Denkmalschutz und Verwaltungspraxis

Gliederung

1. Einführung
1.1. Bestimmung der Denkmaleigenschaft
1.2. Denkmalverzeichnisse
1.3. Womit beschäftigen sich Denkmalschutz und Denkmalpflege?

2. Denkmalfachlicher Umgang mit Kulturdenkmälern
2.1. Sanktionen

3. Behördenorganisation und Zuständigkeiten
3.1. Grundsätze
3.2. Exkurs: Baurecht und Denkmalrecht
3.3. Länderübergreifende Institutionen

4. Rechte und Pflichten der Gemeinden

5. Rechte und Pflichten der Eigentümer
5.1. Zumutbarkeit, Entschädigung und Enteignung

6. Möglichkeiten zur Förderung der Denkmalpflege in Bayern

7. Fallbeispiel und Fazit
7.1. Der Fall „Villa“
7.2. Kritik 1
7.3. Kritik 2

8. Literaturverzeichnis

1. Einführung

Denkmalschutz und Denkmalpflege zählen heute zu den wichtigsten Aufgaben des Staates auf kulturellem Gebiet. Gerade in einer Zeit, in der das Bewusstsein der Öffentlichkeit für den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in hohem Maße sensibilisiert ist, kommt dem Anliegen der Bewahrung unseres gebauten oder im Boden verborgenen historischen Erbes besondere Bedeutung zu.

Die Bayerische Verfassung hat dem hohen Rang von Denkmalschutz und Denkmalpflege Rechnung getragen und verpflichtet den Einzelnen wie die ganze staatliche Gemeinschaft zu Schutz und Pflege der Natur- und Kulturgüter. Das war nicht immer so. Über Jahrhunderte hinweg ist die Menschheit größtenteils sorglos mit den Zeugnissen der Vergangenheit umgegangen. Erst im 19. Jahrhundert schlug, getragen von einem verstärkt aufkommenden Geschichtsbewusstsein, die Geburtsstunde von Denkmalschutz und Denkmalpflege.

In Bayern war es König Ludwig I., der 1835 mit der Errichtung einer „Generalinspektion der plastischen Denkmäler des Reiches“ den Grundstein für die staatliche Denkmalpflege legte. Aus der Generalinspektion ging später das „Königliche Generalkonservatorium“ hervor, das seit 1917 „Landesamt für Denkmalpflege“ heißt. Eine wichtige Zäsur brachte das Jahr 1973 mit dem Erlass des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes und der Einrichtung der Denkmalschutzbehörden. Spätestens seit dem Europäischen Denkmalschutzjahr 1975 unter dem einprägsamen Motto „Eine Zukunft für unsere Vergangenheit“ hat sich der Gedanke von Denkmalschutz und Denkmalpflege ganz allgemein durchgesetzt.

Seither sind Fragen der Denkmalpflege nicht mehr exklusiver Diskussionsgegenstand einiger weniger Fachleute, sondern beschäftigen viele Bürger quer durch alle Regionen und Berufe. Denkmalpflege ist demokratisch geworden. Das belegen nicht nur ihre zahllosen ehrenamtlichen Helfer als Heimatpfleger in Vereinen, Verbänden oder in engagierten Bürgerinitiativen. Auch der Denkmalbegriff hat sich gewandelt und einem breiteren Verständnis geöffnet. Das Interesse gilt nicht mehr in erster Linie dem kunsthistorisch bedeutenden Schloss oder der stimmungsvollen Kirche; auch ein schlichtes Bürgerhaus oder das einfache bäuerliche Anwesen ebenso wie bauliche Zeugnisse des Handwerks und der Technikgeschichte können Denkmaleigenschaft besitzen. Entscheidend ist immer, ob an ihnen Geschichte exemplarisch deutlich wird.

Denkmalpflege geht uns alle an, weil sie jedem von uns etwas zu sagen hat. Sie hilft uns, Vergangenheit für unsere heutige Zeit verständlich zu machen. Wer aus der Geschichte lernen will, muss Geschichte erleben können. Durch die Erhaltung des historischen Erbes bewahren wir uns und künftigen Generationen Einblicke in die Lebens- und Arbeitsbedingungen früherer Epochen.

1.1. Bestimmung der Denkmaleigenschaft

Entgegen der weitverbreiteten Ansicht großer Bevölkerungskreise hängt der Denkmalwert nicht von Schönheit, Größe oder Alter ab. Der Begriff historisches Denkmal umfasst somit auch bescheidene Werke, die mit der Zeit eine kulturelle Bedeutung gewonnen haben. Es geht also nicht um die Pflege und Erhaltung von herausragenden Zeugnissen der Baukunst, sondern um die Bewahrung des originalen Betands aller, auch unscheinbarer und sogar „negativer“ geschichtlicher Zeugnisse wie z.B. Konzentrationslager.

Nicht jedes Objekt älteren Datums ist ein Denkmal. Es müssen vielmehr ganz bestimmte Kriterien vorliegen, wenn ein Gegenstand ein Denkmal im Sinn des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes sein soll:

- Das Objekt muss von Menschen geschaffen sein.

Was die Natur hervorbringt, ist nicht Denkmal im Sinn des Denkmalschutzgesetzes. So fällt z.B. eine jahrhundertealte Steineiche ebenso wenig unter den Denkmalbegriff wie Versteinerungen oder Fossilien.

„Welch ein Glück für die Wissenschaft, dass 1991 der Oetzi nicht in Bayern gefunden wurde; hierzulande gäbe es keinen Denkmalschutz für ihn, weil es sich bei dem Gletschermann nicht um eine vom Menschen geschaffene Sache handelt — ein Tatbestandsmerkmal des bayerischen Gesetzes, das unter anderem Gegenstände bloßen anthropologischen Interesses vom Denkmalschutz ausschließt.“^[1]

- Das Objekt muss aus vergangener Zeit stammen.

Einigkeit besteht, dass das schutzwürdige Objekt aus einer abgeschlossenen, historischen Epoche stammen muss. Darunter versteht man jedenfalls die Zeit bis 1945. Bis dahin geschaffene Objekte können geschichtliche Zeugnisfunktion haben und den Stil, die Bauart, den Geschmack usw. früherer Zeiten widerspiegeln. Mittlerweile wird aber allgemein auch die Aufbauphase nach dem 2. Weltkrieg, also die Zeit bis etwa 1970, als „abgeschlossene historische Epoche“ betrachtet.

