INHALTSVERZEICHNIS

INHALTSVERZEICHNIS   I

ABBILDUNGSVERZEICHNIS   III

TABELLENVERZEICHNIS   III

ABK  ÜRZUNGS- UND SYMBOLVERZEICHNIS.  IV

1  Einleitung  1

2  Die Beitrittsstaaten: Zwischen Mauerfall und EU-Beitritt  2

2.1  Der Weg zur EU-Osterweiterung - die „Rückkehr nach Europa“  2

2.2  Die neuen EU-Staaten - ein kompakter ökonomischer Überblick  5

3  Geringqualifizierte und der deutsche Arbeitsmarkt.  7

3.1  Die (Problem-)Gruppe der Geringqualifizierten  7

3.1.1  Die formale Qualifikation als Abgrenzungskriterium.  7

3.1.2  Arbeitsangebot, Arbeitsnachfrage und Beschäftigungssituation  8

3.2  Arbeitsmarktinstitutionen in Deutschland.  13

3.2.1  Das deutsche Lohnverhandlungssystem.  13

3.2.2  Anspruchslohn und Arbeitslosengeld II.  17

3.3  Zusammenfassung.  21

4  Arbeitsmarkteffekte der Binnenmarktintegration  22

4.1  Effekte der Güter- und Kapitalmarktintegration  23

4.1.1  Theoretische Grundlagen  23

4.1.2  Entwicklung und Effekte der Gütermarktintegration  27

4.1.2.1  Außenhandelsentwicklung im Vorfeld des Beitritts  27

4.1.2.2  Zukünftige Entwicklung des Handels  31

4.1.2.3  Arbeitsmarkteffekte des Güterhandels  34

4.1.3  Entwicklung und Effekte der Kapitalmarktintegration.  38

4.1.3.1  Direktinvestitionsentwicklung im Vorfeld des Beitritts.  38

4.1.3.2  Deutsche Direktinvestitionen nach dem EU-Beitritt.  40

4.1.3.3  Arbeitsmarkteffekte der Kapitalmarktintegration  42

Seite I

4.2  Migration nach Deutschland - Chance oder Bedrohung?  45

4.2.1  Theorie: Ursachen und Wirkungen von Migration  46

4.2.1.1  Theoretische Erklärungsansätze zur Migration.  46

4.2.1.2  Theoretische Effekte der Migration  48

4.2.2  Bisherige Immigrationserfahrungen  53

4.2.3  Empirische Schätzung des Ost-West-Migrationspotentials  54

4.2.3.1  Schätzungen mittels ökonometrischer Verfahren  54

4.2.3.2  Ergebnisse persönlicher Befragungen.  59

4.2.4  Arbeitsmarkteffekte der Zuwanderung  62

4.2.4.1  Wirkungen auf die Einkommenssituation  63

4.2.4.2  Wirkungen auf die Beschäftigungssituation  65

4.2.4.3  Negative Effekte der Freizügigkeitsbeschränkung  67

4.3  Sonderrolle Ostdeutschland?  68

4.4  Zusammenfassung und Zwischenfazit  71

5  Wirtschaftspolitische Handlungsmöglichkeiten  73

6  Schlussbemerkungen.  77

Literaturverzeichnis.   79

Seite II

ABBILDUNGSVERZEICHNIS   

Abbildung  1: Kopenhagener Kriterien.  

Abbildung  2: Reales Pro-Kopf-Einkommen der Beitrittsländer in KKP.  

Abbildung  3: Standardisierte Arbeitslosenquoten der Beitrittsländer.  

Abbildung  4: Erwerbspersonenanteil verschiedener Qualifikationen in 2004.  

Abbildung  5: Qualifikationsspezifische Arbeitslosenquote in Deutschland.  

Abbildung  6: Qualifikationsspezifische Arbeitslosenquote in West- und Ostdeutschland.  

Abbildung  7: Flächentarifbindung deutscher Beschäftigter in West- und Ostdeutschland  

Abbildung  8: Einflusskanäle der Binnenmarktintegration für Arbeitsmarkteffekte  

Abbildung  9: Handelsanteil der Beitrittsstaaten am Außenhandel Deutschlands.  

Abbildung  10: Handelsstruktur zwischen Deutschland und den MOEL  

Abbildung  11: Deutsche Direktinvestitionen in den MOEL.  

Abbildung  12: Arbeitsmarkteffekte der Migration  

Abbildung  13: Arbeitsmarkteffekte der Binnenmarktintegration  

TABELLENVERZEICHNIS   

Tabelle 1:  Gesamtwirtschaftliche Indikatoren der neuen EU-Mitglieder / Stand 2004.  

Tabelle 2:  RCA-Index der MOEL im Jahre 2002  

Tabelle 3:  Gesamtwirtschaftliche Lohnstückkosten der MOEL in EURO  

Tabelle 4:  Prognostizierte Migration aus den MOEL nach Deutschland bis 2030.  

