Der Sachverständigenrat für Umweltfragen

Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU)

1. Einleitung

„Denn diese eine Regel trifft immer zu: Ein Fürst der von sich aus nicht klug ist, kann niemals gut beraten werden...“

Niccoló Machiavelli

In diesem Referat soll es um die Bedeutung des Sachverständigenrates für Umweltfragen (SRU) gehen. In der öffentlichen Diskussion um Umweltbelange gibt es eine Vielzahl verschiedener Meinungen, die zum Teil gegensätzlich sind, und verschiede Ziele verfolgen. Für die Bundesregierung ist es daher schwierig, sich frei von allen interessenpolitischen Konflikten einen Überblick über die Umweltsituation zu verschaffen. Deshalb wurde der SRU vor nunmehr fast 30 Jahren ins Leben gerufen. Nach einer so langen Zeit ist es lohnend über die Funktion und Ergebnisse des SRU nachzudenken. Die Umweltpolitik ist ein noch recht junges Feld und in diesem Rahmen gehört der Rat zu den schon etwas erfahreneren Gremien. Deshalb ist der SRU besonders interessant für eine umweltpolitische Analyse.

Die zentrale Fragestellung ist hierbei, ob der SRU überhaupt sinnvoll ist? Gehört er schon zum alten Eisen oder ist er ein Evergreen der Umweltpolitik? Welche Stellung hat der SRU denn überhaupt in der politischen Landschaft? Welchen Einfluss hatte der SRU auf die Umweltpolitik der letzten Jahre? Gibt es eine Entwicklung der Beratung? Insbesondere auf das Verständnis von Umweltschutz soll eingegangen werden.

Um diese Fragen zu klären, werde ich mich insbesondere mit den Büchern von Herrn Gerhard Timm beschäftigen, die voll und ganz dem SRU und seiner Arbeit widmen. Außerdem werde ich verschiedene Artikel aus der Zeitschrift für Umweltforschung und sonstiger umweltpolitischer Fachliteratur hinzuziehen. Weitere Quellen sind die Homepage des Sachverständigenrat für Umweltfragen und ein etwas allgemeiner gehaltenes Buch zur Europäischen Umweltpolitik von Heike Bruns. Größtes Problem bei der Ausarbeitung dieser Arbeit ist, dass es relativ wenig aktuelle Literatur zur Arbeit des SRU gibt. Deswegen ist ein der Blick auch eher retrospektiv.

2. Hauptteil

2.1 Grundlagen und Organisation des SRU

Mit der neuen sozial-liberalen Regierung (1969-1982) wurde eine aktive Umweltpolitik Anfang der 70er Jahre immer wichtiger. Daraus folgte, dass das Bundesministerium für Inneres den Bereich des Umweltschutzes immer weiter ausbaute. Um die eigene Arbeit durch eine wissenschaftliche Beratung untermauern zu können, wurde der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) am 28.12.1971 durch einen Erlass des Bundesinnenministers gegründet(GMBl 1972, Nr. 3, Seite 27). Diese Notwendigkeit ergab sich aus dem Umweltprogramm, zu dem sich die Bundesregierung im Oktober 1971 selbst verpflichtet hatte. Seit 1972 ist der Rat konstituiert und nimmt seine Arbeit war.

Nachdem 1986 das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) ins Leben gerufen wurde, ging die Zuständigkeit für den SRU darauf über. Der SRU hat im wesentlichen zwei Aufgaben:

- die Umweltsituation und Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland und deren Entwicklungstendenzen darzustellen und zu begutachten sowie

- umweltpolitische Fehlentwicklungen und Möglichkeiten zu deren Vermeidung oder Beseitigung aufzuzeigen.

(Quelle: SRU: „Wir über uns“; http://www.umweltrat.de/profil.htm#Anfang; Stand 12.8.1998)

So hat der SRU alle zwei Jahre ein Gutachten zu veröffentlichen, dessen Schwerpunktthema er selbst bestimmen kann. Jedoch kann das BMU Aufträge für Sondergutachten geben. Sinn und Zweck des SRU ist die Bereitstellung von wissenschaftlich aufgearbeiteten Umweltinformationen und Empfehlungen für Öffentlichkeit und Politik.

Der SRU hat heute 7 Mitglieder, die vom BMU vorgeschlagen und von der Bundesregierung bestätigt werden. Früher waren es sogar 12 Mitglieder. Die Laufzeit beträgt 4 Jahre, eine einmalige Wiederwahl ist möglich. Aus ihre Mitte wählen die Mitglieder einen Vorsitzenden ebenfalls für vier Jahre, der auch einmal wiedergewählt werden kann. Um die Unabhängigkeit zu garantieren, dürfen die Mitglieder nicht Teil der Exekutive, Mitglieder von Verbänden der Wirtschaft oder Parteien sein, oder im öffentlichen Dienst stehen. Davon ausgenommen sind Hochschullehrer, die auf Grund der notwendigen wissenschaftlichen Qualifikation fast ausschließlich die Mitglieder des SRU stellen (siehe auch den Einrichtungserlass im Anhangsteil A).

