Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Ausgangslage: Thesen und Konzept
3. Das Europäische Parlament im Gesetzgebungsprozess
4. Kommission und Parlament: eine supranationale Allianz?
5. Parteienkonkurrenz im Europäischen Parlament
6. Resümee
7. Literaturverzeichnis
1. Einleitung
Die europäische Einigung hat mit den Römischen Verträgen 1959 vorrangig den ökonomischen Weg eingeschlagen. Das Ziel sollte ein gemeinsamer Binnenmarkt sein, welcher wirtschaftlichen Wohlstand für alle Bürger der beteiligten Staaten mit sich bringen sollte. Mit dem Maastrichter Vertrag 1993 wurde dieses Ziel erreicht, doch war die Gemeinschaft von 1993 nicht mehr vergleichbar mit der von 1959. Institutionelle Reformen, Beitritte neuer Mitglieder und ein immer komplexer werdendes Geflecht von supranationalen und nationalstaatlichen Befugnissen veränderten die Grundbedingungen wirtschaftspolitischen Handelns innerhalb der Europäischen Union.
In dieser Situation vertrat Fritz Scharpf die These, dass in der Union der Neoliberalismus gegenüber dem Interventionismus strukturell im Vorteil ist. Diese provokante Sichtweise führte zu Gegenreaktionen. Unter anderem merkte Simon Hix an, dass mit Hilfe des Europäischen Parlaments und der sozialdemokratischen Parteien in ihm der Interventionismus durchaus Möglichkeiten hat, gleichberechtigt zur Geltung zu kommen. Diese Arbeit will nun die Ansichten Hix’ kritisch auf ihre Plausibilität überprüfen.
Dafür werden einführend die beiden Thesen von Scharpf und Hix kurz vorgestellt. Dadurch wird der Arbeit ein erstes grobes Gerüst gegeben, welche Aspekte des politischen Systems der Europäischen Union betrachtet werden müssen.
Für die Analyse wird Hix’ These in zwei getrennte Bestandteile aufgeteilt: Zum einen in die Rolle und Macht des Parlaments als Institution im Wechselspiel mit den anderen europäischen Institutionen und zum anderen in das Verhalten der linken europäischen Parteien, speziell der sozialdemokratischen, im Europäischen Parlament. Als erstes wird der Gesetzgebungsprozess der Union in allen seinen Varianten dargestellt und die Machtfülle des Europäischen Parlaments in ihm bewertet.
Im Anschluss daran folgt die Analyse der Macht der Europäischen Kommission. Nötig wird dies durch die Behauptung Kommission und Parlament hätten eine supranationale Allianz geschlossen, um die Idee Europa gegen die Interessen des Ministerrates gemeinsam voranzubringen. Die Richtigkeit dieser Behauptung wird ebenfalls untersucht.
Das letzte Kapitel ist dem Verhalten und Agieren der politischen Parteien im Parlament gewidmet, um den zweiten Teil von Hix’ These zu überprüfen. Im Mittelpunkt steht die Frage, welche Handlungsoptionen der sozialdemokratischen Partei unter den speziellen europäischen Bedingungen offen stehen.
2. Ausgangslage: Thesen und Konzept
Fritz Scharpf stellte Anfang der 90er Jahre die These auf, und wiederholte sie 1999, dass der Prozess der europäischen Vereinigung und Integration im wirtschaftspolitischen Bereich die neoliberale Wirtschaftsauffassung strukturell und institutionell begünstigt.[1] Im Gegenzug haben sog. interventionistische Überlegungen immer weniger Möglichkeiten verwirklicht zu werden, da der Handlungsspielraum der Nationalstaaten nach und nach schwindet. Begründet sieht Scharpf seine These darin, dass die Integration durch einen Dualismus von supranationalem Recht und intergouvernementaler Politik gezeichnet ist, der in einer starken Asymmetrie zwischen sog. negativer und positiver Integration resultiert.[2]
Negative Integration ist definiert als die Aufhebung aller Beschränkungen, welche den freien Handel und Wettbewerb zwischen den Mitgliedsstaaten stören können. Sie ist primär marktschaffend; sie bedeutet Deregulierung. Positive Integration hingegen ist das aktive Ausüben wirtschaftspolitischer und regulativer Befugnisse, beispielsweise durch Gesetze oder Verordnungen. Vorrangig sollen durch sie Marktkorrekturen und Regulierungen beschlossen werden, um grobe Missstände der kapitalistischen Logik wieder auszugleichen.[3]
Das ideengeschichtliche Pendant zur negativen Integration ist der Neoliberalismus. Interventionisten, wie Sozialdemokraten, Keynesianer oder auch Grüne im umweltpolitischen Bereich, sehen ihre Vorstellung im größeren Maße von den Möglichkeiten der positiven Integration abhängen. Durch diese Gegenüberstellung wird ein politisches Spannungsfeld zwischen diesen beiden Integrationsvariationen aufgebaut, dessen asymmetrisches Ergebnis, so die These Scharpfs, hingegen keineswegs politisch entschieden wurde, sondern allein durch den institutionellen Aufbau der Europäischen Union (EU)[4] bedingt ist.
