INHALTSVERZEICHNIS I

1  VORBEMERKUNGEN  1

1.1  Begriffsbestimmung: Bildung und Humankapitaltheorie  3

1.2  Revidierte ISCED-97 und OECD-Indikatoren  6

1.3  Der Ausgabenbegriff im Rahmen internationaler Vergleichsstudien  9

1.4  Methodisches Vorgehen  12

2.  DIE NATIONALEN SCHUL- UND HOCHSCHULSYSTEME DER  

BUNDESREPUBLIK  DEUTSCHLAND UND  ENGLANDS/WALES’15

2.1  Das Bildungswesen in der Bundesrepublik Deutschland  16

2.1.1  Rechtliche Grundlagen  18

2.1.2  Allgemein bildende Schulen  20

2.1.3  Der Tertiäre Bereich  24

2.1.4  Aktuelle Diskussionen und Entwicklungsperspektiven  27

2.2  Das Bildungswesen in England und Wales  30

2.2.1  Rechtliche Grundlagen  33

2.2.2  Allgemein bildende Schulen  37

2.2.3  Der Tertiäre Bereich  40

2.2.4  Aktuelle Diskussionen und Entwicklungsperspektiven  44

I

3. BILDUNGSFINANZIERUNG UND AUSGABEN IM VERGLEICH 46

4. RESÜMEE UND PERSPEKTIVEN FÜR DAS DEUTSCHE

5 SCHLUSSBEMERKUNG 89

6 LITERATURVERZEICHNIS 90

7 ANHANG III

II

“If you think education is expensive, try ignorance.”

Derek Bok (*1930), Präsident a.D. Harvard Universität

1 VORBEMERKUNGEN

„Die Bildungsausgaben in Deutschland stehen in den kommenden Jahren im Spannungsverhältnis von wachsenden Anforderungen einerseits und zunehmend begrenzten Haushaltsmitteln andererseits.“ ¹ Ebenso wie andere öffentliche Bereiche, ist auch das deutsche Bildungswesen von der zunehmenden Konsolidierungsnot der öffentlichen Haushalte betroffen. Die wachsenden Anforderungen leiten sich aus den Diskussionen über das schlechte Abschneiden deutscher Schüler bei internationalen Schulleistungsuntersuchungen und der sich anschließenden Kritik an der Effizienz und der Qualität des deutschen Bildungswesens ab. Zudem besteht weithin Einigkeit über die herausragende Bedeutung von Bildung und Ausbildung beim Umstieg von der rohstoffbasierten Produktions- in die Wissens- und Dienstleistungsgesellschaft. Klar ist auch, dass sich die Bildungsphase nicht mehr ausschließlich auf die Jugendjahre beschränken kann, sondern vielmehr durch einen Prozess des lebenslangen Lernens und Fortbildens überlagert wird.

All dies erfordert Investitionen, die sowohl den öffentlichen als auch privaten Haushalten entstammen können. In beiden Bereichen wird jedoch seit langem über notorische Finanzknappheit geklagt, welche mittelfristig eher zunehmen wird. Es sind also Abwägungen und die Verlagerung von Präferenzen notwendig, um dem gestiegenen Finanzierungsbedarf im Bildungswesen gerecht zu werden. Der Blick auf die internationale Bildungsberichterstattung offenbart für die Finanzierung des deutschen Bildungssystems vordergründig ein eher unterdurchschnittliches Niveau. Bei den Gesamtausgaben für Bildung im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt rangiert Deutschland allenfalls im unteren Drittel. Liegen hier bereits Ursachen für das ebenfalls schlechte Abschneiden

¹ Sachverständigenrat Bildung (1998): Für ein verändertes System der Bildungsfinanzierung. Hans-Böckler-Stiftung. Diskussionspapier Nr.1. 10/98 URL: http://wwwstud.uni- leipzig.de/~jur97hbz/hbs/download/diskuss1.pdf [Stand: 30.06.06].

beim internationalen Vergleich der Schülerleistungen? Der empirische Nachweis steht bisher aus.

„Zwischen Ressourcen und Schülerleistungen gibt es keinen (starken) positiven Zusammenhang. Entscheidend für die Bildungserfolge sind deshalb nicht die aus diesen Inputvariablen herzuleitenden Indikatoren Schüler-Lehrer-Relation, Klassengröße, Zahl der Unterrichtsstunden, die einem Schüler zuteil werden, Umfang der Lehrdeputate und auch nicht die Höhe der Lehrergehälter. Qualitätssichernde Konzepte schließen vielmehr eine Schul- und Personalführung mit ein, die auf einen effizienten Einsatz der zur Verfügung stehenden Ressourcen an Personal und Mittel achtet.“ 2

Um herauszufinden, ob das deutsche Bildungssystem mit den entsprechenden Ressourcen ausgestattet ist, um den zukünftigen Anforderungen zu genügen, bedarf es einer detaillierteren Betrachtung der tatsächlichen Mittelverwendung. Im Zentrum dieser Arbeit stehen daher die Beschreibung grundlegender Elemente der Bildungsfinanzierung in Deutschland und Großbritannien sowie die Einordnung der Bildungsinvestitionen beider Länder in den internationalen Kontext. Die Analyse zweier vergleichbarer Industrienationen erschien dabei sinnvoller als die separate Betrachtung Deutschlands, denn oftmals sind Unterschiede in der internationalen Bildungsberichterstattung auf generelle sozioökonomische und gesellschaftliche Differenzen zurückzuführen.