Wegweisend am SRU war die frühe interdisziplinäre Ausrichtung, so sollten alle Aspekte der bearbeiteten Probleme aus gesellschaftlicher, technischer, wirtschaftlicher und wissenschaftlicher Sicht bearbeitet werden. Die Arbeit des SRU findet in Form von monatlichen Sitzungen statt, bei denen die Mitglieder die grundsätzlichen Inhalte ihrer Gutachten erarbeiten. Die genaue Ausarbeitung erfolgt dann in kleineren Gruppen. Unterstützt werden die Mitglieder dabei von den hauptamtlichen Mitarbeitern der Geschäftsstelle des SRU, die ihren Sitz beim Statistischen Bundesamt in Wiesbaden hat. Deren Geschäftsführer hat neben der administrativen Leitung auch die Aufgabe wichtige Themen vorzuschlagen. Alle von den Gutachten betroffenen Bundesministerien haben die Möglichkeit sich während der Gutachtenerstellung zu Wort zu melden. Deshalb ist es für den Rat besonders wichtig enge Kontakte zu allen Behörden, Wissenschaftlern anderen Beratungsorganen des Bundes und internationale Institutionen, hauptsächlich auf EU-Ebene, zu unterhalten.

In Europa gibt es eine Fülle von verschieden gestalteten Räten. Man kann sie nach verschiedenen Kriterien unterscheiden. Erstens der Funktion nach, also ob sie ein Forum für eine gesellschaftliche Diskussion darstellen, ein reines, eher verwaltungsorientiertes Beratungsinstitut für die Politik oder ein Institut mit richtigem Forschungsauftrag sind. Zweitens kann man die Räte nach der Zusammensetzung der Mitglieder differenzieren, es gibt repräsentative Räte, die verschiedene Organisationen oder Interessen vertreten, oder Expertenräte, mit unabhängigen Sachverständigen. Expertenräte zeichnen sich durch Unabhängigkeit und hohe fachliche Kompetenz aus. Leider fehlt ihnen teilweise die Verankerung in der Gesellschaft. Die seltener vorkommenden Repräsentationsräte antizipieren mögliche gesellschaftliche Konflikte und denken über mögliche Kompromisse nach. Sie machen eher allgemeine Vorschläge; ihr Handeln ist weniger wissenschaftlich als politisch, im Sinne von „politics“. Des weiteren kann man einige Räte eher als pragmatischproblemorientiert, als politikorientiert oder als rein wissenschaftlich beschreiben. Der SRU gehört wohl zu den Expertenräten; er hat einen gemischten Auftrag, er soll wissenschaftlich arbeiten und die Politik beraten, er leistet daher wohl eher politikorientierte Arbeit ( Wiggering, 99, 15).

2.2 Zeitmangel

Oben wurde schon erwähnt, dass alle Mitglieder des Rates Hochschulprofessoren sind, was ihre fachliche Qualifikation gewährleistet. Das bedeutet aber, dass alle Mitglieder ihre Ratstätigkeit nur nebenbei wahrnehmen können. Da sie in der Regel engagierte Wissenschaftler von einigem Rang sind, ist ihre Zeit knapp bemessen. Dadurch sind allumfassende Ausarbeitungen und viele zusätzliche Sondergutachten vom Arbeitsaufwand her nicht zu leisten. Bei einer Befragung der Ratsmitglieder war diese Doppelbelastung das am häufigsten genannte Problem. Trotzdem sind die Mitglieder gegen eine hauptberufliche Beratertätigkeit, da ihr Beruf eine wichtige Quelle persönlicher Kontakte und Informationen darstellt, die für eine kompetente Beratung essentiell sind (Timms, 89, 201). Außerdem ist es notwendig, dass sie sich auch außerhalb des Rates der wissenschaftlichen Forschung widmen. Schließlich bietet ein interdisziplinärer Rat nicht die gleichen Kapazitäten, die für hochkarätige Forschungsarbeit benötigt werden. Das Einzigartige am Rat, nämlich das Zusammentragen und Neukombinieren von einzelnen Fachdisziplinen unter einer gemeinsamen Fragestellung, ist nur möglich wenn alle Mitarbeitenden über ein hervorragendes Fachwissen in ihrem Bereich verfügen. Um dieses Wissen aufrecht zu erhalten und ausbauen zu können, dürfen die Mitglieder ihre Ratstätigkeit nur nebenberuflich ausüben. Als kleine Anmerkung sei hinzugefügt, dass ein hauptberuflicher Rat für das ohnehin finanziell knapp ausgestattete BMU wohl kaum zu finanzieren wäre.

2.3 Stellung des SRU

Als nächstes möchte ich nun auf die Stellung des SRU in der politischen Landschaft der Bundesrepublik Deutschland eingehen. Zentral ist hier die Frage, ob der SRU wirklich ein unabhängiger Rat oder eher ein Hilfsorgan der Exekutive ist, das dem BMU nachgeordnet ist.

Der SRU hat keine gesetzliche Grundlage, sondern beruht auf einem Organisationsakt des ehemaligen Bundesinnenministers. Das heißt, dass er rein formal eher ein Hilfsorgan der Regierung als ein unabhängiger Rat ist (Timm 1990, 14). Das zeigt sich auch darin, dass der Bundesumweltminister über Berufung der Ratsmitglieder natürlich die Gewichtung des Rats beeinflussen kann. Da die vorgeschlagenen Personen der Zustimmung des Kabinetts bedürfen, haben neben den von Umweltbelangen betroffenen Ministerien, die Parteien des Bundestages ebenfalls Einfluss auf deren Auswahl. Die eigentlichen Experten, also die Ratsmitglieder haben im Gegensatz zu den Mitgliedern des Sachverständigenrates zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SRW) überhaupt keinen Einfluss auf die Benennung der neuen Mitglieder. Dieser Umstand vereinfacht die Auswahl von unabhängigen Mitgliedern natürlich nicht und hat dazu geführt, dass fast jede Partei eine Art Vertrauensperson im SRU hat. Das kann wiederum Auswirkungen auf die Unabhängigkeit der Beratung haben(Bruns,99, 261).

