Eine Strategieanalyse der Thematischen Strategie
für den Bodenschutz der EU
Masterarbeit
zur Erlangung des Hochschulgrades
,,Master of Environmental Sciences"
Interdisziplinäres Fernstudium Umweltwissenschaften (infernum)
FernUniversität in Hagen
Fraunhofer-Institut für Umwelt-, Sicherheits- und Energietechnik UMSICHT
Gregor von Held
am 5. Dezember 2007
2
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis... 2
Abkürzungsverzeichnis ... 3
1 Einleitung... 5
1.1 Problematik ... 5
1.2 Ziel der Arbeit ... 8
1.3 Untersuchungsansatz und Material... 8
1.4 Aufbau der Arbeit ... 11
2 Problemfeld Bodenschutz ... 13
2.1 Boden und Bodenfunktionen ... 13
2.2 Bodenschutz... 14
2.3 Problemstruktur des Bodenschutzes... 15
2.4 Bodenschutzrecht... 18
3 Strategieanalyse der Thematischen Strategie für den Bodenschutz der EU (BS)
... 21
3.1 Entstehung der BS ... 21
3.2 Strategische Evaluation der BS... 22
3.2.1 Strategiebegriff ... 22
3.2.2 Strategieakteure ... 27
3.2.3 Strategische Ziele... 31
3.2.4 Strategische Mittel... 43
3.2.5 Strategiefähigkeit... 64
3.2.6 Strategische Optionen ... 67
3.2.7 Strategische Orientierungen... 69
3.2.8 Strategische Zeitdimensionen ... 72
3.2.9 Strategische Bündnisse... 74
3.2.10 Strategische Kommunikation... 75
3.3 Resümee zur BS ... 79
4 Strategieoptimierung der Thematischen Strategie für den Bodenschutz der EU
... 83
5 Fazit... 92
6 Zusammenfassung... 94
7 Literaturverzeichnis ... 95
8 Anhang ... 109
A Glossar ... 110
B KOM(2006)231
(MBS)... 119
C KOM(2006)232
(BRRL-V) ... 134
3
Abkürzungsverzeichnis
BBodSchG Bundes-Bodenschutzgesetz
BQZ
Bodenqualitätsziel(e)
BRRL
Europäische Bodenrahmenrichtlinie, Richtlinie des Europäischen
Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens
für den Bodenschutz und zur Änderung der Richtlinie 2004/35/EG
BRRL-V
Vorschlag für eine Europäische Bodenrahmenrichtlinie =
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und
des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für den
Bodenschutz und zur Änderung der Richtlinie 2004/35/EG (von der
Kommission vorgelegt) KOM(2006)232 endgültig
BS
Europäische Bodenschutzstrategie = Thematische Strategie für
´
den Bodenschutz der Europäischen Union
CBD
Convention on Biological Diversity, Konvention zur biologischen
Vielfalt,
"Biodiversitätskonvention"
EGV
EG-Vertrag
EU
Europäische
Union
FBS
Folgenabschätzung zur Europäischen Bodenschutzstrategie
(Begleitdokument zur MBS) = Impact Assessment of the Thematic
Strategy on Soil Protection SEC(2006)620
FFH-RL
Flora-, Fauna-, Habitat-Richtlinie
GAP
Gemeinsame
Agrarpolitik
GIS
Geografisches
Informationssystem
GD
Generaldirektion
IVU-RL
Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der
Umweltverschmutzung
JRC
Joint Research Centre
KOM
Kommission = Kommission der Europäischen Gemeinschaften
MBS
Mitteilung zur Europäischen Bodenschutzstrategie =
Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den
Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den
Ausschuss der Regionen Thematische Strategie für den
Bodenschutz
KOM(2006)231
endgültig
MHBS
Mitteilung ,,Hin zu einer Europäischen Bodenschutzstrategie" (1.
Mitteilung) = Mitteilung der Kommission an den Rat, das
Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss
4
sowie an den Ausschuss der Regionen Hin zu einer spezifischen
Bodenschutzstrategie
KOM(2002)179
endgültig
MS
Mitgliedstaat(en) = Mitgliedstaat(en) der EU
TWG
Technical Working Group(s)
WRRL
Europäische Wasserrahmenrichtlinie
UNCCD
United Nations Convention to Combat Desertification,
"Wüstenkonvention"
UVP
Umweltverträglichkeitsprüfung
siehe
Glossar
5
1 Einleitung
1.1 Problematik
Böden befinden sich im Zentrum der Ökosphäre und sind Voraussetzung der
Entwicklung aller höheren terrestrischen Lebensformen und damit auch der
Menschheit. Böden sind Lebensgrundlage und Lebensraum für Menschen, Tiere,
Pflanzen und Mikroorganismen. Sie erfüllen in den Stoffkreisläufen der Natur
(Wasserkreislauf, Nährstoffkreisläufe usw.) zentrale Aufgaben als Quellen, Sen-
ken, Speicher und Wandler von Substanzen und sind so an der Regelung von
Stoff- und Energieflüssen innerhalb der Ökosphäre beteiligt. Für Menschen sind
Böden vielfältig nutzbar. Böden erfüllen Nutzungsfunktionen als Standorte für die
land- und forstwirtschaftliche Produktion, als Flächen für Siedlung und Erholung,
als Rohstofflagerstätten sowie als Standorte für sonstige wirtschaftliche und öf-
fentliche Nutzungen, Verkehr, Ver- und Entsorgung.
Durch steigenden Umfang und vermehrte Intensität von nicht nachhaltigen For-
men der Bodennutzung durch den Menschen nahmen die Gefährdung, Belas-
tung und Zerstörung der Böden in den letzten Jahrzehnten weltweit stetig zu. Der
erhöhte Nutzungsdruck auf die Bodenressourcen der Erde ist eine Folge der Zu-
nahme der Weltbevölkerung von 3,3 Milliarden Menschen im Jahr 1965 bis auf
über 6 Milliarden Menschen im Jahr 2000 (vgl. Meadows/Randers/Meadows
2007: 27f.; vgl. WBGU 1994: 6). Dieses Bevölkerungswachstum führte zu einer
Ausweitung landwirtschaftlicher Flächen auf Kosten ehemals bewaldeter Flächen
bzw. häufig zu einer Übernutzung bestehender Agrarflächen. Ebenso hat die
Ausbreitung von Siedlungs-, Gewerbe-, Industrie-, Verkehrs- und sonstigen wirt-
schaftlichen Nutzflächen, welche regelmäßig die natürlichen Bodenfunktionen
beeinträchtigen bzw. zerstören, weltweit kontinuierlich zugenommen (vgl. Hinter-
berger/Luks/Stewen 1996: 59). Zu den direkten stofflichen und nicht stofflichen
Einwirkungen auf den Boden kommen indirekte Einflüsse über diffuse Einträge
(z.B. Säuren, organische Schadstoffe , Schwermetalle) aus der Atmosphäre
oder aus Gewässern infolge menschlicher Tätigkeiten hinzu (vgl. Grunewald
1997: 68).
So sind auch die europäischen Böden in unterschiedlichem Ausmaß geschädigt
oder zumindest gefährdet. In der Europäischen Union (EU) sind schätzungswei-
se 52 Millionen Hektar das sind mehr als 16 % der gesamten Landfläche der
6
EU von unterschiedlichen Prozessen der Bodenverschlechterung (Bodende-
gradation) betroffen (vgl. KOM(2002)179: 10). Als Hauptgefahren für die Böden
in Europa gelten die Zunahme der Bodenversiegelung und Bodenerosion (Bo-
denabtrag), sowie lokale und diffuse Bodenverunreinigungen . Die Bodende-
gradation wird in West- und Nordeuropa hauptsächlich durch die fortschreitende
Urbanisierung und die Infrastrukturentwicklung verursacht. In Nordeuropa spielen
zudem erhöhte Säureeinträge über die Atmosphäre eine Rolle. Zentral- und
Südeuropa sind besonders von Bodenerosion betroffen. Diffuse Bodenverunrei-
nigungen treten regelmäßig in Gebieten mit intensiver landwirtschaftlicher oder
industrieller Nutzung auf. Hinzu kommen örtlich begrenzte Boden- und Unter-
grundverunreinigungen häufig auf Grundstücken mit Altablagerungen (ehemalige
Deponien) oder stillgelegten Anlagen, auf denen mit umweltgefährdenden Stof-
fen umgegangen wurde (Altstandorte), die zusammen als Altlasten bezeichnet
werden (vgl. EEA 1999: 183).
Spezifische Rechtsvorschriften zum Bodenschutz gibt es bislang nur in einem
Teil der Mitgliedstaaten (MS) der EU. Diese bieten jedoch insgesamt keinen ein-
heitlichen Rahmen und regeln meist nur bestimmte Teilbereiche des Boden-
schutzes. Auf der Ebene der Gemeinschaft existieren verschiedene Politiken, die
mit ihren Bestimmungen zum Bodenschutz beitragen können (z. B. Umweltpolitik
im Bereich der Umweltmedien Luft und Wasser, Agrarpolitik im Hinblick auf Re-
gelungen zu Cross Compliance ). Diese dienen jedoch primär der Verfolgung
anderer Ziele und stellen somit keine lückenlose und stringente Bodenschutzpoli-
tik zur Bekämpfung aller in Europa festgestellter Bodenbelastungen dar, so
dass die Gefahr eines Voranschreitens der Bodendegradation weiterhin be-
stehen bleibt (vgl. KOM(2006)231: 4).
Zur Schließung dieser Regelungslücke hat die Kommission der Europäischen
Gemeinschaften (KOM) nach jahrelangen Vorarbeiten unter Beteiligung von Ex-
perten und der Öffentlichkeit im September 2006 eine Thematische Strategie für
den Bodenschutz (Europäische Bodenschutzstrategie = BS) vorgelegt. Diese
besteht aus einer Mitteilung zur Bodenschutzstrategie (MBS), einem Vorschlag
für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V) und einer Folgenabschätzung (FBS)
(vgl. KOM(2006)231; vgl. KOM(2006)232; vgl. SEK(2006)1165).
Die BS ruft seit ihrer Veröffentlichung zahlreiche Kommentare, Kritiken und Wi-
dersprüche aus verschiedenen Richtungen mit z. T. sehr unterschiedlichen Aus-
7
sagen bzw. Begründungen hervor (vgl. DBV 2006a: 1; vgl. DWU 2007: 1f.; vgl.
