Universität Potsdam

Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät

Autor

Christian Ohr

Diplomarbeit zum Thema

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer

Hemmnisse

Christian Ohr

9. Fachsemester Verwaltungswissenschaft (Dipl.)

Potsdam · 06. Januar 2009

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eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

III

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis V

Abbildungsverzeichnis VII

1. Einleitung 1

1.1 Problemaufriss 2

1.2 Bedarf 3

1.3 Fragestellung 5

1.4 Methodische Vorgehensweise 7

2. Konzeptionelle Grundlagen zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 8

2.1 Bürokratie und bürokratische Hemmnisse 8

2.2 Better Regulation und ausgewählte Instrumente 13

2.3 Beurteilung und weiterführender Ansatz 17

3. Evolutionstheoretischer Wandel von Organisationen 18

3.1 Grundannahmen evolutionärer Ansätze 20

3.2 Organisationale Population 22

3.3 Trägheit von Organisationen 24

3.4 Organizational Change 26

3.5 Kritische Würdigung 29

3.6 Anwendbarkeit auf den Untersuchungsgegenstand 31

4. Potentiale von eGovernment 32

4.1 Grundlagen zur Neugestaltung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung 33

4.1.1 Entwicklungen von IuK in der öffentlichen Verwaltung 33

4.1.2 Neue Rahmenbedingungen 35

4.1.3 Gestiegene Anforderungen an die Verwaltung 37

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eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

IV

4.2 Grundlagen und Kennzeichnung von eGovernment 38

4.2.1 Begriffliche und inhaltliche Abgrenzung 38

4.2.2 Dimensionen der Handlungsfelder 42

4.2.3 Reifestufen 44

4.3 Verknüpfung von eGovernment und Bürokratieabbau 47

4.3.1 Erwartungen der Wirtschaft 47

4.3.2 Leistungsnetze als Produktionsformen 49

4.3.2.1 Prozessketten 49

4.3.2.2 Portale und Portaltechnologie 51

4.3.2.3 One-Stop-Verwaltung 53

4.3.3 Grundlegende Architekturmodelle 54

4.3.3.1 Behördeninterne Implementierung 55

4.3.3.2 Behördenübergreifende Plattform 56

4.3.3.3 Integrationsplattform 57

4.4 Zwischenfazit 59

5. eGovernment-Projekt am Beispiel von VEMAGS 61

5.1 Ausgangssituation 61

5.2 Bisheriger Verfahrensablauf 62

5.3 Ebenenübergreifende Integration von Verwaltungsprozessen 63

5.4 Neugestalteter Verfahrensablauf 65

5.4.1 Zugangswege für Antragsteller und Antragsmanagement 65

5.4.2 Verwaltungsinterner Verfahrensablauf 69

5.5 Zwischenfazit 70

6. Schlussbetrachtungen 73

7. Quellenverzeichnis 77

8. Anhang 88

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eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

V

Abkürzungsverzeichnis

AB Anhörungsbehörde

AG Arbeitsgemeinschaft

AP Autobahnpolizei

AS Antragsteller

AZH anzuhörende

Stelle

BAB Bundesautobahn

BL Bundesland

BMI

Bundesministerium des Innern

BMVBS

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

BMWI

Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie

BW

Bundeswehr

B2G Business-toGovernment

CORE

Common Online Raw Data Entry

C2G Citizen-to-Government

DV Datenverarbeitung

EGB

Erlaubnis- und Genehmigungsbehörde

eGovernment / E-Government

Electronic Government

eGovernance / E-Governance

Electronic Governance

ERP

Enterprise Resource Planning

EU Europäische

Union

GFA Gesetzesfolgenabschätzung

GKVS

Gemeinsamen Konferenz der Verkehrs- und

Straßenbauabteilungsleiter

GST Großraum-

und

Schwertransporte

G2B Government-to-Business

G2C Government-to-Citizen

G2N

Government-to NGO/NPO

G2G Government-to-Government

HLSV Hessisches

Landesamt

für Straßen- und Verkehrswesen

IBK Informationsbefolgungskosten

IT Informationstechnologie

IuK / IKT

Informations- und Kommunikationstechnologie

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eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

VI

KMU

Kleine und mittlere Unternehmen

KPB Kreispolizeibehörde

Mio.

Millionen

Mrd.