Die Ergebnisse der Ratsarbeit richten sich nicht an die Bundesregierung und das Parlament, sonder nur an das BMU (Bruns,99, 257). Er kann deshalb nicht direkt Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen. Hinzu kommt, dass die Regierung nicht dazu verpflichtet ist, zu den einzelnen Gutachten Stellung zu nehmen (Timms, 89, 14). Dieser Nachteil wird teilweise dadurch aufgewogen, dass der SRU die Schwerpunkte seiner Gutachten frei gewichten kann und sie unter seinem eigenem Namen veröffentlicht. Dieser Umstand erhöht die Glaubwürdigkeit, die besonders im komplexen Umweltsektor wichtig ist, und erzeugt bei den Bürgern den Eindruck einer gewissen Unabhängigkeit von der Bundesregierung. Die Veröffentlichung von Gutachten birgt ein gewisses Machtpotential. Die öffentlich zugänglichen Gutachten können andere Ministerien zwingen sich mit einem bestimmten Thema auseinander zusetzen, auch wenn sie dazu eigentlich nicht verpflichtet sind(Bruns, 99, 258). Meist gibt es einflussreiche Lobbys, die ökologischen Fragestellungen skeptisch gegenüberstehen, hier kann ein Gutachten, das nicht direkt in Verbindung mit der Exekutive steht, ein Gegengewicht schaffen, indem es dem kritischen Bürger Kriterien liefert, an dem er die Politik messen kann. Man könnte dem SRU deshalb sogar eine gewisse Kontrollfunktion zuschreiben (Bruns, 99, 259). Denn spätestens seit Brent Spar ist der interessenpolitische Druck, der von der Öffentlichkeit ausgehen kann, bekannt.

Weitere Freiheiten des SRU liegen darin, dass er sich nach eigenem Gutdünken Stellungnahmen oder Sondergutachten zu Themen erarbeiten kann, die er für besonders wichtig erachtet. Der Impuls für solche Gutachten entsteht oft aus einem Dialog mit den verschiedenen Ministerien heraus. Der SRU kann hier jedoch die Fragestellung entsprechend umformulieren, ein für ihn unangenehmes Thema ganz fallen lassen, oder ein auf der politischen Agenda vernachlässigtes Thema aufgreifen. Des weiteren sind Empfehlungen an die Regierung explizit erbeten. Dies kann als ein weiteres Indiz für die Unabhängigkeit des Rates gewertet werden (Timms, 89, 17). Allerdings dürfen solche Sondergutachten und Stellungnahmen nicht veröffentlicht werden, was eine Schwächerstellung des Rats bedeutet, denn konkrete Empfehlungen hätten in der Öffentlichkeit noch mehr Gewicht als die auf Grund ihres Umfanges eher allgemein gehaltenen Gutachten zur gesamten umweltpolitischen Situation. Man könnte nun vermuten, dass all dies durchaus bewusst so geregelt wurde, um sich einerseits mit einer unabhängigen Politikberatung zu schmücken, sich andererseits nicht zu starker Kritik auszusetzen. Außerdem sind die Möglichkeiten des SRU durch einzelne Sondergutachten auf besonders wichtige Dinge aufmerksam zu machen begrenzt, da neben den arbeitsintensiven Gesamtgutachten kaum Kapazitäten für weitere Arbeiten bleibt. Die Regierung kann dieses Problem über die Anzahl und Art der von ihr in Auftrag gegebenen Sondergutachten noch zusätzlich verschärfen. Das oben erwähnte Zeitproblem der Räte kommt hier einmal mehr zum Tragen (Bruns, 89, 259-60). Der Rat ist auf Grund seiner fehlenden gesetzlichen Grundlage und Pflicht der Regierung zu seinen Gutachten Stellung zu nehmen, nicht als völlig unabhängig anzusehen. Aber man kann ihn, da er, einen sehr allgemein gehaltenen Beratungsauftrag hat und Arbeiten unter eigenem Namen veröffentlicht und somit ein gewisses Gewicht in der Öffentlichkeit besitzt, auch nicht als dem BMU nachgeordnet charakterisieren. Dazu Heike Bruns: „Die Zwitterstellung des Rates birgt die Gefahr, dass seine Gutachten einerseits in der Öffentlichkeit nicht die Beachtung und Akzeptanz erfahren wie die Gutachten des Wirtschaftsrates und andererseits nicht unmittelbar Eingang in den Meinungsbildungsprozess der Exekutive finden.“(Bruns, 99, 261).