WKÖ 2006: 1ff.; vgl. IHK Schleswig-Holstein 2006: 1; vgl. Bundestagsfraktion
Bündnis 90/DIE GRÜNEN 2006: 1) . Diese sind entweder politisch motiviert oder
stützen sich vornehmlich auf rechts- oder naturwissenschaftlich begründete Ü-
berlegungen (vgl. Bückmann/Lee 2007: 2). Eine ausführliche umweltpolitische
Bewertung der BS, die gleichzeitig verschiedene fachwissenschaftliche Blickwin-
kel einbindet, steht dagegen bislang aus. Dabei sind die folgenden Fragen von
besonderem Interesse:
· Inwieweit ist die BS als politische Strategie in sich schlüssig und im
Hinblick auf die umweltpolitischen Rahmenbedingungen Erfolg verspre-
chend angelegt? Zu prognostizieren wäre in diesem Kontext, ob und in
welchem Umfang die BS voraussichtlich geeignet ist, ihre strategieintern
festgelegten Ziele durch die konzipierten politischen Steuerungsmecha-
nismen zu erreichen (politikwissenschaftliche Perspektive).
· Inwieweit deckt die BS verschiedene fachwissenschaftlich diskutierte As-
pekte des Bodenschutzes ab? Zu erörtern wären in diesem Zusammen-
hang die bodenschutzfachliche Gestaltung der BS und deren Bewertung
(bodenwissenschaftliche Perspektive).
Der Verfasser ist sich der Schwierigkeiten, die mit einer angemessenen Bearbei-
tung dieser Fragen zusammenhängen, bewusst. Das liegt zum einen an dem
komplexen Untersuchungsgegenstand ,,Bodenschutz", welcher auf Grund seiner
mehrdimensionalen Problemstruktur und seines Querschnittscharakters eine
interdisziplinäre Betrachtungsweise nahe legt. So sind auch die Bodenwissen-
schaften
selbst kein einheitliches, in sich geschlossenes Lehrgebäude son-
dern vielmehr eine Gruppe von (überwiegend naturwissenschaftlichen) Diszipli-
nen, die sich mit unterschiedlichen Aspekten des Bodens und des Bodenschut-
zes beschäftigen. Zum anderen ist politische Strategieanalyse als Untersu-
chungsansatz eine vergleichsweise neuartige Forschungsperspektive, über de-
ren fallbezogene Anwendung erst wenig Erfahrungswissen vorliegt. Dies gilt in
besonderem Maße für ihre Applikation auf politische Strategiekonzepte im Mehr-
ebenensystem der EU. Schließlich zwingt der knappe Rahmen einer Masterar-
beit, auf die inhaltlichen Grundzüge der BS zu fokussieren und die strategische
Analyse auf die Darstellung und Diskussion wesentlicher Merkmale und relevan-
ter Zusammenhänge der BS zu beschränken.
8
1.2 Ziel der Arbeit
Ziel der vorliegenden Arbeit ist eine umfassende strategische Analyse der BS in
der im September 2006 von der KOM vorgelegten Fassung. Die Strategieanalyse
dient dabei zunächst der objektivierten Einschätzung und systematischen Dar-
stellung der strategischen Stärken und Schwächen der BS durch politikwis-
senschaftliche, naturwissenschaftliche und rechtswissenschaftliche Erörterungen
über Akteure, Ziele, Mittel und Rahmenbedingungen der BS. Aus dieser Bewer-
tung im Hinblick auf die strategischen Qualitäten der BS sollen anschließend
Prognosen zur Effektivität der BS abgeleitet und etwaige strategische Optimie-
rungspotenziale für die Gestaltung der umweltpolitischen Steuerung des Boden-
schutzes in der EU aufgezeigt werden. Die Strategieanalyse will damit im Ergeb-
nis einen interdisziplinär verstandenen Diskussionsbeitrag zur BS liefern und auf
diese Weise zu weiterführenden Überlegungen für eine Erfolg versprechende
Konzeption der künftigen Bodenschutzpolitik auf europäischer Ebene anregen.
1.3 Untersuchungsansatz und Material
Die Bodenschutzproblematik wird in dieser Arbeit als ein sozial-ökologisches
Problem verstanden. Solche Probleme treten auf, wenn gesellschaftliches Han-
deln und ökologische Effekte ineinander greifen und nicht mehr isoliert beschrie-
ben werden können. Sozial-ökologische Problemlagen sind meist durch eine
Konstellation divergierender und konvergierender Interessen in Form von unter-
schiedlichen Bedürfnissen, Absichten und Interpretationen gekennzeichnet. Die
Ursachen sozial-ökologischer Probleme können ein begrenztes Steuerungsver-
mögen, Mängel an finanziellen und technischen Mitteln, unzureichende Umset-
zung von Maßnahmen, subjektive Beschränkungen bei notwendigen Verhal-
tensänderungen sowie Bewusstseins-, Informations- und Wissensdefizite sein.
Die daraus entstehenden ökologischen Gefahren schaffen wiederum sich verän-
dernde Rahmenbedingungen für gesellschaftliches Handeln. Dadurch erhöht sich
die Komplexität des zu lösenden Problems und erschwert so die Differenzierung
von Ursache und Wirkung, Realität und Deutung (vgl. Jahn/Keil 2006: 310f.). Um
Böden erfolgreich zu schützen, ist es erforderlich, den im Rahmen dieser Arbeit
als problematisch charakterisierten Umgang von Gesellschaft mit Boden in ge-
eigneter Weise zu erkennen, zu begreifen und zu gestalten (vgl. Becker/Jahn
2006: 12). Die intendierte Gestaltung des Bodenschutzes mit Hilfe der BS von
europäischer Ebene aus wird dabei generell als ein umweltpolitisches Steue-
9
rungs- oder Governance-Phänomen aufgefasst (vgl. Mayntz 1987: 93f.; vgl. Benz
2007: 297ff.; vgl. Eising/Lenschow 2007: 325ff.).
Zur prognostischen Einschätzung der Leistungsfähigkeit der BS als Instrumenta-
rium von Steuerung bzw. Governance des Bodenschutzes auf europäischer
Ebene und zur Strategieoptimierung wird methodisch auf den von T
ILS
(2005)
konzipierten Ansatz zur politischen Strategieanalyse zurückgegriffen. Politische
Strategieanalyse ist ein akteurbezogener Ansatz, der auf einem handlungstheo-
retischen Fundament fußt. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen Akteure , die
auf der Grundlage von strategischen Ziel-Mittel-Umwelt-Überlegungen versu-
chen, in situationsübergreifender Perspektive Handlungserfolge zu erzielen. Poli-
tische Strategien sind nach dem Verständnis dieses Ansatzes Konstrukte, die auf
situationsübergreifenden, erfolgsorientierten und dynamischen Ziel-Mittel-
Umwelt-Kalkulationen beruhen (vgl. Raschke 2002: 210f.). Sie beziehen sich auf
gewünschte Zustände (Ziele) und stellen systematisierte und berechnende Über-
legungen (Kalkulationen) zu zielführenden Handlungsmöglichkeiten (Mittel) unter
Erwägung der Akteurkonstellationen, Handlungskontexte und Handlungsfelder
dar (vgl. Tils 2005: 25 u. 62f.).
Ziel politischer Strategieanalyse ist es, die Stärken und Schwächen von politi-
schen Strategiekonzepten zu ermitteln. Diese Erkenntnisse können in einem wei-
teren Schritt zur Verbesserung der untersuchten Konzepte herangezogen wer-
den. Strategische Kritik verurteilt nicht eine strategische Vorgehensweise in der
Politik, sie kritisiert schlechte Strategie und strategische Praxis. Im strengen Sin-
ne gibt es bei strategischen Fragestellungen kein ,,richtig" oder ,,falsch". Strategi-
sche Kritik argumentiert mit mangelnder Plausibilität, Zielkritik, anderen Vorteils-,
Mittel-, Kontextabschätzungen, fehlender Stringenz, Unter- und Überkomplexität,
Schwächen bei Synopse, springendem Punkt, Kalkulationen oder auch mit dem
Fehlen eines möglichen strategischen Handelns der zu analysierenden Strate-
giekonzepte, ohne für sich selbst letzte Gewissheiten zu reklamieren (vgl. Rasch-
ke/Tils 2007a: 4). Politische Strategieanalyse muss somit als ein interpretativer
bzw. konstruktivistischer Ansatz verstanden werden (vgl. Schneider/Janning
2006: 32f.; vgl. Behrens 2003: 221).
Politische Strategieanalyse berücksichtigt immer Policy- und Politics- As-
pekte von politischen Strategiekonzepten als zwei untrennbar verbundene und
miteinander verschränkte Teile von Politik. Im Rahmen politischer Strategieana-
10
lyse gelten sie als zwei gleichberechtigte und stets sinnvoll zu verknüpfender
Politikkomponenten. Politische Strategieanalyse erfordert eine Untersuchungs-
perspektive, welche die Problembearbeitungs-(Policy)-Dimension und die Macht-
(Politics)-Dimension von Politik zwar zu heuristischen Zwecken trennen kann,
aber unter strategischen Gesichtspunkten gerade auch in ihrer Verbindung ana-
lysiert (vgl. Tils 2005: 14ff.). Politische Strategieanalyse ist hier als ein offener
akteuranalytischer Rational Choice-Ansatz angelegt, der sowohl Erklärungs-
als auch Orientierungswissen hervorbringen kann. Explanative Strategieanalyse
versucht, Strategien in ihrer Entstehung, ihrer Umsetzung und Wirkung zu erklä-
ren. Präskriptive Strategieanalyse dient der Gewinnung von Optimierungsideen
für Strategiekonzepte, so dass eine erfolgreiche Zielverwirklichung wahrscheinli-
cher wird (vgl. Tils 2005: 78f.).
Zur Evaluation der Qualität von politischen Strategien wird ein spezifischer analy-
tischer Bezugsrahmen verwendet. Dieser beinhaltet die im Zuge einer Strategie-
analyse regelmäßig zu untersuchenden wesentlichen strategischen Elemente
bzw. Kriterien, an deren jeweiligen Ausprägungen die konzeptionelle Güte von
Strategien eingeschätzt werden kann (vgl. Tils 2005: 101ff.). Als Untersuchungs-
gegenstand der Strategieanalyse dient das fertige Strategiekonzept des Strate-
gen (KOM) in Form der BS. Die Entstehung der BS (Strategiebildung) interessiert
nur insoweit, als aus ihrem Verlauf kausale Rückschlüsse auf die konkrete Aus-
gestaltung der BS ermöglicht werden (vgl. Tils 2005: 19).
Dieser Ansatz bildet das Grundgerüst der hier durchgeführten Strategieanalyse.
