Fachhochschule für Oekonomie und Management Essen

Diplomarbeit 

zum Thema

ELSTER – KRITISCHE ANALYSE DER CHANCEN UND
RISIKEN EINER ELEKTRONISCHEN STEUERERKLÄRUNG

Berufsbegleitender Studiengang Wirtschaft
zum Diplom-Kaufmann (FH)

Autor:

 Mike Höltker

Recklinghausen, 01.06.2005

Inhalt

Abbildungsverzeichnis ... VI
Tabellenverzeichnis  ... VII
Abkürzungsverzeichnis  ... VIII

A. Einleitender Teil  ... 1

I. Problemstellung  ... 1
II. Begriffsabgrenzung  ... 2
III. Gang der Untersuchung ... 2

B. Rahmenbedingungen der Implementierung einer elektronischen Steuererklärung  ... 3

I. Rechtsgrundlagen  ... 3
1. Steuerverwaltungsrechte  ... 3
2. Formvorschriften für Steuererklärungen  ... 4
3. Regelungen zur elektronischen Abgabe von Erklärungen  ... 7
a. Abgabemöglichkeiten für Steueranmeldungen bis zum Jahre 2003  ... 7
b. Neuregelung von Abgabemöglichkeiten für Steueranmeldungen und Steuererklärungen ab dem Jahr 2003  ... 9
c. Zwangsabgabe von Steueranmeldungen ab dem Veranlagungszeitraum 2005  ... 11
d. Elektronisches Unterschreiben mittels elektronischer Signaturen  ... 12
i. Rechtliche Grundlagen zur elektronischen Signatur  ... 13
ii. Die elektronische Signatur im Steuerverfahren  ... 16

II. Technische Voraussetzungen  ... 18

III. Das Projekt E-Government  ... 18
1. Grundlegende Aspekte des E-Government  ... 19
2. Strukturierte Darstellung von E-Government-Projekten  ... 24
a. E-Government auf Bundesebene  ... 26
b. E-Government auf Landesebene  ... 28
c. E-Government auf Ebene der Kommunen  ... 30
d. Deutschland Online  ... 30

IV. Festlegung von Anspruchsgruppen und zugehörigen Zielen der Transaktionspartner  ... 31
1. Festlegung und Abgrenzung der Anspruchsgruppen  ... 31
2. Beurteilungskriterien bezüglich ELSTER aus Sicht der Anspruchsgruppen  ... 31
a. Beurteilungskriterien aus Sicht der Finanzverwaltung  ... 31
b. Beurteilungskriterien aus Sicht der Bürger  ... 32
c. Beurteilungskriterien aus Sicht der Unternehmen  ... 33
d. Beurteilungskriterien aus Sicht der Steuerberater  ... 34

C. Beschreibung und Analyse der elektronischen Steuererklärung  ... 35

I. Einordnung von ELSTER bei den unterschiedlichen E-Government-Projekten ... 35

II. Beschreibung des Projektes ELSTER  ... 36
1. Entwicklung von ELSTER unter der Leitung einer Arbeitsgruppe für eine elektronische Steuererklärung und Weiterentwicklung durch Landesbehörden  ... 36
2. Technischer Aufbau des Systems ELSTER  ... 39
a. Aufbau von ELSTER in der Anfangsphase  ... 39
b. Gegenwärtiger Aufbau von ELSTER  ... 40
c. Bisher aufgetretene Probleme im technischen Aufbau und Ablauf  ... 41
3. Software der Finanzverwaltung  ... 43
a. Beschreibung von ElsterFormular  ... 43
i. Kosten und Bezugsquellen der Steuersoftware  ... 43
ii. Hard- und Softwarevoraussetzungen  ... 44
iii. Programmbeschreibung  ... 46
b. Beschreibung von ElsterFT – Filetransfer-Software für die Verwaltung  ... 50
i. Kosten und Bezugsquellen der Transfer-Software  ... 50
ii. Hard- und Softwarevoraussetzungen  ... 50
iii. Programmbeschreibung  ... 51
c. Übermittlung von elektronischen Lohnsteuerbescheinigungen mit ElsterLohn  ... 52