Dieses Problem wirkte sich nicht positiv auf die Akzeptanz und das Selbstverständnis des Rates aus. Dem begegneten den Mitgliedern des Rates in den Anfängen dadurch, dass sie nur einstimmige Beschlüsse fassten und Stellungnahmen erarbeiteten. Weil knappe Ausgänge ihrer Abstimmungen, einer schriftlichen Begründung bedürfen, in der sie eine weitere Schwächung des Rates sahen. Deshalb wurden zu kontroverse Themen lieber ganz ausgeklammert oder nur sehr kompromiss-orientiert bearbeitet(Bruns, 99, 262). Dies ist besonders paradox, da die Regierung ja gerade Leitlinien für die besonders kontroversen Themen benötigt, denen der SRU sich aber verweigerte. Ferner hat diese Konsensorientierung auch zu der Fehleinschätzung des Rates bezüglich seiner eigenen Rolle beigetragen. Der SRU hat neben ökologischen auch immer ökonomische Aspekte in seine Überlegungen mit einbezogenen und sich als Mittler zwischen den konkurrierenden Rationalitäten Ökonomie und Ökologie verstanden. Damit verfehlt er seinen eigentlichen Auftrag jedoch, denn dieses Abwägen ist bereits Politik pur und keine auf wissenschaftliche Daten begründete Politikberatung. Außerdem gaukelt er den Politikern einen Konsens vor, den es im umweltpolitischen Bereich nicht gibt. Die Verwirrung, die ein solcher Scheinkonsens stiftet, ist sicherlich schlimmer als der Nutzen, der die Stellung des Rates festigt. Seine Aufgabe sollte wohl eher darin liegen sich für die wahren ökologischen Notwendigkeiten stark zu machen, sie wissenschaftlich zu untermauern und ihnen so zu politischem Gewicht zu verhelfen, um so den ökologisch orientierten Akteuren der Politik den Rücken zu stärken (Timm, 89, 22-23).

2.4 Bewertung der Beratung

In den 80er Jahren wurde vom Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) eine Fragebogen entworfen, der auch einigen Ratsmitgliedern vorgelegt wurde. Die Ergebnisse (siehe Anhang) sind sehr interessant, zeigen sie doch, dass die meisten der Ratsmitglieder die Situation der Umwelt und den Umgang der Menschen mit ihr sehr viel positiver einschätzen als andere Bevölkerungsgruppen, wie z.B. Industrievertreter, Politiker oder Umweltschützer. Bezeichnend ist dabei, dass ihre Aussagen die größte Nähe zu den Industrievertretern und die geringste Nähe zu den Umweltschützern aufweisen und generell sehr viel optimistischere und weniger besorgte Einstellungen widerspiegeln (Timms, 89, 22). Die Schwerpunkte der SRU-Arbeit in dieser Zeit sind eher technisch-nachsorgender und nicht unbedingt vorsorgender Natur (Timm, 90, 273, s.a. Anhang Teil B). Arnim Bechmann äußerte sich dazu 1984:

„ Der Sachverständigenrat entwickelte in den 10 Jahren seines Bestehens keine eigene Konzeption für Umweltwissenschaft, keine Ideen für den Weg unserer Gesellschaft in ein umweltfreundliches Morgen und auch keine Szenarien oder Visionen darüber, wie in Zukunft ökologisch erträgliche Nutzungsmuster konkret aussehen könnten.“ (Bechmann, 1984. 167f) Die Frage, warum ein eigentlich innovatives Politikinstrument wie der SRU wenig Neues produziert, liegt vermutlich an mehreren verschiedenen Dingen.

a) Da es sich hierbei um ein inhaltliches Problem handelt, muss der Grund

dafür wohl in der Struktur der Mitglieder liegen. Die jeweiligen Disziplinen, die in einem Gremium vertreten sind, ebenso wie ihre Gewichtung, sind natürlich auch ausschlaggebend für die Problemsicht und die Lösungsansätze, die darin entwickelt werden. Tatsächlich waren die technischen Naturwissenschaftler lange Zeit dominant, wohingegen Geisteswissenschaftler eine kleine Weile sogar gar nicht im Rat präsent waren (Timm, 89, 16). Diese Tatsache steht im Widerspruch mit der Anforderung, dass alle Bereiche des Umweltschutzes im Rat vertreten sein sollten (Timm, 89,13f). Die Berufung der Mitglieder wird wie oben schon erläutert, durch den Bundesinnenminister und das Bundeskabinett beeinflusst. Um den von der Industrie und Teilen der Bundesregierung favorisierten technischen Umweltschutz wissenschaftlich zu stützen, wurden die Mitglieder gezielt ausgesucht. Man könnte also die „End-of- Pipe“-lastige Zusammensetzung des Rates als gewünschtes Ergebnis eines solchen Prozesses interpretieren. Den Ratsmitgliedern jener Zeit kann man deshalb ihre Beratung auch nicht zu Vorwurf machen, schließlich haben sie nur nach bestem Wissen und Gewissen ihre persönlichen Fähigkeiten und Know-How eingebracht.

b) Im Erlass des Bundesinnenministeriums wird den Ressorts, die von einem

Gutachten des SRU betroffen sind, die Möglichkeit eingeräumt, die Sitzungen des Rates zu besuchen und dort auch gehört zu werden. In den Anfängen des SRU empfand dieser dies als eine Einschränkung. Dann jedoch erkannte er darin eine Chance, die er voll auszunützen begann. Er forderte die Behörden nach einer gewissen Zeit sogar auf, an den Beratungen noch mehr Anteil zu nehmen. Denn er konnte sich so immer mit aktuellen Informationen versorgen und den Beratungsbedarf der Bundesregierung genauer einschätzen. Aus solch einer engen Zusammenarbeit ergeben sich jedoch nicht nur Vorteile. Es besteht die Gefahr, dass die statische Problemsicht der Behörden zu sehr verinnerlicht wird. Außerdem verschränkt der ständige Blick auf die zur Verfügung stehenden Konsequenzen ein freies Denken über innovative Lösungsansätze und radikale Überlegungen. Das Erkennen des