Er wird jedoch in der vorliegenden Arbeit in bestimmter Hinsicht erweitert. Wäh-
rend T
ILS
bewusst darauf verzichtet, die Inhalte der von ihm analysierten Strate-
giekonzepte eingehender zu prüfen (vgl. Tils 2005: 16 u. 19) es ihm also vor-
rangig um die Evaluation der strategischen Komponente der Strategiekonzepte
geht sollen hier auch die konkreten Inhalte der BS aus sozial- und naturwis-
senschaftlicher Anschauung erörtert werden. Diese Vorgehensweise soll dazu
beitragen, die fachliche Plausibilität der BS nicht alleine unter dem umweltpoli-
tisch-strategischen Blickwinkel sondern aus einer umfassenderen Perspektive
weiterer Fachdisziplinen bewerten zu können. In diesem Zusammenhang wird
angenommen, dass die sich aus den Überlegungen anderer Disziplinen zur BS
ergebenden Aspekte Relevanz für die strategische Ausgestaltung der BS besit-
zen können. Für die praktische Vorgehensweise bedeutet diese Ausweitung der
Analyse, dass in die Grundstruktur der eigentlichen politischen Strategieanalyse
11
stets weiterreichende sozial- und naturwissenschaftliche Überlegungen eingear-
beitet werden. Dazu ist es sinnvoll, als Problemstruktur des Regelungsfeldes
Bodenschutz neben den sozialen auch die ökologischen und rechtlichen Dimen-
sionen des Politikums Bodenschutz darzustellen (vgl. Smeddinck/Tils 2002: 35).
Das Zusammenführen der Ergebnisse politikwissenschaftlicher, bodenwissen-
schaftlicher, soziologischer und rechtswissenschaftlicher Betrachtungsweisen
soll schließlich eine ausgewogene Bewertung der BS auf breiter interdisziplinärer
Basis ermöglichen.
Als Material für die Strategieanalyse werden vorrangig die offiziellen Dokumente
der EU zur BS sowie die dazu von der EU veröffentlichten erläuternden Papiere
ausgewertet. Primärer Untersuchungsgegenstand der Strategieanalyse ist dem-
nach das von der KOM im September 2006 vorgeschlagene Konzept zur BS,
welches aus einer Mitteilung (MBS), einem Vorschlag für eine Bodenrahmenricht-
linie (BRRL-V) und einer Folgenabschätzung (FBS) besteht (vgl. KOM(2006)231;
vgl. KOM(2006)232; vgl. SEK(2006) 1165) . Weiterhin werden Dokumente der
EU in die Evaluation einbezogen, die im Zusammenhang mit der BS stehen, d. h.
Schriftstücke, auf die explizit in der BS verwiesen oder Bezug genommen wird.
Hinzu kommen neben einschlägigen fachwissenschaftlichen Literaturbeiträgen
zu Fragestellungen des Bodenschutzes schließlich unterschiedliche Stellung-
nahmen, Veröffentlichungen und Diskussionsbeiträge zur BS von verschiedenen
strategischen Akteuren bzw. Stakeholdern. Es sind dies diverse politische Institu-
tionen bzw. Verantwortungsträger aus der EU, den MS, Fachleute unterschiedli-
cher Wissenschaftsdisziplinen sowie die Verbände aus Industrie, Gewerbe,
Landwirtschaft und Umweltschutz u. a. m.
1.4 Aufbau der Arbeit
Die vorliegende Masterarbeit gliedert sich in sieben Kapitel. Nach der Einleitung
(Kapitel 1) mit einer einführenden Darstellung von Problematik, Ziel und Untersu-
chungsansatz der Arbeit wird im Kapitel 2 Problemfeld Bodenschutz der Bo-
denschutz als Gegenstand der BS in verschiedenen Kontexten dargestellt, um
ein grundlegendes Verständnis der Spezifika dieses Problemfeldes zu vermitteln.
Abschnitt 2.1 erläutert komprimiert die Entstehung und Eigenschaften von Böden
sowie deren Funktionen im Naturhaushalt und für den Menschen. Abschnitt 2.2
gibt einen Überblick über die Gefährdungen der Böden und entsprechende Maß-
nahmen des Bodenschutzes. Abschnitt 2.3 widmet sich den spezifischen Dimen-
12
sionen der Problemstrukturen im Bodenschutz. Abschnitt 2.4 liefert schließlich
einen kurzen Abriss des bereits bestehenden Bodenschutzrechts auf europäi-
scher Ebene.
Kapitel 3 Strategieanalyse der BS beinhaltet die zentralen Teile der durchge-
führten Strategieanalyse. Abschnitt 3.1 rekapituliert in aller Kürze die Entste-
hungsgeschichte der BS. Abschnitt 3.2 umfasst die eigentliche strategische Eva-
luation der BS anhand von zu untersuchenden Analysekategorien und stellt somit
den Hauptteil der vorliegenden Arbeit dar. Die Unterabschnitte zu den einzelnen
Analysekategorien sind in der Regel dreiteilig gegliedert. Zunächst wird die stra-
tegische Bedeutung der Analysekategorie in knapper Form erläutert. Darauf folgt
eine Darstellung der Ausgestaltung der entsprechenden Strategieelemente in der
BS, welche abschließend aus sozial- und naturwissenschaftlichen Perspektiven
diskutiert werden. Abschnitt 3.3 fasst die derart im Rahmen der Strategieanalyse
gewonnenen Ergebnisse als Resümee zusammen.
Kapitel 4 baut auf den Ergebnissen der Strategieanalyse auf und skizziert weiter-
führende Überlegungen zu einer konzeptionellen Strategieoptimierung der BS. In
Kapitel 5 erfolgt ein Fazit zur BS, an das in Kapitel 6 eine kurze Zusammenfas-
sung der Arbeit anschließt. Kapitel 7 enthält die Angaben zur verwendeten Litera-
tur. Der Anhang beinhaltet ein Glossar mit Erläuterungen zu den wichtigsten in
der Arbeit verwendeten Begriffen (der Hinweis auf das Glossar erfolgt jeweils
durch ein -Symbol) sowie die Mitteilung zur Bodenschutzstrategie (MBS) und
den Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V) der EU-Kommission in
Form der veröffentlichten Originaldokumente (KOM(2006)231 und
KOM(2006)232) zur Einsichtnahme.
13
2 Problemfeld Bodenschutz
Dieses Kapitel soll an den Gegenstand ,,Bodenschutz" der Strategieanalyse he-
ranführen, indem naturwissenschaftliche, sozial- und rechtswissenschaftliche
Aspekte des Bodenschutzes in komprimierter Zusammenstellung dargelegt wer-
den.
2.1 Boden und Bodenfunktionen
Aus naturwissenschaftlicher Sicht sind Böden der belebte oberste Teil der Erd-
kruste. Sie bestehen aus unterschiedlichen anorganischen Substanzen (Minera-
le) und organischen Substanzen (Humusstoffe), die jeweils in spezifischer Weise
räumlich angeordnet sind (Bodenmatrix). Das so gebildete Hohlraumsystem (Po-
renraum) ist mit Bodenlösung (Bodenwasser mit gelösten Stoffen) und Bodenluft
gefüllt. Böden sind Naturkörper mit unterschiedlichen Merkmalen und Eigen-
schaften, die im Verlauf der Zeit je nach Art des Ausgangsgesteins und Reliefs
unter der Einwirkung von Klima, Lebensgemeinschaften (Biozönosen) und
menschlichen Einflüssen (Bodennutzung) durch komplexe Boden bildende Pro-
zesse entstanden sind (vgl. Scheffer 2002: 1).
Die Bodencharta des Europarates zählt Böden zu den wichtigsten Ressourcen
der Menschheit, die es zu schützen gilt (vgl. CO-DBP 2003: 8 u. 10). Diese
Schutzwürdigkeit gilt allerdings im Gegensatz zum Artenschutz nur selten
den Böden als solchen, sondern ihren vielfältigen ökologischen und ökonomi-
schen Funktionen (Bodenfunktionen). Böden bieten den Bodenorganismen Le-
bensraum, die ihrerseits durch den Abbau der Bestandsstreu und durch Bioturba-
tion (Durchmischung des Bodens) die Bodenbildung beeinflussen. Pflanzen nut-
zen Böden als Wurzelraum und damit zur Verankerung sowie zur Versorgung mit
Wasser, Luft und Nährstoffen. Als Pflanzenstandorte sind Böden Grundlage für
eine Nutzung als Äcker und Gärten des Kulturpflanzenbaus, als Wiesen und
Weiden der Tierhaltung und als Forsten der Holzproduktion. Dabei dienen sie oft
gleichzeitig der Freizeit und Erholung des Menschen (vgl. Blume 2004: 1).
Böden weisen unterschiedlich starke Speicherfähigkeit für Wasser auf. Damit
beeinflussen sie die Grundwasserbildung und regulieren den Wasserhaushalt
von Landschaften. Weiterhin vermögen Böden mit dem Niederschlag oder vom
Menschen eingebrachte und im Sickerwasser transportierte Stoffe zu filtern, zu
14
binden, zu neutralisieren bzw. im Fall organischer Stoffe aufgrund ihrer Belebt-
heit mehr oder weniger vollständig abzubauen. Damit erfüllen Böden in unter-
schiedlichem Maße eine Schutzfunktion für das Grundwasser bzw. für die Ge-
wässer. In der Ökosphäre wirken Böden als Senken für Stäube und Spurengase
und dienen so der Luftreinhaltung. Manche im Rahmen der Bodenentwicklung
erworbene Bodenmerkmale sind sehr stabil. Sind solche Merkmale in früheren
Epochen der Erd- oder Menschheitsgeschichte entstanden und bis heute erhal-
ten, zeugen sie als naturgeschichtliche bzw. kulturgeschichtliche Urkunden von
den Umweltverhältnissen (z. B. Klima, Vegetation) oder Lebensverhältnissen (z.
B. historische Bodennutzung) dieser Zeiten. Böden unterscheiden sich in der
Eignung zur Erfüllung der beschriebenen Bodenfunktionen aufgrund ihrer ver-
schiedenen Bodeneigenschaften. Zu diesen bodenimmanenten Funktionen kom-
men weitere Nutzungsfunktionen von Böden als Flächen für Siedlung, Verkehr,
Ent- und Versorgung, Gewerbe und Industrie, sonstige Nutzungen sowie als
Rohstoffquellen (oberflächennahe Lagerstätten) hinzu, für welche die genannten
ökologischen Bodenfunktionen nur eine untergeordnete Rolle spielen (vgl. Blume
2004:1).