Tabelle 5:  Migration aus den MOEL nach Deutschland bei versch. Freizügigkeit  

Seite III

1 Einleitung

Am 01. Mai 2004 vollzog die Europäische Union ihre vierte und bisher größte Erweiterung. Der bis dahin aus 15 Staaten bestehenden Gemeinschaft traten mit Estland, Lettland, Litauen, Polen, der Slowakei, Slowenien, der Tschechischen Republik und Ungarn sowie Malta und Zypern (griechischer Teil) insgesamt 10 neue Länder bei und vergrößerten die Union auf nunmehr 25 Mitglieder. Knapp 50 Jahre nach ihrer Gründung und ca. 15 Jahre nach dem Fall des Eisernen Vorhangs ist die jahrzehntelange Spaltung Europas damit endgültig überwunden. Die politische und ökonomische Integration der ehemaligen Zentralverwaltungswirtschaften soll den Wohlstand aller Staaten weiter erhöhen und insbesondere den neuen Mitgliedern eine rasche Annäherung an das westliche Einkommensniveau ermöglichen. 1

Trotz optimistisch stimmender Versprechen stößt die Erweiterung im angrenzenden Deutschland nach wie vor auf große Skepsis. Mit über 80 % sehen insbesondere Personen mit geringer Qualifikation den Beitritt äußerst kritisch. ² Die Politik nahm sich dieser Bedenken an. In zähen Verhandlungen konnte Deutschland bereits im Vorfeld des Beitritts die vorläufige Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit durchsetzen. Somit droht wohl erst 2011 die Gefahr einer massiven Verdrängung hiesiger Arbeitnehmer durch zugewanderte „Billiglöhner“. Doch wie real ist diese Gefahr der Massenimmigration wirklich? Ein Blick auf den Einkommensunterschied zwischen den alten und neuen EU-Ländern offenbart in der Tat beträchtliche Differenzen: Das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen (PKE, in Kaufkraftparitäten) der neuen Mitglieder erreichte vor dem Beitritt nur knapp 50 % des bisherigen EU-15-Durchschnitts. ³ Polen kommt als direkter Nachbar Deutschlands gar nur auf rund 40 %. ⁴ Die Befürchtungen, durch eine Einwanderungswelle aus dem Osten in die Arbeitslosigkeit verdrängt zu werden, erscheinen demnach durchaus plausibel. Ähnlich beunruhigend wirken die Ankündigungen hiesiger Großunternehmen. Diese wollen künftig verstärkt die günstigeren Produktionsbedingungen Mittel- ¹ Vgl. Europäischer Rat (1995): „Enlargement is both a political necessity and a historic

opportunity for Europe. It will ensure the stability and security of the continent and will

thus offer both the applicant States and the current members of the Union new prospects

for economic growth and general well-being.”

² Vgl. Kroh (2005), S. 195. 81% aller Befragten mit Volks- oder Hauptschulabschluss sowie

83% aller befragten Arbeiter äußern sich in der DIW-Umfrage besorgt zur Erweiterung.

³ Vgl. Deutsche Bundesbank (2004), S. 6.

⁴ Vgl. SVR (2003), S. 98.

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und Osteuropas nutzen. Das enorme Potential billiger Arbeitskräfte verstärkt unter hiesigen Geringqualifizierten die Sorge vor zunehmenden Vorleistungs-importen und steigenden Produktionsverlagerungen. Trotz des bereits intensiven Güter- und Kapitalverkehrs im Vorfeld der Erweiterung wird mit dem Beitritt eine weitere Verschlechterung ihrer Arbeitsmarktchancen erwartet. Wiederum stellt sich die Frage nach den tatsächlichen Arbeitsmarkteffekten der Güter- und Kapitalmarktintegration.

Im Rahmen dieser Arbeit stehen daher die Arbeitsmarkteffekte der Güter-, Kapital- und Arbeitsmarktintegration insbesondere für inländische Geringqualifizierte im Zentrum des Interesses. Kapitel 2 beginnt mit einer kurzen Beschreibung der Ereignisse im Vorfeld der Erweiterung und entwirft anhand ausgewählter makroökonomischer Indikatoren ein erstes Bild der neuen Mitgliedsländer. Im Anschluss daran beschäftigt sich Kapitel 3 zunächst mit der Gruppe der einheimischen Geringqualifizierten und schafft sodann mit der Analyse einiger Arbeitsmarktinstitutionen eine wichtige Grundlage für die nachfolgende Untersuchung. Vor diesem Hintergrund erfragt Kapitel 4 zuerst ausführlich die Arbeitsmarkteffekte der Güter- und Kapitalmarktintegration für Geringqualifizierte, um im weiteren Verlauf des Kapitels den Fokus der Betrachtung in analoger Form auf die Effekte der potentiellen Ost-West-Migration zu richten. Kapitel 5 zeigt danach kurz Ansätze für die hiesige Wirtschaftspolitik zur Chancenverbesserung Geringqualifizierter auf, bevor Kapitel 6 die Untersuchung mit einigen Schlussbemerkungen abschließt.

2 Die Beitrittsstaaten: Zwischen Mauerfall und EU-Beitritt 2.1 Der Weg zur EU-Osterweiterung - die „Rückkehr nach Europa“

Mit dem Ende des Kalten Krieges verloren die Staaten des ehemaligen Warschauer Paktes ihren ideellen, politischen und ökonomischen Bezugspunkt. Der untergehende Sozialismus hinterließ eine Bevölkerung, die in weiten Teilen des russischen Einflusses überdrüssig und die zugleich vom westlichen Le-bensstandard fasziniert war. ⁵ Als Folge dessen war die politische und ökonomische Orientierungslosigkeit nur von sehr kurzer Dauer. Die für lange Zeit planwirtschaftlich organisierten Staaten leiteten mit Beginn der 1990er Jahre umfassende Transformationsprozesse ein, die den Weg in dezentrale markt-