Das britische Bildungssystem bietet sich des Weiteren aufgrund des guten Abschneidens seiner Schülerschaft bei internationalen Schulleistungsvergleichen für eine nähere Betrachtung an. Durch die vergleichende Sichtweise soll versucht werden alternative Handlungsmöglichkeiten für die Organisation und Finanzierung des deutschen Bildungssystems aufzuzeigen und hinsichtlich ihrer Integrationsfähigkeit und Realisierbarkeit zu beurteilen.

² Hüchtermann, Marion/Klein, Helmut E. (2003): Schulsystem: Indikatoren für Leistung und Effizienz. In: Klös, Hans-Peter/Weiß, Reinhold (Hg.): Bildungs-Benchmarking Deutschland. Was macht ein effizientes Bildungssystem aus. Köln: Deutscher Instituts-Verlag. S. 189.

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1.1 Begriffsbestimmung: Bildung und Humankapitaltheorie

In der bildungspolitischen Diskussion werden die für diese Arbeit relevanten Begrifflichkeiten oftmals vermischt oder gänzlich falsch gebraucht, was wohl vor allem durch die Interdisziplinarität sowie die Vielzahl gesellschaftlicher Gruppen und Akteure begründet ist, welche durch diese Thematik tangiert werden. Im Rahmen der Abgrenzung des Forschungsgegenstandes ist es daher unerlässlich, elementare Kategorien wie Bildung, Humankapital, Ausgaben und Kosten klar zu definieren.

„Unser neuzeitliches Bildungsverständnis ist Erbe der antiken Welt, entstanden durch Überformung im Christentum, Säkularisierung in der Renaissance und Auseinandersetzung seit der Aufklärung.“ ³ Allein über die Geschichte des Bildungsbegriffs und seine diversen Interpretationen im Laufe der europäischen Geschichte ließe sich eine umfangreiche Forschungsarbeit anfertigen. An dieser Stelle sei jedoch lediglich auf die ökonomisch eingefärbte Definition der „Organisation for Economic Co-operation and Development“ (OECD) verwiesen, welche sich an den wissenschaftstheoretischen Grundlagen der

Humankapitaltheorie orientiert.

Die OECD hat sich zum Ziel gesetzt, die Regierungen ihrer Mitgliedsländer ⁴ in Fragen der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung zu unterstützen und zu beraten. Bereits Ende der 1950er Jahre wurden in einigen Industriebranchen Wachstumsprobleme registriert, die auf einen Mangel an technisch und naturwissenschaftlich versierten Arbeitskräften zurückgeführt wurden. Die

³ Tenorth, Heinz Elmar (1988): Geschichte der Erziehung. Weinheim und München. Juventa Verlag. S. 40.

⁴ Mitgliedsländer OECD 2006: Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Korea, Luxemburg, Mexiko, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Schweiz, Slowakische Republik, Spanien, Tschechische Republik, Türkei, Ungarn, Vereinigtes Königreich, Vereinigte Staaten von Amerika. URL: http://www.paris-oecd.diplo.de/de/03/Oecd__MS.html [Stand: 28.03.2006].

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langfristigen volkswirtschaftlichen Allokationsplanungen wurden nun durch neue Konzeptionen des Ausbildungssektors ergänzt. Ausbildungsprozesse für qualifizierte Arbeitskräfte jeglicher Art sollten rationalisiert und der Einsatz Erwerbstätiger im Prozess der Arbeit effizienter gestaltet werden. 5

Die Humankapitaltheorie als wissenschaftliche Grundlage dieser neuen Konzepte wurde vor allem in der Frühphase der Bildungsökonomie in den 1960er Jahren entwickelt. Neben die in physischen Einheiten gemessenen Produktionsfaktoren Arbeit und Realkapital tritt als zusätzlicher Faktor das geistige Kapital, in Anlehnung an die angelsächsische Terminologie als „human capital“ (Humankapital) bezeichnet. Dieser im Produktionsprozess eingesetzte Faktor ist als Ergebnis umfangreicher Investitionen in Bildung zu betrachten. „In diesen Bildungsprozessen, die sich in viele Aktivitäten von der Familie über die Schule bis zur Lehre oder Universität auffächern, wird der Faktor Arbeit für seinen Einsatz im Produktionsprozess zubereitet. Ist das Realkapital ein aus früheren Aufwendungen abgeleiteter Faktor, der in der Form nutzbar gemachtem Grund und Boden, von Gebäuden, Maschinen, Werkzeugen, Einrichtungen auftritt, so kann man auch den Produktionsfaktor, der auf Grund menschlicher Arbeitskraft mit Hilfe vielfacher Aufwendungen in Ausbildungs- und Forschungsaktivitäten vergangener Generationen bis hin zur Gegenwart für den Produktionsprozess nutzbar, einsatzfähig gemacht worden ist, als abgeleiteten Faktor ansehen.“ 6

Bildung wird von der OECD in Anlehnung an diese theoretischen Reflexionen also vor allem als Investition verstanden, die als wichtiges Agens des volkswirtschaftlichen Wachstums fungiert und darüber hinaus der persönlichen wie sozialen Weiterentwicklung des Individuums dient. Das Augenmerk richtet sich verstärkt auf die allen Investitionen immanenten Kosten und Erträge. Während die Kosten zeitlicher oder monetärer Natur sind, können Erträge finanzieller, persönlicher, sozialer oder kultureller Art sein. Daneben können die

⁵ Vgl.: Elsner, Kurt (1970): Bildungsökonomie. In: Speck, Josef /Wehle, Gerhard (Hg.): Handbuch pädagogischer Grundbegriffe. Bd.1. München: Kösel-Verlag. S. 185-190.