III. Chancen und Risikobetrachtung  ... 53
1. Betrachtung von Chancen und Risiken auf Seite der Finanzverwaltung  ... 54
a. Senkung von Transaktionskosten  ... 54
b. Analyse der Qualität von eingereichten Steuererklärung und daraus resultierender Vorteile bei der Bearbeitung durch den Sachbearbeiter  ... 57
c. Automatisierung im Bereich der Steuerfestsetzung  ... 59
d. Zusatznutzen  ... 59
e. Einfluss auf das Image der Finanzverwaltung  ... 60
f. Verbleibende Risiken auf Seiten der Finanzverwaltung  ... 61
2. Betrachtung von Chancen und Risiken aus Sicht des Bürgers  ... 63
a. Analyse von quantitativen Fragestellungen  ... 64
i. Kosten der Steuersoftware  ... 64
ii. Betrachtung der Transaktionskosten  ... 65
iii. Zeitbedarf für eine Steuererklärung  ... 70
iv. Geschwindigkeit der Bearbeitung bei Finanzbehörden  ... 71
b. Analyse von qualitativen Fragestellungen  ... 72
i. Betrachtung von Vorteilen im Rahmen der Programmbedienung  ... 72
ii. Hilfestellungen bei Erstellung der Erklärung  ... 72
iii. Ausnutzung von Steuersparmöglichkeiten  ... 74
iv. Wahrscheinlichkeit für Nachfragen und Abweichungen von abgegebenen Erklärungen durch Finanzbehörden  ... 75
v. Untersuchung der Sicherheit der Daten bei einer elektronischen Steuererklärung  ... 76
vi. Weitere Vor- und Nachteile der Steuersoftware  ... 81
3. Betrachtung von Chancen und Risiken aus Sicht der Unternehmen  ... 82
a. Analyse von quantitativen Fragestellungen  ... 83
i. Kosten der Software  ... 83
ii. Transaktionskosten  ... 83
iii. Zeitbedarf für eine Steuererklärung  ... 86
iv. Geschwindigkeit der Bearbeitung bei Finanzbehörden  ... 86
b. Betrachtung von qualitativen Fragestellungen  ... 87
i. Betrachtung von Vorteilen in Rahmen der Programmbedienung  ... 87
ii. Hilfestellungen bei Erstellung der Erklärung  ... 87
iii. Ausnutzung von Steuersparmöglichkeiten  ... 88
iv. Wahrscheinlichkeit für Nachfragen und Abweichungen von abgegebenen Erklärungen durch Finanzbehörden  ... 88
v. Untersuchung der Sicherheit der Daten bei einer elektronischen Steuererklärung  ... 89
vi. Weitere Vor- und Nachteile der Steuersoftware  ... 89
4. Betrachtung von Chancen und Risiken aus Sicht der Steuerberater  ... 90
a. Analyse von quantitativen Fragestellungen  ... 91
i. Kosten der Steuersoftware  ... 91
ii. Betrachtung der Transaktionskosten  ... 91
iii. Zeitbedarf für Steuererklärungen  ... 92
iv. Geschwindigkeit der Bearbeitung bei Finanzbehörden  ... 93
b. Betrachtung von qualitativen Fragestellungen  ... 94
i. Betrachtung von Vorteilen in der Programmbedienung  ... 94
ii. Hilfestellung bei Erstellung der Erklärung  ... 94
iii. Ausnutzung von Steuersparmöglichkeiten  ... 94
iv. Wahrscheinlichkeit für Nachfragen und Abweichungen von abgegebenen Erklärungen durch Finanzbehörden  ... 95
v. Untersuchung der Sicherheit der Daten bei einer elektronischen Steuererklärung  ... 95
vi. Weitere Vor- und Nachteile der Steuersoftware  ... 96

D. Zusammenfassende Betrachtung  ... 97

I. Gesamtdarstellung der detaillierten Analysen  ... 97
II. Fazit  ... 102
III. AUSBLICK: ElsterOnline und weitere Teilprojekte der elektronischen Steuererklärung  ... 102

Literaturverzeichnis  ... 105

Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Beziehungsmatrix des E-Government  ... 19
Abbildung 2: Verwaltungsmodernisierung  ... 25
Abbildung 3: Elektronische Steuerdatenübermittlung ... 39
Abbildung 4: Signieren einer Einkommensteuererklärung ... 48

Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Downloadkosten im Vergleich  ... 64
Tabelle 2: Zusammenfassende Ergebnispräsentation Finanzbehörden ... 97
Tabelle 3: Zusammenfassende Ergebnispräsentation Bürger ... 98
Tabelle 4: Zusammenfassende Ergebnispräsentation Unternehmen ... 100
Tabelle 5: Zusammenfassende Ergebnispräsentation Steuerberater ... 101

Abkürzungsverzeichnis

[...]