Die negative Integration wird durch die Supranationalität des europäischen Rechts, dessen Gültigkeit durch die Kommission und durch den EuGH gewahrt wird, in erheblichen Maße begünstigt. Mit Hilfe ihrer Kompetenzen haben die beiden Institutionen den Wirtschaftsbereich dereguliert. Maßnahmen der positiven Integration müssen im Gegensatz dazu durch den Ministerrat und das Europäische Parlament (EP) beschlossen werden. Vor allem der hohe Konsensbedarf unter den nationalen Regierungen im Ministerrat macht eine Einigung unwahrscheinlich oder zumindest sehr schwierig. Die positive Integration ist allen Problemen intergouvernementalen Handelns ausgesetzt. Durch die langsame Integrierung des EP, mit all seinem pluralistischen Erscheinungsbild, in den Gesetzgebungsprozess kommt ein weiterer Vetoplayer hinzu, so dass die Möglichkeiten der positiven Integration weiter schwinden.[5] Für Scharpf steht also fest: „Dieser grundlegende institutionelle Unterschied erklärt zureichend die häufig beklagte Asymmetrie zwischen den Durchsetzungschancen negativer und positiver Integration in der europäischen Politik.“[6]
Der institutionelle Aufbau der EU determiniert die Wirtschaftsverfassungen der Mitgliedsstaaten stärker und im größeren Rahmen als bewusste politische Beschlüsse gewählter Mehrheiten. Im Spannungsfeld von Neoliberalismus und Interventionismus hat weniger der Bürger die Macht der Entscheidung, sondern vielmehr die unintendierten Nebenfolgen der Kompetenzverteilung zwischen den europäischen Institutionen. „Die institutionellen Bedingungen europäischer Politik haben also in der Tat Konsequenzen hervorgebracht, die weitgehend den Idealen einer neoliberalen Wirtschaftsverfassung entsprechen.“[7] Die EU ist demzufolge ein rein neoliberales Projekt.
Dieser Ansicht widerspricht Simon Hix sehr scharf.[8] Für ihn zeichnet sich ab, solange die sozialdemokratischen Kräfte innerhalb der Institutionen bestehen bleiben, dann ist es auch möglich, die vollständige Neoliberalisierung zu verhindern und eine ausgeglichene Wirtschaftsverfassung zu etablieren. Ein Teil seiner These ist also: Je mächtiger das EP im Gesetzgebungsprozess wird (und vor allem je mächtiger die Sozialdemokratie im Parlament ist), desto mehr interventionistische Vorstellungen werden innerhalb der EU umgesetzt. Das EP bietet durch seinen größeren Pluralismus auch der wirtschaftspolitischen Linken eine Heimat, so dass auch diese in der Gesetzgebung mitwirken kann und nicht nur die neoliberalen Kräfte.
Diese Arbeit hat sich nun zum Ziel gesetzt, diese These von Hix zu überprüfen. Die Fragen, denen nachgegangen wird, lauten demnach: Inwieweit kann das EP den Gesetzgebungsprozess beeinflussen? Wie viel Macht besitzt es? Welche Rolle können die einzelnen Parteien innerhalb des Parlaments dabei spielen? Können linke Parteien ihre wirtschaftspolitischen Vorstellungen in Gesetzesform bringen?
3. Das Europäische Parlament im Gesetzgebungsprozess
Der Gesetzgebungsprozess der EU ist sehr komplex. Mit jeder großen Vertragsrevidierung wurden die Prozeduren verändert. Die Umgestaltungen betreffen primär das institutionelle Gleichgewicht zwischen den legislativen Organen der EU. Am deutlichsten ist dies in den einzelnen legislativen Verfahren erkennbar. Die Machtverteilung variiert sehr stark von Verfahren zu Verfahren. Aber auch die Vorgaben, in welchem Politikbereich welches Verfahren verwendet werden soll, sind ständig im Fluss.
Im Folgenden sollen nun die einzelnen legislativen Verfahren dargestellt werden und gleichzeitig analysiert werden, welche Machtfülle das EP in ihnen hat.[9] Das erste und älteste Verfahren ist das sog. Konsultationsverfahren. Diese Prozedur ist bereits in den Römischen Verträgen enthalten gewesen. Hierbei arbeitet die Kommission einen Gesetzesvorschlag aus und übergibt ihn dem EP zur Stellungnahme. Es kann ihn annehmen oder Änderungen erwünschen. Aber die letzte Entscheidung trifft der Ministerrat, welcher nicht an die Meinung des Parlaments gebunden ist. Das EP hat keinerlei Möglichkeiten den Inhalt des Gesetzes zu beeinflussen. Das Parlament hat nur eine rein beratende Funktion. Es erhält in gewissen Maßen die Möglichkeit, den Gesetzgebungsprozess zu verzögern („power of delay“[10] ). Steht die Kommission unter Zeitdruck, so kann sie geneigt sein, den Änderungswünschen des Parlaments zu entsprechen. Wirkungsvoll ist diese Strategie nicht, da die Entscheidung immer noch beim Ministerrat liegt.[11]
Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) kamen 1987 zwei weitere Verfahren hinzu: das Zustimmungs- und das Kooperationsverfahren. Das Zustimmungsverfahren findet nur sehr selten Anwendung. Nichtsdestoweniger sind dessen Gegenstände sehr bedeutsam. Das Zustimmungsverfahren kommt bei „einigen quasi-konstitutionellen Rechtsakten“[12] zum Zuge, wie z.B. Betrittsverträge oder Assoziierungsabkommen. Ein Beschluss ist nur rechtskräftig, wenn das Parlament diesem zugestimmt hat. Stimmt es dagegen bzw. erreicht es nicht die nötige Mehrheit, ist das Gesetzesvorhaben gescheitert. Auch hier kann das EP den Inhalt des Vorschlages nicht verändern. Substanzielle Mitwirkung bleibt ihm verwährt. Die Macht des Parlaments in diesem Verfahren besteht darin ein „veto player“[13] zu sein. Die Androhung, gewisse elementare Entscheidungen durch ein negatives Votum nicht möglich werden zu lassen, kann dazu benutzt werden, dass Kommission und die nationalen Regierungen Forderungen des Parlaments übernehmen müssen. „This means that even if it cannot propose anything on its own, it can block Commission and Council proposals, which does give it some leverage over the other two institutions.“[14]
