerhalb des Bundesstaates beschrieben. ⁶ Die föderativen Tendenzen hingegen, bewegen sich auf dem genau entgegen gesetztem Weg, sie versuchen innerhalb des Bundesstaates durch zentrifugale Kräfte Macht vom Zentralstaat weg hin zu den Gliedstaaten zu befördern, um so die Unabhängigkeit und Vielfalt zu fördern. Diese sich entgegenwirkenden Kräfte sind eine immerwährende Spannung zwischen Individualismus, also die Kleinheit suchende, sowie Kollektivismus, das heißt die Größe suchende Richtung. ⁷ Der Föderalismus wirkt nun mildernd auf diese Kräfte, so dass in ihm Glieder des Bundesstaates sowohl trennende, als auch zusammenwirkende Tendenzen haben. 8

In der Diskussion um Unitarisierung und Föderalisierung wird als Unterscheidung auch die Freiheitsfördernde Wirkung der jeweiligen Theorie angeführt. Da eines der Hauptmerkmale des Föderalismus seine Vielfältigkeit und damit auch Unterschiedlichkeit ist, wird ihm im Allgemeinen eine größere Freiheitsfördernde, als auch bewahrende Kraft zugeschrieben. Da der Föderalismus die Macht trennt, schützt er so die Bürger vor zu großer staatlicher Macht an einer Stelle. Der Föderalismus bedingt eine Kompetenzverteilung auf die verschiedenen Glieder eines Staates, hier eines Bundesstaates. Diese Kompetenzverteilung wird neben der horizontalen Gewaltenteilung, auf bundesstaatlicher Ebene, auch als vertikale Gewaltenteilung bezeichnet. Hier überwachen und kontrollieren die verschiedenen Ebenen des Bundesstaates einander. 9

Beide Tendenzen sind in einem jedem Bundesstaat existent, je nach Übermacht von Föderalisierung oder Unitarisierung, wird der Staat dann unitarischer oder föderaler Bundesstaat genannt. Die Bundesrepublik Deutschland verfolgt nach Lehmbruch den

⁵ vgl.: Kimminich, ebd., S. 1116

⁶ vgl.: Lehmbruch, Gerhard; Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel,

in: Benz, Arthur; Lehmbruch, Gerhard (Hrsg.): Föderalismus, (2002), Wiesebaden S. 53

⁷ vgl.: Kimminich, ebd., S. 1115

⁸ vgl.: Rudzio, Wolfgang (2003): Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen S. 376

⁹ vgl.: Kimminich, ebd., S. 1126 ff.

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pfadabhängigen Weg eines unitarischen Bundesstaates, er hat also ein Übergewicht an unitarisch geprägten Institutionen, aber auch von unitarisch gesinnten Akteuren. Anhand der beiden hier betrachteten Fallstudien soll auch untersucht werden, ob durch das unterschiedliche Verhalten der Akteure im Bundesrat, auf einen Wandel in der unitarischen Ausrichtung des Bundesrates und der in dieser Institution verfolgten Politik hin zu einer stärkeren Föderalisierung geschlossen werden kann. 10

2.1.2. Politikverflechtung

Für die Beantwortung der oben aufgeworfenen Fragestellung ist es von großer Wichtigkeit auch auf die verschiedenen Verflechtungen der Politik hinzuweisen. Die Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland kann an verschiedenen Merkmalen festgemacht werden. Zum einen sind dort die Kompetenzverflechtungen zwischen verschiedenen Ebenen des Bundesstaates. Auf Bundesebene regiert die Mehrheitsregierung, welche zwar die meisten Politikfelder mit einer tonangebenden Rolle beherrscht, aber auch abhängig ist von der Länderkammer Bundesrat, welche bei einer Reihe von Gesetzen seine Zustimmung oder Erlaubnis geben muss. Dies führt zu verschiedenen Formen von Verhandlungen, auf welche im Weiteren noch eingegangen werden soll. Diese Tendenzen der Kompetenzverflechtungen wurden im Zuge der Reformen der großen Koalition noch verstärkt. ¹¹ Des Weiteren muss der in den siebziger Jahren aufgekommene kooperative Föderalismus angesprochen werden. Dieser kooperative Föderalismus beinhaltet eine Absprache bezüglich der Politikgestaltung zwischen Bund und Ländern in verschiedenen Kommissionen, Verhandlungsgremien u. ä., als auch die gemeinsame Politik der Länder in vielen Politikfeldern, welche diese über Gremien wie zum Beispiel der Kultusministerkonferenz aufeinander abstimmen. 12

¹⁰ vgl.: Lehmbruch, Gerhard; Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel,

in: Benz, Arthur; Lehmbruch, Gerhard (Hrsg.): Föderalismus, (2002), Wiesebaden S. 53 ff.