2.2 Bodenschutz
Wesentliches Ziel des Bodenschutzes ist eine optimale Erhaltung aller Boden-
funktionen unter möglichst umfassender Einschränkung problematischer Nut-
zungsfunktionen und ihrer Auswirkungen. Dabei bedingt jede Bodennutzung
grundsätzlich Veränderungen anderer Bodenfunktionen. So erforderte die acker-
bauliche Nutzung die Rodung natürlicher Wälder und damit zwangsläufig die
Vernichtung bzw. Verdrängung von an diese Lebensräume angepasste Bodenle-
bewesen. Bodenschutz in einer wie in Europa Jahrtausende alten Kulturland-
schaft bedeutet folglich nicht absoluten Artenschutz, sondern das Erhalten von
Bodenpotenzialen, so dass sich nach Aufgabe bestimmter Nutzungen die ur-
sprünglichen Bodenverhältnisse wieder einstellen können. Diese Anforderung
kann von einer ordnungsgemäßen land- und forstwirtschaftlichen Bodennutzung
grundsätzlich erfüllt werden. Bodennutzungen als Baugrund, Abfalldeponie oder
Lagerstätte beeinträchtigen oder zerstören dagegen dauerhaft wesentliche natür-
liche Bodenpotenziale. Die Böden werden zunehmend durch menschliche Tätig-
keiten verändert und sind dann gefährdet durch Aus- und Abgraben (z. B. Bau-
grubenaushub, Kiesgewinnung), Überdecken (z. B. Versiegelung durch Gebäu-
de, Verkehrsflächen), Entblößen (z. B. Bodenabtrag durch Wasser und Wind),
15
Verdichten (z. B. durch schwere Fahrzeuge mit hohen Radlasten) und Überwäs-
sern (z. B. in Hochwasserrückhaltebereichen), Lockern und Entwässern (z. B.
durch Drainagen), Versalzen (z. B. infolge künstlicher Bewässerung) und Über-
düngen, Auswaschen (durch Beregnung) und Erschöpfen (z. B. durch nicht kom-
pensierten Nährstoffentzug), Alkalisieren (z. B. durch Überkalken), Erwärmen (z.
B. durch den Verlauf von Rohrleitungen im Boden) oder Kühlen, Aluminisieren
(durch Versauerung) sowie Kontaminieren (z. B. durch anorganische und organi-
sche Stoffe). Mit Ausnahme des Aus- und Abgrabens sowie der Kontaminationen
handelt es sich dabei um Prozesse, die auch von Natur aus ablaufen können,
und dann in der Regel zu Veränderungen im Artenbestand der Vegetation und
der Bodenorganismen, d. h. zu Sukzessionen führen. Durch menschliche Tätig-
keiten werden diese Prozesse jedoch häufig beschleunigt, in ihrer Dynamik ver-
stärkt oder räumlich stark ausgeweitet (vgl. Blume 2004: 2).
Bodenschutz besteht aus Vorsorgemaßnahmen gegen schädliche Bodenverän-
derungen bzw. aus Wiederherstellungsmaßnahmen (Sanierung) von bereits ein-
getretenen Bodenschäden. Die Vorsorge gegen Aus- und Abgrabungen, Versie-
gelungen sowie gegen Kontaminationen mit schwer abbaubaren organischen
oder nicht abbaubaren, kaum auswaschbaren anorganischen Schadstoffen er-
fordert eine Nutzungsplanung, die ökologische Belange hinreichend berücksich-
tigt. Ebenso sind auch aus Gründen des Bodenschutzes Kontaminationen der
Atmosphäre durch Gewerbe und Industrie, Hausbrand und Verkehr und der Ge-
wässer zu vermeiden. Andere genannte Bodenbelastungen (z. B. Erosion, Ver-
dichtung, Überdüngung, Versauerung, Nährstoffverarmung) lassen sich durch
standortangepasste Formen der Bodennutzung verhindern bzw. reduzieren (vgl.
Blume 2004: 2f.).
2.3 Problemstruktur des Bodenschutzes
Die Konzipierung und der Vollzug von Maßnahmen des Bodenschutzes sind
schwierig und besonders voraussetzungsvoll. Bodenschutz stand folglich bis zur
Mitte der 1980er Jahre eher am Rande umweltpolitischer Aktivitäten und gehört
zu den umweltpolitischen Problemfeldern, welche in allen Industrienationen mit
bislang nur geringem Erfolg angegangen wurden. ,,Schleichende" Umweltverän-
derungen, hervorgerufen durch stoffliche Einwirkungen (z. B. Bodenverunreini-
gung aus diffusen Quellen) oder physikalische Einwirkungen (z. B. Bodenver-
dichtung), scheinen besonders schwierig handhabbar (vgl. Zieschank 1999: 6f.;
16
vgl. Bechmann u. a. 2000: 269). Die globale Gefährdung der Böden infolge der
bis dato nur unzureichend angewandten Bodenschutzmaßnahmen kann damit zu
den persistenten Weltumweltproblemen gezählt werden (vgl. Rogall 2006: 95).
Die Schwierigkeiten eines effektiven Bodenschutzes liegen in den Besonderhei-
ten des Problemfeldes Bodenschutz begründet. Die so genannte Problemstruktur
beschreibt dabei die inhaltlichen Charakteristika des Regelungsfeldes Boden-
schutz, die sich auf naturwissenschaftliche, sozialwissenschaftliche und rechts-
wissenschaftliche Dimensionen des Bodenschutzes beziehen. Von der konkreten
Problemstruktur eines Umweltproblems hängen dessen jeweilige Bewältigungs-
chancen ab (vgl. Smeddinck/Tils 2002: 35; vgl. Jänicke/Kunig/Stitzel 2003: 82).
Die nachfolgende Darstellung der Problemstruktur soll dem besseren Verständ-
nis für die Restriktionen dienen, die zu einer angemessenen umweltpolitischen
Bewältigung der komplexen Bodenschutzproblematik regelmäßig zu beachten
sind.
In der naturwissenschaftlichen Dimension zeichnet sich Boden durch materielle
Eigenschaften aus, die spezielle Erfordernisse an die Bodenschutzbestrebungen
bedingen. Böden sind komplexe, inhomogene, vielfältige Mehrphasensysteme
aus Mineralien, Wasser, Luft organischen Resten und Bodenlebewesen. Ihr Zu-
stand und ihre potenziellen Reaktionen auf externe Einwirkungen (Belastungen)
sind grundsätzlich schwieriger zu ermitteln und zu beurteilen, als dies bei den
stärker homogenen Umweltmedien Luft und Wasser der Fall ist. Böden sind zu-
dem typische Stoffsenken im Naturhaushalt. Aufgrund ihrer Filter-, Puffer- und
Transformatorkapazitäten akkumulieren oder modifizieren sie Belastungen ohne
sie räumlich zu verteilen und reagieren in der Regel stark verzögert auf Überbe-
anspruchungen (vgl. Zieschank 1999: 7). Böden unterliegen auch ohne jegliche
menschliche Einwirkungen dynamischen wenngleich sehr langsam ablaufen-
den Veränderungen (Bodenentwicklung), die vom systemischen Zusammen-
wirken der Faktoren der Bodenbildung Ausgangsgestein, Klima, Relief, Vegetati-
on und hydrologischen Verhältnissen geprägt sind. Diese natürlichen Prozesse
der Bodengenese werden dabei von zahlreichen direkten und indirekten anthro-
pogenen Einwirkungen auf die Böden überlagert, d. h. vielfältig modifiziert (Fak-
tor Mensch), ohne dass deren räumliche und zeitliche Einflüsse präzise darstell-
bar und prognostizierbar sind. Die beschriebenen naturgegebenen Charakteristi-
ka haben zur Folge, dass Programmformulierungen bzw. Strategien zum Boden-
schutz auf eine Vielzahl bodenwissenschaftlicher Fachkenntnisse aus unter-
17
schiedlichen naturwissenschaftlichen bzw. ingenieurwissenschaftlichen Diszipli-
nen (Bodenkunde, Biologie, Ökologie, Geologie, Chemie, Physik, Toxikologie
Meteorologie usw.) angewiesen sind (vgl. Smeddinck/Tils 2002: 36).
Die sozialwissenschaftliche Dimension beschreibt das Verhältnis und die Rolle
des Bodens für die Menschen. Aus dieser Dimension können grundlegende As-
pekte hinsichtlich umweltpolitischer Anforderungen im Umgang mit dem Boden-
schutz abgeleitet werden. Das Politikum Bodenschutz zeichnet sich durch eine
insgesamt starke Heterogenität des Problemfeldes (verschiedene Bodengefähr-
dungen durch Versiegelung, Kontamination, physikalische Bodenbelastungen
usw.) aus, welche durch die vielfältigen Nutzungen des Bodens als Produktions-
faktor bzw. Basis wirtschaftlicher und sonstiger menschlicher Aktivitäten bedingt
ist. Dabei stehen der großen Anzahl, Vielfalt und gesellschaftlichen Bedeutung
der Verursacher (Landwirtschaft, Industrie und Gewerbe, Bauwirtschaft, Ver-
kehrswesen usw.) eine geringe Zahl akut durch Bodenschäden Betroffener mit
entsprechend nur geringer Koalitions- und Strategiefähigkeit gegenüber. Prob-
lemlagen im Bodenschutz sind häufig schlecht direkt wahrnehmbar und ein-
schlägige Informationen und Daten diesbezüglich werden bislang nicht ausrei-
chend erhoben und veröffentlicht. Bodenschutzprobleme ergeben sich zudem
vielfach aus langfristigen Entwicklungen, die nicht unmittelbar und monokausal
menschlichen Handlungen zuzurechnen sind und deren Spätfolgen. Für entspre-
chende Gegenmaßnahmen gibt es in vielen Fällen weder technischen Standard-
lösungen und noch Win-win-Lösungen (vgl. Bechmann u. a. 2000: 275; vgl.
Smeddinck/Tils 2002: 36). Hinzu kommt, dass die Mensch-Boden-Relation ohne-
dies durch einen meistens unreflektierten Umgang mit dieser natürlichen Res-
source geprägt ist. Der Umgang mit Böden wird selten weiter hinterfragt. Böden
werden in der Regel nur zweidimensional (oberflächlich) erlebt und sind selten
einzusehen. In Industrieländern haben über die allgegenwärtige Nutzung von
Böden als Flächen hinaus nur noch vergleichsweise wenige Gruppen der Gesell-
schaft wie Landwirte, Gärtner, Bauarbeiter oder Bergleute direkt und bewusst mit
Böden und ihren bodenimmanenten Eigenschaften zu tun. Das führt zu einer Art
,,Bodenvergessenheit" und mit ihr schwindet in weiten Teilen der Bevölkerung
auch das Gefühl, dass anders als bei Wasser und Luft Böden zum Überleben
notwendig sind. Dieses mangelnde Bodenbewusstsein und die geringe Betrof-
fenheit sind mitverantwortlich für den schwachen Politisierungsgrad der Boden-
schutzproblematik (vgl. Kruse-Graumann 1999: 133; vgl. WBB 2002: 8).
