Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zu Art. 68 GG. Ein Beispiel für richterliche Zurückhaltung

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung
A. Hinführung zum Thema
B. Fragestellung und Vorgehensweise

II. Hauptteil
A. Die Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit in einem politischen System – zwischen Richterlichem Aktivismus (judicial activism) und Richterlicher Zurückhaltung (judicial restraint)
B. Die Mitwirkung des Bundeskanzlers, des Bundestages und des Bundespräsidenten innerhalb der Systematik des Artikels 68 GG
1) Die Rolle des Bundeskanzlers innerhalb des Artikels 68 GG
2) Die Rolle des Parlamentes innerhalb des Artikels 68 GG
3) Die Rolle des Bundespräsidenten innerhalb des Artikels 68 GG
C. Das Problem der fingierten unechten Vertrauensfrage
1) Die verfassungsrechtliche Problematik
2) Die Ansicht der Rechtswissenschaft zur Problematik fingierter unechter Vertrauensfragen
a) Grammatische Auslegung
b) Systematische Auslegung
c) Historische Auslegung
d) Teleologische Auslegung
1) Die Ansichten zur Vertrauensfrage am 17.12.1982
a) Der Bundeskanzler
b) Der Bundestag
c) Der Bundespräsident
2) Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 16. Februar 1983
a) Die Urteilsbegründung
b) Kritik an der Urteilsbegründung
3) Die Ansichten zur Vertrauensfrage am 1.7.2005
a) Der Bundeskanzler
b) Der Bundestag
c) Der Bundespräsident
4) Das Urteil des Bundesverfassungsgericht vom 25.8.2005
a) Die Urteilsbegründung
b) Kritik an der Urteilsbegründung

III. Fazit
A. Der hohe verfassungsrechtliche Rang der Vertrauensfrage als Klagegegenstand
B. Die einhellige Ansicht aller drei Verfassungsorgane zum Verfassungsstreit der unechten fingierten Vertrauensfrage
C. Die Präzedenzwirkung des Urteils aus dem Jahre 1983

IV. Literaturverzeichnis

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zu Art.68 GG (Vertrauensfrage, Auflösung des Bundestages, Neuwahlen) - Ein Beispiel für das Zustandekommen von richterlicher Zurückhaltung (judicial restraint)

I. Einleitung

A. Hinführung zum Thema

Wenn man sich mit den beiden Urteilen des Bundesverfassungsgerichtes zu der Anwendung des Artikels 68 des Grundgesetzes beschäftigt, dann fällt auf, dass das Karlsruher Gericht

sowohl Helmut Kohls Anliegen 1982^[1] als auch Gerhard Schröders Vorhaben 2005^[2], über eine verlorene Vertrauensfrage im Bundestag Neuwahlen herbeizuführen, ausdrücklich und höchstrichterlich billigte. Dies ist deshalb bemerkenswert, weil die beiden Vertrauensfragen der Kanzler Kohl und Schröder sich einer Praxis bedienten, die innerhalb der Staatsrechtswissenschaft auf große Ablehnung stieß und darüber hinaus auch in der überregionalen deutschen Presse kritisch bis ablehnend diskutiert wurde. Schließlich ging es den beiden Kanzlern mit ihrer Vertrauensfrage nicht darum, das Vertrauen ihrer Regierungsfraktionen und damit der Mehrheit des deutschen Bundestages ausgesprochen zu bekommen - sie wollten beide vielmehr bewusst die Abstimmung über ihren Antrag zur Vertrauensfrage verlieren, um auf dieser Grundlage den Bundespräsidenten bitten zu können, den Bundestag aufzulösen und Neuwahlen anzusetzen, was in beiden Fällen der Bundespräsident auch tat.