⁵ Vgl. Sachs, J. (1993), S. 2

Seite 2

wirtschaftliche Volkswirtschaften bereiten sollten. Auch auf Seiten der EU war schnell klar, dass Frieden und Sicherheit in Europa maßgeblich vom Erfolg der eingeleiteten Reformprozesse der mittel- und osteuropäischen Staaten abhängen. ⁶ Nach der unmittelbaren Gewährung von Finanzhilfen schon 1989/1990 und der Aufnahme der MOEL in das allgemeine Präferenzzollsystem der EU bildeten die so genannten Europaabkommen einen wesentlichen Schritt in der Annährung zwischen Ost und West. ⁷ Jene bilateral ausgehandelten und bereits ab 1991 geschlossenen Assoziierungsverträge strebten die Schaffung einer Freihandelszone an und verpflichteten die MOEL darüber hinaus zur Fortsetzung der marktorientierten Reformen und der Demokratisierung. ⁸ Kennzeichnendes Merkmal der Europaabkommen war der asymmetrische Abbau der Handelsschranken zu Gunsten der MOEL. Während die Europäische Union spätestens im dritten Jahr nach Abschluss des Assoziierungsabkommens ihre Handelshemmnisse abgebaut haben musste, hatten die MOEL bis zu sieben Jahre Zeit. Diese einseitige Marktöffnung für industrielle Güter sollte den ökonomischen Transformations- und Konvergenzprozess weiter vorantreiben. ⁹ Tatsächlich bestanden so seitens der EU ab 1997 kaum noch Handelsschranken; die MOEL liberalisierten den industriellen Güterverkehr bis 2002. ¹⁰ Auf seinem Gipfeltreffen in Kopenhagen im Juni 1993 öffnete der Europäische Rat erstmalig die Tür für einen Beitritt der mittel- und osteuropäischen Länder in die EU. ¹¹ Zu den Europaabkommen, die nunmehr zur grundlegenden Voraussetzung für eine weitere Annährung wurden, entwickelte der Rat im Rahmen des Gipfels weitere politische und ökonomische Kriterien, die es seitens der beitrittswilligen Staaten als Voraussetzung für die Aufnahme von Beitritts-verhandlungen zu erfüllen galt. ¹² Diese so genannten Kopenhagener Kriterien

⁶ Vgl. Europäischer Rat (1993): „Peace and security in Europe depend on the success of

those efforts.”

⁷ Vgl. Belke/Hebler (2002), S. 4 ff.

⁸ Vgl. Hebler (2002), S. 33 ff. Obwohl die ersten Verträge bereits 1991 zwischen der EU

einerseits und Polen bzw. Ungarn andererseits unterzeichnet wurden, dauerte es bis 1996,

bis letztlich alle Staaten Mittel- und Osteuropas Teil der Europaabkommen wurden.

⁹ Vgl. Schimmelpfennig (2004), S. 473. Agrarprodukte waren von der Liberalisierung

jedoch nicht betroffen. Auch Produktgruppen der Textilindustrie sowie Kohle und Stahl

unterlagen auf Druck einiger Mitgliedsstaaten strengen Schutzklauseln, so dass die MOEL

anfangs im Handel ihrer konkurrenzfähigsten Güter behindert wurden.

¹⁰ Vgl. Berck (2003), S. 54 u. S. 56.

¹¹ Vgl. Belke (2002), S. 6 f. Auch wenn bereits in der Präambel der Europaabkommen das

Ziel der Vollmitgliedschaft festgeschrieben war, haben die damaligen EU-Staaten erst-mals auf dem Gipfel ihre grundsätzliche Bereitschaft zur Aufnahme jener Länder erklärt.

¹² Vgl. Egger (2003), S. 6.

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dienten fortan als Prüfsteine für die Evaluierung des Transformationsprozesses und prägten somit die weitere Entwicklung jener Staaten maßgeblich. Abbildung 1 fasst die wesentlichen Inhalte der Kriterien kurz zusammen. 13

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Europäischer Rat (1993) sowie SVR (2000).

Auf der Grundlage der Kopenhagener Beschlüsse beantragten die mittel- und osteuropäischen Länder in den nachfolgenden Jahren ihren Beitritt. Im Rahmen ihrer Heranführungsstrategie legte die EU-Kommission ab 1997 jährliche Berichte vor, in denen auf Basis der definierten Kriterien der jeweilige Entwick-lungsfortschritt der Beitrittskandidaten beurteilt wurde. Nachdem die Osterweiterung wegen teilweise mangelnder Erfüllung jener Kriterien zunächst in zwei Wellen stattfinden sollte (zuerst die sog. Luxemburg-Gruppe gefolgt von der Helsinki-Gruppe), konnten auf Grund des erfreulich raschen Reformprozesses der meisten Beitrittsländer auf dem Gipfeltreffen in Athen am 16. April 2003 zehn Länder den Beitrittsvertrag unterzeichnen. ¹⁴ Dank der erfolgreichen Ratifizierung durch die einzelnen Unterzeichnerstaaten traten schließlich am 01. Mai 2004 acht mittel- und osteuropäische Staaten sowie Malta und Zypern der Europäischen Union bei. ¹⁵ Lediglich der Beitritt von Rumänien und Bulgarien ist auf Grund nicht zufrieden stellender Umsetzung einzelner Kriterien frühestens für 2007 vorgesehen.