18
Die rechtswissenschaftliche Dimension der Problemstruktur beinhaltet die spe-
ziellen gegenstandsabhängigen Anforderungen, die sich bei der Entwicklung bo-
denschutzrelevanter Rechtsnormen für die Rechtssetzer stellen. Für ein neu zu
schaffendes Bodenschutzrecht ergibt sich gleichsam eine Vorstrukturierung der
Regelungsmöglichkeiten durch das bereits existierende Normengefüge, welches
die Optionen der Neukodifikation in der Wahrnehmung der Akteure einschränkt
und die Entwicklung einer sachgerechten Systematik des neu zu gestaltenden
Ordnungsrahmens erschwert. Weitere Schwierigkeiten liegen im Finden geeigne-
ter Formulierungen für die Definition der Zentralbegriffe des Gesetzes, in der
stringenten Verzahnung mit den hinsichtlich des Regelungsgegenstands bereits
vorhandenen Fachgesetzen und in einer vollzugstauglichen Ausformung der Ge-
setzesvorschriften in Bezug auf die Inhalte des Bodenschutzes (vgl. Smed-
dinck/Tils 2002: 37). Weiterhin unterliegen Böden anders als die Umweltme-
dien Luft und Wasser dem Eigentumsrecht, welches bei der Steuerung durch
Recht stets zu berücksichtigen ist. Die daran gekoppelte Sozialpflichtigkeit des
Bodens, welche z. B. in der Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung er-
wähnt ist, wurde jedoch im Hinblick auf die Bodenschutzbelange bis dato nur
unzureichend ausgestaltet und eingefordert (vgl. BMI 1985: 30). Die praktische
Rechtsanwendung wird zudem durch die dem Querschnittscharakter des Boden-
schutzrechts zuzuschreibenden stark fragmentierten staatlichen Zuständigkeiten
erschwert (vgl. Bückmann u. a. 1999a: 49).
2.4 Bodenschutzrecht
Das Bodenschutzrecht im weiteren Sinn umfasst all jene Rechtsmaterie, welche
Einwirkungen auf den Boden regelt. So sind etwa bodenschutzrelevante Inhalte
des Düngemittelrechts, des Chemikalienrechts, des Naturschutzrechts und des
Baurechts materiell dem Bodenschutzrecht zuzuordnen. Im engeren Sinne be-
zeichnet Bodenschutzrecht eigenständige Rechtsdokumente (Rechtsakte), wel-
che Regelungen unmittelbar zum Umweltmedium Boden etwa in Form eines ein-
schlägigen Bodenschutzgesetzes ggf. in Verbindung mit entsprechenden Ver-
ordnungen integrativ zusammenfassen. Das Bodenschutzrecht in Europa ist sehr
vielgestaltig und somit heterogen. Zu unterscheiden sind rechtliche Bestimmun-
gen auf der Ebene der Europäischen Union, der Mitgliedstaaten und z. T. auf
subnationaler Ebene etwa in Ländern oder Regionen. An dieser Stelle soll ledig-
lich das supranationale europäische Bodenschutzrecht der EU abgehandelt wer-
den.
19
Die Verankerung des Bodenschutzes im europäischen Recht erfolgt durch die
Artikel 2, 3, 6, 174 und 175 des EG-Vertrages (vgl. EGV 1997). Aufgabe der
Gemeinschaft ist es nach Artikel 2 EGV, ein hohes Maß an Umweltschutz, eine
Verbesserung der Umweltqualität, die Hebung der Lebenshaltung und der Le-
bensqualität zu fördern. Die so genannte Querschnittsklausel (Artikel 6 EGV)
erfordert die Einbeziehung des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durch-
führung der in Artikel 3 EGV genannten Gemeinschaftspolitiken und -
maßnahmen (u. a. Umweltpolitik) insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen
Entwicklung und umfasst somit den Bodenschutz (vgl. Bückmann 2005a: 3; vgl.
Stein 2007: 21ff.).
Bei der Entwicklung des Bodenschutzrechts der EU sind drei Phasen festzustel-
len. Vor der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) wurde
der Bodenschutz weder in der gemeinschaftlichen Agrar- noch in der Umweltpoli-
tik berücksichtigt. Die Einführung eigener Umweltkompetenznormen führte zur
unterschiedlich intensiven Beachtung von speziellen Bodenschutzaspekten in
den Gemeinschaftspolitiken, z. B. in Form der Klärschlammrichtlinie (zweite Ent-
wicklungsphase). Mit dem sechsten Umweltaktionsprogramm aus dem Jahr 2002
begann die aktuelle dritte Entwicklungsphase mit der Erarbeitung einer eigenen
Strategie zum Schutz der Böden in der EU (vgl. Heuser 2005: 316).
Die Europäische Gemeinschaft verfolgt bisher die Ziele des Bodenschutzes mit
einer Reihe von zumeist mittelbaren Maßnahmen. Ein eigenständiger umfangrei-
cher Rechtsakt zum EU-Bodenschutz existiert dagegen noch nicht. Bestehende
umweltrechtliche Regelungen zur Verhinderung von Schadstoffeinträgen in den
Boden durch Deposition aus der Atmosphäre, Abfälle, Gefahrstoffe und Klär-
schlamm geben konkrete Grenzwerte oder andere Regime zur Schadstoffmini-
mierung vor, ohne sich jedoch konkret an den Erfordernissen des Bodenschutzes
etwa mittels bodenbezogener Grenzwerte auszurichten. Die Wasserrahmen-
richtlinie (WRRL), die UVP-Richtlinie und die Abfallrichtlinien tragen ebenfalls
zum Bodenschutz bei und gewährleisten die Einhaltung von Mindeststandards.
Die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) dient überwiegend durch flankierende Maß-
nahmen der Agrarstrukturpolitik und durch Agrarmarkt ergänzende Rechtsanglei-
chungsregelungen (z. B. Nitratrichtlinie, Pestizidrichtlinie) dem Bodenschutz. Die
bisherigen Maßnahmen sind überwiegend dem ordnungsrechtlichen Instrumenta-
rium (z. B. Verpflichtung zur Einhaltung von Umweltauflagen beim Betrieb von
Anlagen, gesetzliche Ge- und Verbote im Pflanzenschutz- und Düngemittelrecht)
20
zur direkten Verhaltenssteuerung zuzuordnen. Flexible, indirekt Verhalten steu-
ernde wie z. B. informatorische Instrumente sind dagegen kaum vorhanden. Ins-
gesamt ist das bis jetzt nur indirekt oder durch Einzelakte in Teilbereichen gere-
gelte Bodenschutzrecht der EU als fragmentarisch und mangels effektiver Bo-
denschutzinstrumente als unzureichend zu beurteilen. Speziell im Bereich des
allgemeinen und physikalischen Bodenschutzes (insbesondere zur Verhinderung
von Bodenerosion und Bodenverdichtung) wird erheblicher Novellierungsbedarf
konstatiert (vgl. Heuser 2005: 316ff.; vgl. Bückmann 2005b: 34).
Auf der Ebene der MS der EU gibt es sowohl in formal-rechtlicher als auch in
faktischer Hinsicht große Unterschiede bei den Voraussetzungen und in der
Durchführung von Bodenschutzmaßnahmen, deren Verbesserung und Harmoni-
sierung die hier zu analysierende Thematische Strategie für den Bodenschutz
der EU dienen soll.
21
3 Strategieanalyse der Thematischen Strategie für den Bo-
denschutz der EU (BS)
In diesem Kapitel wird die Strategieanalyse der BS durchgeführt. Zum Einstieg
wird zunächst ein kurzer historischer Abriss zur Entstehung der BS (Abschnitt
3.1) gegeben. Im anschließenden Abschnitt 3.2 erfolgt eine strategische Evalua-
tion der BS anhand der verschiedenen strategisch relevanten Kriterien. Das Ka-
pitel schließt mit einem Resümee (Abschnitt 3.3), welches die wesentlichen Ana-
lyseergebnisse zusammenfasst.
3.1 Entstehung der BS
Es lassen sich vereinfacht drei Phasen der Bodenschutzpolitik der EU unter-
scheiden. In der ersten, bis zum Jahr 1986 reichenden Phase, wurde Boden-
schutz nur im allgemeinen Kontext der Umweltpolitik der EU betrieben. In der
zweiten Phase begann die Gemeinschaft damit, ihre Aufmerksamkeit auf speziel-
le Fragen des Bodenschutzes zu richten. Der Erlass der Richtlinie 86/278/EWG
des Rates vom 12. Juni 1986 über den Schutz der Umwelt und insbesondere
der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft (Klär-
schlammrichtlinie) markiert den Beginn der Einbeziehung des stofflichen Boden-
schutzes in die gemeinschaftliche Umweltpolitik (vgl. Bückmann u. a. 1997: 228).
Die dritte Phase der Bodenschutzpolitik ist geprägt durch die Entwicklung einer
eigenständigen Bodenschutzstrategie. Die Vorbereitungen dazu reichen bis in
das Jahr 1998 zurück. Die KOM hatte damals gemeinsam mit Deutschland unter
der damaligen Umweltministerin Merkel eine Initiative zur besseren Berücksichti-
gung von Bodenschutzbelangen auf europäischer Ebene ergriffen. Dazu fand im
Dezember 1998 der internationale Workshop ,,Soil Protection Policies in Europe"
in Bonn statt. Teilnehmer waren Vertreter aus 23 europäischen Staaten sowie
der KOM und ihr zugehörige Institutionen (Europäische Umweltagentur und Eu-
ropäisches Bodenbüro). Ziel des Workshops waren der Informationsaustausch
über verschiedene Bodennutzungsformen und daraus resultierende Konflikte, die
Erörterung der in den teilnehmenden Staaten existierenden Bodenschutz-
Policies sowie die gemeinsame Diskussion zukünftiger Herausforderungen in der
europäischen Bodenschutzpolitik der EU. Zur Weiterführung der Beratungen
wurde anschließend das so genannte Europäische Bodenforum eingerichtet (vgl.
Mochty/Kraemer 1999: 20 u. 25).
22
In der Folge wurde der Bodenschutz im sechsten Umweltaktionsprogramm der
EU aus dem Jahr 2002, welches bis zum Jahr 2012 reicht, als eine von sieben
thematischen Strategien angeführt (vgl. European Community 2002: L 242/9). Im
April 2002 legte die KOM ihre erste diesbezügliche Mitteilung ,,Hin zu einer spezi-
fischen Bodenschutzstrategie" (MHBS) vor (vgl. KOM(2002)179), in der sie die
Gefahren für den Boden und mögliche Maßnahmen beschrieb. Der EU-
Umweltministerrat beschloss daraufhin am 22.06.2002 anlässlich der Diskussion
dieser KOM-Mitteilung bereits grundsätzlich, dass ein Tätigwerden der Gemein-
schaft zur Berücksichtigung des Bodenschutzes erforderlich sei. In den Jahren
2003 bis 2004 berieten von der KOM eingerichtete technische Arbeitsgruppen
(Technical Working Groups = TWG) unter der Leitung eines koordinierenden
Advisory Forums über verschiedene relevante Themenfelder des Bodenschut-
zes und legten umfangreiche Berichte dazu vor. Im Jahr 2005 führte die KOM
eine öffentliche Internetkonsultation über etwaige in die Strategie aufzunehmen-
de Aspekte durch und stellte am 30. Juni 2005 den MS ihr geplantes Konzept zur
Ausgestaltung der Bodenschutzstrategie (BS) bestehend aus einer Mitteilung zur
Bodenschutzstrategie (MBS), einem Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie
(BRRL-V) und einer Folgenabschätzung (FBS) vor. Schließlich präsentierte die
KOM am 22. September 2006 ihre BS und eröffnete damit das offizielle Recht-
setzungsverfahren (Mitentscheidungsverfahren) der EU (vgl. BMU 2006: 1).