Das Kooperationsverfahren gab dem Parlament das erste Mal die Möglichkeit, die Gesetzgebung direkt zu verändern.[15] Die Beteiligung des Parlaments ist qualitativ und auch quantitativ bedeutender als in den beiden zuvor genannten Verfahren. Ein wesentlicher Unterschied des Kooperationsverfahrens besteht in der Existenz einer zweiten Lesung. Zu Beginn initiiert die Kommission einen Vorschlag und übermittelt ihn dem Parlament. Das Parlament hält nun seine erste Lesung ab, in welcher eine einfache Mehrheit Änderungen vorschlagen kann oder auch den Vorschlag annehmen kann. Der Entwurf geht danach zurück zur Kommission, welche die Änderungsvorschläge des Parlaments aufgreifen kann, aber nicht muss. Der Ministerrat legt im Anschluss einen Gemeinsamen Standpunkt fest. Wenn er den Vorschlag der Kommission übernehmen möchte, benötigt er nur eine qualifizierte Mehrheit. Sobald er aber von sich aus Modifikationswünsche hat, ist Einstimmigkeit die Bedingung. Diesen Gemeinsamen Standpunkt berät das EP nun in seiner zweiten Lesung. Ihm stehen nun drei Möglichkeiten offen: Zustimmung, Ablehnung oder weitere Veränderungen. Stimmt das Parlament dem Gemeinsamen Standpunkt zu, oder handelt 3 Monate lang nicht, tritt dieser in Kraft. Lehnt es ihn mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder ab, so kann der Ministerrat den Beschluss des Parlaments nur mit Einstimmigkeit überstimmen. Bei erneuten Änderungswünschen beurteilt die Kommission diese und entscheidet, ob sie diese übernehmen möchte. Zum Abschluss entscheidet der Ministerrat über die Gesetzesinitiative. Die Unterstützung der Vorschläge durch die Kommission wird hier relevant, weil durch sie die Abstimmungsregel im Ministerrat bestimmt werden. Haben die Anregungen des Parlaments die Unterstützung der Kommission, so kann der Ministerrat sie mit qualifizierter Mehrheit annehmen oder mit Einstimmigkeit ablehnen. Fehlt diese Unterstützung, so kann er nur mit Einstimmigkeit die Vorlage übernehmen. Ansonsten ist die Initiative gescheitert. Mit dem Beschluss des Ministerrates endet das Kooperationsverfahren.
Die Aufwertung der Rolle des Parlaments innerhalb des legislativen Aktes besteht in der Möglichkeit aktiv inhaltliche Änderungen durch seine Mitglieder zu erreichen. Das EP arbeitet nun tatsächlich mit. Neben dem hat das EP zusätzlich ein „negatives Mitentscheidungsrecht“.[16] Durch die Möglichkeit, die Abstimmungsregel im Ministerrat von der qualifizierten Mehrheit zur Einstimmigkeit zu verschieben, kann es gewünschte Ergebnisse erreichen, sobald der Ministerrat zu keiner Einigung kommt. Voraussetzung bleibt aber die Abhängigkeit von der Kommission, die den Ideen und Anregungen des Parlaments positiv gegenüberstehen muss, damit das Parlament überhaupt seinen marginalen Einfluss ausüben kann. Amie Kreppel sieht diese Abhängigkeit ein wenig reduziert, da Kommission und Parlament sich in „a kind of symbiotic relationship“ befinden, aufgrund der höheren demokratischen Legitimierung des Parlaments.[17] Diese Neigung der Kommission, wohlwollend auf die meisten Parlamentswünsche einzugehen, lässt Garrett und Tsebelis zum Schluss kommen, dass das EP in diesem Falle „conditional agenda setting power“ hat.[18]
Mit dem Vertrag von Maastricht wurde ein viertes Verfahren etabliert, das Mitentscheidungsverfahren. Dieses ist im Kern eine Modifizierung und ein Ausbau des Kooperationsverfahrens. Die beiden Prozeduren unterscheiden sich primär durch die Möglichkeit einen Vermittlungsausschluss anzurufen. Die ersten Stadien der Verfahren sind deckungsgleich. Wenn nun aber das Parlament in seiner zweiten Lesung zu erkennen gibt, dass es den Gemeinsamen Standpunkt des Ministerrates verwerfen wird, so kann der Ministerrat den Vermittlungsausschuss einberufen. Ebenso kommt der Vermittlungsausschuss ins Spiel, wenn das EP Änderungen an der Gesetzesinitiative möchte. In diesem Ausschuss sitzen paritätisch Vertreter des Parlaments und des Ministerrates, wodurch bei der Gestaltungskompetenz „Waffengleichheit“[19] herrscht. Konnten sich die beiden auf einen gemeinsamen Vorschlag einigen und erhält dieser die Mehrheit der Stimmen im Parlament und die Zustimmung in einer qualifizierten Mehrheitsentscheidung im Ministerrat, so ist er angenommen. Wenn keine Einigung erreicht wurde, kann der Ministerrat seinen Gemeinsamen Standpunkt erneut dem EP zur Vorlage übergeben. In diesem Fall kann das Parlament diesen Vorschlag mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder endgültig ablehnen.