- Das Objekt muss von geschichtlicher, künstlerischer, städtebaulicher, wissenschaftlicher oder volkskundlicher Bedeutung sein.

Diese Bedeutung wird vor allem durch Gutachten der Fachleute beim Bayerischen Landesamt für Denkmalpflege festgestellt. Hier spielt die wissenschaftliche Arbeit, insbesondere die Quellenforschung, eine wichtige Rolle. Bei der Beurteilung des Objekts sind u.a. Seltenheitswert, Einzigartigkeit, Alter und Maß an Ursprünglichkeit zu beachten.

- Die Erhaltung des Denkmals muss wegen seiner Bedeutung im Interesse der Allgemeinheit liegen.

Ob dies der Fall ist, beurteilt sich in erster Linie nach dem Wissens- und Kenntnisstand sachverständiger Kreise.

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Die Begründung für den Denkmalwert ist eine Voraussetzung für die Anwendung des Denkmalschutzgesetzes. Denn nur wenn es sich um eine Kulturdenkmal handelt, greifen auch die Schutzvorschriften des Denkmalschutzgesetzes. Bevor nicht eine begründete Mitteilung des Landesamts für Denkmalpflege über die Denkmaleigenschaft vorliegt, sind Stellungnahmen, Anordnungen und Auflagen der Denkmalschutzbehörde gegenstandslos.

1.2. Denkmalverzeichnisse

Die Frage, ob ein Gegenstand ein Denkmal ist, lässt sich oftmals schwer beantworten. Aus diesem Grund hat man Verzeichnisse erstellt, in denen die bisher bekannten Baudenkmäler, Ensembles und Bodendenkmäler eingetragen sind. Die beweglichen Denkmäler sind dagegen nur zum geringen Teil erfasst.

Die Verzeichnisse heißen „Denkmallisten“. Sie werden vom Landesamt für Denkmalpflege geführt. Die Einsichtnahme ist jedermann gestattet. Wer also wissen will, ob ein Gebäude in die Denkmalliste eingetragen ist, braucht sich nur an das Landesamt zu wenden. Darüber hinaus sind die Denkmallisten nach ihrem jeweiligen Stand vor einigen Jahren veröffentlicht worden und, soweit sie nicht vergriffen sind, im Buchhandel erhältlich. Die Denkmallisten werden laufend fortgeschrieben; das Landesamt für Denkmalpflege kann über Änderungen des Denkmälerbestands (Aufnahme weiterer Denkmäler, Streichung untergegangener Denkmäler) Auskunft erteilen. In Bayern sind über 110 000 Objekte geschützte Baudenkmäler eingetragen.

Wenn ein Gebäude in das Verzeichnis der Denkmäler aufgenommen werden soll, prüft zunächst einmal das Landesamt für Denkmalpflege, ob Denkmaleigenschaft gegeben ist. Fällt diese Prüfung positiv aus, wird die zuständige Gemeinde beteiligt. Verweigert die Gemeinde ihre Zustimmung zur Eintragung in die Denkmalliste, wird der Landesdenkmalrat angehört. Die Anhörungen können zu einer Bestätigung oder zu einer Korrektur der Feststellung der Denkmaleigenschaft führen. Bei der Festlegung von Ensembles wird in jedem Fall, also unabhängig von der Stellungnahme der Gemeinde, der Landesdenkmalrat angehört.

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Die Denkmalliste hat nur deklaratorische Funktionen; somit hat eine Eintragung keinen rechtsgestaltenden Charakter und dient nur der Information.

1.3. Womit beschäftigen sich Denkmalschutz und Denkmalpflege?

Wer den historischen Wert von Gegenständen und ihre Bedeutung erkennen und sie aufgrund dieser Erkenntnisse fachgerecht instandsetzen will, muss sich mit ihrem geschichtlichen Werdegang befassen. Die Erforschung der Denkmäler bildet deshalb, zusammen mit der Sicherung und Erhaltung des historischen Erbes, einen wichtigen Teilbereich der Tätigkeit von Denkmalschutz und Denkmalpflege. Dies bedeutet allerdings nicht, dass Denkmalschutz und Denkmalpflege nur in die Vergangenheit zurückschauen würden. Im Gegenteil: Denkmalschutz und

Denkmalpflege haben vor allem die Aufgabe, Geschichte für die Gegenwart anschaulich zu machen und für die Zukunft erkennbar zu erhalten.

Wichtige Aufgaben von Denkmalschutz und Denkmalpflege sind:

- Inventarisieren (wissenschaftliche Erforschung, Beschreibung und Deutung der Denkmäler),
- Konservieren (Sicherung des materiellen Bestands eines Denkmals),
- Restaurieren (Vorhandene Substanz zur Geltung bringen),
- Renovieren (Erneuerung des Erscheinungsbildes eines Denkmals durch Ersatz von Teilen seiner historischen Substanz oder durch Aufbringen einer neuen Außenschicht) und
- Rekonstruieren (Wiedererrichtung eines nicht mehr existierenden Objektes).

2. Denkmalfachlicher Umgang mit Kulturdenkmälern

Die gesetzliche Überschrift „Veränderungsverbote“ des Art. 6 BayDschG suggeriert, in Bayern gäbe es ein generelles Veränderungsverbot für Baudenkmäler, ihre Umgebung und Ausstattung. Ein solches Verbot gibt es nicht, der Wortlaut des Gesetzes enthält vielmehr nur die Erlaubnispflicht, also eine Verfahrenspflicht. Die Rechtslage entspricht weitgehend dem Baurecht; allerdings gibt es im Denkmalrecht keine Baufreiheit im Sinne eines Rechts auf Abbruch von Denkmälern; diese Befugnis ist durch die Anknüpfung an die "unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustandes" ausdrücklich ausgeschlossen.

Wenn feststeht, dass eine bauliche Anlage dem Schutz des Denkmalschutzgesetzes unterliegt, darf ihr Originalzustand eigentlich nicht verändert werden. Dieses grundsätzliche denkmalschutzrechtliche Veränderungsverbot schließt jedoch nicht aus, dass die Veränderung von Kulturdenkmälern notwendig ist und genehmigt werden muss.