B. Fragestellung und Vorgehensweise

In der Hausarbeit soll deshalb der Frage nachgegangen werden, warum das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen zur Vertrauensfrage diese Anwendung des Artikels 68 billigte und nicht vielmehr für verfassungswidrig erklärte, obwohl dies die weitverbreitete Ansicht innerhalb der Staatsrechtwissenschaft^[3] ist und doch die Aufgabe des höchsten deutschen Gerichtes gerade darin besteht, über die korrekte Einhaltung der Verfassung im politischen Prozess zu wachen. Auch gilt es in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass das Karlsruher Gericht in seiner 56-jährigen Geschichte wahrlich nicht vor Konflikten mit anderen Verfassungsorganen zurückschreckte, wenn diese aus Sicht des Gerichtes ihre Kompetenzen überschritten oder die Verfassung in einem konkreten Fall falsch anwendeten.^[4] Umso erstaunlicher und erklärungsbedürftiger scheint es, warum das Karlsruher Gericht in den beiden Urteilen von 1983 und 2005 zur Vertrauensfrage eine solch große Zurückhaltung an den Tag legte und jeweils die fragwürdige Inanspruchnahme des Artikels 68 durch die beiden Bundeskanzler, um so über eine vorsätzlich herbeigeführte negative Vertrauensfrage, Neuwahlen herbeizuführen, für rechtmäßig erklärte.

Um diese Frage klären zu können, sollen die beiden konkreten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes dem allgemeinen abstrakten Idealtypus der richterlichen Selbstbeschränkung (judicial restraint) zugeordnet werden, der im Gegensatz zum Idealtypus des richterlichen Aktivismus (judicial activism) steht. Beide Idealtypen werden gemeinhin in der Politikwissenschaft verwendet, um die Rolle und Funktion von Verfassungsgerichtsbarkeit innerhalb eines politischen Systems zu beschreiben. Auch gibt es unbestritten viele Beispiele aus der konkreten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, die diese beiden beschreibenden Idealtypen empirisch bestätigen.^[5] Allerdings ist ungeklärt, wann und in welchen Fällen jeweils in der konkreten Rechtsprechung des höchsten deutschen Gerichtes das Paradigma der richterlichen Selbstbeschränkung oder das Paradigma des richterlichen Aktivismus zum Tragen kommt und angewandt wird.

Am Beispiel der Entscheidungen zur Vertrauensfrage soll die These aufgestellt werden, dass richterliche Zurückhaltung dann von Seiten des Gerichtes geübt wird, wenn zwei Faktoren vorliegen: Erstens hängt das Maß des judicial restraint entscheidend von der Art des Klagegegenstandes ab, über den das Gericht zu entscheiden hat, und dabei gilt: Je höher der verfassungsrechtliche Rang des Klagegegenstandes ist, desto eingeschränkter wird der Entscheidungsspielraum des Karlsruher Gerichtes. Da es sich aber bei einer Vertrauensfrage, die gerichtlich überprüft wird, um einen Akt handelt, bei dem drei weitere oberste Verfassungsorgane – Bundeskanzler als Chef der Bundesregierung, Bundestag und Bundespräsident – laut Artikel 68 GG mitwirken müssen, ist die Vertrauensfrage ein Klagegegenstand – im Unterschied zu anderen Klagegegenständen – von sehr hohem Verfassungsrang, was den Spielraum des Gerichtes sehr einschränkt. Zweitens dürfen die übrigen Organe, die neben dem Bundesverfassungsgericht bei der Entscheidung in einer verfassungsrechtlichen Streitfrage mitwirken, nicht untereinander zerstritten sein; sie müssen vielmehr untereinander einen einheitlichen festen Willen haben, indem sie zu erkennen geben, dass sie eine verfassungsrechtliche Streitfrage in eine ganz bestimmte Richtung entschieden haben wollen. Das heißt bezogen auf die Vertrauensfrage, dass die drei Verfassungsorgane (Bundesregierung, Bundestag und Bundespräsident) in der konkreten Streitfrage alle die gleiche Ansicht vertreten müssen, was den Spielraum des Gerichtes zusätzlich einschränkt. Wenn schließlich beide Faktoren vorliegen, übt sich das Gericht in richterlicher Zurückhaltung, die sich darin zeigt, dass die Verfassung an den Willen und die Praxis der übrigen Verfassungsorgane angepasst wird, auch wenn dies der Verfassungslehre widerspricht.