Mit der Mitentscheidung bekam das EP erstmals legislative Entscheidungskompetenz.[20] Außerdem erhielt es das symbolische Zugeständnis, dass nun nicht mehr die Gesetzgebung allein im Namen des Ministerrates vollzogen wurde, sondern im Namen sowohl von Parlament und Ministerrat.[21] Letztendlich bleibt aber die Entscheidungsgewalt über ein Gesetzesvorhaben beim Ministerrat. Durch die Regel der Prozedur ist er befähigt, das Parlament in eine „take-it-or-leave-it“-Situation zu manövrieren. Das Parlament kann zwar durch die negative Macht seines Vetorechts ihm unliebsame Vorhaben scheitern lassen, aber ein größerer Einfluss auf die endgültige inhaltliche Form des Gesetzesvorschlages bleibt ihm verwährt. In gewisser Hinsicht bekommt hierbei das EP auch einen Imageschaden. In der Öffentlichkeit könnte es als Blockierer und Verzögerer wahrgenommen werden, obwohl es eigentlich nur Opfer der Taktik des Ministerrates geworden ist.[22] Nichtsdestoweniger bleiben ihm Einwirkungsmöglichkeiten. Möchte der Ministerrat einen Vorschlag sehr zügig zu Ende bringen, so muss er die Position des Parlaments ernst nehmen. Dieser Umstand gibt den Parlamentariern einen wichtigen Verhandlungsvorteil in die Hand.[23]
Dem entgegen stellen Garrett und Tsebelis die These auf, dass das neue Mitentscheidungsverfahren dem EP weniger Macht zukommen lässt als das Kooperationsverfahren. Sie machen das an der reduzierten agenda-setting-Macht von Kommission und Parlament fest.[24] Andere Autoren übertreiben nach ihnen die Bedeutung der Vetomacht des EP, weil es diese Macht nur auf Kosten der Möglichkeit, die Tagesordnung des Ministerrates zu beeinflussen, gewonnen hat. Außerdem habe das Vetorecht praktisch keine Bedeutung, da nicht davon auszugehen sei, dass das prointegrationistische EP einen Beschluss des Ministerrates verhindert, sei der Erfolg für die Integration noch so marginal.
Diese These konnte den empirischen Tests nicht standhalten. Im Mitentscheidungsverfahren hat das EP mehr Vorlagenänderungen sowohl bei Ministerrat als auch bei Kommission durchsetzen können als unter dem Kooperationsverfahren. In der ersten Lesung unterscheiden sich die beiden Prozeduren in dieser Hinsicht nicht, währenddessen in der zweiten Lesung das Mitentscheidungsverfahren wesentlich machtvoller ist als die Kooperation.[25] Für Bergman und Raunio ist deshalb „the Maastricht version of the co-decision procedure a significant step forward for the EP in its institutional power-struggle with the Council over EU legislation“.[26]
Ein anderer Aspekt der gegen Garretts und Tsebelis’ These spricht ist die Tatsache, dass die Regeln des Mitentscheidungsverfahrens mit dem Vertrag von Amsterdam geändert wurden. Der Hauptaspekt der Veränderung ist die Beseitigung der Möglichkeit des Ministerrates zu seinem Gemeinsamen Standpunkt zurückzukehren. „Take-it-or-leave-it“-Vorschläge werden unmöglich. Wird keine Einigung im Vermittlungsausschuss erreicht, dann gilt fortan die Gesetzesinitiative für gescheitert. Jetzt übernehmen beide Institutionen die politische Verantwortung für ein Scheitern der Vermittlungsbemühungen.[27] Ebenso verliert der Ministerrat jegliche mögliche agenda-setting-Macht, die Garrett und Tsebelis befürchtet haben.[28] Die neue Prozedur ist weniger komplex, dafür effizienter. Das EP wird nun als Mitgesetzgeber anerkannt und sein Einfluss auf die inhaltliche Gestaltung von Gesetzesvorhaben formalisiert.[29] Für Maurer und Wessels konnte das EP im Laufe der beschriebenen Vertragsrevisionen seine Rolle und seine Macht im EU-Institutionensystem erheblich stärken und ausbauen.[30]
Da die Beteiligung des EP beim Mitentscheid am größten ist, während sie bei Kooperation und Zustimmung schon weitaus geringer ausfällt und bei der Konsultation fast gar nicht vorkommt, so brachte der Amsterdamer Vertrag einen weiteren Machtgewinn für das EP durch die Ausweitung der Mitentscheidung auf mehr Anwendungsbereiche.[31] Das Mitentscheidungsverfahren ist nun dasjenige Verfahren, welches in den meisten Policygebieten seine Anwendung findet. Der Vertrag von Nizza weitete diesen Bereich noch aus.[32] Das Mitentscheidungsverfahren wurde auf – für unsere Fragestellung durchaus wichtige – Bereiche, wie die Beschäftigungspolitik, die Sozialpolitik und der Umweltschutz, ausgeweitet. Für Maurer und Wessels beschließt das EP ca. 80% aller legislativen Akte des vergemeinschafteten EU-Bereichs gleichberechtigt mit dem Ministerrat.[33]