A. Einleitender Teil

I. Problemstellung

In den letzten 5 bis 10 Jahren hat das Internet die Gesellschaft und die Wirtschaft prägend verändert. Es wird gesagt, dass wir uns auf dem Weg zur Informationsgesellschaft befinden.

Die „new economy“ wickelt immer mehr Geschäfte über das Internet ab. E-Business ist ein wichtiger Einflussfaktor für den Erfolg eines Unternehmens geworden.

Der nächste Schritt ist es, die öffentliche Verwaltung ebenfalls in diesen Prozess einzubinden. Der Staat hat bereits die großen Potentiale eines elektronischen Staates erkannt und damit begonnen, ein ganzheitliches E-Government einzuführen.

Die Potentiale ergeben sich auch im Bereich der Finanzerwaltung. Allerdings sind die Daten, welche an den Fiskus übermittelt werden sollen, besonders sensibel und müssen daher besonders sicher übertragen werden. 

Dafür hat die Finanzverwaltung die ELSTER-Software entwickelt. Nun stellt sich die Frage, ob die Software den Anforderungen aller Partner gerecht wird. Durch diese Arbeit sollen die Chancen und Risiken einer elektronischen Steuererklärung für alle Beteiligten kritisch analysiert werden.

II. Begriffsabgrenzung

Seit dem Menschen in Gemeinschaften zusammen leben, gibt es Steuern, die der Finanzierung gemeinschaftlicher Bedürfnisse dienen.¹ Der Begriff der Steuer ist in § 3 Abs. 1 AO geregelt. Demnach sind Steuern Geldleistungen, die keine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen, die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen, zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistung knüpft.²;³;⁴ Somit sind Gebühren und Beiträge keine Steuern, da sie an eine Gegenleistung gebunden sind.⁵ Damit der Staat die Steuern festsetzen kann, muss oft eine Steuererklärung abgegeben werden. Die bekannteste Steuererklärung ist die Einkommensteuererklärung. Steueranmeldungen sind Steuererklärungen in denen der Steuerpflichtige die Steuer selbst zu berechnen hat.⁶

ELSTER ist eine Abkürzung für elektronische Steuererklärung und wurde entwickelt, um Steuererklärungen komplett auf elektronischem Wege abgeben zu können.⁷

III. Gang der Untersuchung

Zuerst werden die Rahmenbedingungen einer elektronischen Steuererklärung herausgearbeitet. Hier bietet sich eine Betrachtung der Rechtsgrundlagen und der Verfahrensbeteiligten an. Anschließend wird das ELSTERProjekt beschrieben. Nach einer kurzen Erläuterung über die Entwicklung der elektronischen Steuererklärung kann das gegenwärtige Verfahren beschrieben werden.

Durch Analyse der Zielvorstellungen der Transaktionspartner und Abgleich mit der Situation in der Praxis kann eine Bewertung des Systems erfolgen. Da sich die elektronische Steuererklärung in ständigem Wandel befindet wird Abschließend ein Ausblick auf zukünftige Entwicklungen gegeben. Es wird erwartet, dass sich hier weitere Chancen für die elektronische Steuererklärung ergeben.

B. Rahmenbedingungen der Implementierung einer elektronischen Steuererklärung

I. Rechtsgrundlagen

Um eine elektronische Steuererklärung entwickeln zu können, muss eine Rechtslandschaft existieren, mit der eine elektronische Steuererklärung rechtsgültig abgegeben werden kann.

1. Steuerverwaltungsrechte
Artikel 30 des Grundgesetzes regelt, dass vor allem Länder und Gemeinden die Träger der Verwaltung in Deutschland sind.