Dieser These folgend sollen in der Arbeit zunächst in einem ersten Teil die beiden Idealtypen des judicial restraint und des judicial activism vorgestellt werden, wobei die beiden Urteile des BVerfG zur Vertrauensfrage in die Kategorie der richterlichen Zurückhaltung eingeordnet werden. In einem zweiten Schritt soll dann abstrakt gezeigt werden, welche Rolle der Bundeskanzler, der Bundestag und der Bundespräsident als Verfassungsorgane in der Anwendung des Artikel 68 GG spielen, um so den hohen verfassungsrechlichen Rang der Vertrauensfrage als Klagegegenstand vor dem Bundesverfassungsgericht zu verdeutlichen. Dann soll die verfassungsrechtliche Problematik skizziert werden, die dann entsteht, wenn der Bundeskanzler über den Weg des Artikels 68 GG vorsätzlich versucht, Neuwahlen herbeizuführen, obwohl er sich in den bisherigen Entscheidungen stets auf das Vertrauen seiner Regierungsfraktionen verlassen konnte. In einem weiteren Schritt soll dann die überwiegende Ansicht innerhalb der Staatsrechtslehre dargelegt werden, die eine solche Praxis der Vertrauensfrage ablehnt und für verfassungswidrig hält. In einem zweiten Teil sollen die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes aus den Jahren 1983 und 2005 beschrieben und analysiert werden. Dies soll zum einen so geschehen, dass der zeitgeschichtliche Kontext nachgezeichnet wird, der zur Anwendung der Vertrauensfrage und zur Klage gegen diese Art der Anwendung vor dem höchsten deutschen Gericht geführt hat. Dabei soll in beiden Fällen anhand von Reden und Stellungnahmen der beteiligten Akteure nachgezeichnet werden, welche Motive und Absichten jeweils der Bundeskanzler als Chef der Bundesregierung sowie die Fraktionen im Deutschen Bundestag und der Bundespräsident verfolgten, um so klären zu können, ob diese tatsächlich einen einheitlichen Willen im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Streitfrage im Zusammenhang mit der Vertrauensfrage artikulierten. An die Schilderung des zeitgeschichtlichen Kontextes soll sich dann die Analyse des Verfassungsgerichtsurteils anschließen. Hier soll herausgearbeitet werden, welchen Prüfungsmaßstab das Gericht anlegte, wie es die Stellungnahmen der übrigen Verfassungsorgane bewertete und wie es letztlich seine Entscheidung begründete. Dabei soll geklärt werden, ob das Gericht tatsächlich nur einen eingeschränkten Prüfungsmaßstab verwendete und darüber hinaus seine Entscheidung an den Willen der übrigen Verfassungsorgane anpaßte. Dann sollen abschließend jeweils auch die wichtigsten Kritikpunkte angeführt werden, die von Seiten der Staatsrechtswissenschaft an der Entscheidung des Gerichtes geübt wurden. In einem abschließenden Fazit soll dann der Frage nachgegangen werden, ob die aufgestellte These tatsächlich die zurückhaltende Entscheidung des Verfassungsgerichtes im Rahmen des Streites um die verfassungskonforme Anwendung des Art.68 plausibel erklären kann.

II. Hauptteil

A. Die Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit in einem politischen System – zwischen Richterlichem Aktivismus (judicial activism) und Richterlicher Zurückhaltung (judicial restraint)

Innerhalb eines politischen Systems kann ein Verfassungsgericht bei verfassungsrechtlichen Streitfragen auf zwei verschiedene Weisen tätig werden. Es kann sich zum einen in richterlichem Aktivismus üben, es kann aber auch sich mit richterlicher Selbstbeschränkung begnügen.^[6] Dabei zeichnet sich richterlicher Aktivismus vor allem dadurch aus, dass das Gericht nicht nur den ihm vorgelegten Fall entscheidet, sondern vielmehr über die vorliegende Streitfrage hinausgeht und auch Ausführungen zu im Fall nicht angesprochenen Fragen macht.