3.2 Strategische Evaluation der BS
Zur nachfolgenden Strategieanalyse wird ein analytischer Bezugsrahmen ver-
wendet, mit dessen Hilfe die BS im Hinblick auf ihre Strategiequalität untersucht
werden kann. Dieser analytische Bezugsrahmen beschreibt einen Mindeststan-
dard an Strategiebestandteilen bzw. Kriterien, deren angemessene Ausgestal-
tung und Integration Voraussetzung für Erfolg versprechende Strategien sind
(vgl. Tils 2005: 101ff.). Analysiert wird das fertige Strategiekonzept, welches in
Form der BS von der KOM im September 2006 veröffentlicht wurde.
3.2.1 Strategiebegriff
In diesem Abschnitt soll das in der BS verwendete Strategieverständnis in seinen
Grundzügen auf das Vorliegen von situationsübergreifenden, erfolgsorientierten
und dynamischen Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen zur Entwicklung von Hand-
lungsalternativen also auf die konstituierenden Strategiebestandteile hin un-
23
tersucht werden, ohne bereits deren konkrete Qualitäten zu evaluieren (vgl. Tils
2005: 103).
Die Bedeutung und Konsequenzen des Strategiebegriffs in der BS können aus
dem umweltpolitischen Kontext der BS und aus dem Strategiekonzept der BS
eruiert werden. Das sechste Umweltaktionsprogramm fordert von der KOM die
Entwicklung von sieben thematischen Strategien. Die thematischen Strategien
repräsentieren die nächste Generation der Umweltpolitik . Wie der Name nahe
legt, arbeiten sie eher mit speziellen Themen als mit spezifischen Kontaminanten
oder wirtschaftlichen Tätigkeiten, wie es in früheren umweltpolitischen Program-
men der Fall war. Sie nehmen eine längerfristige Perspektive ein, indem sie klare
umweltbezogene Vorgaben bis etwa 2020 festlegen und somit einen festen Poli-
cy-Rahmen schaffen. Schließlich streben sie danach, die am meisten geeigneten
Instrumente zur Erreichung der europäischen Policy-Ziele mit möglichst geringen
Belastungen und möglichst kosteneffizient zu identifizieren (vgl. Europäische
Kommission 2006: 1).
In der Mitteilung (MBS) taucht wie in den anderen Dokumenten der BS der Stra-
tegiebegriff als ,,thematische Strategie für den Bodenschutz" wiederholt explizit
auf. Am Anfang der MBS steht eine Lagebeurteilung, in welcher der Zustand des
Bodens in Europa skizziert wird. Die Verschlechterung der Bodenqualität in Eu-
ropa infolge menschlicher Tätigkeiten und problematische Veränderungen der
Flächennutzung (Zunahme der Bodenversiegelung) werden - als sich möglicher-
weise beschleunigende - Phänomene dargestellt. Weiterhin wird auf das regel-
mäßige Auftreten von negativen externen Effekten für die Allgemeinheit und Drit-
te im Zusammenhang mit der Verschlechterung der Bodenqualität hingewiesen
(vgl. KOM(2006)231: 3f.).
Aufgrund dieser Problematik wird die Notwendigkeit einer umfassenden EU-
Strategie für den Bodenschutz abgeleitet. Als finales Ziel der BS werden der
Schutz und die nachhaltige Nutzung des Bodens festgelegt. Dabei sollen die als
Grundprinzipien formulierten Ziele der Vermeidung einer weiteren Verschlechte-
rung der Bodenqualität und Erhaltung der Bodenfunktionen sowie die nutzungs-
spezifische, funktionale Wiederherstellung von degradierten Böden unter Einbe-
ziehung von Kostenaspekten anvisiert werden (vgl. KOM(2006)231: 5f.).
24
Anschließend werden in der MBS Maßnahmen und Mittel zur Zielerreichung in
der Form von vier zentralen Säulen der BS genannt:
· rechtliche Rahmenbestimmungen zum Bodenschutz,
· Integration des Bodenschutzes in die übrigen politischen Maßnahmen der
MS und der Gemeinschaft,
· Bodenschutzforschung
und
· Öffentlichkeitsarbeit zur Notwendigkeit des Bodenschutzes (vgl.
KOM(2006)231: 7).
Der kalkulierende Umweltbezug der BS wird durch den Verweis auf die als dritte
Teilkomponente erarbeitete Folgenabschätzung (FBS) und die ausführlichen
Konsultationen der beteiligten Akteure während der Strategiebildung deutlich,
welche der Prüfung verschiedener Optionen und Maßnahmen dienten und zu
einer flexiblen Rahmenrichtlinie zur Regelung des Bodenschutzes führten (vgl.
KOM(2006)231: 11). Für die strategische Steuerung wird diese berechnende und
dynamische Komponente beibehalten bzw. sogar erweitert, indem der Umfang
der Zielerreichung und die Maßnahmenauswahl den Effizienzkalkülen der MS
überlassen werden, so dass verschieden weit reichende Szenarien der Umset-
zung möglich sind (vgl. KOM(2006)231: 12).
Der situationsübergreifende, langfristig orientierte Charakter der BS wird durch
die in der MBS unter Punkt 6, ,,Die Nächsten Schritte", dargestellten quer-
schnittsorientierten Vorhaben für die kommenden Jahre deutlich, welche Boden-
schutzbelange mit weiteren sektoralen Politikbereichen (Forschung, Abfallwirt-
schaft, Umweltschutz, Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Klimaschutz, Was-
serwirtschaft, Küstenschutz, Produktpolitik, internationale Verpflichtungen) in
Abstimmung bringen sollen (vgl. KOM(2006)231: 12ff.).
Auch aus dem Vorschlag der KOM für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V), der
zweiten Komponente der BS, können maßgebliche Strategiemerkmale im Sinne
des Untersuchungsansatzes von T
ILS
(2005) entnommen werden.
Ziel des BRRL-V ist eine gemeinsame Strategie zum Schutz und zur nachhalti-
gen Nutzung des Bodens auf der Basis einer gemeinschaftlichen Bodenschutz-
politik mit spezifischen Rechtsvorschriften zum Bodenschutz auf der Grundlage
des Beschlusses Nr. 1600/2002/EG über das sechste Umweltaktionsprogramm
25
der Europäischen Gemeinschaft in der Form eines Ordnungsrahmens für den
Bodenschutz (vgl. KOM(2006)232: 2f. u. 8).
Die Maßnahmen des BRRL-V richten sich gegen so genannte Hauptgefahren für
die Böden in der EU, welche in der ersten Mitteilung der Kommission ,,Hin zu
einer spezifischen Bodenschutzstrategie" (MHBS) (vgl. KOM(2002)179) aus dem
Jahr 2002 explizit benannt wurden:
· Erosion,
· Verluste organischer Substanz im Boden,
· Verdichtung,
· Versalzung,
· Erdrutsche,
· Verunreinigung
· und Versiegelung (vgl. KOM(2006)232: 2f.).
Gebiete mit durch diese Gefahren mit Ausnahme der Versiegelung bedrohten
Böden sind als so genannte Risikogebiete zu ermitteln. In diesen Risikogebieten
sind Maßnahmen zur Gefahrenminderung und zur Vermeidung der Bodenver-
schlechterung, zur Wiederherstellung der Bodenqualität und damit zum Erhalt
der Bodenfunktionen zu ergreifen (vgl. KOM(2006)232: 13).
Eine flexible, kontextorientierte Möglichkeit zur Anpassung der Maßnahmen wird
durch die Überantwortung der Minderungsziele für Risiken und Maßnahmen-
programme auf die MS gewährleistet (vgl. KOM(2006)232: 13).
Die dezidierte Erfolgsorientierung der BS kann aus Artikel 16 des BRRL-V zur
regelmäßigen Berichterstattung der MS über die ermittelten Risikogebiete, die
beschlossenen Maßnahmen in den Risikogebieten und die Bewertung der Maß-
nahmenwirksamkeit abgeleitet werden (vgl. KOM(2006)232: 23).
Aspekte einer dynamischen Strategieausgestaltung des BRRL-V ergeben sich
aus der Anpassungsmöglichkeit der in Anhang I des BRRL-V genannten Risiko-
gebietsbestimmungen an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt
sowie aus der spätestens 15 Jahre nach Inkrafttreten vorgesehenen Überarbei-
tung der Bodenrahmenrichtlinie (BRRL) (vgl. KOM(2006)232: 24f.).
26
Die Folgenabschätzung zur BS (FBS) als dritte Komponente der BS und als Be-
gleitdokument zur MBS erläutert und begründet die kalkulativen Elemente der
BS. Im Zuge der Darstellung der Bodenschutzprobleme werden das Ausmaß von
Erosion, Verlust an organischer Bodensubstanz, Verdichtung, Versalzung, Erd-
rutschen, Kontaminierung und Versiegelung quantifiziert und Abschätzungen der
jährlichen Kosten durch die Verschlechterung der Bodenqualität angestellt. Im
Rahmen der Analyse der Auswirkungen der vorgeschlagenen Bodenrahmenricht-
linie werden Kosten-Nutzen-Kalküle skizziert. Dazu werden die Kosten der Er-
mittlung der Risikogebiete und der dort vorgesehenen Maßnahmen den Nutzen-
gewinnen durch Kosteneinsparungen im Zuge der Schadensvermeidung gegen-
über gestellt (vgl. SEK(2006)1165: 2ff.).
Die Analyse der o. g. Dokumente der BS belegt somit die grundlegende strategi-
sche Konzeption der BS anhand der identifizierten Strategiebausteine und basa-
ler strategischer Steuerungsinstrumente, ohne dass eine ausdrückliche Strate-
giedefinition in der BS dargelegt ist.