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Erlaubnispflichtig sind nach Art.6 Abs.1 folgende Maßnahmen:

- Die Beseitigung von Baudenkmälern, also Abbruch oder Zerstörung,
- alle Veränderungen an Baudenkmälern, d.h. alle von außen sichtbare Veränderungen, kleinere Maßnahmen, wie z.B. das Anbringen eines neuen Farbanstrichs oder die Änderung der Fenster und Veränderungen die von außen nicht sichtbar sind, z.B. der Einbau einer neuen Heizung und
- Veränderungen in der Nähe von Baudenkmälern.

Zu Abs.3 bleibt noch zu erläutern, dass gewichtige Gründe des Denkmalschutzes zur Versagung der Baugenehmigung führen können. Dies gilt auch in Sanierungsverfahren nach dem Städtebauförderungsgesetz.

2.1. Sanktionen

Versteckt finden sich einige Sanktionsvorschriften im Denkmalrecht. Handlungen und wohl auch Unterlassungen (da positive Handlungspflichten bestehen) können untersagt werden, die ein Baudenkmal schädigen. Trotz akuten Bedarfs fehlt z.B. in Bayern eine vergleichbare ausdrückliche Befugnisnorm bei den Bodendenkmälern; hier müsste man auf das Sicherheits- und Polizeirecht zurückgreifen. Für alle Arten von Denkmälern gilt dagegen die Möglichkeit des Verlangens auf Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes bzw. auf Instandsetzung. Die Schadensersatzpflicht reicht bis zur Wiedergutmachung des Schadens "bis zu dessen vollem Umfang", gegebenenfalls also bis zu der bei strengen Denkmalpflegern nicht übermäßig geschätzten Rekonstruktion, also zur Neuanfertigung eines Denkmalersatzes.

Zu den Sanktionen zählen schließlich die Bußgeldvorschriften der Denkmalschutz-gesetze, welche die von Tätern und Behörden gerne vergessenen Strafvorschriften insbesondere des § 304 des Strafgesetzbuches ergänzen. Wer vorsätzlich und rechtswidrig öffentliche Denkmäler beschädigt oder zerstört, wird danach mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. Auch der Versuch ist strafbar. Verhängt werden können saftige Geldstrafen zu 5-360 Tagessätzen von bis zu 5.000 Euro, so dass Geldstrafen bis zu 1,8 Mio. Euro möglich sind.

3. Behördenorganisation und Zuständigkeiten

3.1. Grundsätze

Nach der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern sind Denkmalschutz und Denkmalpflege in erster Linie Sache der Länder.

Für den Vollzug von Denkmalschutz und Denkmalpflege sind grundsätzlich die Länder verantwortlich. Sie haben jedoch einen großen Teil der Aufgaben des Denkmalschutzes den Kommunen (Landkreise und kreisfreie Städte) und damit auch den Landkreisen zur Erfüllung nach Weisung übertragen.

In den Denkmalschutzgesetzen wird ausdrücklich zwischen Denkmalschutz und Denkmalpflege unterschieden.

Denkmalschutz umfasst alle hoheitsrechtlichen Verwaltungsakte, die der Sicherung, dem Erhalt und dem Schutz von Kulturdenkmälern dienen; Denkmalpflege bezeichnet die fachbezogene und wissenschaftlich begründeten Maßnahmen zur Pflege und Unterhaltung von Kulturdenkmälern, auch ihre kulturhistorische Beurteilung und Bewertung. Damit sind die für den Denkmalschutz zuständigen Behörden in Fachbehörden und Vollzugsbehörden gegliedert.

Vereinfacht kann gesagt werden, dass alle hoheitlichen Aufgaben von den Denkmalschutzbehörden, alle wissenschaftlichen Aufgaben von den Denkmalfachbehörden wahrgenommen werden (Landesamt für Denkmalpflege).

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Da jedes Land die Organisationshoheit für seine Verwatung ausübt, sind die Denkmalschutzbehörden sehr unterschiedlich organisiert.

Im bayrischen Denkmalschutzgesetz bestehen die Behörden aus:

- den Obersten Behörden, d.h. dem Staatsministerium für Unterricht und Kultus,
- den Höheren Behörden, d.h. den Regierungen und
- den Unteren Behörden, d.h. den Kreisverwaltungsbehörden

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3.2. Das Denkmalschutzgesetz

Denkmalschutz soll die vielfältigen Zeugnisse menschlicher Kultur für künftige Generationen erhalten. Damit gehören Denkmalschutz und Denkmalpflege zur Kulturhoheit der Bundesländer. Jedes Land hat sein eigenes Denkmalschutzgesetz erlassen und es nach eigenem Ermessen gestaltet.

Es gibt weder ein Bundesdenkmalschutzgesetz noch, wie zum Beispiel beim Bauordnungsrecht, ein entsprechendes Muster. Dennoch erhalten alle Denkmalschutzgesetze viele Gemeinsamkeiten, zumindest in den Grundsätzen der Verfahren und der denkmalfachlichen Zielsetzungen.

Wie bereits erwähnt definiert das Denkmalschutzgesetz, was ein Denkmal ist. Zudem legt es fest, wie Veränderungen an Denkmälern von den Behörden gewürdigt werden müssen. Es enthält Bestimmungen über die Erhaltung und Nutzung von Baudenkmälern. Ebenso beschäftigt es sich mit den Bodendenkmälern, enthält Vorschriften über das Ausgraben und Auffinden von Bodendenkmälern und über die Auswertung von Funden.

Das Denkmalschutzgesetz weist den Denkmalschutzbehörden, dem Landesamt für Denkmalpflege sowie dem Landesdenkmalrat ihre Aufgaben zu.

Im Mittelpunkt des Gesetzes stehen die Bestimmungen über den Schutz der Denkmäler. Dazu zählen Vorschriften über das Erlaubnisverfahren, über die Wiederherstellung von beschädigten oder zerstörten Denkmälern, über das Betretungs- und Auskunftsrecht der Denkmalschutzbehörden und des Landesamtes für Denkmalpflege.