¹³ Vgl. SVR (2000), S. 146 ff. für eine detaillierte Beschreibung der einzelnen Kriterien.

¹⁴ Vgl. Belke (2002), S. 8 ff. Luxemburg-Gruppe: Estland, Polen, Slowenien, Ungarn, Tsche-

chien, Zypern. Helsinki-Gruppe: Bulgarien, Malta, Lettland, Litauen, Rumänien, Slowakei.

¹⁵ Vgl. SVR (2003), S. 92. In den meisten Kandidatenländern wurden Referenden durchge-

führt, in denen der Beitritt von bis 90% der Wähler befürwortet wurde.

Seite 4

2.2 Die neuen EU-Staaten - ein kompakter ökonomischer Überblick

Obwohl der Beitritt zehn neuer Mitgliedsstaaten die Größenordnungen bisheriger Erweiterungen deutlich übertrifft, ist ihre ökonomische Bedeutung vergleichsweise gering. Zwar nimmt mit der Erweiterung die EU-Bevölkerung um etwa 74 Mio. Personen und damit um rund 25 % zu und auch der Flächenzuwachs von rund 20 % ist beachtlich. ¹⁶ Mit rund 5 % fällt die Zunahme des EU-Bruttoinlandsprodukts indessen recht niedrig aus und weckt somit erste Erwartungen hinsichtlich möglicher Arbeitsmarktauswirkungen.

Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs und der Einleitung marktwirtschaftlicher Reformen begann für die MOEL ein zunächst schmerzlicher Transformationsprozess. Zahlreiche Unternehmen verloren auf Grund mangelnder Produktivität ihre Existenz, die verborgene Arbeitslosigkeit der offiziellen Vollbeschäftigung trat in enormem Ausmaß offen zu Tage. ¹⁷ Die Folgen wogen schwer: In einzelnen Staaten sank das Pro-Kopf-Einkommen (in Kaufkraftparitäten) um bis zu 50 % (vgl. Abbildung 2).

150

130 1991=100

110

90 70

50

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Zypern Tschechien Estland Ungarn Lettland

Litauen Malta Polen Slovenien Slowakei

Quelle: UNECE (2005).

Nach schwierigen Jahren der Anpassung stabilisierte sich jedoch die gesamtwirtschaftliche Lage im Verlauf der 1990er Jahre. Das Pro-Kopf-Einkommen begann zu steigen und auch die Arbeitslosenquote (ALQ) nahm spürbar ab (vgl. Abbildung 3). Unterschiedliche Fortschritte bei wirtschaftspolitischen Reformmaßnahmen führten jedoch zu einem heute vergleichsweise heterogenen Bild. Während sich Slowenien beim PKE und bei der Beschäftigungsent-

¹⁶ Vgl. Lammers (2004), S. 275.

¹⁷ Vgl. Hönekopp (2003), S. 1.

Seite 5

wicklung nahezu durchgehend ausgesprochen erfolgreich zeigte und inzwischen rund 70 % des deutschen PKE-Niveaus erreicht, verzeichnen nicht nur Polen und die Slowakei seit 1998 erneut steigende Arbeitslosigkeit.

Abb. 3: Standardisierte Arbeitslosenquoten der Beitrittsländer

20

Quelle: UNECE (2005).

Nach wie vor bestimmen Korruption und die teils nur mangelhaft durchsetzbaren Eigentumsrechte überdurchschnittlich das wirtschaftliche Geschehen. ¹⁸ Infolgedessen weist das Gesamtbild der neuen Mitglieder in Tabelle 1 deutliche Unterschiede im ökonomischen Erfolg einzelner Länder auf. Gegenteilig verhält es sich hingegen beim durchschnittlichen Bildungsniveau der Bevölkerung: In nahezu allen Staaten wird, gemessen am Anteil der Personen mit Se-kundar-II-Abschluss, das mittlere EU-15-Niveau erreicht. ¹⁹ Nicht selten wird es sogar übertroffen. Ein erster Hinweis für die Struktur potentieller Migration?

Tab. 1: Gesamtwirtschaftliche Indikatoren der neuen EU-Mitglieder / Stand 2004

Quelle: UNECE (2005) sowie Hönekopp (2004).

¹⁸ Vgl. Hafemann/van Suntum (2004), S. 39 ff. für kritisch detaillierte Länderanalysen.

¹⁹ Vgl. Plünnecke/Werner (2004), S. 2.

Seite 6

3 Geringqualifizierte und der deutsche Arbeitsmarkt

Um die Wirkungen der europäischen Arbeits-, Güter- und Kapitalmarktintegration auf die Arbeitsmarktchancen der Geringqualifizierten in Deutschland herleiten zu können, ist eine vorherige eindeutige Abgrenzung dieser Bevölkerungs- bzw. Beschäftigungsgruppe unumgänglich (Abschnitt 3.1). Darüber hinaus wird die weitere Analyse zeigen, dass die Ausgestaltungen einiger Arbeitsmarktinstitutionen einen maßgeblichen Einfluss auf die Einkommens- und Beschäftigungseffekte der Integration haben, so dass auch sie einer vorherigen Analyse bedürfen (Abschnitt 3.2). Beidem wird nachfolgend entsprochen.