⁶ Ebd. S. 191.

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Erträge sowohl für den Einzelnen anfallen, als auch der Gesellschaft als Ganzes dienlich sein, beispielsweise in Form technischen Fortschritts. 7

Heute gibt es im Rahmen der bildungsökonomischen Forschung eine große Theorie- und Methodenpluralität. Zunächst wurden die Humankapitaltheorie und sich darauf stützende Ergebnisse einer kritischen Überprüfung unterzogen und durch neue Erklärungsansätze, beispielsweise die der Bedeutung von Marktunvollkommenheiten und institutionellen Einflussfaktoren ergänzt. Gegenwärtig wird vor allem die Austeritätsproblematik, also die strenge Sparpolitik der strapazierten öffentlichen Haushalte, thematisiert. Die immer deutlicher hervortretenden Indizien für ineffizienten Ressourceneinsatz im Bildungsbereich haben dazu geführt, dass die Mittelverwendung heute ebenso kritisch hinterfragt und untersucht wird wie die Frage der Mittelbereitstellung. Es werden sowohl Möglichkeiten erörtert, durch Diversifikation der Finanzierungsquellen die öffentlichen Haushalte zu entlasten, als auch das Steuerungspotential von Finanzierungskonzepten zur Erreichung von Effizienzzielen zu optimieren. Schlaglichtartig erwähnt seien an dieser Stelle Gebühren-Darlehens-Modelle im Hochschulbereich sowie das System der Bildungsgutscheine. 8

An diesen Fragestellungen orientiert sich die vorliegende Arbeit und ist in dieser Länderkonstellation eine Erweiterung der bestehenden internationalen Vergleichsstudien, welche meist durch ein größeres Staatenspektrum gekennzeichnet sind, was jedoch zu Lasten einer differenzierten Betrachtung nationaler Besonderheiten führt.

⁷ Vgl.: OECD (1996): Bildung auf einen Blick. OECD - Indikatoren. Paris. S. 9.

⁸ Vgl.: Weiß, Manfred (2000): Vier Jahrzehnte Bildungsökonomie: Rückblick und Ausblick -Einführung in den Tagungsband. In: Weiß, Manfred/Weißhaupt, Horst (Hg.): Bildungsökonomie und neue Steuerung. Beiträge zur Bildungsplanung und Bildungsökonomie. Bd 9. Frankfrut a.M.: Peter Lang GmbH. S. 10ff.

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1.2 Revidierte ISCED-97 und OECD-Indikatoren

Die vielfältigen Konnotationen des Bildungsbegriffs allein im deutschsprachigen Raum weisen daraufhin, wie schwierig eine internationale statistische Erfassung der mit Bildungsprozessen verbundenen Ausgaben ist. Sowohl in der Bundesrepublik Deutschland als auch in England/Wales zeichnet sich das Bildungssystem durch eine vielschichtige Struktur der Bereitstellung öffentlicher und privater Mittel für Bildung aus, wodurch eine lückenlose Erfassung deutlich erschwert wird. Die internationalen Bemühungen zur Verbesserung der Vergleichbarkeit nationaler Bildungssysteme finden ihren Niederschlag z.B. in dem von der UNESCO publizierten Schlüssel zur Bildungstaxonomie International Standard Classification of Education (ISCED). ⁹ Während die erste Taxonomie bereits 1976 vorgelegt wurde, erfolgte nach umfangreicher kritischer Bewertung derselben und einer weltweiten Veränderung der Bildungsstrukturen eine Revision der bestehenden Fassung, so dass man seit dem Berichtsjahr 1999 im Rahmen internationaler Bildungsberichterstattung mit einer revidierten Fassung (ISCED - 97) arbeitet. ¹⁰ Substantieller Unterschied zwischen der alten und der überarbeiteten Fassung ist die Einführung eines mehrdimensionalen Systems der Klassifizierung, das die Bildungsinhalte von Bildungsprogrammen mittels multipler Kriterien abschätzt und einordnet.

Der Bildungsbegriff der UNESCO ist mit der zuvor beschriebenen Systematik im Rahmen bildungsökonomischer Forschung jedoch nicht deckungsgleich und soll daher im Folgenden kurz erläutert werden. Der Bildungsbegriff wird in der ISCED-Taxonomie wie folgt definiert: “[...] education is taken to comprise

⁹ UNESCO (1976): International Standard Classification of Education. Paris. Abbildung siehe Anlage 1.