Das Gesetz regelt auch, wann die Enteignung eines Denkmals zulässig ist und wann es dabei zu einer Entschädigung kommt. (s. Kap.5)

Ferner enthält es Aussagen über die finanzielle Förderung von Maßnahmen mit denkmalpflegerischen Inhalt durch Staat und Kommunen.

Es ermöglicht auch, die vorsätzliche oder fahrlässige Beschädigung von Denkmälern mit Geldbußen zu ahnden.

Das bayerische Denkmalschutzgesetz kann den Umgang mit dem einzelnen Kulturdenkmal nicht im Detail und abschließend regeln. Im Gesetz kann weder bestimmt werden, wo sich die einzelnen Denkmäler befinden, noch kann geregelt werden, nach welchen denkmalfachlichen und bautechnischen Kriterien mit einem bestimmten Denkmal im Einzelfall umzugehen ist.

Folglich ist das Denkmalschutzgesetz ein reines Organisations- und Verfahrensgesetz.

Es enthält außer der juristischen, sehr allgemeinen Definition des Denkmalbegriffs kaum Vorschriften zum Umgang mit Kulturdenkmälern. Nach welchen materiellen Grundsätzen und unter welchen denkmalfachlichen Voraussetzungen Denkmäler verändert , unterhalten oder beseitigt werden dürfen, bleibt den Einzelentscheidungen des örtlichen Denkmalpflegers und Denkmalschützers überlassen.

Für diese Einzelfallbestimmungen haben das Denkmalschutzgesetz jedoch bestimmte Rahmenbedingungen festgelegt, die von den Behördenvertretern beim Vollzug der Gesetze nicht vernachlässigt werden dürfen. Denn der betroffene Bürger verlangt auch beim Denkmalschutz nachlesbare, verständliche, vergleichbare und eindeutige Entscheidungskriterien. Kein mündiger Bürger eines Rechtsstaats akzeptiert heute noch subjektive Meinungsäußerungen zufällig eingesetzter Behördenvertreter als Maßstab rechtsstaatlichen Handelns. Die Rahmenbedingungen sind freilich als „unbestimmte Rechtsbegriffe“ formuliert und deshalb für die Bauherrschaft, die Architekten und Techniker selten offensichtlich. Sie im jeweiligen Einzelfall richtig anzuwenden und auszuschöpfen bedarf vieler Erfahrung und der Beobachtung der ständigen Rechtssprechung des Oberverwaltungsgerichts.

Das Denkmalschutzgesetz weist im formalen Bereich enge Verknüpfungen zur Bauaufsicht auf und kann seine Aufgaben nur mit der Unterstützung durch das

Baurecht wahrnehmen. Damit hat der Landesgesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass es sinnvoll ist, Bauaufsicht und Denkmalschutz auch organisatorisch eng aneinander zu binden.

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3.3. Exkurs: Baurecht und Denkmalrecht

In der täglichen Praxis wird man oft mit der Vorstellung von Bauherren und Behördenvertretern konfrontiert, dass baurechtliche Bestimmungen notwendig seien, um unser aller Leben und Gesundheit zu wahren (wer bekommt schon gerne beim Spazierengehen einen Dachziegel auf den Kopf?); dagegen werden die Vorschriften des Denkmalschutzes und deren Anwendung als unzulässige Ausübung von Geschmacksvorstellungen weniger elitärer Spinner abgetan, die in das Recht auf Eigentum eingreifen^[2]. So passiert es, dass Antragsteller mit tätiger Hilfe der ausführenden Handwerker zur Lösung seines Problems kommt: Er bringt Wellblech auf sein Dach, statt teurer Ziegel, schlägt die notwendigen Leitungen durch „unnütze“ Stuckdecken, die er sowieso schon immer beseitigen wollte, und zieht eifrig Betondecken in das Fachwerkhäuschen ein, denn im Holz sitzt bekanntermaßen der Wurm, während Beton ja nicht bröckeln soll. Sicher ist sicher!

Mit Berufung auf die baurechtlichen Vorschriften versucht man, dieses Verhalten zu legitimieren. Aber der Gesetzgeber hält eine Enttäuschung bereit, denn erstens sind auch kulturelle Objekte, zu denen Denkmäler zählen, Schutzgut der verfassungsrechtlichen Ordnung, und zweitens konkretisiert sich die Vorstellung des Gesetzgebers nicht nur in denkmalrechtlichen, sondern auch in baurechtlichen Vorschriften.

Das Bauplanungsrecht z.B. trägt dieser Forderung u.a. dadurch Rechnung, dass es den Belang Denkmalschutz und Denkmalpflege im Katalog oder bei der Bauleitplanung zu berücksichtigende Belange nunmehr ausdrücklich aufführt

(§1 Abs.5 Nr. 5 BauGB).

Zwar ist der Denkmalschutz nur ein Belang unter vielen, sein Außer-Acht-Lassen bei der Planaufstellung kann aber im Einzelfall dazu führen, dass ein Bebauungsplan rechtswidrig ist und damit nicht genehmigt werden kann.

Die denkmalschutzrechtlichen Vorschriften stehen neben dem Bauordnungsrecht und dem Bodenrecht und gehören zu den öffentlichrechtlichen Vorschriften, deren Geltung und Beachtlichkeit im Baugenehmigungsverfahren durch die einzelnen Landesbauordnungen garantiert ist.

So setzt sich z.B. das denkmalschutzrechtliche Veränderungsverbot gegenüber dem baurechtlichen Genehmigungsanspruch durch: Es führt - kann führen - zur Unzulässigkeit von baurechtlich zulässigen Vorhaben. Das ist rechtlich und funktionell zwingend. Denn der Zweck des Denkmalschutzes - die Erhaltung der Kulturdenkmäler zu sichern - erfordert die Durchsetzungsfähigkeit denkmalschutzrechtlicher Vorschriften auch und gerade dann, wenn das Denkmal aufgrund baurechtlicher Bestimmungen beseitigt oder geändert werden könnte. Gerade in diesem Fall müssen sich die Denkmalschutzgesetze bewähren.