Milliarden

NGO Non-Governmental

Organization

NPO Non-Profit

Organization

NRW Nordrhein-Westfalen

N2G NGO/NPO-to-Government

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development

OSCI

Online Services Computer Interface

PC Personalcomputer

PDF

Portable Document Format

PL Projektleitung

QES

qualifizierte elektronische Signatur

RIA

Regulatory Impact Assessment

SBLT Straßenbaulastträger

SKM Standardkostenmodell

StVB Straßenverkehrsbehörden

StVO Straßenverkehrsordnung

THW Technisches

Hilfswerk

VEMAGS

Verfahrensmanagement für Großraum- und Schwertransporte

VMK Verkehrsministerkonferenz

VV Verwaltungsvereinbarung

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

WSA

Wasser- und Schifffahrtsamt

xml Extensible

Markup

Language

Allgemein gebräuchliche Abkürzungen (wie u.a., z.B., a.a.O., ff., etc.) sind im

Abkürzungsverzeichnis

nicht extra aufgeführt.

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eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

VII

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1:

Modernisierungs- und Leistungslücke der Verwaltung (Budäus/Schwiering) 4

Abb. 2:

Dimensionen der Bürokratiekritik (in Anlehnung an Jann/Wegrich/Tiessen) 10

Abb. 3:

Primäre und Sekundäre Gesetzesfolgen für Unternehmen (eigene Darstellung nach

Müller und Kay) 12

Abb. 4:

Vorgestellte better regulation

-

Instrumente im Vergleich 17

Abb. 5:

Organisationaler Wandel und Transformation 29

Abb. 6:

Exogene Veränderungstreiber (in Anlehnung an Budäus) 36

Abb. 7:

eGovernment und eGovernance 39

Abb. 8:

Governance, eGovernance, Public eGovernance und eGovernment 42

Abb. 9:

Electronic Government in einem "X2Y"-Beziehungsgeflecht 43

Abb. 10:

Entwicklungsniveau von eGovernment (angepasst nach Zaugg) 46

Abb. 11:

Vereinfachtes Modellbeispiel einer Level-2-Prozesskette (eigene Darstellung) 51

Abb. 12:

Beispielhafte Funktionen eines Unternehmensportals (eigene Darstellung) 53

Abb. 13:

Basisarchitektur für IT-gestützte Geschäftsprozesse der Verwaltung 54

Abb. 14:

Schema einer behördeninternen Implementierung 55

Abb. 15:

Schema einer behördenübergreifende Plattform 56

Abb. 16:

Schema der Referenzarchitektur NORA 58

Abb. 17:

Bisheriger Verfahrensablauf bei Groß- und Schwertransporten (vereinfachte

Darstellung) 63

Abb. 18:

Föderale Projektorganisation von VEMAGS (nach Sütterlin / Maltzner) 65

Abb. 19:

Ausschnitt der Startseite eines Antragsstellers 68

Abb. 20:

Verfahrensprozess aus Kundensicht (eigene Darstellung) 69

Abb. 21:

Entwicklungsniveau von VEMAGS (angepasst nach Zaugg) 72

Abb. 22:

Entwicklungsniveau (nach Grabow) 88

Abb. 23:

Ablauf und Aufgaben von VEMAGS am Beispiel des Landes NRW 89

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eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

1

1. Einleitung1

Seit Mitte der 1990er Jahre findet in den Industrieländern vor dem Hintergrund knapper

Ressourcen der öffentlichen Verwaltung und der Tendenz zu einer ,,Ökonomisierung des

Politischen"2 eine wissenschaftliche und politische Debatte um die Möglichkeiten der

qualitativen Verbesserung und quantitativen Reduzierung staatlicher Regulierungen statt.3

Dabei wird sich vor allem auf Fragen der ,,besseren Rechtsetzung" (

better lawmaking)

und

,,besseren Regulierung"

(better regulation)

konzentriert.4

Mit diesem Diskurs verbinden sich

Fragen zum ,,Bürokratieabbau" und der ,,Deregulierung". Der Beitrag der Informations- und

Kommunikationstechnologie (IuK) wird hingegen bei der qualitativen Gestaltung staatlicher

Regulierung oftmals vernachlässigt.

Woran liegt das? Seit Jahrzehnten wird versucht die öffentliche Verwaltung mittels

Informations- und Kommunikationstechnologie zu reformieren. Der gegenwärtige Beitrag in

diesem Zusammenhang lautet ,,

Electronic Government

" (

eGovernment

bzw.

E-Government

).

Bislang verbanden sich mit diesem Instrument allerdings übertriebene Erwartungen, welche

regelmäßig enttäuscht wurden.5 Die Bilanz dieses Reformkonzepts ist ernüchternd.