3.1 Die (Problem-)Gruppe der Geringqualifizierten 3.1.1 Die formale Qualifikation als Abgrenzungskriterium

Die Abgrenzung der Gruppe der Geringqualifizierten erfolgt nicht immer ganz einheitlich. So definiert beispielsweise der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) Personen ohne Schulabschluss bzw. Personen mit Haupt- oder Realschulabschluss aber ohne eine abgeschlossene Berufsausbildung als gering qualifiziert. ²⁰ Demgegenüber wird insbesondere in der englischsprachigen Literatur häufig lediglich zwischen Arbeitern (blue collar) und Angestellten (white collar) unterschieden, ohne im Einzelnen auf die formale Qualifikation einzugehen. ²¹ Eine genaue Differenzierung aller Erwerbspersonen nach ihrer aktuellen formalen Qualifikation ist für eine Analyse ihrer jeweiligen Einkommens- und Beschäftigungssituation indes sehr hilfreich. ²² Dabei darf allerdings nicht vergessen werden, dass auch eine solche Differenzierung nur eine Unterscheidung auf sehr kleinem Nenner darstellt. Zweifellos steigern neben der Berufsausbildung einschlägige Berufserfahrung, Weiterbildungen und sonstige Schlüsselqualifikationen (soft skills) den individuellen Wert des Humankapitals. ²³ Da die Messung jener Werte je-

²⁰ Vgl. SVR (2004), S. 425.

²¹ Vgl. u. a. Geishecker/Görg (2004) sowie Pische/Veiling (1997). Häufig findet diese Art

der Differenzierung aus Gründen der Datenverfügbarkeit statt. Arbeiter können dabei

durchaus über einen formalen Berufsabschluss verfügen, der jedoch sehr häufig in einfa-

chen Tätigkeiten besteht. Angestellte können dagegen in einfachen Dienstleistungsberufen

tätig sein, ohne jedoch einen Berufsabschluss zu haben. Dieser datenbedingte Ansatz ist

demnach nicht ganz unproblematisch, lässt sich häufig aber nicht vermeiden.

²² Vgl. Moser (2004), S. 76. Unter formaler Qualifikation ist hier ein anerkannter Berufsab-

schluss zu verstehen: Hoch-/Fachhochschule, Lehre sowie (Berufs-)Fachschule.

²³ Vgl. Franz (2003), S. 75. Humankapital lässt sich im Allgemeinen als der Bestand an Wis-

sen und Fähigkeiten einer Person definieren, deren Zuwächse die Produktivität erhöhen.

Seite 7

doch sehr aufwändig ist und entsprechende Daten nur vereinzelt vorliegen, werden im Folgenden Personen ohne oder mit Schulabschluss, jedoch ohne formale Qualifikation als Geringqualifizierte bezeichnet. Die so definierte Gruppe machte mit einer Größenordnung von rund 6 Mio. Personen im Jahr 2004 etwa 16 % aller registrierten Erwerbspersonen aus (vgl. Abbildung 4). ²⁴ Entgegen den Erwartungen ist sie jedoch keinesfalls homogen. So hatten im Jahr 2001 lediglich 6 % der Geringqualifizierten keinen Schulabschluss. Weit über 60 % besaßen einen Volks-/Hauptschulabschluss, ca. 15 % erreichten die Mittlere Reife und immerhin rund 12,5 % verfügten über die (Fach-)Hochschulreife. ²⁵ Chancenverbessernde Weiterbildungsmaßnahmen scheitern folglich nicht per se an der begrenzten Lernfähigkeit dieser Gruppe.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Quelle: Reinberg/Hummel (2005), Tabellenanhang sowie eigene Berechnungen.

Eine fehlende Berufsausbildung an sich führt jedoch bei entsprechender Arbeitsnachfrage nicht zwangsläufig in die Arbeitslosigkeit. Die folgende Untersuchung zur Beschäftigungssituation Geringqualifizierter zeigt gleichwohl, dass diese Gruppe zu Recht als „Problemgruppe“ bezeichnet wird.

3.1.2 Arbeitsangebot, Arbeitsnachfrage und Beschäftigungssituation

Die Zahl aller Erwerbspersonen in Deutschland hat seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs bis in die 1980er Jahre hinein nahezu stetig zugenommen. ²⁶ Abgesehen von dem einmaligen Niveaueffekt der Wiedervereinigung wuchs sie in den 1990er Jahren jedoch nur noch langsam und pendelte zuletzt um ca. 42

²⁴ Vgl. Reinberg/Hummel (2003), S. 4 sowie eigene Berechnungen.

²⁵ Vgl. Rauch (2001), S. 10 ff. Ähnliche Ergebnisse erhalten Reinberg/Walwei (2000), S. 8 f.

²⁶ Vgl. SVR (2004), S. 650, Tabelle 20. Die Zahl der Erwerbspersonen ergibt sich nach dem

Inländerkonzept der ESVG 1995 und besteht aus Erwerbstätigen und Erwerbslosen.