3.4. Länderübergreifende Institutionen

Über die einzelnen Länder hinaus sind für den Denkmalschutz vielfältige Koordinierungs- und Abstimmungsaufgaben im Bereich der Verwaltung und Finanzierung wahrzunehmen. Neben der Haager Konvention zu Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten und zahlreichen Stiftungen ist ein besonderes Augenmerk auf „Das Deutsche Nationalkomitee für Denkmalschutz“ zu richten.

Die Bundesrepublik besitzt zwar nicht die Kulturhoheit, muss jedoch gegenüber anderen Staaten die Belange der Denkmalpflege vertreten. Auch liegt es im Interesse der einzelnen Bundesländer, in Grundfragen des Denkmalschutzes einheitlich vorzugehen. Aus diesem Grund wurde 1975 das Nationalkomitee gegründet, welches dem Bundesinnenminister oder der jeweiligen kulturellen Koordinierungsstelle der Bundesregierung zugeordnet ist. Das Nationalkomitee hat keine hoheitlichen Funktionen und kann somit nur beratend, informierend oder mahnend tätig werden, obwohl es bereits in einigen Fällen Einfluss auf die Gesetzgebung gehabt hat.

4. Rechte und Pflichten der Gemeinden

Denkmalschutz und Denkmalpflege sind sowohl Angelegenheiten der Länder als auch der Gemeinden. Somit haben die Gemeinden umfangreiche Aufgaben im Bereich Denkmalpflege und Denkmalschutz wahrzunehmen.

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Neben der Erhaltung gemeindeeigener Kulturdenkmäler müssen die Gemeinden als Träger öffentlicher Belange die aus dem Denkmalschutzgesetz erwachsenen Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehmen und zugunsten der Denkmalpflege bearbeiten. Dazu gehören Planungshoheit, Stadtbildpflege, städtebauliche Denkmalpflege, Sanierungsförderungen, Beihilfen und Öffentlichkeitsarbeit.

Das Bauordnungsrecht gibt den Gemeinden umfangreiche und wirksame Möglichkeiten, Einfluss auf das Ortsbild und Gestaltung zu nehmen und damit die Ziele der Denkmalpflege zu unterstützen. Hierzu zählen insbesondere die Möglichkeiten zum Erlass von Ortsgestaltungs- und Werbeanlagensatzungen, die auch in die Bebauungspläne aufgenommen werden können.

5. Rechte und Pflichten der Eigentümer

Aus dem Denkmalschutz ergeben sich für die Eigentümer vielfach Eigentums- und Nutzungseinschränkungen. Eigentümer von Denkmälern sind im Rahmen ihrer Sozialbindung des Eigentums jedoch verpflichtet, Einschränkungen, Belastungen und Auflagen, die mit dem Eigentum verbunden sind, zu tragen.

Gesetzlicher Rahmen hierzu ist Art.14 Abs.2 des Grundgesetzes, der die mit dem Eigentum verbundenen Verpflichtungen zum Wohle der Allgemeinheit heraushebt.

Danach führen Einschränkungen des Eigentums nicht automatisch zu Entschädigungsansprüchen, sondern erst, wenn sie „unzumutbar^[3] “ sind.

Im Denkmalschutzgesetz werden Interessen der Eigentümer an der freien Verwertung ihrer Grundstücke und Gebäude mit den Interessen der Allgemeinheit an der Erhaltung der Kulturdenkmäler abgewogen. Hierbei entsteht oft die Diskussion über die privaten Rechte der Eigentümer gemäß Grundgesetz. Wie aber vom Bundesverfassungsgericht bestätigt, greifen die Denkmalschutzgesetze nicht in die privaten Rechte der Eigentümer ein. Vielmehr sollen sie die berechtigten Interessen der Eigentümer wahren und sie vor Vermögensverlusten schützen.

Das Denkmalschutzgesetz verlangt bereits im 4.Artikel, dass die Aufgaben der Denkmalpflege von den zuständigen Behörden zusammen mit den Eigentümern erfüllt werden. Es wird also die Mitarbeit des Eigentümers und eine angemessene Beteiligung im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit erwartet und gefordert. Die notwendige Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Kulturdenkmals und den privaten Interesse des Eigentümers soll nach dem Willen der Gesetzgeber zunächst im beiderseitigen, wenn auch vielleicht schmerzlichen Einvernehmen erfolgen.

Erst wenn der Eigentümer uneinsichtig ist und seine privaten Interessen einseitig und über das öffentliche Interesse stellt, müssen alle Durchsetzungs- und Vollzugsmöglichkeiten der Denkmalschutzgesetze angewandt werden.

In prinzipiellen Fragen zum Denkmalschutz sind Art.14 GG, die Landesverfassung und das Denkmalschutzgesetz gemeinsam heranzuziehen, wobei

Art.14 GG den Rahmen der Eingriffsmöglichkeiten in das Eigentum absteckt und die Landesverfassung den übergeordneten gesetzlichen Rahmen für alle anderen Fragen des Denkmalschutzes bildet.

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Im Einzelfall sind auch die Vorschriften des Baugesetzbuchs zur Sanierung und Bauleitplanung sowie der jeweiligen Landesbauordnung zur Gestaltung, Sicherheit und Ordnung auszuschöpfen.

5.1. Zumutbarkeit, Entschädigung und Enteignung

Ein Kernstück der Rechte der Eigentümer ist die „Zumutbarkeit“ denkmalschutz-rechtlicher Maßnahmen und Anordnungen. Anders als im Baurecht sind Eigentümer eines Baudenkmals nur verpflichtet, solche Anordnungen und Auflagen hinzunehmen, die ihnen zumutbar sind. Weitere Ausführungen zu diesem zentralen Begriff des Denkmalschutzgesetzes sind nicht im Gesetz enthalten. Es musste somit der gesetzeskonformen Auslegung der Einzelfälle in der Verwaltungspraxis und der Rechtssprechung überlassen bleiben, hierzu einigermaßen gesicherte Grundsätze zu entwickeln.

Nach der Rechtssystematik des Baurechts sind die Eigentümer von Gebäuden verpflichtet, die Kosten aller Maßnahmen selbst zu tragen, die in der Bauordnung vorgeschrieben sind, denn sie dienen der Gefahrenabwehr. Die Anordnung und Durchsetzung bauordnungsrechtlicher Maßnahmen ist somit unproblematisch, soweit die Behörden sich auf konkrete Vorschriften berufen können.