Zudem unterbreitet das Gericht dem Gesetzgeber zusätzlich konkrete Vorschläge darüber, wie ein bestimmter Themenkomplex nach Ansicht des Gerichtes in Zukunft geregelt werden soll.^[7] Dies impliziert weiter, dass das Gericht politische Zweckmäßigkeiten bei seinen Entscheidungen weitgehend unberücksichtigt lassen kann; vielmehr müssen sich diese einem einzig vom Gericht selbst festgelegten Rechtsmaßstab unterordnen. Beispiele hierfür aus der Praxis des Bundesverfassungsgerichtes sind etwa die Urteile zu den Auslandseinsätzen der Bundeswehr oder zur Regelung der Parteienfinanzierung.^[8] Das Bedürfnis nach richterlichem Aktivismus ergibt sich zum einen aus der Offenheit vieler Verfassungsnormen, die ein hohes Maß an richterlicher Konkretisierung bedürfen. Zudem erfordert die umfassende Geltung einer Verfassung als oberste Norm innerhalb eines politischen Systems eine sehr weitgehende und umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit. Demgegenüber steht die Vorstellung der richterlichen Selbstbeschränkung (judicial self-restraint). Damit ist gemeint, dass das Verfassungsgericht tatsächlich nur den ihm konkret vorliegenden Fall entscheidet und dabei möglichst den Präferenzen der übrigen Verfassungsorgane in seiner Entscheidung entgegen kommt. Darüber hinausgehende verfassungspolitische Streitfragen sollten nach diesem Grundsatz nicht einseitig vom Gericht in richterlicher Rechtsfortbildung entschieden werden; vielmehr soll den übrigen Verfassungsorganen ein möglichst großer Spielraum gegeben werden, um grundlegende Streitfragen im politischen Prozess selber einer Lösung zuzuführen, wobei das Gericht möglichst keine konkreten Vorgaben in einem Urteil für solche Lösungen machen soll. Beispiele für solche richterliche Zurückhaltung sind etwa die Parteienverbotsverfahren gegenüber SRP und KPD. Der Grundsatz des judicial restraint, der vor allem die Rolle der Legislative und Exekutive in einem gewaltenteiligen politischen System betont, entspringt historisch der Political-Question-Doktrin des amerikanischen Supreme Courts, welche besagt, dass das Verfassungsgericht nur politische Rechtsstreitigkeiten, aber keine rein politischen Streitigkeiten entscheide.^[9] Dieser Ansatz betont vor allem die Rolle der Legislative und Exekutive bei verfassungsrechtlichen Streitigkeiten und politische Zweckmäßigkeiten, über die sich das Gericht nicht hinwegsetzen sollte.

Wenn man die beiden Urteile zur Vertrauensfrage des Bundesverfassungsgerichtes einem dieser beiden diametral entgegengesetzten Leitideen von der Rolle, die Verfassungsgerichtsbarkeit innerhalb eines politischen System zu spielen hat, zuordnen will, dann gilt einerseits zu bedenken, dass das Gericht jeweils nicht nur den konkreten Fall entschieden hat, sondern es hat sich grundsätzlich zur Problematik geäußert, ob eine negative Vertrauensfrage, die ausdrücklich nicht im Grundgesetz geregelt ist, zulässig ist, was eher für eine Einordnung des Urteils unter der Rubrik des Richterlichen Aktionismus spräche. Allerdings gilt zu bedenken, dass das Gericht sich bei seiner Entscheidung und in seinen Äußerungen zu dieser Frage sehr stark an politischen Präferenzen des Bundeskanzlers, des Bundestages wie auch des Bundespräsidenten orientiert hat. Auch sind, wie noch genauer gezeigt werden wird, die Kriterien so entwickelt worden, dass sie leicht von der Regierung und dem Parlament erfüllt werden können, damit eine solche Vertrauensfrage zulässig ist. Deshalb lassen sich die beiden Urteile zur Vertrauensfrage als Beispiele für judicial restraint auffassen.

B. Die Mitwirkung des Bundeskanzlers, des Bundestages und des Bundespräsidenten innerhalb der Systematik des Artikels 68 GG

Im Rahmen einer Vertrauensfrage sind, was deren verfahrensrechtlichen Verlauf und Konsequenzen anbelangt, viele verschiedene Szenarien denkbar. Welches der möglichen Szenarien letztlich eintritt, hängt vom Willen jedes einzelnen Verfassungsorgans ab, das bei der Anwendung des Artikels 68 mitwirkt. Es soll nun einerseits gezeigt werden, welche Szenarien im Einzelnen bei der Vertrauensfrage rechtlich möglich sind. Andererseits soll deutlich gemacht werden, wie die drei in Artikel 68 genannten Verfassungsorgane interagieren müssen, damit eine bestimmte rechtliche Konsequenz eintritt.

