Gewerbesteuer - Der Reformvorschlag der
kommunalen Spitzenverbände

von: Marko Milos

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung  1

2. Anlass zu einer Reform der Gewerbesteuer 2

3. Ansätze zu einer Reform der Gewerbesteuer 6

3.1 Wertschöpfungsorientierte Ansätze  6
3.2 Einkommensorientierte Ansätze  7

4. Der Reformvorschlag der kommunalen Spitzenverbände  8

4.1 Grundlegende Forderungen 8

4.1.1 Benachteiligung durch Änderungen bei der Gewerbesteuer  8
4.1.2 Stellung der Kommunen im föderalen Finanzgefüge 9

4.2 Zentrale Elemente und Folgen des Vorschlags  10

4.2.1 Die Forderungen und ihre Auswirkungen auf Gruppen privater Wirtschaftssubjekte  10
4.2.2 Die Auswirkungen auf private Wirtschaftssubjekte im Einzelnen 11
4.2.3 Die Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte  13

4.3 Kritik  14

5. Fazit und Ausblick 14

Anhang 17

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Gewerbesteuer ist die wichtigste Steuer der Kommunen. Nach verschiedenen Änderungen bei der Gewerbesteuer im letzten Drittel des 21. Jahrhunderts stand die Gewerbesteuer im Jahr 2002 wieder im Mittelpunkt einer Diskussion um die Gemeindefinanzen. Die Ansichten der verschiedenen Interessengruppen dazu waren und sind sehr heterogen. Die Folge der bisherigen Reformversuche war meist, dass es nur zu kleinen Veränderungen kam, die der Gewerbesteuer jedoch nie nachhaltigen Wert geben konnten. Weiterhin trugen die wenigen tatsächlichen Gewerbesteuerzahler den relativ größten Teil des Gesamtaufkommens und damit, zusammen mit dem Grundsteueraufkommen der Wohnbevölkerung, den größten Teil an der Finanzierung der kommunalen Haushalte.1 Auch an der zunehmenden Verschlechterung der kommunalen Finanzen änderte sich nichts.

Aufgrund dieser Fehlentwicklungen setzte die Bundesregierung am 27. März 2002 die „Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen“ ein. Die Aufgabe der Kommission sollte die Erarbeitung eines Konzeptes zur Reformierung der Kommunalfinanzen sein, um gleichzeitig die umfassende Neufassung des Gewerbesteuergesetzes zum 1. Januar 2005 zu ermöglichen (BMF, Monatsbericht 9/2003). Zu diesem Zweck wurde innerhalb der Kommission die Arbeitsgruppe „Kommunalsteuern“ gebildet, die Vorschläge zu einer „neuen Gewerbesteuer“ (und zu anderen Kommunalsteuern) entwickeln sollte. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe, darunter Vertreter des Bundes, der Länder, der kommunalen Spitzenverbände, des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI) und des Verbandes der Chemischen Industrie (VCI), erarbeiteten hierzu teilweise eigene Vorschläge. Diese Einzelvorschläge dienten als Grundlage für eine Diskussion und Bewertung innerhalb der Arbeitsgruppe, die ihre Ergebnisse dann an die Kommission berichten sollte.

Die Arbeitsgruppe legte am 20. Juni 2003 den „Bericht der Arbeitsgruppe ‚Kommunalsteuern’“ vor. Die Kommission schloss ihre Tätigkeiten am 3. Juli 2003 ab.2 Die Bundesregierung brachte am 8. September 2003 einen eigenen Entwurf in das Gesetzgebungsverfahren ein, der am 17. Oktober 2003 im Bundestag beschlossen wurde. Nachdem der Bundesrat den Gesetzentwurf abgelehnte, gab es eine Reihe von vergeblichen Versuchen, einen geeigneten Kompromiss zu finden. Am 19. Dezember 2003 wurde im Vermittlungsausschuss von Bundesrat und Bundestag doch noch zu einer Lösung gefunden. Auf dieser Grundlage wurde am 23. Dezember 2003 das „Gesetz zur Änderung des Gewerbesteuergesetzes und anderer Gesetze“ im Bundestag verabschiedet, das am 1. Januar 2004 in Kraft trat.

Das Gesetz stellt einen Kompromiss dar, der insbesondere die Forderung aller Seiten nach einer nachhaltigen Reformierung missachtet. Der Vorschlag kommunalen Spitzenverbände, die eine solche Nachhaltigkeit ihrer Vorschlags behaupten (Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, 2003) bildet in Kapitel 4 den Hauptteil dieser Arbeit. Darin werden die dem Vorschlag zugrunde liegenden Forderungen, die zentralen Elemente sowie die quantitativen Auswirkungen des Modells vorgestellt, um anschließend einige Kritik daran darzulegen. Allerdings sollen zunächst die Umstände und Fehlentwicklungen dargestellt werden, die diese Reform der Gewerbesteuer notwendig machen (Kapitel 2). Auch die grundsätzlichen Möglichkeiten der Steuergestaltung werden kurz aufgeführt, um eine Einordnung des Vorschlags der Kommunen zu erleic htern (Kapitel 3). Im letzten Kapitel soll der vorliegenden Arbeit ein Fazit gegeben werden, das die Bewertung der Kompromisse des geltenden Gewerbesteuergesetzes einbezieht.