Denkmalschutz dient jedoch nicht der Gefahrenabwehr.

So kann im Denkmalschutzgesetz ein Eigentümer nur allgemein verpflichtet werden, im Rahmen seiner Sozialbindung die Kosten der Erhaltungsmaßnahme zu bezahlen. Gehen die Kosten über diese Grenze hinaus, muss die Allgemeinheit die Erhaltung des Denkmals übernehmen oder zumindest die „unzumutbaren Mehrkosten“ abdecken.

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Ist eine Maßnahme wirtschaftlich nicht zumutbar, bedeutet dies jedoch nicht zwangsläufig den Verlust des Denkmals. Denn erst muss die Denkmalpflege entscheiden, ob sie durch Beihilfen die Zumutbarkeit für den Eigentümer herstellen kann. In diese Überlegung ist somit die Wertigkeit des Kulturdenkmals einzubringen und mit den Interessen des Eigentümers abzuwägen. Denn wenn bei hochwertigen Kulturdenkmälern notwendige Erhaltungsmaßnahmen so sehr in die Eigentums- beziehungsweise Verwertungsrechte des Eigentümers eingreifen, dass eine Nutzung beeinträchtigt oder gar ausgeschlossen ist, oder gefährdet der Eigentümer durch sein ständiges Verhalten den Bestand des Kulturdenkmals ernsthaft, kann das Kulturdenkmal auch enteignet werde. Das Denkmalschutzgesetz sieht in diesem Fall einen Entschädigungsanspruch in Geld vor.

Soweit eine entschädigungspflichtige eigentumsbeschränkende Maßnahme dazu führt, dass der Eigentümer das Eigentum nicht mehr wirtschaftlich zumutbar nutzen kann, kann er die Übernahme des Eigentums gegen angemessene Entschädigung verlangen.

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Hierbei handelt es sich um eine Bestimmung, die die Auswirkungen des Denkmalschutzes für die betroffenen Grundstückseigentümer aus Gründen der Verhältnismäßigkeit durch Gewährung einer finanziellen Entschädigung abmildern soll, um sie als mit Art.14 GG vereinbar ansehen zu können.

Diese Bestimmung des Denkmalschutzgesetzes ist auch nicht verfassungsrechtlich zu beanstanden. Sie verstößt insbesondere nicht gegen die Junktimklausel des Art.14 GG, wonach der Gesetzgeber gezwungen ist, den Tatbestand der rechtlich zulässigen Enteignung genau festzulegen.

6. Möglichkeiten zur Förderung der Denkmalpflege in Bayern

Die Kosten für die Erhaltung und Instandsetzung von Denkmälern können, wie bereits erläutert, die Leistungskraft der Eigentümer überschreiten. Der Staat, die kommunalen Gebietskörperschaften und in manchen Fällen auch andere Stellen können aber durch direkte und indirekte Fördermaßnahmen helfen.

Im Folgenden kann nur ein knapper Überblick über Förderungen durch den Staat gegeben werden. Nähere Informationen erteilen die Unteren Denkmalschutzbehörden und das Bayerische Landesamt für Denkmalpflege.

Direkte Förderung:

1.Zuschüsse des Bayerischen Landesamtes für Denkmalpflege

Das Bayerische Landesamt für Denkmalpflege gewährt im Rahmen der ihm zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel Zuschüsse zu den Kosten denkmalpflegerischer Maßnahmen. Gefördert werden insbesondere Erhaltung, Sicherung und Instandsetzung, Konservierung und Restaurierung von Denkmälern. Die Höhe der Zuschüsse richtet sich nach dem so genannten "denkmalpflegerischen Mehraufwand", nach der Bedeutung des Denkmals, nach dem Grad seiner Gefährdung und nach der Leistungsfähigkeit des Eigentümers. Die Zuschüsse sollen möglichst frühzeitig beantragt werden. Wichtig ist, dass die Förderanträge jeweils vor der Durchführung der zu fördernden Maßnahmen gestellt werden müssen. Wenn über den Antrag noch nicht entschieden wurde, darf mit der Maßnahme nur begonnen werden, wenn das Landesamt für Denkmalpflege dem vorzeitigen Maßnahmebeginn zugestimmt hat; andernfalls ist eine Förderung im Regelfall nicht mehr zulässig.

2. Zuschüsse und Darlehen aus dem Entschädigungsfonds

Soweit einem Denkmaleigentümer die Instandsetzung seines Baudenkmals nicht zugemutet werden kann, kommen Zuschüsse und Darlehen aus dem Entschädigungsfonds nach dem Denkmalschutzgesetz in Betracht. Hierbei handelt es sich um ein vom Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst verwaltetes Sondervermögen, das je zur Hälfte von den bayerischen Gemeinden und vom Freistaat Bayern gespeist wird. Die Mittel, die dem Entschädigungsfonds zur Verfügung stehen, sind begrenzt. Deshalb können Instandsetzungsmaßnahmen nur dann aus diesem Sondervermögen gefördert werden, wenn es sich um ein Baudenkmal von besonderer Bedeutung handelt, das in seiner Substanz akut gefährdet ist. Weitere Voraussetzung ist, dass der Denkmaleigentümer nicht in der Lage ist, das Baudenkmal ohne finanzielle Förderung instandzusetzen. Deshalb müssen in solchen Förderverfahren die wirtschaftlichen Verhältnisse des Denkmaleigentümers sehr eingehend geprüft werden. Auch bei Förderungen aus dem Entschädigungsfonds gilt der Grundsatz, dass mit der Maßnahme vor der Entscheidung über die Förderung nur begonnen werden darf, wenn die Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn erteilt wurde.

3. Sonstige staatliche Förderprogramme

In vielen Fällen können Maßnahmen an Baudenkmälern auch aus anderen staatlichen Programmen gefördert werden. In Betracht kommen beispielsweise die Städtebauförderung und die Dorferneuerung.