Seite 8

Mio. Die Qualifikationsstruktur der Erwerbspersonen hat sich dabei im Zeitverlauf allerdings deutlich verändert. Der Anteil der Hoch- und Fachhochschulabsolventen nahm ebenso wie der Anteil derer mit abgeschlossener Berufsausbildung (Lehre) von ca. 8 % (62,5 %) im Jahr 1978 auf ca. 16,5 % (68,7 %) im Jahr 2001 spürbar zu. ²⁷ Demgegenüber sank das Arbeitsangebot der Nicht-Formal-Qualifizierten von ca. 29 % (1978) auf gut 14 % (2001). Ver-antwortlich für diese Entwicklung zeigt sich in besonderem Maße die Bildungsexpansion der geburtenstarken Jahrgänge der 1950er und 1960er Jahre, so dass die Gruppe der heute 35-50-Jährigen zu den formal am besten Qualifizierten zählt. 28

Eine alleinige Konzentration auf die registrierten Erwerbspersonen greift indes zu kurz, um belastbare Aussagen zum Arbeitsangebot Geringqualifizierter machen zu können. Vernachlässigt würden so zum einen jene Geringqualifizierten, die zwar eigentlich erwerbslos, zurzeit aber in bestimmten Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik involviert sind und somit weder als erwerbslos noch als erwerbstätig eingestuft werden. ²⁹ Neben diesem Teil der so genannten „Stillen Reserve“ finden auch die gering qualifizierten, aber erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger keine Berücksichtigung. ³⁰ Letzteres wurde mit Inkrafttreten des 4. Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) zum 01. Januar 2005 geändert. Infolgedessen nahm die Zahl der registrierten Arbeitslosen im Jahresmittel um gut 300.000 Personen zu. ³¹ Das Angebot an Geringqualifizierten wird demnach durch die nicht regulär Registrierten zusätzlich erhöht. Deren individuelles Arbeitsangebot hängt jedoch entscheidend von den Transfereinkommen sowie etwaigen Zusatzverdiensten ab. Mögliche Angebotsausweitungen durch erweiterungsbedingte Zuwanderung erfordern daher eine gesonderte Betrachtung des Transfersystems im weiteren Verlauf der Untersuchung (Abschnitt 3.2.2).

²⁷ Vgl. Bund-Länder-Kommission (2002), S. 4 f.

²⁸ Vgl. Reinberg (2003), S. 21.

²⁹ Vgl. SVR (2004), S. 180 ff. Teilnehmer an beruflicher Weiterbildung in Vollzeit oder

Eignungsfeststellungsmaßnahmen gelten der Definition nach weder als erwerbstätig noch

als erwerbslos (da sie derzeit keiner Beschäftigung zur Verfügung stehen) und gehören

damit vorübergehend nicht zu den Erwerbspersonen. Sie sind mit etwa 250.000 Personen

(2004) vielmehr Teil der „verdeckten“ Arbeitslosigkeit.

³⁰ Vgl. Franz (2003), S. 345. Unter der „stillen Reserve“ ist in diesem Zusammenhang der

Teil des Erwerbspersonenpotentials zu verstehen, der sein Arbeitsangebot primär von der

konjunkturellen Lage abhängig macht und daher nicht als arbeitslos registriert ist.

³¹ Vgl. SVR (2005), S. 120. Nur ein Teil der Personen gehört freilich zu den Geringqualifi-

zierten.

Seite 9

Analog zum Arbeitsangebot weist die Arbeitsnachfrage im betrachteten Zeitraum eine ähnliche Entwicklung auf. Auch hier zeigt die nach Qualifikationen differenzierende Betrachtung eine eindeutige Verschiebung zu Lasten der Geringqualifizierten. Lag der Bedarf an Geringqualifizierten im Verhältnis zu allen Erwerbspersonen im Jahr 1978 noch bei ca. 29,5 %, nahm er in den folgenden Jahrzehnten spürbar ab und lag 2001 bei nur noch ca. 14,8 %. Ungeachtet des ohnehin schon deutlichen Rückgangs wird die Nachfrage nach Geringqualifizierten auch in Zukunft weiter und stärker als das Angebot sinken. ³² Die ökonomische Theorie führt diesen Nachfragerückgang im Wesentlichen auf zwei Ursachen zurück: zunehmende internationale Arbeitsteilung sowie den arbeitssparenden technischen Fortschritt. ³³ Obschon die Höhe des jeweiligen Einflusses nach wie vor kontrovers diskutiert wird, bestätigen empirische Untersuchungen regelmäßig die restriktiven Nachfragewirkungen beider Entwicklungen. ³⁴ Folglich kann bereits an dieser Stelle vermutet werden, dass mit der EU-Osterweiterung die hiesige Nachfrage nach Geringqualifizierten weiter sinken wird.

Die stark nachlassende Nachfrage in Kombination mit einem weniger stark sinkenden Angebot, der technische Fortschritt sowie die zunehmende internationale Arbeitsteilung haben in der Beschäftigungssituation der Geringqualifizierten deutliche Spuren hinterlassen. Abbildung 5 zeigt neben der Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen auch den Verlauf der jeweiligen qualifikatorischen Arbeitslosenquote. Schon auf den ersten Blick wird deutlich, dass Geringqualifizierte überdurchschnittlich von Arbeitslosigkeit betroffen sind. Lag im Jahr 1975 die Arbeitslosenquote der Geringqualifizierten noch bei 6,1 %, so stieg sie im Zeitverlauf dramatisch an. Auch wenn seit dem bisherigen Nega-tivrekord im Jahr 1997 insgesamt eine leichte Besserung eintreten ist, war im Jahr 2004 fast jede vierte Erwerbsperson ohne formale Ausbildung arbeitslos.

³² Vgl. BLK (2002), S. 5. Die Bund-Länder-Kommission schätzt, dass der Anteil der Gering-

qualifizierten am gesamten Arbeitskräftebedarf bis 2015 auf ca. 12% sinken wird.