Daneben gibt es aber noch zahlreiche Bereiche, in welchen die anderen Verfahren Anwendung finden oder sogar gar keine Beteiligung des Parlaments vorkommt, wie z.B. gemeinsame Zölle oder die Handelspolitik. Nur konsultiert wird das Parlament u.a. in der Gemeinsamen Agrarpolitik, der Liberalisierung von Dienstleistungen und der Harmonisierung von indirekten Steuern. Das Kooperationsverfahren wurde faktisch durch den Amsterdamer Vertrag abgeschafft und wird nur noch in vier Fällen im Bereich der Wirtschafts- und Währungsunion eingesetzt.[34] Auch nach Nizza werden noch ca. 14% aller Rechtsakte mit dem Konsultationsverfahren – der Prozedur mit der geringsten Macht für das EP – beschlossen.[35]
Die Entwicklung zeigt deutlich, dass die Einbeziehung des EP in den gesamten Gesetzgebungsprozess mit jeder großen Vertragsrevision größer wurde. Die Nicht-Beteiligung wurde durch die Einführung der neuen Verfahren stark reduziert, ist aber immer noch in großen Maßen vorhanden.[36] Obwohl das EP mittlerweile ein „strong policy-influencing legislature“ geworden ist, bleibt der Ministerrat weiterhin das Hauptentscheidungsgremium im Gesetzgebungsprozess der EU.[37] Trotz aller gewonnener Macht bleibt das EP das schwächste der drei legislativen Institutionen. Der Vertrag von Amsterdam war zwar ein großer Schritt hin zum gleichberechtigten Gesetzgeber, indem er die Gleichberechtigung im Mitentscheidungsverfahren einführte, sollte aber noch nicht der endgültige sein.[38] Ein großes Defizit, was dem EP weiterhin anheften bleibt, ist der größtenteils negative und destruktive Aspekt seiner Kompetenzen. Außerhalb des Mitentscheids kann das Parlament den Gesetzgebungsprozess entweder nur verlangsamen oder aufhalten. Diese Macht wird mehrheitlich als irrelevant betrachtet, da davon auszugehen ist, dass das Parlament stets mehr Integration erwünscht als der Ministerrat und daher lieber ein wenig Integration, d.h. die Position des Ministerrates, vor keiner Integration, d.h. kein Beschluss, bevorzugt.[39]
4. Kommission und Parlament: eine supranationale Allianz?
Formelle und direkte Einwirkungsmöglichkeiten des EP sind vorhanden, aber doch im Machtdreieck der EU relativ beschränkt. Nichtsdestoweniger wird dem Parlament in diesem Zusammenhang eine weitere Chance zugestanden, Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess ausüben zu können, der über die formalen Kompetenzen des EP hinausreicht.
In dem typischen Spannungsfeld der EU von Supranationalismus und Intergouvernementalismus, so die These, gehen die supranationalen Institutionen, d.h. Kommission, Parlament und EuGH, untereinander eine Allianz ein.[40] Die Mitglieder der unterschiedlichen Institutionen teilen sich das gemeinsame Interesse an dem Voranschreiten der Integration. Von den nationalen Karrierenwegen meistens abgeschnitten, bleibt ihnen nur die supranationale Ebene. Um ihre persönlichen supranationalen Karrieren zu befördern, muss die europäische Integration als solche gefördert werden. Speziell zwischen den Mitgliedern des EP und den Kommissionsmitarbeitern der Generaldirektionen existiert ein gemeinsamer Institutionen übergreifender Ethos der Zusammenarbeit.[41] Dem EP wird Entscheidungsmacht zugesprochen, weil es ein „natürlicher Kooperationspartner“[42] der Kommission ist.
Jetzt gilt es zu zeigen, welche Kompetenzen die Kommission im Gesetzgebungsprozess innehat, wie mächtig sie ist und welche Grenzen ihr gesetzt werden. Im Anschluss daran muss aber ebenso überprüft werden, ob die These der supranationalen Allianz und der Interessenskongruenz überhaupt empirische Relevanz besitzt.
Die zentrale Rolle, welche die Kommission im Entscheidungsprozess der EU einnimmt, liegt in ihrem alleinigen Recht zur legislativen Initiative.[43] Sie ist der „Dreh- und Angelpunkt“[44] innerhalb der Vorbereitungsphase eines Gesetzentwurfs zumindest im Bereich der regulativen Politik. Die Kommission hat somit von vornherein eine bedeutende Macht zum agenda-setting. Neben dem Recht zur Auswahl der zu behandelnden Themen hat die Kommission ebenso die alleinige Kompetenz die Vorschläge inhaltlich auszuarbeiten, das sog. Drafting.[45] Mit einer geschickt formulierten Initiative kann die Kommission einen Prozess in Gang setzen, der in seiner Essenz innerhalb des Entscheidungsvorgangs nicht mehr gestoppt werden kann. Trotz aller Möglichkeiten des Ministerrates, Einfluss auf den Inhalt und die Ausformulierung auszuüben und Änderungen zu bewirken, werden höchst selten die Vorstellungen der Kommission vollkommen unberücksichtigt.[46] Komplettiert werden die Kompetenzen der Kommission noch durch die Fähigkeit die Tagesordnung im Ministerrat zu bestimmen und durch die Möglichkeit ihre Vorschläge an jedem beliebigen Zeitpunkt des Verfahrens wieder zurückzuziehen, die Eichener als „Prozessführerschaft“ betitelt[47].