Indirekte Förderung:

Steuervorteile

Neben direkter Förderung durch Zuschüsse und Darlehen kann der Staat in vielen Fällen auch eine indirekte Förderung durch Steuervorteile anbieten. Von besonderer Bedeutung sind die besonderen Absetzungsmöglichkeiten für Kosten, die bei Maßnahmen an Denkmälern entstanden sind, nach den §§ 7 i, 11 b, 10 f und 10 g des Einkommensteuergesetzes (EStG). Voraussetzung für die Inanspruchnahme dieser Vergünstigungen ist eine Steuerbescheinigung, die - außer bei Archivgut - vom Bayerischen Landesamt für Denkmalpflege erteilt wird. Wichtig ist, dass nur Aufwendungen für Maßnahmen anerkannt werden können, die vor Maßnahmebeginn mit dem Landesamt für Denkmalpflege abgestimmt waren.

Denkmal-Abschreibung

Die Sanierung von Kulturdenkmälern wird vom Gesetzgeber durch attraktive Steuervorteile gefördert und honoriert. So können ab Fertigstellung 10 Jahre lang jeweils 10% der Sanierungskosten für Baumaßnahmen, die für die Erhaltung des Gebäudes als Baudenkmal erforderlich sind, abgeschrieben werden.

7. Fallbeispiel und Fazit

7.1. Der Fall „Villa“

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, ein Industrieunternehmen in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft (im folgenden: Klägerin), ist Eigentümerin einer gegen Ende des vorigen Jahrhunderts als Direktorenwohnhaus errichteten Villa mit einer Nutzfläche von etwa 950 qm, die in unmittelbarer Nähe des Industriebetriebs der Klägerin liegt. Die untere Denkmalschutzbehörde beschreibt das Objekt wie folgt:

"Das palastartige Gebäude entstammt wohl dem späten 19. Jahrhundert. Es repräsentiert den Typus der vornehmen Villa jener Epoche, die Unternehmergeist und -- im besten Sinne -- Mäzenatentum der Gründerzeit ausdrückt. Elemente der Epochen von der Renaissance bis zum Klassizismus verbinden sich zu einer Einheit französischer Prägung."

Bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges wurde das Gebäude als Wohnhaus genutzt und diente anschließend betrieblichen Zwecken. Hierfür war es jedoch nach Einschätzung der Eigentümerin auf Dauer nicht geeignet. Seit 1981 steht es leer.

Im Jahre 1981 beantragte die Klägerin eine Genehmigung zum Abbruch der Villa, weil sie für das Gebäude keine betriebliche Verwendung mehr habe, jahrelange Bemühungen um eine sonstige sinnvolle Nutzung oder Verpachtung des Gebäudes ohne Erfolg geblieben seien und die Erhaltung der Bausubstanz einen unverhältnismäßigen Energie- und Instandsetzungsaufwand erfordere. Im Verwaltungsverfahren einigten sich die Klägerin und die Denkmalschutzbehörde darauf, die Villa in die Liste der verkäuflichen Baudenkmäler aufzunehmen, um einen Pächter zu finden. Außerdem prüfte der Landkreis - im Ergebnis ohne Erfolg -, ob er das Gebäude selbst zu musealer Verwendung übernehmen könne; die Klägerin hätte ihm die Villa zu diesem Zweck kostenlos und langfristig überlassen, wenn er die Unterhaltung übernommen hätte. Den dafür notwendigen Sanierungsaufwand bezifferte die Verwaltung damals mit rund 1 Mio. DM. Die jährlichen Unterhaltungskosten wurden von der Klägerin auf 300.000 DM geschätzt. Die Bemühungen um eine denkmalverträgliche Nutzung scheiterten an den Kosten. Ein privater Interessent fand sich nicht.

Die Denkmalfachbehörde stimmte dem Abbruchantrag nicht zu und veranlasste die untere Denkmalschutzbehörde, die Villa als Kulturdenkmal unter Schutz zu stellen. Die untere Denkmalschutzbehörde erhob Gegenvorstellungen, weil Erhaltung und Pflege des leerstehenden Gebäudes unzumutbar seien. Die Denkmalfachbehörde hielt jedoch an ihrer Entscheidung fest.

Im Jahre 1983 wurde die Villa förmlich unter Schutz gestellt. Der Widerspruch der Klägerin blieb im Ergebnis ohne Erfolg. Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht bejahten die Denkmalqualität aufgrund eines Sachverständigengutachtens.

In den Entscheidungsgründen führt das Oberverwaltungsgericht unter anderem aus, bei der förmlichen Unterschutzstellung eines Objekts komme es ausschließlich auf die Denkmaleigenschaft an. Andere Umstände, insbesondere die wirtschaftlichen Verhältnisse des Eigentümers oder die weitere Verwertbarkeit des Schutzobjektes, seien in diesem Verfahren nicht zu prüfen. Das Urteil ist rechtskräftig.

Gleichzeitig mit der Unterschutzstellung lehnte die untere Denkmalschutzbehörde durch besonderen Bescheid den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer denkmalschutzrechtlichen Abbruchgenehmigung ab. Gründe des Gemeinwohls, die eine Genehmigung rechtfertigen könnten, gebe es nicht. Dass sich für das Gebäude keine Nutzung finden lasse und die Unterhaltung des Anwesens wegen der hohen Erhaltungskosten unwirtschaftlich sei, könne bei der Entscheidung nicht berücksichtigt werden.

Widerspruch und Klage blieben ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht vertrat den Standpunkt, die privaten Interessen der Klägerin seien unbeachtlich. Der Eigentümer müsse ein Nutzungs- und Sanierungskonzept entwickeln, das mit den Denkmalbehörden abzusprechen sei und bezuschusst werde. Abgesehen davon seien die von der Klägerin geltend gemachten Renovierungskosten nicht zuletzt deswegen so hoch, weil diese ihre denkmalrechtliche Erhaltungs- und Pflegepflicht über einen längeren Zeitraum hinweg vernachlässigt habe

7.2. Kritik 1

Meiner Meinung nach sind denkmalschutzrechtliche Regelungen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, mit Art. 14 I GG unvereinbar, wenn sie unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers nicht ausschließen. Zwar ist der Schutz von Kulturdenkmälern ein legitimes gesetzgeberisches Anliegen und die Denkmalpflege eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang, die einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 I 2 GG rechtfertigt. Auch schützt dieses Grundrecht nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums. Die Situation stellt sich jedoch anders dar, wenn für ein geschütztes Baudenkmal keinerlei sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr besteht.