Notwendigen wird durch das Denken entlang des Machbaren verhindert. Somit lässt sich die Status-quo-Orientierung des SRU in den 80er Jahren zu einem guten Stück darauf zurückführen(Timm, 89, 18) c) Wie gerade erläutert arbeitet der SRU eng mit den Bundesministerien zusammen. Nun würde es nahe liegen, dass er mit anderen Organisationen eine ähnlich enge Zusammenarbeit pflegt. In der Vergangenheit hat er das nicht immer getan. In einem seiner Gutachten begründet er knapp, worin für ihn die Probleme der Verbände liegen. Die großen Verbände engagieren sich für Themen wie Frieden, Verkehr und Kernenergie. Damit vernachlässigen sie aber potentiell ihr ureigenes Gebiet, den Naturschutz. Diesen überlassen sie dann Organisationen, die nur ihre Partikularinteressen vertreten, z.B. den Verbänden für Jagd, Fischerei, oder Vogelschutz. Da solche sich jedoch nur für ein einzelnes Kompartiment einsetzen, stören sie das ökologische Gleichgewicht. Auf diese Argumentation stützt sich die Empfehlung des SRU an die Umwelt- und Naturschutzverbände, sich wieder vermehrt dem Naturschutz zuzuwenden und sich sonst vom politischen Parkett fernzuhalten. Die Heterogenität der Verbände und ihrer Interessen wird nicht wahrgenommen. Die an die Regierung gerichtete Aufforderung, sektorübergreifend zu arbeiten, scheint für den Rest der Gesellschaft nicht zu gelten. Daraus kann man schließen, dass sich die Ratsmitglieder nicht intensiv genug mit den Verbänden auseinandergesetzt haben. Dieses Defizit an Wissen ist sicherlich auch wieder auf das Fehlen der Sozialwissenschaftler im Rat zurückzuführen. Die Verbände werden aus dem Bereich des technischen Umwelt- und Naturschutz völlig ausgeklammert (Schlenkhuhn 1990, 127-130). Damit verspielt er die Chance mit einem innovativen, kompetenten Gesprächspartner in einen Dialog zu treten, von dessen Kritik er nur profitieren kann (Timm,89, 18). Des weiteren hätte eine solche Zusammenarbeit den Vorteil den Rat zu mehr öffentlicher Bekanntheit und damit Gewicht zu verhelfen. Dies wäre auf Grund seines nicht allzu sicheren Standes sicherlich wünschenswert. Denn zumindest heute stehen seine Arbeiten nicht gerade im Rampenlicht der Medien.

d) Der Rat war sehr auf das Gedeihen der Wirtschaft bedacht. So ist es leicht nachvollziehbar, dass er erst einmal kein Interesse daran hat wirtschaftlichen Strukturen anzugreifen und zu verändern. Die End-of- Pipe-Philosopie wird von Wirtschaftsverbänden immer noch als die beste Lösung unserer ökologischen Probleme angesehen. Die Einstellung des Rates kann, meiner Meinung nach, ebenfalls auf die schwache Stellung des Rates und das daraus folgende Selbstverständnis als Mittler zwischen Ökonomie und Ökologie zurückgeführt werden. Er hat sich vor dem Konflikt mit der starken Wirtschaftslobby gescheut und deshalb nur auf striktere Einhaltung der bereits praktizierten Maßnahmen gepocht, anstatt grundsätzlich unser industrielles Wirtschaftsystem in Frage zu stellen (Timm,90, 319).

2.5 Verhältnis des SRU zum Sachverständigenrat zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SRW)

Die Bundesregierung lässt sich nicht nur vom SRU sondern auch von einigen anderen Sachverständigengremien beraten, z.B. der Sachverständigenrat zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SRW), auf den ich nun näher eingehen möchte. Der SRW beruht auf einer gesetzlichen Grundlage und berichtet dem Parlament direkt. Dafür hat er nicht die Erlaubnis Empfehlungen auszusprechen. Die Analyse der wirtschaftlichen Situation muss also für sich selbst sprechen. Die Exekutive hat sich in letzter Zeit verschiedentlich zu dem Grundsatz einer nachhaltigen Entwicklung bekannt. Nachhaltige Entwicklung bedeutet die Integration von sozialen, ökologischen und ökonomischen Zielen. Deshalb müsste sich die Arbeit eines SRU auch mit der eines SRW überlappen, da sie die gleiche Zielvorgabe haben. Dennoch sind die Ergebnisse und Empfehlungen nicht die gleichen, zum Teil widersprechen sie sich sogar eklatant (AGÖW, 96,441).

Das bisherige Ziel des SRW war ein quantitatives Wachstum, d.h. steigendes Bruttoinlandsprodukt und damit sinkende Arbeitslosigkeit. Durch ein allgemeines Wachstum ergeben sich seinem Kalkül nach die nötigen Spielräume, um soziale und ökologische Ansprüche zu befriedigen. Erreicht werden soll dieses Wachstum durch Deregulierungsmaßnahmen, kürzere Genehmigungszeiten und geringere Lohnnebenkosten. Diese Dinge sind messbar. Problem der sozialen und ökologischen Belange ist, dass sie nicht messbar sind, deshalb werden sie vom SRW auch nachrangig behandelt (AGÖW, 96, 442f). Der SRU dagegen verlangt eine nachhaltige Entwicklung, die soziale, ökonomische und ökologische Ziele als selbstverständlich vereint. Er stellt außerdem fest, dass die derzeit eingeschlagene Richtung unserer Entwicklung diesem Anspruch nicht genügt. Noch hat der grundsätzliche Paradigmenwechsel in den Köpfen der Wirtschaft und Politik nicht stattgefunden. In der Frage, ob eine nachhaltige Entwicklung und eine florierende Wirtschaft miteinander zu vereinbaren sind, sind sich die beiden Gremien erstaunlich einig. Die Arbeitsgruppe der ökologischen Wirtschaftspolitik (AGÖW) sieht darin einen Widerspruch zu den selbstgewählten Nachhaltigkeitskriterien des SRU. Denn ein gerecht verteilter Zugang zu Ressourcen und Angleichung der Lebensbedingungen zwischen Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern ist für sie ein Widerspruch zu den außergewöhnlichen Einkommen hierzulande und der Stärke der Deutschen Wirtschaft. So die AGÖW:

„Es drängt sich der Eindruck auf, dass der Umweltrat vor den

Konsequenzen seines eigenen Leitbilds zurückschreckt, je näher er sich den wirtschaftspolitischen Realitäten und Interessenkonflikten nähert.“

Ganz so dramatisch ist die Situation sicherlich nicht, aber es wird deutlich, dass in der BRD immer noch mit zweierlei Maß gemessen wird, einerseits der SRW, der Nachhaltigkeit mehr oder weniger als ein Abfallprodukt eines gesunden Wirtschaftswachstums ansieht und andererseits der SRU, der vielleicht nicht entschieden genug auf ein wirkliches Umdenken, eine greifbare Umkehr im bisherigen Wirtschaften drängt. Knackpunkt ist hier die Unentschlossenheit der Bundesregierung, sich voll und ganz auf das Ziel der Nachhaltigkeit einzulassen und eine Entwicklung solche, außerhalb einer wohlwollenden Umweltpolitik anzustreben. Es läge daher an ihr dem SRW mehr Nachhaltigkeit zu verordnen und so die beiden Räte, SRU und SRW, dazu zu zwingen sich auf konsistentere Ziele zu einigen (AGÖW, 96, 444f). Beide sollten enger zusammenarbeiten, als das bisher geschah. Damit würden auch die Kritiker befriedet, die dem SRU vorwerfen, er arbeite zu realitätsfremd und abgehoben. Diese bemängeln außerdem, dass die umweltpolitische Ausrichtung im Widerspruch zu einem schlüssigen Gesamtkonzept steht (Wink, 96,446ff). Dies könnte durch eine solche Zusammenarbeit ebenfalls vermieden werden, da es in der Regel finanzielle Hindernisse sind, die einer Verbesserung der Umweltsituation im Wege stehen. In der jüngeren Vergangenheit ist diese Zusammenarbeit immer öfter zustande gekommen (Wiggering, 99, 14). Dieser Umstand lässt für das zukünftige Gewicht des Rates hoffen, weil so ein besser untermauertes Ergebnis zu erwarten ist, das für Umweltskeptiker weniger angreifbar ist.

2.6 Bewertung des Beratungserfolges

Den Erfolg einer Beratung zu messen, ist natürlich eine sehr schwierige und wissenschaftlich nicht genau durchzuführende Aufgabe. Man kann jedoch versuchen, die Wirkung der Ratstätigkeit etwas genauer zu differenzieren.

- Da gibt es die direkte Wirkung einer Beratung; die zu Beratenen übernehmen die Empfehlungen direkt und versuchen aktiv diese umzusetzen.

- Es gibt die indirekte Wirkung; Dritte, die eigentlich nicht direkt angesprochen sind, greifen den Beratungsinhalt auf, und verleihen ihm so Gewicht. Das passiert z.B. wenn ein öffentliches Gutachten des SRU in den Medien oder Verbänden soviel Beachtung findet, dass die Politik nicht anders kann, als darauf zu reagieren.

- Die dritte Wirkung ist die Verstärkerwirkung. Von ihr spricht man, wenn es Lösungsvorschläge für ein Problem, aber auch Unsicherheiten, die eine Entscheidung verzögern, gibt. Eine verstärkende Beratung räumt die Unsicherheiten aus und verhilft damit einem der Vorschläge zum Erfolg (Timm, 90, 274).

Die direkte Wirkung der SRU-Beratung ist sicher begrenzt. Das wird auch in der Skepsis der Mitglieder dem eigenen Beratungserfolg gegenüber deutlich. In der Vergangenheit lag der SRU meist im vorherrschenden umweltpolitischen Trend, daher ist seine Verstärkerwirkung wohl besonders hervorzuheben. Jedoch gab es schon verschiedentlich sehr intensive Auseinandersetzungen mit den Gutachten, woraus man schließen kann, dass das Gewicht des SRU in Zukunft noch weiter zunehmen wird (Timm, 90, 319).

Die Frage, inwieweit der SRU seine beiden Hauptaufgaben erfüllt hat, ist nicht schlüssig zu klären. Timm zieht hier eine eher negative Bilanz. Wahrscheinlich wäre die Umweltpolitik ohne den SRU nicht anders verlaufen. Fest steht, dass er, was seine Empfehlungen angeht, durchaus Kompetenz bewiesen hat. Auf dem Gebiet der Alternativenentwicklung jedoch ist bisher viel zu wenig passiert. Meist belässt der Rat es bei kurzfristigen Policy-Empfehlungen. Innovative Ideen oder Impulse gehen von ihm nicht aus (Timm, 90, 272).