¹⁰ Schmidt, Pascal (1999): Methodik zur Berechnung der Bildungsausgaben Deutschlands im Rahmen der internationalen Bildungsberichterstattung. In: Statistisches Bundesamt (Hg.): Wirtschaft und Statistik, 5/1999. Stuttgart: Metzler-Poeschel. S. 414.

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organized and sustained communication designed to bring about learning.” ¹¹ Ein Lernerfolg liegt vor, wenn sich permanente Veränderungen in Bezug auf das Verhalten, die Informationen, das Wissen, das Verständnis, die Einstellung, die Fertigkeiten und Fähigkeiten eines Menschen feststellen lassen. Ausgeschlossen sind dabei Veränderungen, welche aufgrund physischen Wachstums oder vererbter Verhaltensdispositionen zustande gekommen sind. Zentraler Begriff in der ISCED-Taxonomie ist der Prozess der Kommunikation, welcher notwendigerweise die Interaktion zwischen zwei oder mehreren Personen voraussetzt und den Transfer von Informationen einschließt. „Die Form der Kommunikation gilt als organisiert, wenn sie einem geplanten Schema mit spezifischen definierten (Lern-) Zielen oder systematischem methodischem Vorgehen entspricht und eine Bildungseinrichtung beinhaltet, die sowohl das äußere Umfeld als auch den eigentlichen Ablauf des Lernprozesses als solchen organisiert und/oder Lehrerinnen und Lehrer (hierunter fallen auch ehrenamtliche Personen) beschäftigt, die den Fluss der Kommunikation gezielt begleiten und weiterentwickeln.“ 12

Trotz dieser relativ detaillierten Abgrenzung bereitet die Operationalisierung erhebliche Schwierigkeiten, da Bildung selbst häufig nur Teilaspekt eines umfangreichen Prozesses ist. Außerdem werden Bildungsmaßnahmen von den unterschiedlichsten Institutionen bereitgestellt, so dass eine klare Definition des Bildungsbereichs nur mit Hilfe international anerkannter Konventionen vorgenommen werden kann. Einvernehmen besteht beispielsweise darüber, dass Kindergärten, allgemein- und berufsbildende Schulen, die Hochschulen sowie Einrichtungen der Weiterbildung dem Bildungsbereich zuzuordnen sind. Bei anderen Einrichtungen wie Hochschulkliniken, Sportschulen oder Kinderhorten

¹¹ UNESCO (1976): a.a.O. S. 2. Beiden ISCED-Fassungen liegt derselbe Bildungsbegriff zugrunde.

¹² Lünnemann, Patrick/Hetmeier, Hans Werner (1996): Methodik zur Abgrenzung, Gliederung und Ermittlung der Bildungsausgaben in Deutschland. In: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden (Hg.): Wirtschaft und Statistik, 3/1996. Stuttgart: Metzler - Poeschel. S. 167.

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bestehen dagegen differierende Beurteilungen durch die jeweiligen nationalen Experten. 13

Die Operationalisierung des Bildungsbereichs im Rahmen der ISCED-Klassifikation erfolgt in der Praxis durch Zuordnung der jeweiligen Bildungsprogramme zu einer supranational gültigen Gliederung in sieben hierarchisch geordneten Stufen. ¹⁴ Entscheidend für die Zuordnung einer Bildungsmaßnahme zu einer bestimmten Stufe sind sowohl der zu erlangende Abschluss als auch die Dauer der Maßnahme sowie die Altersgruppe der Bildungsteilnehmer. Die Zuordnung der deutschen sowie englischen Bildungseinrichtungen zur ISCED-97 lässt sich in Anlage 2 bzw. 3 nachvollziehen.

Neben der ISCED-Taxonomie zählt die Entwicklung und Verbesserung von Bildungsindikatoren durch die OECD in dem Band „Education at a Glance“ ¹⁵ zu den wichtigsten Hilfsmitteln der internationalen Bildungsberichterstattung. Die Veröffentlichung ist das Ergebnis jahrelanger Bemühungen von Regierungen, Experten und Institutionen der OECD-Staaten, welche im Rahmen des OECD-Education-Indicators-Programme (INES) zusam-menarbeiten. Die Organisation verfolgt mit der Publikation von Bildungs-indikatoren das Ziel, eine Verbindung zwischen politischem Informations-bedarf und gesicherten international vergleichbaren Daten herzustellen. 16

Das umfangreiche Spektrum der Indikatoren liefert Informationen über die Funktionsweise und Weiterentwicklung von Bildungssystemen, die Erträge von Bildungsinvestitionen sowie die im Bildungsbereich investierten finanziellen und personellen Ressourcen. Wichtige Kennzahlen für die Beschreibung der Bildungsfinanzierung sind beispielsweise die Ausgaben je Schüler und

¹³ Vgl.: Schmidt, Pascal (1999): a.a.O. S.406.

¹⁴ Die ISCED-Taxonomie lässt sich in Anlage 1 nachvollziehen.

¹⁵ OECD (2005): Education at a Glance. OECD - Indicators 2005. Paris.

¹⁶ Vgl.: Kazemzadeh, Foad (1997): Die ISCED - Taxonomie und die OECD -Bildungsindikatoren: Zwei Beiträge zum internationalen Bildungsvergleich. In: Hochschul-Informations-System. Kurzinformation. 3/1997. Hannover: HIS GmbH. S. 5.