Eingeschränkt wird die Macht der Kommission zum agenda-setting durch das Recht von Ministerrat und Parlament, die Kommission auffordern zu können eine Gesetzesinitiative vorzubereiten. Damit muss das EP nicht unbedingt den informellen Weg gehen, um seinen Willen kundzutun, aber es wäre schlecht beraten dies zu vernachlässigen. „Trotz aller partizipatorischen Elemente bleibt die Kommission jedoch während der gesamten Vorbereitungsphase ‚Herrin des Verfahrens’, so wie sie in der Initiativphase als ‚Türwächterin’ die Macht hat, diejenigen Initiativen zu selektieren, die in ihr politisches Konzept passen.“[48]
Einwände gegen eine zu große Betonung der Macht der Kommission resultieren aus der Analyse des Mitentscheidsverfahren. Der Vermittlungsausschuss zwischen Ministerrat und EP entziehe der Kommission ihre agenda-setting-Kompetenz und reduziere damit ihr politisches Gewicht im Gesetzgebungsprozess.[49] Kritisch dagegen wird argumentiert, dass die Kommission ihre Kompetenz erst im Laufe des Verfahrens abtritt und bereits zuvor erste Vorentscheidungen treffen konnte.[50] Die Kommission hat auch im Mitentscheidungsverfahren große Einflussmöglichkeiten. Wer also die Kommission auf seiner Seite hat, der kann das mögliche Ergebnis bereits am Anfang entscheidend beeinflussen.
Eine supranationale Allianz zwischen Kommission und EP wäre innerhalb der Gemeinschaft ein sehr machtvolles Gebilde. Mit Hilfe der Kommission könnte das Parlament über seine formalen Kompetenzen hinaus den Weg der EU vorzeichnen. Der Ministerrat und durch ihn die nationalen Regierungen hätten starke Konkurrenten gegenüber. Nun stellt sich die Frage: Existiert eine solche Allianz?
Eine Antwort darauf lässt sich im Groben mit Hilfe einer empirischen Studie zur Übereinstimmung von Parlament und Kommission in politischen Sachfragen finden. Esther Lorenz misst zwei Arten von Übereinstimmungen von Kommissionshaltung und Parlamentsforderung: einmal verbale Kongruenz und zum anderen Policy-Kongruenz.[51] Bei letzterer ist die Übereinstimmung auch im aktiven Handeln der Kommission zu finden. Diese schließt also die erste in sich ein. Verbale Kongruenz ohne Policy-Kongruenz hingegen sind, überspitzt gesagt, reine Lippenbekenntnisse der Kommission dem EP gegenüber.
Lorenz kommt zu dem Ergebnis,[52] dass – unter der Voraussetzung, dass die Kommission überhaupt reagiert – die verbale Zustimmung der Kommission zu Parlamentsforderungen regelmäßig einen sehr hohen Wert einnimmt. Die Policy-Kongruenz von nahezu 2/3 der Fälle könnte auf den ersten Blick die Allianzthese bestätigen. Bei einer Auffächerung nach Art der geforderten Maßnahme hingegen ergibt sich ein anderes Bild. Bei legislativen Maßnahmen – das Hauptinteresse dieser Arbeit – beantwortet die Kommission bereits nur 56% aller Forderungen und erreicht eine Policy-Kongruenz von nur 31%. Im Gegensatz dazu stehen Informationen und Überprüfungen mit fast 80% Policy-Kongruenz. Lorenz’ Fazit: „Je geringer die politische Tragweite der geforderten Maßnahme, um so größer die Umsetzungsquote durch die Kommission.“[53]
Von Interesse ebenso ist die Policy-Kongruenz aufgeschlüsselt nach Politikfeldern. Im Bereich der Umwelt- und Wirtschaftspolitik liegt sie bei ca. 58%, bei der Sozialpolitik bei ca. 46% und bei Arbeits- und Finanzpolitik jeweils bei ca. 44%. Die verbale Kongruenz jedoch ist bei den ersten drei bei ca. 80% und bei den beiden anderen bei ca. 64%. Die Bilanz hier:
Forderungen des Europäischen Parlamentes, die im Kontext kultureller, entwicklungspolitischer oder außenpolitischer Policies zu verorten sind, haben größere Chancen, Eingang in das berichtete Kommissionshandeln zu finden als Forderungen sozialpolitischen Inhalts, etwa distributive Entscheidungen zu Arbeit, Bildung, Soziales oder Menschenrechte.[54]
Ein dritter Aspekt ist die Policy-Kongruenz nach Wertedimension der Forderungen. Lorenz unterscheidet zwischen „rechten“ Forderungen (Neoliberalismus; Law-and-Order), „materialistisch-linken“ (distributive Sozialpolitik) und „postmaterialistisch-linken“ (Umweltschutz; Geschlechtergerechtigkeit). Letztere erreichen mit 60 % Policy-Kongruenz den höchsten Wert, während „rechte“ Forderungen nur mit 50% von der Kommission bedacht werden. Die verbale Kongruenz liegt bei allen drei Bereichen bei ca. 80%. Diese Ergebnisse legen den Schluss nahe, dass – in sehr begrenzten Umfang – sozialdemokratische und grüne Wertvorstellungen, erfasst in den beiden linken Kategorien, mit höherer Wahrscheinlichkeit von der Kommission aufgriffen werden als neoliberale. Rein neoliberal agiert die Kommission also nicht.