3. Schluss:

Zusammenfassend kann man sagen, dass der SRU vom Grundgedanken her eine sehr sinnvolle Einrichtung des BMU ist. Seine Aufgabe, die Umweltsituation und Umweltpolitik in der Bundesrepublik wissenschaftlich zu beurteilen und Möglichkeiten einer alternativen Politik aufzuzeigen, ist innovativ. Leider war die Regierung bei der Schaffung des Rates nicht konsequent genug, die Stellung des SRU ist daher nicht eindeutig als unabhängig, aber auch nicht als schlicht nachgeordnet zu charakterisieren. Diese Zwitterstellung ist jedoch schlecht für das Selbstverständnis des Rates und für sein Gewicht in der Öffentlichkeit. Daher rührt auch das so konsensorientierte Abstimmungsverhalten der Ratsmitglieder in den 80er Jahren. Sie trauten sich einen Konflikt zwischen Ökonomie und Ökologie nicht recht zu. Die Möglichkeit eindeutig Stellung zu beziehen wurde dadurch verpasst. Verstärkt wurde dieses Verhalten noch durch das Berufungsverfahren, das nahe legt, dass die einzelnen Mitglieder nicht ganz so unabhängig sind wie sie sein sollten. Den Mitgliedern mehr Einflussnahme auf die Auswahl ihrer Nachfolger einzuräumen wäre sinnvoll. Das Fehlen von Geisteswissenschaftlern damals wirkte sich stark auf die Akzentuierung der Arbeit aus. Dazukommt, dass eine Zusammenarbeit mit den Umweltverbänden abgelehnt wurde. Nebenbei blendet der SRU die Frage nach dem politischen Gewicht der Verbände noch weiter aus, indem er sie nicht genug beachtet. Wünschenswert wäre in Zukunft eine noch engere Zusammenarbeit mit dem SRW und den Verbänden, weil der Rat dadurch zum einen mehr Gewicht erlangen würde, weil er ganzheitlicher wäre und finanzielle Aspekte noch stärker berücksichtigen könnte, zum anderen weil er über die Verbände mehr gesellschaftliche Akzeptanz und damit Einfluss bekommen würde. Inhaltlich legt der Rat nicht genug Wert auf alternative Formen des Wirtschaftens und der Politik. Allerdings sind bei der jetzigen Zusammensetzung des Rates viel mehr Geisteswissenschaftler vertreten, z.B. Martin Jänicke, was vermuten lässt, dass in Zukunft mehr Wert auf diesen Teil der Arbeit gelegt wird. Trotz dieser verschiedenen gestalterischen Mängel ist der SRU schon verschiedentlich Vorbild für neue Umwelträte in Europa gewesen. Des weiteren kommt es meiner Meinung nach sehr auf die Persönlichkeiten der Ratsmitglieder an, wie viel Gewicht und Anerkennung die Gutachten des Rates in der Öffentlichkeit erfahren. Die Kompetenz, das Engagement, aber auch die Ehrlichkeit der Räte ist entscheidender für den Beratungserfolg dieses Gremiums als die rein formale Stellung. Außerdem liegt die wahrscheinlich größte Chance etwas zu bewegen darin, die Öffentlichkeit über eine mögliche alternative Politik zu informieren, und die Politiker in Exekutive und Legislative auf diese Art und Weise unter Druck zu setzen. Deshalb würde ich den Sachverständigenrat für Umweltfragen als einen wichtigen und nützlichen Teil unserer Demokratie beschreiben. Gleichwohl er sein Potential in der Vergangenheit nicht immer voll ausschöpfen konnte und auch keine eindeutig nachweisbaren Erfolge nachweisen kann, denke ich, dass er in Zukunft noch viel an Bedeutung gewinnen kann, wenn die Räte nur geschickt mit den Umweltverbänden und dem Wirtschaftsrat zusammenarbeiten und sich in den Medien öffentlichkeitswirksamer präsentieren.

4.Bibliographie

1. Timm, Gerhard 1990: Der Rat im Überblick: Organisation, Aufgaben, Kritik, in Schreiber, Helmut/Timm, Gerhard (Hg):Im Dienst der Umwelt und der Politik. Zur Kritik der Arbeit des Sachverständigenrates für Umweltfragen. Berlin: Analytica Verlagsgesellschaft

2. Schlenkhuhn, Brigitte 1990: Umweltverbände und Umweltpolitik, in Schreiber, Helmut/Timm, Gerhard (Hg):Im Dienst der Umwelt und der Politik. Zur Kritik der Arbeit des Sachverständigenrates für Umweltfragen. Berlin: Analytica Verlagsgesellschaft

3. Bruns, Heike 1999: Akteure der Umweltpolitik. Die Organisation der staatlichen Umweltadministration auf Bundesebene als Rechtsproblem, Frankfurt am Main; Berlin; New York; Paris; Wien: Peter Lang GmbH

4. Jakubarski, Peter 1999: Demokratische Umweltpolitik. Eine institutionenökonomische Analyse umweltpolitischer Zielfindung, Frankfurt am Main; Berlin; New York; Paris; Wien: Peter Lang GmbH

5. Timm, Gerhard I. 1989: Die wissenschaftliche Beratung der Umweltpolitik. Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Wiesbaden: Deutscher Universitäts-Verlag

6. Arbeitsgruppe ökologische Wirtschaftspolitik 1996: Gleiche Zielvorgaben und gemeinsame Gutachten für eine dauerhaft umweltgerechte Entwicklung. Zur Arbeit der bundesdeutschen Sachverständigenräte, in Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, Jg. 9 (1996), Heft4, S.441- 445

7. Wink, Rüdiger 1996: Sachverständigenräte: Diskussionen im Elfenbeinturm oder Lotsen im gesellschaftlichen Wandlungsprozess?, in Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, Jg. 9 (1996), Heft4, S.445- 451