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Studierenden, die Ausgaben für Bildungseinrichtungen im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt, die öffentlichen Gesamtausgaben für Bildung oder der Anteil öffentlicher und privater Ausgaben für Bildungseinrichtungen.

Die Klassengröße und das zahlenmäßige Schüler-Lehrkräfte-Verhältnis dienen der Beschreibung des Lernumfeldes in Schulen und wurden ebenfalls in die vorliegende Arbeit aufgenommen, um ein besonders häufig diskutiertes Qualitätsmerkmal von Bildungssystemen darzustellen, welches wiederum unmittelbar mit der nationalen Bildungsfinanzierung verbunden ist. Dabei wird von der weit verbreiteten Annahme ausgegangen, dass kleinere Klassen für eine individuellere Betreuung der Schüler durch eine Lehrkraft förderlich sind. „Gleichzeitig sind jedoch die Kosten für die Lehrkräfte der größte Einzelposten bei den Bildungsausgaben, so dass eine Verringerung der Klassengröße zu einem starken Anstieg der Bildungskosten führt.“ ¹⁷ Eine detaillierte Analyse ausgewählter OECD-Indikatoren aus Ländervergleichender Perspektive erfolgt im Rahmen des dritten Kapitels.

1.3 Der Ausgabenbegriff im Rahmen internationaler Vergleichsstudien

Neben dem Bildungsbegriff und der Problematik der internationalen Vergleichbarkeit ist für eine Untersuchung der Bildungsfinanzierung der Ausgabenbegriff von entscheidender Bedeutung. Grundsätzlich bezeichnet man Ausgaben im Rahmen des betrieblichen Rechnungswesens als einen Geschäftsvorfall, der eine Verminderung des Geldvermögens hervorruft. Das Geldvermögen wiederum definiert sich aus der Summe des

¹⁷ OECD (2005): a.a.O. S. 391.

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Zahlungsmittelbestandes und dem Bestand sonstiger Forderungen abzüglich aller Verbindlichkeiten. 18

Bei öffentlichen Haushalten und Organisationen ohne Erwerbszweck sowie bei der Berichterstattung an die OECD werden im Gegensatz zum Wirtschaftssektor die finanzstatistischen Daten nach dem kameralistischen Rechnungswesen, also in Form von kassenwirksamen Ausgaben und Einnahmen erfasst. ¹⁹ Kaufmännisch buchende Einrichtungen weisen monetäre Daten einer bestimmten Rechnungsperiode dagegen in Form von Aufwendungen und Kosten nach, wodurch erhebliche methodische Probleme entstehen, diese dann in Ausgaben und Einnahmen umzuwandeln. „So werden bei den Bildungsausgaben des Staates Ausgaben für die Einrichtung von Schulgebäuden in vollem Umfang in die Ausgaben der Rechnungsperiode einbezogen, bei den kaufmännisch buchenden Einrichtungen aber nur in der Höhe der Abschreibungen. Fremdkapitalzinsen sind - sofern hierzu eine Bemächtigung besteht - in den Aufwendungen enthalten, während in der kameralistischen Buchführung weder Zins- noch Tilgungszahlungen in die Ausgaben für den Aufgabenbereich Bildung einbezogen werden.“ 20

Die Ausgaben für den Bildungsbereich umfassen im einzelnen Personalausgaben (einschließlich Aufwendungen für die Alters- und Krankenversorgung des Bildungspersonals), Sachausgaben sowie Investitionen, beispielsweise für Baumaßnahmen. Bei kaufmännisch buchenden Einrichtungen werden Abschreibungen, Finanzierungs-aufwendungen und kalkulatorische Kosten (Zinsen, Mieten) eliminiert und Investitionen in der jeweiligen Rechnungsperiode entsprechend den tatsächlichen Ausgaben berücksichtigt. Darüber hinaus ließen

¹⁸ Vgl.: Wöhe, Günter (1996): Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre. Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften. 19. überarb. und erw. Aufl. München: Franz Vahlen. S. 973ff.

¹⁹ Vgl.: Schmidt, Pascal (1999): a.a.O. S. 407.

²⁰ Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (2000): Vorschläge zur Verbesserung der Bildungsfinanzstatistiken für die nationale und internationale erichterstattung. Materialien zur Bildungsplanung und Forschungsförderung. Heft 79. Bonn: BLK-Geschäftsstelle. S. 23.

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sich die Ausgaben für den Bildungsprozess einerseits und für den Lebensunterhalt der Teilnehmer andererseits unterscheiden. 21

In der aktuellen OECD-Vergleichsstudie „Education at a Glance 2005“ und speziell im Abschnitt zu den aufgewendeten Finanz- und Humanressourcen werden Bildungsausgaben anhand von drei Dimensionen klassifiziert. Zunächst wird der Ort, an dem entsprechende Ausgaben anfallen, berücksichtigt, also zwischen Ausgaben innerhalb beziehungsweise außerhalb von