Beachtet man Lorenz’ empirische Untersuchungsergebnisse,[55] so muss man zwangsläufig die These von der supranationalen Allianz stark relativieren, wenn nicht sogar verwerfen. Zwar stimmen Kommission und Parlament in einer großen Zahl von Fällen überein, aber nahezu in der gleichen Anzahl ignoriert die Kommission die Position des EP. Eine Allianz sollte anders aussehen. Burns bestätigt die eigenständige Rolle der Kommission, welche ähnlich dem EP ebenso ihre Macht und ihren Einfluss ausweiten möchte, wenn nötig sogar im Konflikt mit dem Parlament.[56] Die Macht der Kommission im Zeitalter des Mitentscheidungsverfahrens besteht darin als neutraler Vermittler zwischen Ministerrat und Parlament zu agieren.
5. Parteienkonkurrenz im Europäischen Parlament
In den vorherigen beiden Abschnitten wurde untersucht, auf welche Weise das Europäische Parlament als solches den Gesetzgebungsprozess beeinflussen kann. Trotz aller Hindernisse und Beschränkungen kann das EP mitreden und konstruktiv an der Ausgestaltung der europäischen Gesetze mitwirken. An dieser Stelle soll nun in das Parlament geblickt und das Augenmerk auf den zweiten Teil von Hix’ These gerichtet werden, auf das Agieren der Sozialdemokratie bzw. der europäischen Linken im EP. Im Folgenden muss eine Antwort darauf gefunden werden, ob die Sozialdemokratie fähig ist, dieses Potential der Mitgesetzgebung für eine interventionistische Politik zu nutzen.
Um als Bollwerk gegen die Bedrohung einer vollständigen Neoliberalisierung zu fungieren, sollten die interventionistischen Parteien des EP eine Mehrheit besitzen – so die Annahme. Bei den Europawahlen entscheidet der europäische Bürger, welchen wirtschaftspolitischen Kurs die EU einschlagen soll, indem er einer politischen Richtung die Mehrheit der Stimmen gibt. Durch den expliziten Willen der europäischen Wählerschaft legitimiert, könnten demnach – in der Theorie – die Interventionisten ihre Sichtweise in den Gesetzgebungsprozess tragen und sich mit Kommission und Ministerrat messen lassen.
Als interventionistische Parteien im EP kann man die Sozialdemokraten (PSE), die Grünen und die Vereinigte Linke (EUL) bezeichnen, während die Christdemokraten (EPP) und die Liberalen neoliberale Ausprägung haben.[57] Man sollte annehmen, dass sich innerhalb des Parlaments – wenn man die gleichen Maßstäbe wie bei nationalen Parlamenten anlegt – die drei Linksparteien und die beiden Rechtsparteien miteinander koalieren, um ihre Policy-Präferenzen am besten verwirklichen zu können. Stattdessen ist das beobachtete Resultat ein anderes: Über die Jahre hinweg seit Einführung der EEA 1987 entstand in ca. 70% der Entscheidungen eine „Große Koalition“ zwischen den größten Parteien der beiden Lager, PSE und EPP.[58]
Erklärung bietet die Tatsache, dass das EP (noch) nicht mit nationalen (europäischen) Parlamenten vergleichbar ist. Das EP gilt als ein „evolving legislature“, als ein „Parlament in Entwicklung“, das keine Regierung unterstützen muss, also keine Aufspaltung in Regierungs- und Oppositionsfraktionen erlebt, und in welchem mehr als nur die traditionelle sozioökonomische Links-Rechts-Konfliktlinie, sondern mehrere, sich überkreuzende nebeneinander existieren.[59] Ohne formellen Koalitionsvertrag, ohne klare Frontlinien sind wechselnde Koalitionen die Folge und stabile Mehrheiten sind nicht zu erwarten. Die (informelle) Große Koalition zwischen PSE und EPP ist eine Abart dieser wechselnden Koalitionen. Deren Dominanz in der Entscheidungsfindung lässt sich durch mehrere Aspekte erläutern.
Als erstes ist die große ideologische Einigkeit hinsichtlich der Vorstellungen über den Fortgang der europäischen Integration zu nennen. Eine Besonderheit des EP ist die Konfliktlinie Pro-Contra-Integration.[60] Die beiden Parteien PSE und EPP zeichnen sich durch eine starke positive Grundhaltung gegenüber der europäischen Integration aus. Bei vielen Entscheidungen, welche die EU selbst betreffen, beispielsweise Reformen von EU-Institutionen, sind sie einer Meinung. Ein meinungspolitischer Wettkampf findet innerhalb dieser Dimension nicht statt. Eine eindeutige Zuordnung der Parteien wie bei der sozioökonomischen Konfliktlinie ist nicht möglich. Der Wähler hat faktisch keine wirkliche Wahlmöglichkeit. Jedoch erklärt das gemeinsame Interesse an der Integration nicht hinreichend die große Anzahl der Großen Koalitionen. Nicht bei jeder Entscheidung geht es um Europa und sozioökonomisch ist starke Konkurrenz erkennbar, auch im EP.