Schuppan/Reichard führen dies u.a. auf die unrealistisch hohen Erwartungen zurück, die an

eine technikinduzierte Verwaltungsmodernisierung geknüpft wurden.6 Dieser Trend wird sich

nicht ändern, solange kein Verständnis geschaffen wird, dass es bei

eGovernment

nicht um

Technikeinsatz als solchen geht, sondern um technisch vermittelte Innovationen in allen

Bereichen guten Regierens und Verwaltens.7

Technische Innovationen ­ wie

eGovernment

­ können jedoch ein Hilfsmittel des

1 An dieser Stelle bedanke ich mich herzlich bei Heidrun Müller und Tino Schuppan für die hilfreichen und

konstruktiven Anregungen sowie für die Bereitstellung relevanter Literatur und das Nutzen der Infrastruktur am

Institute for eGovernment (IfG.CC) an der Universität Potsdam.

2 Zum Begriff vgl. Pelizzari, Alessandro (2001): Die Ökonomisierung des Politischen ­ New Public

Management und der neoliberale Angriff auf die öffentlichen Dienste, UVK

-

Verlag

-

Ges., Konstanz.

3 Vgl. Veit, Sylvia (2005): Entpolitisierung staatlicher Regulierungsprozesse durch

Gesetzesfolgenabschätzungen?, Forum Junge Staats- und Verwaltungswissenschaft (FoJuS), FoJuS-

Diskussionspapier Nr. 3/200, Hamburg, S. 3. Abrufbar unter http://users.ox.ac.uk/~polf0035/

Diskussionspapier%203_2005%20Veit.pdf [Stand: 16.10.2008].

4 Vgl. ebd.

5 Vgl. Lenk, Klaus (2004) (b): Organisatorische Potenziale für die Verwaltungsmodernisierung. In: Lenk,

Klaus/Brüggemeier, Martin/Reichard, Christoph: E-Government und die Erneuerung des öffentlichen Sektors,

Lit-Verlag, Band 1, Münster, S. 36.

6 Vgl. Schuppan, Tino/Reichard, Christoph (2004): E-Government ­ Von der ,,Portalisierung" zur umfassenden

Neugestaltung öffentlicher Leistungserbringer. In: Reichard, Christoph / Scheske, Michael/Schuppan, Tino

(Hrsg.): Das Reformkonzept E-Government ­ Potentiale ­ Ansätze ­ Erfahrungen. LIT-Verlag, Münster.

S. 19.

7 Vgl. Lenk, Klaus (2004) (b): a.a.O., S. 37.

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eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

2

Modernisierungsprozesses in der öffentlichen Verwaltung sein. Sie unterstützen den

Bearbeiter beim Erfassen, Verarbeiten, Weitergeben und Speichern von Informationen. Die

Informationstechnik kann in diesem Zusammenhang als Produktionskraft begriffen werden,

die zur Qualitäts- und Effektivitätssteigerung in der öffentlichen Verwaltung beitragen soll.8

Das eigentliches Potential kann

eGovernment

aber erst nach einem organisatorischen

Reengeneering ausschöpfen. Diese Arbeit untersucht, ob

eGovernment

einen Beitrag leisten

kann, bürokratische Hemmnisse durch Vollzugserleichterung tatsächlich abzubauen und es

soll geklärt werden, weshalb

eGovernemnt

bislang eine untergeordnete Rolle in diesem

Prozess einnimmt.

1.1 Problemaufriss

Verfolgt man die gegenwärtige Diskussion zum Bürokratieabbau, so ist festzustellen, dass

sich diese vor allem auf die Bereiche der Rechtsbereinigung und Deregulierung konzentriert.9

Vor diesem Hintergrund gilt das Standardkostenmodell (SKM) als ein scheinbar

,,unpolitisches Instrument" zur nachhaltigen Reduzierung administrativer Lasten. Normen und

Standards werden auf Grundlage des SKM abgebaut, um Bürokratiekosten zu senken. Durch

die Standardisierung und Quantifizierung der Verwaltungslasten (

administrative burdens

)

werden jedoch auch Mess-Artefakte geschaffen, die diese Objektivität relativieren10. Ein

wesentlicher Kritikpunkt in der aktuellen Debatte besteht vor allem darin, dass andere

Instrumente zur Reduzierung bürokratischer Hemmnisse kaum Beachtung finden.

Vor wenigen Jahren wurde in der Diskussion auch auf die Vollzugsoptimierung und der damit

verbundenen Kosteneffizienz des

eGovernments

verwiesen, die mit prognostizierten

Einsparungen in Milliardenhöhe verbunden waren.11 Heute wird in diesem Zusammenhang

eher allgemein von Effizienzvorteilen oder ′langfristigen Kostenvorteilen′ gesprochen.

Schwierig gestaltete sich bislang das eigentliche Einsparpotential zu bestimmen. Hierfür

8 Vgl. ebd.

9 Vgl. Lenk, Klaus (2006): Abbau administrativer Lasten für die Wirtschaft und die Bürger. Was E-Government

zum Bürokratieabbau beitragen kann - Neue Wege zum Abbau administrativer Belastungen, o.O., S. 1. Abrufbar

unter: http://www.egovernmentplattform.de/uploads/media/ Buerokratieabbau.pdf [Stand: 24.10.2008].