Bildungseinrichtungen differenziert. Die zweite Dimension bezieht sich auf die für Bildungszwecke erworbenen Sach- und Dienstleistungen, schließlich können nicht alle Ausgaben direkt dem Bildungs- oder Unterrichtsprozess zugeordnet werden. So bieten Bildungseinrichtungen in vielen OECD-Staaten ihren Teilnehmern zusätzliche Dienstleistungen wie Mahlzeiten, Unterbringung oder Transport zwischen Wohnort und Einrichtung an. Im Tertiären Bereich stellen Ausgaben für Forschung und Entwicklung einen erheblichen Anteil am Gesamtbudget dar und zusätzlich bestehen diverse Ausgaben für nicht unterrichtsbezogene Dienstleistungen, beispielsweise wenn Eltern Schulbücher für ihre Kinder aus eigenen Mitteln bezahlen. Die letzte Dimension berücksichtigt schließlich die Herkunft der Mittel und unterscheidet zwischen öffentlichen, privaten und öffentlich subventionierten privaten Mitteln (z.B. Ermäßigung für Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel). ²² Die entsprechende Matrix der Dimensionen kann in Anlage 4 eingesehen werden.

Trotz der großen Resonanz und Allgegenwärtigkeit der Ergebnisse internationaler OECD-Vergleichsstudien bestehen nennenswerte methodische Probleme bei der Erhebung und Komparation finanzstatistischer Daten im Bildungsbereich, welche in der Berichterstattung zwar erwähnt, in der öffentlichen Diskussion jedoch kaum Berücksichtigung finden. Einige relativierende Rahmenbedingungen der hier fokussierten Nationen werden bei der Beschreibung der nationalen

²¹ Vgl.: Lünnemann, Patrick/Hetmeier, Hans Werner (1996): a.a.O. S. 168ff.

²² OECD (2005): a.a.O. S. 174.

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Bildungssysteme deutlich, auf andere wird explizit in Kapitel 3 bei der direkten Gegenüberstellung ausgewählter OECD-Indikatoren verwiesen.

Ungeachtet der Defizite im Bereich der statistischen Schätzverfahren verstärkt sich, bedingt durch grenzüberschreitende Beziehungen im Schul- und Hochschulbereich, der Informationsbedarf an international vergleichenden Forschungsarbeiten. Selbst Untersuchungen, die sich im Kern mit nationalen Fragestellungen befassen, weisen immer wieder auf grenzüberschreitende Aspekte im Bildungsbereich hin. ²³ Die revidierte ISCED-Taxonomie und die ständige Verfeinerung der OECD-Indikatoren tragen ihren Teil zur internationalen Standardisierung der relevanten Daten bei.

1.4 Methodisches Vorgehen

Zur eingehenden Analyse relevanter Fragen der Bildungsdiskussion und Bildungsreform im europäischen Kontext bedarf es differenzierender Analysen zur Funktionsweise nationaler Bildungssysteme und des Ablaufs von Bildungsprozessen im internationalen Zusammenhang. Der permanente Verweis auf Spitzenleistungen skandinavischer Schüler im Rahmen bildungspolitischer Diskussionen sowie der daraus resultierenden Forderung, eine Übertragung skandinavischer Prinzipien löse die deutsche Bildungsmisere, greift zu kurz und vernachlässigt landesspezifische sozioökonomische, politische und kulturelle Besonderheiten. Eine präzise idiographische Untersuchung, welche ein an den Besonderheiten des untersuchten Gegenstandes orientiertes Erkenntnisinteresse

²³ Vgl.: Kazemzadeh, Foad (1997): a.a.O. S. 17.

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verfolgt, ist daher unabdingbare Voraussetzung für das pragmatische Verstehen und Beurteilen von Entwicklungsbeispielen, Wegen und Leistungen anderer Länder. 24

Die vorliegende Arbeit reiht sich neben dem bildungsökonomischen Schwerpunkt auch in das Forschungsgebiet der international vergleichenden

Erziehungswissenschaft ein. Da dieses pädagogische Fachgebiet über kein einheitliches Methodenrepertoire verfügt, werden je nach Untersuchungs-gegenstand Verfahren anderer Fachdisziplinen hinzugezogen. Bildungsfinanzierung als wesentliches Vergleichskriterium dieser Untersuchung bedingt daher sowohl erziehungswissenschaftliche Elemente als auch die Inanspruchnahme bildungsökonomischer Ansätze.

Den Ausführungen Röhrs’ zum Verlauf eines Vergleichs folgend bildet die komparative Selektion, also die Sichtung der „komparativ relevanten“ Grunddaten, den ersten thematischen Schwerpunkt der Untersuchung. Diesbezüglich werden zunächst die Bildungssysteme der Bundesrepublik Deutschland und England/Wales in identischer thematischer Reihenfolge gegenübergestellt, um die landesspezifischen infrastrukturellen Gefüge und soziokulturellen Zusammenhänge nachvollziehen zu können. Die Vorgehensweise orientiert sich dabei an der international gebräuchlichen Terminologie der Stufengliederung im Bildungswesen. Allerdings wurde auf die Darstellung des Weiterbildungssektors verzichtet, da eine präzise Erfassung der Ausgaben in diesem Bereich durch den hohen Kostenanteil der Privathaushalte und Unternehmen nahezu unmöglich ist. Auch der Berufsbildungssektor wurde aufgrund der Einzigartigkeit des dualen Systems der Berufsausbildung in der Bundesrepublik Deutschland und fehlender äquivalenter Formen in England/Wales sowie der teilweisen Ausklammerung im Rahmen internationaler Bildungsfinanzstatistiken nicht berücksichtigt.