2. Anlass zu einer Reform der Gewerbesteuer

Zwischen den Interessengruppen besteht weitgehende Einigkeit darüber, dass die Gewerbesteuer in ihrer heutigen Form nicht zukunftsfähig ist (Scherf, 2001). Hierzu werden die folgenden Kritikpunkte angeführt, die in Kapitel 4 bestimmte von den Kommunen geforderte Reformmaßnahmen begründen.

Konjunkturabhängigkeit

Die Gewerbesteuer beruhte in ihrer ursprünglichen Funktion als Realsteuer auf drei Säulen: Zwei davon, die Lohnsummensteuer und die Gewerbekapitalsteuer wurden 1979 bzw. 1998 abgeschafft (Jarass/Obermair, 2003(1)). Die Kommunen erhielten im Gegenzug, mit den notwendigen Grundgesetzänderungen, einen Teil der Einkommen- und Umsatzsteuer.3 Zusammen mit der Gewerbeertragsteuer stehen den Kommunen seit 1998 somit nur noch konjunkturreagible Steuern zu. 4

In der Tat führte die große Aufkommenselastizität vor allem in den wirtschaftlich schwachen Jahren 2001 und 2002 zu einem Einbruch bei den Gewerbesteuereinnahmen (s. Tabelle 1), der Hauptfinanzierungsquelle der Kommunen. 5 Entsprechend hatte der Einbruch starke Auswirkungen auf die Finanzlage der Kommunen insgesamt. „Da die Gemeinden ihre Ausgaben an den instabilen Einnahmen orientieren, kommt es zu prozyklischen, die Konjunktur verschärfenden Schwankungen der kommunalen Ausgaben“ (Scherf, 2002 (2)).

Tabelle 1: Entwicklung der Einnahmen aus der Gewerbesteuer und dem Gesamtsteueraufkommen der Gemeinden, eigene Berechnungen aus Daten des Statistischen Bundesamtes (nominal) [Abbildung in der Downloaddatei vorhanden]

Die Tatsache des Rückgangs des Gewerbesteueraufkommens um 9% und 4% für 2001 und 2002 ist alleine nicht ausreichend um die prekäre Lage der Kommunen zu verdeutlichen. Hinzu kommt, dass die Kommunen in der misslichen Lage sind, ihre Aufgaben nur beschränkt selbst bestimmen zu können. Vielmehr findet eine Zuweisung von Aufgaben durch Bund und Ländern statt (Bach/Vesper, 2002). So wurde z.B. der Anspruch auf einen Kindergartenplatz durch den Bund bestimmt, wobei die Kommunen für die Bereitstellung zuständig und damit Träger der finanziellen Lasten sind. Dieses Geld fehlt bei Aufgaben, die nicht konkret vom Bund benannt sind, z.B. den kommunalen Sachinvestitionen. Dies zeigen die folgenden Beispiele:

- Im Jahr 2002 wurden in Nordrhein-Westfalen 5,4% weniger Mittel für Sachinvestitionen aufgebracht als im Vorjahr. Zum Ende des dritten Quartals 2003 waren es sogar 12,8% weniger (NRW-Innenministerium, 2004).
- Von 1980 bis 2002 sank die Sachinvestitionsquote aller kommunalen Haushalte in Deutschland von 30% auf 15%. Im gleichen Zeitraum verdoppelte sich der Anteil der Sozialen Leistungen an den Ausgaben nahezu von 11% auf 19% (Jarass/Obermair, 2003 (2)).

[...]

1 Die Gewerbesteuer und die Ausgleichsanteile an den Verbundsteuern dominieren die Gesamteinnahmen der Kommunen. Wegen dieses engen Zusammenhangs werden sie in dieser Arbeit oft synonym verwendet.

2 Winheller (2003) spricht (in Anlehnung an Bundesfinanzminister Hans Eichel in: Handelsblatt Nr. 126 vom 4. Juli 2003, S.6) von einem Scheitern der Kommission.

3 Nach Einführung des Zinsabschlags 1993, wurde den Kommunen ein Anteil von 12% an diesem gewährt.

4 Zudem wurde 1969 die Gewerbesteuerumlage eingeführt, die Bund und Ländern einen Anteil von 20% an der Gewerbesteuer zuspricht. Der Anteil ist im Grundgesetz variabel gestaltet und kann durch Bundesgesetz verändert werden.

5 Nach eigenen Berechnungen aus den Daten zu Kommunalfinanzen des Statistischen Bundesamtes schwankt der Anteil der Gewerbesteuer seit 1980 zwischen 81% (2002) und 87% (1989-1992). Siehe in diesem Zusammenhang auch die hohe Korrelation des Gewerbesteueraufkommens zum gesamten Gemeindesteueraufkommen in Tabelle 1.

6 Durchschnittliche Entwicklung nach eigenen Berechnungen (ungerundet 7,7%) für die ersten drei Quartale; nach BMF, „Gewerbesteueraufkommen“, 2003.

7 Dieser Aspekt wird durch die Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen nicht berücksichtigt (vgl. Junkernheinrich, 2003).