10 Vgl. Lenk, Klaus (2007): Bürokratieabbau durch E-Government ­ Handlungsempfehlungen zur

Verwaltungsmodernisierung für Nordrhein-Westfalen auf der Grundlage der Entwicklungen und Erfahrungen in

den Niederlanden, dNRW, Bochum, S. 14.

11 Vgl. Müller, Horst (2005): eGovernment ­ Begriffe-Stand-Perspektiven. In: Bär, Wolfgang/Hohl,

Michael/Möstl, Markus /Müller, Horst: Rechtskonformes eGovernment - eGovernment-konformes Recht -

Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz im Informationszeitalter, 1. Auflage, Richard Boorberg Verlag, Stuttgart,

S. 28; Gongolsky, Mario (2002): Behörden online - Wie der Bund eGovernment schön rechnet, Spiegel Online

vom 29.07.2002, Hamburg. Abrufbar unter: http://www.spiegel.de/netzwelt/web/0,1518,206676,00.html

[18.11.2008].

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eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

3

müsse der ′

status ex ante

′ mit dem ′

status ex post

′ gegenüber gestellt werden. Konkret müssten

dann die Kosten konventioneller Erstellung bzw. Produktion staatlicher Leistungen und Güter

mit den Kosten (ganz oder teilweise) digitalisierter Verfahren verglichen werden.12 Demnach

wären Kostenvorteile gegeben, wenn für gleiche Mengen und Qualität weniger Aufwand

anfällt oder wenn bei gleichem Aufwand größere Mengen oder höherwertigere Produkte

erzeugt werden.13

Durch erste bereits umgesetzte Maßnamen in Folge der Standardkostenmessungen wurden in

Deutschland mittlerweile rund 1,8 Mrd. Euro an Bürokratiekosten eingespart.14 Darüber

hinaus wird bis 2011 von der Bundesregierung ein globales Abbauziel von 25 Prozent der

bisherigen Bürokratiekosten gegenüber dem Stand von 2005 angestrebt. Dies soll jährlich zu

Einsparungen in Höhe von 4,4 Mrd. Euro führen. Es ist aber zu befürchten, dass dieser Effekt

für die Adressaten nicht spürbar sein wird. In anderen Ländern hat sich diese Erfahrung mit

globalen Abbauzielen bestätigt. In den Niederlanden, in der das SKM entwickelt wurde,

konnten beispielsweise zwischen 2004 und 2008 die Bürokratiekosten global um mehr als 25

Prozent abgebaut werden. Eine spürbare Entlastung der Unternehmen blieb jedoch ­ entgegen

der Darstellung der niederländischen Regierung ­ aus15. Diese Lücke der Vollzugsferne kann

durch

eGovernment

geschlossen werden, so dass sich verschiedene Instrumente sinnvoll beim

Abbau von bürokratischen Hemmnissen ergänzen.

1.2 Bedarf

Die Anforderungen an die öffentliche Verwaltung haben sich seit Beginn der 1990er Jahre

erheblich geändert. Einerseits steigen die Erwartungen an die Behörden von Seiten der

Gesellschaft. Demnach verbindet sich mit dem Trend wachsender Individualisierung ein

erhöhter Anspruch des Einzelnen an den Staat als Problemlöser.16 Diese gesellschaftliche

Entwicklung beruht nicht zuletzt auf dem Einfluss neuer Technologien und

Kommunikationsmöglichkeiten. Andererseits verlangt aber auch der nationale und

internationale Standortwettbewerb effizientes und effektives staatliches Handeln sowie die

12 Vgl. ebd.

13 Vgl. ebd.

14 Vgl. BMWi (o.J.): Bestandsaufnahme der vom BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

federführend betreuten Bürokratieabbaumaßnahmen in der 16. Legislaturperiode, Berlin, S. 1. Abrufbar unter:

http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/B/bestandsaufnahme-ma_C3_9Fnahmen-

buerokratieabbau,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf [Stand: 10.11.2008].

15 Vgl. Algemeen Dagblad (2006): Bedrijven merken te weinig van schrappen regels, S´Gravenhage. Abrufbar

unter http://www.ad.nl/economie/article420210.ece [26.09.2008].

16 Vgl. Mayntz, Renate (1997): Verwaltungsreform und gesellschaftlicher Wandel. In: Grande, Edgar/Prätorius,

Rainer (Hrsg.): Modernisierung des Staates?, Baden-Baden, S. 67.

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