²⁴ Vgl.: Döbert, Hans u.a. (1999): Studie zum Stand aktueller Bildungsdiskussionen im europäischen und außereuropäischen Rahmen. URL: http://www.forumbildung.de/files/bildungsdiskussion.pdf [Stand: 15.03.2006].

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Die „komparative Konfrontation“ bildet die zweite Stufe der

Vergleichsuntersuchung und gliedert ausgewählte Grundfragen der Thematik mit Hilfe eines Vergleichsmaßstabes. Der Intention des komparativen Kriteriums folgend werden schließlich nur solche Grunddaten ausgewählt, die für den problemspezifischen Vergleich notwendig sind. ²⁵ Praktisch wird dieser Schritt durch die Gegenüberstellung von Ergebnissen der OECD-Studie „Education at a Glance“ vollzogen, dem eine kurze Darstellung der jeweiligen Systeme der Bildungsfinanzierung vorangestellt ist. Die Wahl der verwendeten Vergleichskriterien aus dem umfangreichen Indikatorenrepertoire der OECD-Studie orientiert sich an bildungsökonomischen Fragestellungen und gibt Aufschluss über spezifische Akzentuierungen in der Bildungsfinanzierung der ausgewählten Länder. Wie bei „dualen auslandspädagogischen“ Vergleichen üblich, erfolgen Beschreibung und Komparation des jeweiligen Materials zeitgleich.

An dieser Stelle ist die eigentliche Vergleichsarbeit abgeschlossen. Ergänzt werden die Ergebnisse im letzten Teil der Arbeit durch eine Gegenüberstellung der wichtigsten Untersuchungsergebnisse sowie eine Diskussion von Handlungsalternativen für die deutsche Bildungspolitik.

Da die verwendeten Daten überwiegend amtlichen Fachserien oder OECD-Untersuchungen entstammen, entfällt eine detaillierte Beschreibung der Messinstrumente sowie die Überprüfung des Objektivitätsgrades, zumal auf ausgewählte Probleme der internationalen Vergleichbarkeit bereits hingewiesen wurde. Im Stile einer quantitativen Sekundäranalyse kann eine Auswertung der Daten sowohl als Quer- als auch Längsschnittstudie erfolgen, was wiederum Hinweise auf Trends- und Entwicklungen zulässt. ²⁶ In diesem Sinne profitiert gerade die erziehungswissenschaftliche Forschung in Deutschland von den

²⁵ Vgl.: Röhrs, Hermann (1995): Die Vergleichende und Internationale Erziehungswissenschaft. Gesammelte Schriften. Bd.3. Weinheim: Deutscher Studien Verlag. S. 100f.

²⁶ Vgl.: Krüger, Heinz-Herrmann (Hg.): Einführung in Theorien und Methoden der Erziehungswissenschaft. Einführungskurs Erziehungswissenschaft. Bd.2. Opladen: Leske+Buderich. S. 228f.

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umfangreichen und langfristigen Datenerhebungen der OECD, da Korrekturvorschläge im Bildungswesen durch den erhöhten öffentlichen Druck und den Hinweis auf Leistungen anderer Länder ein anderes Gewicht erhalten.

2. DIE NATIONALEN SCHUL- UND HOCHSCHULSYSTEME DER

BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND UND ENGLANDS/ WALES’

Um die komplexen sozioökonomischen und soziokulturellen Zusammenhänge zwischen nationalem Schulsystem und anderen gesellschaftlichen Teilbereichen darstellen zu können, ist der Rückgriff auf Grundsätze der allgemeinen Systemtheorie hilfreich. Das Bildungswesen eines Landes konstituiert sich demnach einerseits durch die Abgrenzung von seiner Umwelt (politisches System, ökonomisches System etc.) und andererseits durch die funktionale Verknüpfung seiner Subsysteme (duales System, Universität) untereinander. Dabei ist das Bildungswesen durch funktionale Interdependenzen mit anderen

gesellschaftlichen Subsystemen verbunden. Diese Betrachtungsweise ermöglicht eine detaillierte Beschreibung unterschiedlicher Ausdifferenzierungen und systemischer Verknüpfungen verschiedener Funktionen von Bildung und ihre Zuordnung zu verschiedenen Institutionen unterschiedlicher Ebenen des Bildungssystems in verschiedenen nationalen Kontexten. 27

Diesen Vorüberlegungen sowie der international gebräuchlichen Stufengliederung des Bildungswesens folgend werden die nationalen Bildungssysteme der Bundesrepublik Deutschland und Englands/Wales’ dargestellt. Dem gewohnten

²⁷ Vgl.: Hörner, Wolfgang (1996): Einführung: Bildungssysteme in Europa - Überlegungen zu einer vergleichenden Betrachtung. In: Anweiler, Oskar et al: Bildungssysteme in Europa: Entwicklung und Struktur des Bildungswesens in zehn Ländern: Deutschland, England, Frankreich, Italien, Niederlande, Polen, Russland, Schweden, Spanien, Türkei. 4. völlig überarb. und erw. Aufl. Weinheim, Basel: Beltz. S. 15-17.