1) Die Rolle des Bundeskanzlers innerhalb des Artikels 68 GG

Der Bundeskanzler ist insgesamt an drei Schritten des insgesamt fünfschrittigen Verfahrens beteiligt.^[10] Zunächst ist der Kanzler der Initiator der Vertrauensfrage: nur er besitzt das Recht,

den Antrag zur Vertrauensfrage gegenüber dem Bundestag zu stellen.^[11] Dabei liegt es vollständig im Ermessen des Bundeskanzlers, ob und wann er es für politisch geboten hält, die

Vertrauensfrage zu stellen, um sich so seiner Mehrheit im Parlament zu vergewissern.^[12] Der Kanzler wird zum zweiten Mal tätig, wenn er die Vertrauensfrage im Parlament verliert. Er hat dann innerhalb vier Wochen die Möglichkeit, den Bundespräsidenten darum zu bitten, den Bundestag aufzulösen und Neuwahlen anzusetzen. Allerdings ist das nicht die einzige Möglichkeit, die dem Kanzler in einer solchen Situation übrig bleibt. Er kann sich auch dafür entscheiden, als Kanzler zurückzutreten, womit dann der Bundestag nach Art. 63 GG aufgefordert wäre, aus den Reihen seiner Mitglieder einen neuen Kanzler zu wählen. Oder der Kanzler kann auch versuchen, als Minderheitskanzler mit wechselnden Mehrheiten weiter zu regieren. Will er dabei nicht auf wechselnde Mehrheiten angewiesen sein, so kann er auch versuchen, für seine Gesetzgebungsvorhaben den Gesetzesnotstand nach Artikel 81 GG zu beanspruchen.^[13] Ein drittes Mal wird der Bundeskanzler tätig, nachdem der Bundespräsident tatsächlich die Auflösung des Parlamentes und die Festlegung von Neuwahlen verkündet hat, indem er die Anordnung des Bundespräsidenten gegenzeichnen muss. Tut er dies nicht, so kann er noch im letzten Augenblick die Parlamentsauflösung sowie die Neuwahlen verhindern.^[14]

[...]

^[1] Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 16.2.1983 (BVerfG 1), http://www.bverfg.de/entscheidungen/es19830216_2bve000183.html, Leitsätze.

^[2] Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 25.8.2005 (BVerfG 2), http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20050825_2bve000405.html, Leitsätze.

^[3] Bonner Kommentar, Artikel 68, Sept. 2006, Fußnote 165, Rn 75.

^[4] Uwe Wesel, Der Gang nach Karlsruhe - Das Bundesverfassungsgericht in der Geschichte der Bundesrepublik, 2004, S.361-372.

^[5] Zur Gegenüberstellung der beiden Prinzipien: Eckhard Jesse, Die Bundesrepublik Deutschland, 8.Auflage, 1997, S. 124-125.

^[6] Eine grundlegende Gegenüberstellung dieser Kategorien findet sich bei: Eckhard Jesse, aaO, S. 124-125.

^[7] Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 6.Auflage, 2003, S. 342.

^[8] Manfred G. Schmidt, Political Institutions in The Federal Republic of Germany, 2003, S.120.

^[9] Klaus von Beyme, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 9. neu bearbeitete und aktualisierte Auflage, 1999, S.419. Auch wenn im Einzelnen natürlich fraglich bleibt, wie man genau eine politische Streitigkeit von einer reinen politischen Rechtsstreitigkeit unterscheiden will.

^[10] Walter Potthast, Die Auflösung des Bundestages nach Artikel 68 des Grundgesetzes, Diss., 1986, S.29.

^[11] Statt vieler: Bonner Kommentar, aaO, Rn 45; Dreier Grundgesetz- Kommentar, Bd. 2, 2.Aufl., Artikel 68, 2006, Rn 18.

^[12] Potthast, aaO, S.52.

^[13] Zu diesen drei Möglichkeiten: Mauz-Dürig - GG-Kommentar, Artikel 68, Bd.4, 1984, Rn 18-20.

^[14] Potthast, aaO, S.218.