Für die Finanzverwaltung sind im Grundgesetz besondere Vorschriften erlassen worden. In Artikel 108 Abs. 1 Grundgesetz ist geregelt, dass der Bund für Zölle, Finanzmonopole, bundesgesetzlich geregelte Verbrauchssteuern und EU-Abgaben zuständig ist.⁸ 

Artikel 108 Abs. 2 Grundgesetz gibt den Ländern das Verwaltungsrecht für alle anderen Steuerarten. Die Länder dürfen Verwaltungsrechte für Steuern, die den Gemeinden komplett zufließen, ganz oder teilweise an diese übertragen. Hiervon sind hauptsächlich die beiden Realsteuerarten Gewerbesteuer und Grundsteuer betroffen.⁹

Die föderale Aufteilung Deutschlands stellt bei der Entwicklung einer elektronischen Steuererklärung eine Behinderung dar. Durch eine zentralstaatliche Organisation der Steuerverwaltungen könnten Kompetenzstreitigkeiten und Finanzierungsfragen solcher Projekte von Anfang an vermieden werden.

2. Formvorschriften für Steuererklärungen
Die Abgabenordnung wird auch als Steuergrundgesetz oder Mantelgesetz bezeichnet. In ihr werden die Grundlagen für das deutsche Steuersystem festgelegt.¹⁰

Dabei handelt es sich in erster Linie um verfahrensrechtliche Vorschriften. Außerdem enthält die Abgabenordnung auch grundlegende Bestimmungen des materiellen Steuerrechts.¹¹ Durch den Einsatz eines Rahmengesetzes erspart sich der Gesetzgeber eine mehrfache Regelung von allgemeinen Vorschriften in den Einzelsteuergesetzen.

Gem. § 149 Abs. 1 AO bestimmen die Steuergesetze, welcher Steuerpflichtige eine Steuererklärung abzugeben hat. Die Abgabepflicht entsteht auch, wenn eine Finanzbehörde einen Steuerpflichtigen dazu auffordert.¹² 

§ 150 Abs. 1 AO schreibt vor, dass Steuererklärungen nach amtlich vorgeschriebenen Vordrucken abzugeben sind. Die Vordrucke werden von den Bundesländern in Abstimmung mit dem Bundesamt für Finanzen herausgegeben. Die Vordrucke können grundsätzlich nur in dem Bundesland verwendet werden, für das sie entworfen worden sind.¹³

[....]

1 Vgl. Birk, Dieter: Steuerrecht, 2003, § 1 Rdnr. 11

2 Vgl. Schneider, Josef: Lexikon des Steuerrechts, 2002, S. 453

3 Vgl. Scholtz, Rolf-Detlef: § 3 Steuern, steuerliche Nebenleistungen, in: Koch, von Karl / Scholtz, Rolf-Detlev: Abgabenordnung - AO Kommentar, 1993, S. 29-38

4 Vgl. Stadie, Holger: Allgemeines Steuerrecht, 2003, S. 5

5 Vgl. Birk, Dieter: Steuerrecht, 2003 , § 2 Rdnr. 108

6 Vgl. Schneider, Josef: Lexikon des Steuerrechts, 2002, S. 453

7 Vgl. Wacker, Wilhelm / Seibold, Sabine / Oblau, Markus: Lexikon der Steuern, 2000, S. 92

8 Vgl. Stadie, Holger: Allgemeines Steuerrecht, 2003, S. 18

9 Vgl. Lüdtke-Handjery, Alexander: Steuerrecht, 2004, S. 8, Birk, Dieter: Steuerrecht, 2003, § 2 Rdnr. 134-139; Stadie, Holger: Allgemeines Steuerrecht, 2003, S. 18-19

10 Vgl. von Ax, Rolf / Große, Thomas / Melchior, Jürgen: Abgabenordnung und Finanzgerichtsordnung, 2003, Rdnr. 6-7

11 Vgl. Lammberding, Jo: Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung und Nebengesetze, 2002, S. 21

12 Vgl. Deutsches wissenschaftliches Steuerinstitut e.V.: AO-Handbuch, 2003, S. 45; Friemel, Rainer / Schiml, Kurt: Lehrbuch der Abgabenordnung, 2001, S. 99-100

13 Vgl. o.V.: Umsatzsteuervordrucke; Bereitstellung durch die Landesverwaltungen, http://www.bundesfinanzministerium.de/cln_01/nn_494/DE/Aktuelles/BMF__Schreibe n/15093.html, 28.04.2005