8. Hinterberger, Friedrich 1996: Brauchen wir einen Sachverständigenrat für Umwelt und Wirtschaft?, in Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, Jg. 9 (1996), Heft4, S.451-453

9. Wiggering, Hubert 1999: Zum Auftrag des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen und zur Umsetzung einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung, in Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, Jg.12 (1999), Heft 1, S. 9-16

5. Anhang:

Teil A:

Erlass über die Einrichtung eines Rates von Sachverständigen für Umweltfragen bei dem Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

vom 10. August 1990

§ 1

Zur periodischen Begutachtung der Umweltsituation und Umweltbedingungen der Bundesrepublik

Deutschland und zur Erleichterung der Urteilsbildung bei allen umweltpolitisch verantwortlichen Instanzen sowie in der Öffentlichkeit wird ein Rat von Sachverständigen für Umweltfragen gebildet.

§ 2

(1) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen besteht aus sieben Mitgliedern, die über besondere wissenschaftliche Kenntnisse und Erfahrungen im Umweltschutz verfügen müssen.

(2) Die Mitglieder des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen dürfen weder der Regierung oder einer gesetzgebenden Körperschaft des Bundes oder eines Landes noch dem öffentlichen Dienst des Bundes, eines Landes oder einer sonstigen juristischen Person des öffentlichen Rechts, es sei denn als Hochschullehrer oder als Mitarbeiter eines wissenschaftlichen Instituts, angehören. Sie dürfen ferner nicht Repräsentanten eines Wirtschaftsverbandes oder einer Organisation der Arbeitgeber oder Arbeitnehmer sein, oder zu diesen in einem ständigen Dienst- oder Geschäftsbesorgungsverhältnis stehen, sie dürfen auch nicht während des letzten Jahres vor der Berufung zum Mitglied des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen eine derartige Stellung innegehabt haben.

§ 3

Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen soll die jeweilige Situation der Umwelt und deren

Entwicklungstendenzen darstellen. Er soll Fehlentwicklungen und Möglichkeiten zu deren Vermeidung oder zu deren Beseitigung aufzeigen.

§ 4

Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen ist nur an den durch diesen Erlass begründeten Auftrag gebunden und in seiner Tätigkeit unabhängig.

§ 5

Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen gibt während der Abfassung seiner Gutachten den jeweils fachlich betroffenen Bundesministern oder ihren Beauftragten Gelegenheit, zu wesentlichen sich aus seinem Auftrag ergebenden Fragen Stellung zu nehmen.

§ 6

Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen kann zu einzelnen Beratungsthemen Behörden des

Bundes und der Länder hören, sowie Sachverständigen, insbesondere Vertretern von Organisationen der Wirtschaft und der Umweltverbände, Gelegenheit zur Äußerung geben.

§ 7

(1) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen erstattet alle zwei Jahre ein Gutachten und leitet es

der Bundesregierung jeweils bis zum 1. Februar zu. Das Gutachten wird vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen veröffentlicht.

(2) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen kann zu Einzelfragen zusätzliche Gutachten erstatten oder Stellungnahmen abgeben. Der Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann den Rat von Sachverständigen für Umweltfragen mit der Erstattung weiterer Gutachten oder Stellungnahmen beauftragen. Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen leitet Gutachten oder Stellungnahmen nach Satz 1 und 2 dem Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zu.

§ 8

(1) Die Mitglieder des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen werden vom Bundesminister für

Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit nach Zustimmung des Bundeskabinetts für die Dauer von vier Jahren berufen. Wiederberufung ist möglich.

(2) Die Mitglieder können jederzeit schriftlich dem Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit gegenüber ihr Ausscheiden aus dem Rat erklären.

(3) Scheidet ein Mitglied vorzeitig aus, so wird ein neues Mitglied für die Dauer der Amtszeit des ausgeschiedenen Mitglieds berufen; Wiederberufung ist möglich.

§ 9

(1) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen wählt in geheimer Wahl aus seiner Mitte einen Vorsitzenden für die Dauer von vier Jahren. Wiederwahl ist möglich.

(2) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen gibt sich eine Geschäftsordnung. Sie bedarf der Genehmigung des Bundesministers für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit.

(3) Vertritt eine Minderheit bei der Abfassung der Gutachten zu einzelnen Fragen eine abweichende Auffassung, so hat sie die Möglichkeit, diese in den Gutachten zum Ausdruck zu bringen.

§ 10

Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen wird bei der Durchführung seiner Arbeit von einer Geschäftsstelle unterstützt.

§ 11

Die Mitglieder des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen und die Angehörigen der Geschäftsstelle sind zur Verschwiegenheit über die Beratung und die vom Sachverständigenrat als vertraulich bezeichneten Beratungsunterlagen verpflichtet. Die Pflicht zur Verschwiegenheit bezieht sich auch auf Informationen, die dem Sachverständigenrat gegeben und als vertraulich bezeichnet werden.

§ 12

(1) Die Mitglieder des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen erhalten eine pauschale

Entschädigung sowie Ersatz ihrer Reisekosten. Diese werden vom Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern und dem Bundesminister der Finanzen festgesetzt.

(2) Die Kosten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen trägt der Bund. § 13

Der Erlass über die Einrichtung eines Rates von Sachverständigen für Umweltfragen bei dem Bundesminister des Innern vom

28. Dezember 1971 (GMBl 1972, Nr. 3, S. 27) wird hiermit aufgehoben.

http://www.umweltrat.de/links.htm - BundesregierungBonn, den 10. August 1990