Weitere Hinweise zum Verständnis des in der BS verwendeten Strategiebegriffs
erhält man durch die Ausweitung der analytischen Betrachtung auf den o. g. um-
weltpolitischen europäischen Gesamtkontext in dem die Thematische Strategie
für den Bodenschutz eingebunden ist. Die BS bildet eine von sieben themati-
schen Strategien im Rahmen des sechsten Aktionsprogramms der Europäischen
Gemeinschaft für die Umwelt (vgl. European Community 2002: Art. 6, Lit. 2. (c);
vgl. KOM(2005)466: 2).
Gemäß dem Selbstverständnis des sechsten Umweltaktionsprogramms reprä-
sentierten die thematischen Strategien die nächste Generation der europäischen
Umweltpolitik. In ihrem Rahmen würden verschiedene Fragen gründlich analy-
siert, wobei auf Belastungen und Auswirkungen in ganz bestimmten Umweltbe-
reichen genauso eingegangen würde, wie auf sektorübergreifende, querschnitts-
relevante Umweltauswirkungen und Zusammenhänge zwischen Umweltauswir-
kungen und politischen Maßnahmen in verschiedenen Bereichen. Die themati-
schen Strategien nähmen eine Langzeitperspektive ein, indem sie klare Umwelt-
ziele für etwa zwei Jahrzehnte festlegten, gleichzeitig aber auch kurz- und mittel-
fristige Maßnahmen einbezögen. So böten sie einen stabilen Umweltpolitikrah-
men, der dem öffentlichen Sektor, den Unternehmen und Bürgern bessere Pla-
nung ermöglichen sollte. Die thematischen Strategien fokussierten auf die Identi-
27
fizierung der am meisten geeigneten Instrumente zur effizienten europäischen
Politikzielerreichung. Jede Strategie würde auf solider wissenschaftlicher For-
schung fußen und eine vertiefte Auswertung vorhandener Policies und umfang-
reiche Konsultationen der Akteure berücksichtigen. Positive Synergien zwischen
den thematischen Strategien und ihre Integration in bestehende sektorale Politi-
ken, in die Lissabon-Strategie und in die Nachhaltigkeitsstrategie wären beab-
sichtigt. Jede thematische Strategie diente ihrer Intention nach dem Erreichen
des Langzeitziels der ökologischen Nachhaltigkeit und trüge gleichsam zu den
Lissabon-Zielen durch Förderung von Wachstum und Beschäftigung sowie von
Ökoinnovation bei. Die thematischen Strategien wären ein wichtiger Beitrag zu
besserer Steuerung und Verwaltungsvereinfachung, indem sie bestehende recht-
liche Regelungen vereinfachten und präzisierten sowie erforderlichenfalls geeig-
nete neue Gesetzesvorschläge unterbreiteten. Sie würden sich dabei der Erwä-
gung verschiedener Handlungsoptionen und variabler Policy-Mixes, unter ande-
rem des Einsatzes marktorientierter Instrumente oder der Diffusion von Techno-
logien und Innovationen bedienen, um die festgestellten Probleme systematisch
und effizient zu bearbeiten (vgl. European Commission 2007a: 1f.; vgl.
KOM(2005) 466: 2ff.).
Aus dieser Erläuterung des Wesens der thematischen Strategien von Seiten der
KOM geht die strategische Ausrichtung der thematischen Strategien ebenfalls
eindeutig hervor. Resümierend ist daher festzuhalten, dass die BS jedenfalls an-
hand der in ihr benutzten Terminologie und aufgrund ihrer strukturellen Ausrich-
tung als Strategiekonzept einzustufen ist. Es können alle vom verwendeten stra-
tegieanalytischen Ansatz als bedeutsam erachteten Charakteristika erfolgsorien-
tierter, langfristiger Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen zur Handlungssteuerung
begrifflich identifiziert werden, die in den folgenden Abschnitten vertieft unter-
sucht werden.
3.2.2 Strategieakteure
Strategieakteure sind eine der zentralen Kategorien von politischen Strategie-
konzepten. Die Erfolgsaussichten von Strategien hängen sowohl von den strate-
gischen Fähigkeiten der Strategieakteure als auch vom Handeln weiterer Akteure
und sonstigen äußeren Verhältnissen ab, die von den Strategieakteuren nicht
unmittelbar steuerbar sind. In dieser Kategorie wird evaluiert, wer die Strategen,
die strategischen Akteure und die sonstigen Akteure der BS sind und wie ihr Zu-
28
sammenwirken im strategischen Rahmen arrangiert ist. Dabei umfasst der Ak-
teurbegriff individuelle und kollektive Akteure. Als Strategen werden die Entwick-
ler politischer Strategien bezeichnet, während strategische Akteure als Adressa-
ten von Handlungsanweisungen im Rahmen von Strategiekonzepten spezielle
Aufgaben, Rollen und Funktionen zum Erreichen der gewünschten Zielzustände
übernehmen sollen. Sonstige Akteure sind als Teile der Umwelt von strategi-
schen Konzepten aufzufassen (vgl. Tils 2005: 104f.). Bezogen auf die BS prüft
das Kriterium, inwieweit die KOM aus ihrer Perspektive die Akteurqualität unter-
schiedlicher strategischer Akteure thematisiert, Rollenzuschreibungen einzelner
Akteurgruppen für den Strategieerfolg vornimmt und in der Folge Aufgabenzu-
weisungen an diese tätigt (vgl. Tils 2005: 239).
Darstellung der Strategieakteure
Die KOM übt bei der BS sowohl die Rolle als Stratege als auch als strategischer
Akteur aus. Stratege ist die KOM, weil sie die BS erarbeitet hat und durch die BS
strategische Verhaltenserwartungen an weitere Akteure richtet. Sie ist gleichzei-
tig jedoch auch ein strategischer Akteur, weil sie im Rahmen der BS verschie-
denartig selbst tätig wird. Als Stratege wird die KOM künftig wieder bei der Über-
prüfung und Überarbeitung der BRRL tätig werden. In der Position eines strategi-
schen Akteurs obliegt es der KOM, den Datenaustausch für das Berichtswesen
zu normieren sowie regelmäßig Bewertungsberichte über die Umsetzung der
BRRL zu veröffentlichen. Weiterhin kann die KOM von den MS durchzuführende
Risikobewertungen an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt an-
passen und ggf. harmonisieren (vgl. KOM(2006)232: 24f.). Auch im Bereich von
Forschung und Bewusstseinsförderung zum Bodenschutz tritt die KOM in Er-
scheinung. Schließlich beabsichtigt der strategische Akteur KOM als nächste
Schritte eine Reihe von Maßnahmen zur Sicherstellung der Umsetzung der BS
(vgl. KOM(2006)231: 10ff.).
Aus der Binnensicht der KOM sind zunächst das Europäische Parlament, der Rat
der Europäischen Union, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und
der Ausschuss der Regionen als Empfänger der Dokumente der BS strategische
Akteure. Im Rahmen des europäischen Gesetzgebungsverfahrens obliegt es den
Organen Parlament und Rat, die BRRL zu erlassen. Die zentralen strategischen
Akteure der BS nach der Rechtsetzung (Entscheidung) sind jedoch die MS. Dazu
heißt es in der Mitteilung: ,,Die Mitgliedstaaten müssen spezifische Maßnahmen
29
zum Schutz der Böden ergreifen,"...(vgl. KOM(2006)231: 8) und weiter in ,,Artikel
26 Adressaten" des Vorschlags zur Bodenrahmenrichtlinie: ,,Diese Richtlinie
ist an die Mitgliedstaaten gerichtet" (vgl. KOM(2006)232: 26).
Die von den MS zu erledigenden Aufgaben werden in der MBS und im BRRL-V
explizit genannt. Es sind dies zusammenfassend die Einbeziehung des Boden-
schutzes in andere politische Maßnahmen, Vorsorgemaßnahmen, Maßnahmen
zur Risikovermeidung und -minderung sowie zur Wiederherstellung des Bodens
in den Risikogebieten, die Vermeidung und Sanierung von Bodenverunreinigun-
gen, die Sensibilisierung der Öffentlichkeit über den Bodenschutz, die Berichter-
stattung an die KOM über den Bodenzustand und die ergriffenen Bodenschutz-
maßnahmen sowie der Informationsaustausch untereinander und mit der KOM.
Weitere strategische Akteure, die in der BS genannt werden, sind die Öffentlich-
keit, Experten, das Europäische Büro für Boden (European Soil Bureau), die für
verunreinigte Standorte zuständige Behörde, Verkäufer und Käufer von potenziell
verschmutzten Standorten, die Landnutzer, die Verursacher von Bodenverunrei-
nigungen sowie der Ausschuss zur Unterstützung der KOM.
Die Öffentlichkeit soll durch Maßnahmen der MS für die wichtige Rolle des Bo-
dens für das Überleben der Menschen und der Ökosysteme sensibilisiert wer-
den. Die KOM fördert in diesem Zusammenhang die Verbreitung des Bodenatlas
für Europa, die Pflege einer einschlägigen Webseite mit bodenschutzrelevanten
Informationen sowie die Einbeziehung von Bodenschutzaspekten in von der Ge-
meinschaft finanzierten Informationsveranstaltungen (vgl. KOM(2006)232: 23;
vgl. KOM(2006)231: 11).
Die Experten sollen dazu beitragen, Wissenslücken zu schließen und bessere
Grundlagen für politische Maßnahmen zu schaffen. Die KOM will dazu Aufforde-
rungen zur Einreichung von Vorschlägen für Forschungsprojekte veröffentlichen.
Weiterhin sollen die Experten, die bereits im Rahmen der Konsultation bei der
Formulierung der BS beteiligt waren, mit der KOM und den MS eine gemeinsame
Durchführungsstrategie für die BS erarbeiten (vgl. KOM(2006)231: 12f.). Junge
Forscher sollen in der Europäischen Sommerakademie ,,Bodenforschung" gezielt
ausgebildet werden (vgl. KOM(2006)231: 11). Das Europäische Büro für Boden
kann zur Verfahrensharmonisierung bei der Beschreibung von Risikogebieten
beitragen (vgl. KOM(2006)231: 8).
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Die von den MS für die Bestimmung verunreinigter Standorte zu benennenden
zuständigen Behörden sind für die Erhebung, Erkundung und Risikobewertung
von Verdachtsstandorten sowie das Entgegennehmen der Bodenzustandsberich-
te zuständig. Die Verkäufer bzw. Käufer potenziell verschmutzter Standorte müs-
sen bei der Transaktion der zuständigen Behörde den Bodenzustandsbericht
vorlegen (vgl. KOM(2006)232: 20ff.).
Landnutzer sind nach ,,Artikel 4 Vorsorgemaßnahmen" der Bodenschutzrahmen-
richtlinie ebenfalls Träger von Pflichten. Sie müssen Vorsorgemaßnahmen bei
Tätigkeiten mit erfahrungsgemäß deutlichen Beeinträchtigungen der Bodenfunk-
tionen zur Vermeidung bzw. Minimierung dieser nachteiligen Auswirkungen er-
greifen (vgl. KOM(2006)232: 17).