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Vorgehen bei der Darstellung des britischen ²⁸ Bildungswesens wurde in dieser Arbeit insoweit entsprochen, als eine Beschränkung auf die Systeme Englands und Wales’ vorgenommen wurde. Dies erschien aus praktisch-methodischen Erwägungen sinnvoll, da beide Teilstaaten des Vereinigten Königreiches über relativ ähnliche Bildungssysteme verfügen und die Quellenlage einschließlich des bildungsstatistischen Datenmaterials gesichert ist. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen die jeweiligen Systeme der Bildungsfinanzierung, welche dargestellt und verglichen werden sollen. Eine zusätzliche Beschreibung der Bildungssysteme Nordirlands und Schottlands wäre der Übersichtlichkeit und Nachvollziehbarkeit abträglich gewesen, weshalb an dieser Stelle hierauf verzichtet wird.

2.1 Das Bildungswesen in der Bundesrepublik Deutschland

Seit Ende der 1990er Jahre steht das Bildungswesen der Bundesrepublik Deutschland im Zeichen tief greifender Veränderungen. Traditionelle Strukturen sind in Auflösung begriffen und politisch brisante Themen rücken auf die Tagesordnung. Die Etablierung bundesdeutscher Maßstäbe und Strukturen im Bereich der ehemaligen DDR bildete den Anfang eines dynamischen Prozesses, welcher heute vor allem durch die breite Rezeption internationaler Vergleichsstudien wie TIMSS ²⁹ und PISA ³⁰ weiter vorangetrieben wird.

Die föderalistische Staatsstruktur der Bundesrepublik Deutschland behält den 16 Bundesländern die „Kulturhoheit“ vor, so dass sich die Aufteilung der Verantwortlichkeiten als eine Mischung von zentralisierter und dezentralisierter Struktur auf unterschiedlichen Ebenen beschreiben lässt. Daraus ergibt sich eine teilweise äußerst heterogene Form länderspezifischer Schulformen. Bundesweit

²⁸ Die Bezeichnungen „englisch“ oder „britisch“ beziehen sich in den nachfolgenden Ausführungen lediglich auf England und Wales.

²⁹ Näheres dazu: Baumert, Jürgen/Bos, Wilfried/Lehmann, Rainer (Hg.) (2000): TIMSS III: Dritte Mathematik- und Naturwissenschaftsstudie. Mathematische und Naturwissenschaftliche Bildung am Ende der Schullaufbahn. Opladen: Leske+Budrich.

³⁰ Näheres dazu: PISA-Konsortium Deutschland (Hg.)(2006): PISA 2003. Der zweite Vergleich der Länder in Deutschland - Was wissen und können Jugendliche? Münster: Waxmann Verlag.

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gliedert sich das Bildungssystem in den Elementar-, Primar- und Sekundarbereich sowie den Hochschulbereich und die Weiterbildung. Die Primar- oder Grundschule wird von allen Kindern ab dem 6. Lebensjahr für eine Dauer von 4, in Ausnahmefällen 6 Jahre (Berlin, Brandenburg), besucht. Im Rahmen der Sekundarstufe I (ISCED 2) bestehen je nach Bundesland bis zu fünf Schularten nebeneinander, welche auf die gemeinsame Grundschule folgen. Große Bedeutung für die weitere Ausbildung nach dem Abschluss einer allgemeinbildenden Schule hat das „duale System“ der Berufsbildung. Neben dem obligatorischen Besuch einer öffentlichen berufsbildenden Teilzeitschule erfolgt der Großteil der beruflichen Ausbildung im Betrieb. Die in vielen europäischen Ländern verbreitete vollzeitschulische Berufsausbildung, nimmt in Deutschland eine eher geringe Rolle ein. 31

Das Verhältnis von staatlichen und privaten Bildungseinrichtungen ist bisher von keinerlei Konkurrenz- oder Spannungsverhältnissen geprägt. Ein Großteil der Schüler vor allem in den Neuen Bundesländern besucht staatliche Schulen, was wiederum auf das Verbot privater Alternativen in der ehemaligen DDR zurückzuführen war. Lediglich im Hochschulbereich lässt sich in den letzten Jahren eine Tendenz zur Neugründung privater Universitäten konstatieren. Für die Beziehung zwischen Religion und Staat lässt sich anführen, dass die beiden großen christlichen Glaubensgemeinschaften in ihrem relativen Gewicht innerhalb der Bundesländer äußerst unterschiedlich repräsentiert sind, was sich wiederum auf die Einbeziehung in den Unterricht auswirkt. Überlagert wird die Entwicklung zudem durch die steigende Bedeutung anderer Bekenntnisse, beispielsweise der muslimischen Glaubensgemeinschaft. 32

³¹ Aufbau Bildungswesen Bundesrepublik Deutschland siehe Anlage 5.

³² Cortina, Kai S./Leschinsky, Achim (2003): Zur sozialen Einbettung bildungspolitischer Trends in der Bundesrepublik. In: Cortina, Kai S. et al: Das Bildungswesen in der Bundesrepublik Deutschland. Strukturen und Entwicklungen im Überblick. 2. vollst. überarb. und erw. Auflage. Reinbek: Rowohlt Taschenbuch Verlag. S. 24f.

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