¹¹ vgl.: Langguth, Gerd: Machtteilung und Machtverschränkung in Deutschland; in: Aus Politik und

Zeitgeschichte B 6, (2000); S. 4 ff.; Benz, Arthur: Politikverpflechtung ohne Politikverpflechtungsfalle-

Koordination und Strukturdynamik im europäischen Mehrebenensystem, in: Politische

Vierteljahresschrift, 39. Jahrgang Heft 3, (1998); S. 558- 589

¹² vgl.: Lehmbruch, Gerhard (1998): Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Opladen, S. 118; Lehmbruch,

Gerhard: Föderalismus und Politikverpflechtung. Zwischen Unitarisierung und Differenzierung; in:

Politische Bildung, Heft 1 (1983), Stuttgart, S. 35 ff.; Rudzio, Wolfgang (2003): Das politische System

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Auch der bundesstaatliche Aufbau der Parteien, welche sich den Unterteilungen des Bundesstaates durch ihre eigenen Strukturen angepasst haben, führt zu einer stärkeren Politikverpflechtung. In den Parteien ist neben dem Personalaustausch der zwischen den verschiedenen Ebenen abläuft, auch die gleichzeitige Mitwirkung von Personal auf verschiedenen Ebenen dauerhaft präsent. Da in der Bundesrepublik Deutschland keine Landesparteien ohne bundespolitischen Ambitionen entstanden ist, die CSU ist zwar nur auf ein Land beschränkt, hat aber große bundespolitische Ambitionen, kann man davon ausgehen, dass die Parteien von oben nach unten, als auch von unten nach oben, auf die einzelnen Ebenen der Partei und damit den Bundesstaat einwirken. ¹³ Durch diese Verflechtungen kommt es zu Überschneidungen in verschiedenen Verantwortungsbereichen der verschiedenen Ebenen des Bundesstaates. Diese Ebenen sind dann aber nicht mehr nur noch durch die gemeinsamen Entscheidungs- oder Regelungsbefugnissen miteinander verbunden, sondern sind auch noch durch die sie durchsetzenden und kontrollierenden Parteien miteinander in den verschiedensten Weisen vernetzt. Diese verschiedenen Verflechtungen und Vernetzungen führen zu unterschiedlichen Möglichkeiten, nicht nur auf die politischen Akteure, sondern besonders auch auf die politischen Aktionen, das heißt die Gesetzgebung oder das Regierungshandeln der verschiedenen Ebenen des Bundesstaates, Einfluss zu nehmen.

2.1.3. Vetoplayer

Durch die verschiedenen Verflechtungen gelingt es vielen Institutionen, aber auch Akteuren in die Rolle eines Vetoplayers zu schlüpfen. Diese Vetoplayer wurden durch Tsebelis umfassend betrachtet und erforscht.

In einer Entscheidungssituation, wie der Gesetzgebung des Bundes, kann jeder Akteur, von dem diese Entscheidung abhängt zu einem Vetoplayer werden. Dadurch kommt es im Verlauf einer Entscheidungsfindung zu vielen Möglichkeiten, an denen Vetoplayer ihre Blockadekarte ausspielen können. Ein Veto in dem Sinne des hier genannten

der Bundesrepublik Deutschland, Opladen., S. 388 ff.; Laufer, Heinz (1992): Das föderative System der

Bundesrepublik Deutschland, Bonn, S.192 ff.

¹³ vgl.: Ismayr, Wolfgang: Parteien in Bundestag und Bundesregierung; in: Gabriel, Oskar W.;

Niedermayer, Oskar; Stöss, Richard (Hrsg.): Parteiendemokratie in Deutschland; (1997), Opladen, S. 384

ff.

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Vetoplayers verzögert aber nicht eine Entscheidung, sondern verhindert diese durch reinen Einspruch. 14

Im Weiteren wurde diese Vetoplayer- Theorie von Tsebelis aber noch erweitert. Für die uns betreffende Fragestellung ist die Erweiterung von Wagschal am hilfreichsten. Wagschal erweitert diese Theorie, indem er den Akteuren nicht nur die Möglichkeit zur Verhinderung, sondern auch die Möglichkeit zum Verändern oder Beeinflussen einer Entscheidung zugesteht. Des Weiteren unterteilt er die Akteure noch in zwei Gruppen. Die erste Gruppe besteht aus den „konsensualen“ Akteuren und die zweite aus „kompetitiven“ Akteuren. Zur Erläuterung dieser Unterteilung betrachten wir die in der Bundesrepublik Deutschland eingerichtet Länderkammer, den Bundesrat. Der Bundesrat kann je nach Mehrheitslage ein konsensualer, als auch ein kompetitiver Vetoplayer sein. Bei gleichen Mehrheitsverhältnissen zwischen Mehrheitsregierung und Bundesrat, hat der Bundesrat eher den Charakter eines konsensualen Vetoplayers. Falls die Mehrheiten aber divergent sind, dann bekommt er einen kompetitiven Charakter. Die Unterscheidung dieser beiden Gruppen wird durch die unterschiedliche Intensität ihrer Konkurrenz zu den die Entscheidung anstoßenden Akteuren getroffen. ¹⁵ Der für uns am wichtigsten zu betrachtende Vetoplayer ist der Bundesrat und die in ihm vertretenen Länder. Diese können den Bundesrat durch seinen Charakter als möglicher Vetoplayer zur Blockierung von Entscheidungen benutzen. Durch die von Wagschal getroffenen Erweiterungen hat der Bundesrat als Vetoplayer aber auch die Möglichkeit die Entscheidungen, also die Gesetzesvorlagen, zu verändern und zu beeinflussen.

¹⁴ vgl.: Tsebelis, George (2002): Vetoplayers. How Political Institutions work; New York

¹⁵ vgl.: Wagschal, Uwe: Schranken staatlicher Steuerungspolitk: Warum Steuerreformen scheitern

können; in: Busch, Andreas; Plümper, Thomas (Hrsg.): Nationaler Staat und nationale Wirtschaft, (1999),

Baden- Baden, S. 223 ff.; Wagschal, Uwe: Blockieren Vetospieler Steuerreformen? in: Politische

Vierteljahresschrift Heft 4 (1999), S. 628 ff.

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