Diskussion der Strategieakteure
Die relevanten strategischen Akteure und ihre wesentlichen Funktionen, Aufga-
ben bzw. Verantwortlichkeiten werden in der BS benannt. Die Rollen der KOM
als Stratege und der EU-Organe als Strategen bzw. strategische Akteure werden
in der BS als fertigem Strategiekonzept erwartungsgemäß nicht reflektiert. Die
direkten Adressaten der BS sind demnach die KOM und die MS, welche die Um-
setzung der BS zunächst im Rahmen regulativer Steuerungsinstrumente sicher-
stellen müssen, die im BRRL-V dargelegt werden (vgl. KOM(2006)232: 26). Den
MS kommt in der Folge durch die Notwendigkeit zur Ausgestaltung der speziellen
Kodifizierung der BS auf nationaler Ebene im Zuge der Implementation in be-
stimmtem Umfang auch die Rolle von Strategen für die nationalen Bodenschutz-
politiken zu. Unterschiedliche Ausgangslagen der MS als strategische Akteure im
Hinblick auf die verschiedenen materiellen und immateriellen Kapazitäten wer-
den in der BS zwar erwähnt, unterliegen aber keiner gesonderten inhaltlichen
Berücksichtigung. Die Binnenperspektive der MS in Bezug auf nationale instituti-
onelle Arrangements und deren Bedeutung für Akteurqualitäten bleiben weitge-
hend ausgeblendet. Eine Ausnahme zur administrativ-institutionellen Unbe-
stimmtheit der BS bilden die Vorgaben für die zuständige Behörde zur Bestim-
mung der Bodenverunreinigung. Für diese Behörde werden vergleichsweise kon-
krete Aufgaben (Klärung des Gefahrenverdachts sowie Verwaltung der Boden-
zustandsberichte bei Kauftransaktionen) formuliert (vgl. KOM(2006)232: 20ff.).
Der Informationsaustausch und die Verbesserung der Zusammenarbeit unter den
MS im Hinblick auf die Erreichung vergleichbarer Vorgehensweisen beim Boden-
31
schutz werden in der BS zwar generell ins Feld geführt, aber nicht weiter vertieft,
welche strategische Bedeutung (Lernprozesse durch Diffusion, transnationale
Kooperationsmöglichkeiten) diese Institutionalisierung längerfristig für die euro-
päische Bodenschutzpolitik, z. B. im Hinblick auf eine fortschreitende Harmoni-
sierung derselben, besitzen könnte (vgl. KOM(2006)231: 13; vgl. KOM(2006)232:
24).
Die Öffentlichkeit soll gemäß der BS verstärkt Rezipient von Informationen zum
Bodenschutz werden. Spezielle Verhaltenserwartungen werden dagegen an die
allgemeine Öffentlichkeit nicht formuliert. Obgleich die Öffentlichkeit keine homo-
gene Gruppe ist, wird sie im Sinne der BS nicht weiter differenziert systematisiert
sondern als kollektiver Akteur perzipiert. Die BS eröffnet damit auf EU-Ebene
nicht, von welchen gesellschaftlichen Gruppierungen sie welche Beiträge zur
strategischen Zielerreichung in welcher Form erwartet. In ähnlich wenig struktu-
rierter Weise werden auch die Landnutzer in der BS konzeptualisiert, die aller-
dings im Gegensatz zur Öffentlichkeit nur indirekt über die Implementation durch
die MS von Maßnahmen der BS in ihrem Fall als Verpflichtung zur Boden-
schutzvorsorge betroffen werden. Die strategische Konzeptualisierung und
Konkretisierung der Einbindung der Öffentlichkeit und der Landnutzer bzw.
Grundstückseigentümer wird in der Folge den MS obliegen.
3.2.3 Strategische Ziele
Ziele sind grundlegende und integrale Strategiebestandteile. Sie lassen sich als
gewünschte Zustände definieren, welche die Strategieakteure mit strategischen
Mitteln anstreben (vgl. Tils 2005: 106). Aus strategischer Sicht bedarf es operati-
onalisierbarer Zielbestimmungen, die relevante Umweltausschnitte erkennen
lassen, an welche strategische Kalkulationen anschließen können. Kennzeichen
strategisch umsetzbarer Ziele sind ihre zielgerichtete Ansteuerbarkeit, ihre Präzi-
sierbarkeit und ggf. Messbarkeit sowie ihr Verbleib in der ,,Aktionssphäre" des
Strategieakteurs. Nur klare, umsetzbare Ziele ermöglichen eine Kontrolle des
Handelns (vgl. Raschke/Tils 2007b: 129; vgl. Sjöblom 1968: 71, zitiert nach
Raschke/Tils 2007b: 145). Strategische Ziele werden von den Strategen intentio-
nal festgelegt und prägen als originäre und finale Elemente von Strategie die
übrigen strategischen Komponenten, indem auf sie rekurriert wird.
32
Darstellung der strategischen Ziele
Das Gesamtziel der Bodenschutzstrategie ist der Schutz und die nachhaltige
Nutzung des Bodens als wichtiger und grundsätzlich nicht erneuerbarer Res-
source der EU mit rund 400 Millionen Hektar (vgl. KOM(2006)231: 5 u. 12). Die-
ses Gesamtziel wird durch die Nennung einer Reihe von Teilzielen bzw. Prinzi-
pien in der MBS und dem BRRL-V konkretisiert, so dass sich ein umfangreiches
Zielbündel ergibt. Bodenschutz und eine nachhaltige Bodennutzung sollen
durch zwei als Handlungsziele einzustufende Grundprinzipien gewährleistet wer-
den. Das erste Grundprinzip ist die Vermeidung einer weiteren Verschlechterung
der Bodenqualität und die Erhaltung der Bodenfunktionen, was den Aufgaben
des vorsorgenden Bodenschutz entspricht (vgl. KOM(2006)231: 5f.). Das zweite
Grundprinzip ist die Wiederherstellung von verschlechterten Böden bis zu einem
Funktionalitätsgrad, welcher mindestens der derzeitigen und geplanten zukünfti-
gen Nutzung gerecht wird, unter Berücksichtigung der Kosten für eine Bodensa-
nierung (vgl. KOM(2006)231: 6). Dies entspricht dem Ziel des nachsorgenden
Bodenschutzes.
Zwei zentrale Begriffe der o. g. Grundprinzipien sind ,,Verschlechterung der Bo-
denqualität" und ,,Bodenfunktionen". Zwischen beiden Begriffen gibt es Interde-
pendenzen, wobei sich Bodenqualität auf physikalische, chemische und biologi-
sche Bodeneigenschaften (Bodenparameter) bezieht und Bodenfunktionen stär-
ker die prozessualen Vorgänge im Boden (Leistungen des Bodens) hervorheben.
Die Verschlechterung der Bodenqualität (Bodendegradation) wird als ein Rück-
gang von Bodenfruchtbarkeit , Kohlenstoffgehalt und biologischer Vielfalt, als
eine Verminderung der Wasserrückhaltekapazität, als Störungen des Gas- und
Nährstoffkreislaufs und als Verringerung des Abbaus von Schadstoffen beschrie-
ben (vgl. KOM(2006)231: 3).
Bodenfunktionen im Sinne der BS sind die Fähigkeiten des Bodens zur Erfüllung
bestimmter ökologischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Funktionen.
Explizit genannt werden als Bodenfunktionen im BRRL-V die Erzeugung von Bio-
masse auch in der Land- und Forstwirtschaft , die Speicherung, Filterung und
Umwandlung von Nährstoffen, anderen Stoffen und Wasser, die Funktion als
Pool für die biologische Vielfalt auf der Ebene der Lebensräume, der Arten und
der Gene, die Funktion des Bodens als physisches und kulturelles Umfeld für
den Menschen und seine Tätigkeiten, die Funktion als Rohstoffquelle und Koh-
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lenstoffspeicher sowie die Archivfunktion des Bodens für das geologische und
archäologische Erbe (vgl. KOM(2006)232: 16).
Ein anderes mehrfach erwähntes Ziel der BS ist die Schließung von Lücken im
europäischen Bodenschutzrecht und die Schaffung eines gemeinsamen und ein-
heitlichen Ordnungsrahmens für den Bodenschutz. Mit der BRRL soll ein kohä-
renter und effektiver rechtlicher Rahmen, der gemeinsame Grundsätze, Ziele und
Maßnahmen für einen ganzheitlichen, vergleichbaren Schutz der Böden in allen
MS festlegt, erreicht werden (vgl. KOM(2006)232: 2,6,8 u. 11ff.). Dabei wird der
Anspruch auf Schaffung eines flexiblen Rechtssystems mit ehrgeizigen Zielen
aber ohne detaillierte Vorschreibungen erhoben, das geeignet ist, die lokalen
Besonderheiten der Böden und Flächennutzungen adäquat zu berücksichtigen
(vgl. KOM(2006)232: 5).
Ein weiteres essenzielles Ziel der BS ist ihr Beitrag zum Erreichen der Ziele des
sechsten Umweltaktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaft (Beschluss
Nr. 1600/2002/EG) durch den Schutz der natürlichen Ressource Boden vor einer
Verschlechterung auch um ihrer selbst willen und der Förderung ihrer nach-
haltigen Nutzung. Dabei wird auf das kollektive Interesse an der vielfach in Pri-
vatbesitz befindlichen Ressource Boden und ihre Bewahrung für künftige Gene-
rationen hingewiesen. Angestrebt sind in diesem Zusammenhang eine gezielte
und effiziente Bodenschutzpolitik sowie eine stärkere Einbeziehung von Boden-
schutzbelangen in die anderen Politikbereiche (vgl. KOM(2006)232: 2 u. 11f.).
Hinzu kommen als Ziele der BS von internationaler Dimension die Verbesserung
der Umsetzung des Übereinkommens der Vereinten Nationen zur Bekämpfung
der Wüstenbildung (UNCCD) und der Konvention über die biologische Vielfalt
(CBD) (vgl. KOM(2006)232: 13).
Neben diesen explizit in der BS angeführten Zielen zum Bodenschutz soll die BS
noch weiteren Zielen dienen, wie aus der Begründung für die Notwendigkeit des
Tätigwerdens auf europäischer Ebene abgeleitet werden kann. Implizite Ziele der
BS sind demnach:
· zur Sicherung der nachhaltigen Entwicklung und langfristigen Wettbe-
werbsfähigkeit in Europa beizutragen und negative Auswirkungen auf an-
dere Umweltbereiche (Luft, Wasser, Biodiversität, Meere, Klima) zu ver-
hindern;
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