³³ Vgl. Kleinert et al. (2000), S. 4 ff. für eine detaillierte Darstellung unterschiedlicher Wir-

kungrichtungen des technischen Fortschritts, der neoklassischen Außenhandelstheorie

sowie deren Arbeitsmarkteffekte.

³⁴ Vgl. Fitzenberger (1999) und Schank (2003) für einen eher technikgeschuldeten Nachfra-

gerückgang sowie Wood (1994) für eine handelsdominierende Position.

Seite 10

Zwar nahm auch die Arbeitslosigkeit unter den (Hoch-)Qualifizierten zu - deren Entwicklung verlief jedoch deutlich gemäßigter. 35

30 25

ALQ in % aller zivilen 20 Erwerbspersonen 15 10

Quelle: Reinberg/Hummel (2005), Tabellenanhang.

Eine Gegenüberstellung der unterschiedlichen Entwicklungen in den alten und neuen Bundesländern offenbart die weitaus bedenklichere Beschäftigungssituation Geringqualifizierter in Ostdeutschland. Aus Abbildung 6 lässt sich erkennen, dass im Jahr 2004 gut jeder zweite Geringqualifizierte in den neuen Bundesländern keiner regulären Beschäftigung nachging. Wenngleich auch der Entwicklungstrend in beiden Regionen Deutschlands ein ähnlicher ist: Verglichen mit Westdeutschland („nur“ jeder fünfte Geringqualifizierte ist arbeitslos) herrscht in Ostdeutschland eine besorgniserregende Situation. Der weiteren Untersuchung kommt daher die Aufgabe zu, herauszufinden, ob gering qualifizierte Erwerbspersonen in den neuen Bundesländern verstärkt von der EU-Osterweiterung „betroffen“ sind.

Die Gruppe der Geringqualifizierten scheint darüber hinaus überdurchschnittlich stark von Mismatch-Arbeitslosigkeit betroffen zu sein. Finden Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage auf dem Markt nicht zusammen, gibt es also Arbeitslosigkeit trotz offener Stellen (es kommt zu keinem Match), so spricht man von Mismatch-Arbeitslosigkeit. ³⁶ Das Konzept der Beveridge-Kurve greift dieses Problem auf und führt diese Art von Arbeitslosigkeit im Wesentlichen auf drei Ursachen zurück: Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage sind re-

³⁵ Hochqualifizierte: Personen mit (Fach-)Hochschulstudium; Qualifizierte: Personen mit

betrieblicher Ausbildung/Lehre.

³⁶ Vgl. Christensen (2005), S. 16 ff.

Seite 11

gional unterschiedlich und immobil (regionales Mismatch), zwischen Arbeitssuchenden und Unternehmen bestehen Informationsdefizite und/oder das qualitative Profil zwischen Angebot und Nachfrage stimmt nicht überein (qualifikationsspezifisches bzw. lohnbedingtes Mismatch). ³⁷ Untersuchungen auf Basis von qualifikationsspezifischen Beveridge-Kurven weisen darauf hin, dass insbesondere Geringqualifizierte weit überdurchschnittlich unter lohnbedingter Mismatch-Arbeitslosigkeit leiden. ³⁸ Regionale Immobilität spielt eine geringere, Informationsdefizite spielen nur eine untergeordnete Rolle. Ein qualifikationsspezifischer Mismatch scheidet per Definition von vornherein aus. Die durch sinkende Nachfrage ohnehin schon angespannte Situation auf dem Markt für Geringqualifizierte wird offenbar durch verschiedene Probleme bei der Lohnfindung zusätzlich verstärkt.

60

50 ALQ in % aller zivilen

Erwerbspersonen 40 30 20 10 0

Quelle: Reinberg/Hummel (2005), Tabellenanhang.

Mit der enorm hohen Arbeitslosigkeit infolge einer die Angebotsentwicklung dominierenden gesamtwirtschaftlichen Nachfragereduktion wird deutlich, warum die Geringqualifizierten häufig als Problemgruppe des Arbeitsmarktes gebrandmarkt werden. Forciert wird die Situation offenbar durch Mängel in der Lohnfindung, die einen markträumenden Ausgleich von Angebot und Nachfrage zusätzlich behindern. Der folgende Abschnitt nimmt diesen Hinweis auf und beleuchtet die lohnbeeinflussenden Arbeitsmarktinstitutionen etwas genauer.

³⁷ Vgl. Franz (2003), S. 227 sowie Henning (1997), S. 21 ff. für eine ausführliche Darstel-

lung des Konzepts der Beveridge-Kurve.

³⁸ Vgl. Christensen (2001), S. 512 f.