Das setzt voraus, dass die ursprüngliche Nutzung hinfällig geworden ist und sich eine andere Verwendungsmöglichkeit nicht verwirklichen lässt.

Wo die Grenze der Zumutbarkeit im Einzelnen verläuft ist damit jedoch nicht geklärt.

Im Fall der „Villa“ ist meiner Ansicht nach die Nutzung des Gebäudes völlig hinfällig und das Urteil nicht vertretbar.

Im Übrigen halte ich vieler solcher Fälle für völlig überzogen und unnötig. Die Bestimmung der Denkmaleigenschaft trifft auf einige Bauten weniger zu als auf andere. Ich habe vollstes Verständnis für die Denkmaleigenschaft von Bauten, die einen greifbaren historischen Hintergrund haben. Das gilt ebenso für Kirchen, als auch für Konzentrationslager.

An der im Fall beschriebenen Villa würde ich vermutlich vorbeifahren ohne sie zu realisieren. Es freut mich, wenn Denkmalfreunde und besonders Denkmalbesitzer ihre Bauten pflegen und instandhalten, ist dies aber nicht mehr tragbar oder hat der Eigentümer andere Prioritäten gesetzt, habe ich dafür vollstes Verständnis.

Ich betrachte es als sinnvoller ein verkommenes altes Gebäude abzureißen um eine Nutzfläche wieder bewirtschaftbar zu machen, als es zu einer Ruine verkommen zu lassen.

Im Rahmen dieser Überlegungen bin ich noch auf einen anderen Fall gestoßen:

Ein denkmalgeschütztes Haus wurde zum Verkauf angeboten. Der einzigste Interessent war ein Rollstuhlfahrer.

Das Haus hat drei Stufen zum Eingang die der potentielle Käufer entfernen wollte um mühelos in das Haus zu gelangen.

Diese Genehmigung wurde ihm aber nicht erteilt. Die Folge davon war, dass der Rollstuhlfahrer das Haus nicht erwarb. Das Haus steht bis heute leer.

Auch dieser Fall ist für mich nicht vertretbar. Drei Stufen machen doch nicht die Denkmaleigenschaft eines Hauses aus. Die Denkmalschutzbehörden sollten meiner Auffassung nach kompromissfreudiger sein.

In anderen Fällen, wie die zur Zeit im Trend liegenden Altbausanierungen, erkennt man zum Teil Denkmalobjekte nach ihrer Sanierung kaum wieder. Es entstehen hoch moderne Wohnungen oder Häuser, bei denen ein Laie nie auf die Idee kommen würde, es handle sich um ein Denkmalschutzobjekt.

Das Denkmalschutzgesetz und dessen Verwendung sollte klarere Grenzen definieren. Wäre dies der Fall, könnte man sich einige Rechtsstreitigkeiten und Prozesse sparen.

7.3. Kritik 2

Zum Schluss möchte ich noch einmal auf die (Un)vereinbarkeit von Denkmalschutzgesetz und Grundgesetz eingehen.

Bei meinen Recherchen bin ich immer auf die Literatur und Kommentare von Denkmalschützern oder deren Unterstützern getroffen. Kritische Aspekte sind schwer aufzufinden. Immer wieder wurde betont, dass das Grundgesetz mit dem Denkmalschutzgesetz vereinbar ist und sei es durch irgendwelche Hintertürchen.

Meine Skepsis in diesem Punkt blieb dennoch beharrlich bestehen.

Erläutern möchte ich dies anhand des Artikel 16 BayDSchG und dem Artikel 13 GG.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Art.16 BayDSchG in Verbindung mit Art.24 BayDSchG ermöglicht auch das Betreten von Wohnungen. Somit kann das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung nicht nur unter den Voraussetzungen des Art.13 III GG beschränkt werden.

Weitere Eingriffe und Beschränkungen durch Gesetz sind zulässig, soweit überragende Gesichtspunkte des Gemeinwohls dies erfordern, weil alle Grundrechte unter dem ungeschriebenen Vorbehalt stehen, dass ihre Ausübung sich den Erfordernissen des Gemeinwohls unterordnen muss. Zu beachten ist aber dann in besonderen Maße der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Zumutbarkeit.

Soweit die Rechtssprechung.

Das Denkmalschutzgesetz ermöglicht das Betreten von Grundstücken und Wohnungen zu angemessenen Zeiten auch gegen den Willen von Eigentümern oder Mietern.

Die Vorstellung in einem Denkmalschutzgebäude zu leben, so attraktiv dies nicht nur aus finanziellen Aspekten heraus ist, und gegen meinen Willen von Behördenvertretern besucht zu werden stellt für mich einen Eingriff in die Privatsphäre dar. Auch öffentliche Führungen durch mein Gebäude halte ich für undenkbar. In diesem Punkt geht das öffentliche Interesse definitiv zu weit.

8. Literaturverzeichnis:

Bücher:

Karl-Reinhard Seehausen: „Denkmalschutz und Verwaltungspraxis“

Eberl: „Bayerisches Denkmalschutzgesetz“ Taschenkommentar mit ergänzenden Vorschriften

Werner Schiedermair und Jutta Scherg: „Denkmalfibel“ Hinweise zu Denkmalschutz und Denkmalpflege

Veröffentlichungen:

Baureferat Hochbauamt: „Denkmalschutz in Nürnberg 1“

Baureferat Hochbauamt: „Denkmalschutz in Nürnberg 2“

Schriftenreihe des Deutschen Nationalkomitees für Denkmalschutz: „Der Eigentümer und sein Denkmal“ Ausgabe 42

Schriftenreihe des Deutschen Nationalkomitees für Denkmalschutz: „Der Eigentümer und sein Denkmal“ Ausgabe 43

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^[1] Zitat aus „Denkmalschutzrecht im Vergleich“ Dr. Dieter Martin, Bereich Management und Recht der Denkmalpflege, Universität Bamberg

^[2] Zitat aus „Der Eigentümer und sein Denkmal 43“ Schriftenreihe des deutschen Nationalkomitees für Denkmalschutz, Almuth Gumprecht

^[3] Siehe Kapitel 5.1.