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3.2 Arbeitsmarktinstitutionen in Deutschland

Die Koordination von Angebot und Nachfrage mit dem Ziel einer gleichgewichtigen Markträumung ist eine Hauptfunktion von Märkten. Der (deutsche) Arbeitsmarkt erweist sich in dieser Hinsicht als ein besonderer Markt, dessen Koordinationsfunktion durch eine Reihe von Institutionen beeinflusst und gesteuert werden soll. Die sich vorrangig aus sozial- und gesellschaftspolitischen Überlegungen speisenden Institutionen zielen häufig auf die Beeinflussung der Lohnsetzung als Steuerungsinstrument ab. ³⁹ Der Preismechanismus, auf vielen Märkten Garant für eine effiziente Ressourcenallokation, erfährt sowohl bei Insidern (Erwerbstätige) als auch bei Outsidern (Erwerbslose) zum Teil massive Eingriffe - notwendige Anpassungsreaktionen äußern sich daher häufig in Mengeneffekten. Die folgenden Abschnitte veranschaulichen die Dimension jener Eingriffe. Abschnitt 3.2.1 arbeitet zunächst wesentliche Punkte der Tarifautonomie sowie deren Auswirkungen auf die Arbeitsnachfrage heraus. Da Geringqualifizierte verstärkt von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen sind, beschäftigt sich Abschnitt 3.2.2 im Anschluss mit der aktuellen Ausgestaltung des Arbeitslosengeldes II sowie dessen Wirkungen auf das Arbeitsangebot. Mit dem Wissen um die Funktionsfähigkeit und Flexibilität des Preismechanismus liefern beide Abschnitte wichtige Grundlagen, um im Anschluss die Auswirkungen der EU-Osterweiterung auf die Arbeitsmarktchancen hiesiger Geringqualifizierter analysieren zu können.

3.2.1 Das deutsche Lohnverhandlungssystem

Löhne und sonstige Arbeitsbedingungen können nach der deutschen Rechts-ordnung entweder einzel- oder kollektivvertraglich vereinbart werden. Einzelvertragliche Verabredungen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer werden in einem individuellen Arbeitsvertrag festgehalten. Kollektivvertragliche Vereinbarungen werden hingegen zwischen Tarifparteien geschlossen und resultieren je nach Verhandlungsebene in einem Firmen- oder Branchentarifvertrag. 40

³⁹ Institutionen, die nicht unmittelbar auf den Lohn einwirken (bspw. der Kündigungsschutz),

werden zwar nicht weiter untersucht, haben häufig aber durchaus ähnliche Wirkungen.

⁴⁰ Grundlage beider Vertragsformen ist die Tarifautonomie, die den Interessensausgleich

zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt über (Gruppen-)Verhandlungen

beschreibt und die Tarifparteien vor staatlicher Einflussnahme bewahrt. Ihren juristischen

Ursprung findet die Tarifautonomie in der im Artikel 9 Absatz 3 des Grundgesetzes gere-

gelten Koalitionsfreiheit und dem darauf abgeleiteten Tarifvertragsgesetz (TVG).

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In der Vergangenheit waren es insbesondere die kollektivvertraglichen Vereinbarungen, die das Verhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer geprägt haben; entsprechend hoch war ihr Einfluss auf die Lohnentwicklung. Obwohl der individuelle Arbeitsvertrag eine markträumende Koordination von Angebot und Nachfrage verspricht, unfreiwillige bzw. neoklassische Arbeitslosigkeit mithin vermieden wird, bergen kollektive Vereinbarungen nicht zu vernachlässigende Vorteile: Tarifverträge sind für beide Tarifparteien während der gesamten Laufzeit bindend. ⁴¹ Abweichungen (etwa in Form einer Lohnsenkung) sind nur im Fall einer vereinbarten Öffnungsklausel möglich. ⁴² Auch Arbeitskampfmaßnahmen wie Streiks oder Aussperrungen sind während der Gültigkeit des Vertrages untersagt. Diese häufig als „Friedenspflicht“ bezeichnete Klausel eines Tarifvertrages gilt als wesentlicher Vorteil gegenüber einzelvertraglichen Abschlüssen, gibt sie doch beiden Marktseiten Planungssicherheit. Weiterhin sind die enormen Kosteneinsparungen in Form von Transaktions-und Verhandlungskosten nicht zu verachten. Eine möglichst weitgehende Standardisierung der Entgelte wie auch der übrigen Arbeitsbedingungen reduziert den Aufwand für alle an den Verhandlungen beteiligten Parteien. 43

Trotz der genannten Vorteile erfreut sich insbesondere der Branchentarifvertrag immer weniger Beliebtheit. Abbildung 7 verdeutlicht, dass die Zahl der gebundenen Beschäftigten zwar immer noch hoch, seit Mitte der 1990er Jahre jedoch deutlich rückläufig ist. Waren 1995 noch ca. 72,2 % aller Beschäftigten Westdeutschlands an einen Branchentarifvertrag gebunden, sank ihr Anteil um gut 11 % auf ca. 61 % im Jahr 2004 ab. ⁴⁴ Demgegenüber verringerte sich die Flächentarifbindung Ostdeutschlands noch stärker: 1996 wurden immerhin noch 56,3 % der Beschäftigten der neuen Bundesländer durch solche Verträge erfasst. Die folgenden Jahre ließen diesen Anteil indes um rund 15 % schrumpfen. 2004 wurden lediglich noch für 41 % aller Beschäftigten die Arbeitsbedingungen auf Branchenebene ausgehandelt.

⁴¹ Vgl. §3 Abs. 1 TGV: „Die Tarifgebundenheit bleibt gestehen, bis der Tarifvertrag endet“.

⁴² Vgl. §4 Abs. 3 TGV: „Abweichende Abmachungen sind nur zulässig, soweit sie durch den

Tarifvertrag gestattet sind […].“.

⁴³ Vgl. Möschel (1996), S. 16 ff für eine kritische Beurteilung Kollektiverträge bevorzugen-

der Argumente.

⁴⁴ Vgl. WSI-Tarifarchiv (lfg. Jahrgänge) sowie Schnabel (2005), S. 19.

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