Zweitens beruht die Große Koalition auf einem rein technischen Fundament. Viele Entscheidungen innerhalb des EP werden wie anderenorts auch üblich mit einfacher oder absoluten Mehrheit der abgegebenen Stimmen entschieden, aber die finalen legislativen Akte, d.h. vor allem Änderungsanträge im Kooperations- und Mitentscheidungsverfahren, müssen mit der absoluten Mehrheit der Mitglieder des Parlaments verabschiedet werden.[61] Zum einen besaßen und besitzen weder PSE noch EPP, noch einer von den oben genannten Koalitionsblöcke genügend Stimmen im EP, um diese hohen Vorgaben zu erfüllen[62] und zum anderen muss gleichzeitig noch beachtet werden, dass durchschnittlich nur 65-75% der Abgeordneten an den Abstimmungen teilnehmen und sich dadurch das reale Quorum für die Verabschiedung eines Antrages auf 68-77% der abgegebenen Stimmen erhöht. Das kann nur eine Koalition aus PSE und EPP erreichen. Die Regelvorgabe innerhalb des EP zwingt förmlich die beiden Kontrahenten Kompromisse einzugehen.
Drittens existiert ein kollektives institutionelles Eigeninteresse der beiden großen Parteien, die Macht des EP als Ganzes innerhalb des Systems der EU zu erweitern.[63] Da das Parlament im Gesetzgebungsprozess nur dann Druck auf Kommission und Ministerrat ausüben kann, wenn die absolute Mehrheit der Mitglieder erreicht wird, ist Kooperation zwischen den Parteien unvermeidlich, sofern sie dieses Ziel im Sinn haben. Als die Institution mit den geringsten legislativen Kompetenzen innerhalb der EU kann sich das Parlament keinen internen Streit erlauben ohne vollends jegliche Einflussmöglichkeit zu verwirken. Dieses Interesse sich (primär) gegen den Ministerrat und die nationalen Regierungen durchzusetzen kann sogar so weit führen, dass ideologische Differenzen der sozioökonomischen Dimension zurückgesteckt werden, solange die Initiative den institutionellen Interessen des EP nützt. Eine einheitliche Front wird als Grundvoraussetzung gesehen etwas im Institutionengefüge zu erreichen. Eichener sieht darin den Hauptgrund, warum auch die EPP die deutlichen, fortschrittlichen parlamentarischen Akzente bei der europäischen Umwelt- und Sozialpolitik mitträgt.[64]
Eicheners Argumentation bezüglich des Verhaltens der Europaabgeordneten entspricht im Allgemeinen der sog. „Going Native Thesis“.[65] Sie besagt, dass die Abgeordneten, je länger sie sich auf der europäischen Ebene aufhalten, umso stärker ihre nationalen und ideologischen Loyalitäten aufgeben und sich vollkommen dem Vorantreiben der europäischen Integration widmen. Aus diesem Grund ist das EP auch insgesamt der Integration zugeneigter als nationale Regierungen oder Parlamente. Dieses Verhalten ist möglich, da die Abgeordneten „ein relativ hohes Maß an politischer Autonomie sowohl gegenüber ihren Wahlkreisen als auch gegenüber ihren Parteien“ besitzen. Die Mitgliedschaft im EP ist ein karrierreliches „Nebengleis“, die Wahlen zum EP sind Wahlen zweiten Ranges, europäische Themen bekommen weit weniger Aufmerksamkeit durch den Wähler als nationale Themen.[66] Profilierung können die Abgeordneten also nur dadurch erreichen, wenn sie die Macht des EP steigern und dessen Einflussmöglichkeiten erhöhen. Rücksichten auf ihr Wählerklientel müssen sie wegen ihrer hohen Autonomie nur wenig nehmen. Resultat ist der fast völlige Verzicht auf ideologische Differenz und Parteienkonkurrenz und die Unterordnung unter den Slogan „Der gemeinsame Feind sitzt im Rat“. Folgt man dieser Argumentation, dann ist es auch bei wirtschaftspolitischen Fragen unerheblich, welcher Partei ein Europaabgeordneter angehört. Solange das EP noch nicht vollständig gleichberechtigt ist, wird es – als Vehikel zur Machtvergrößerung – immer interventionistisch reagieren, um sich gegen die Deregulierungsrichtlinien der Kommission zu profilieren.
Aber die „Going Native Thesis“ blieb nicht unwidersprochen. Roger Scully[67] überprüfte den angeblichen Sozialisierungsprozess an dem Stimmverhalten der Europaabgeordneten in mehreren wichtigen Abstimmungen hinsichtlich mehr parlamentarischer Kompetenzen. Die mehrheitlich prointegrationistische Grundhaltung der Abgeordneten stellt auch er fest. Aber Scully kommt zu dem Ergebnis, dass die Länge der Mitgliedschaft im EP keinen Einfluss auf das Abstimmungsverhalten hat. Vielmehr legt er den Schluss nahe, dass die Einstellung zu Integration und EP-Kompetenzen nicht auf europäischer Ebene geformt wurde, sondern „zu Hause“ in Herkunftsland und Partei. „One obvious reason for the EP remaining a prointegration institution, therefore, might be the persistence of ‚selection’ effects among its membership.“[68] In den nationalen Parteien geschieht mehrheitlich eine gewisse „Selbstselektion”. Nur wer sich für Europa und dessen Integration interessiert, engagiert sich, ein Mandat fürs EP zu erlangen. Daher existiert auch die Gefahr, dass das EP irgendwann einmal seinen prointegrationistischen Charakter verliert, weil sich in den nationalen Parteien die Selektions- und Rekrutierungsmechanismen ändern könnten. „The strongly prointegration position of the EP could, in time, come to be seen not as something that is inevitable and unchanging but as the rather conditional consequence of essentially domestic political factors.“[69]
Amie Kreppel widerlegt die „Going native thesis“ auf anderem Wege. Bei näherer Betrachtung des Verhaltens des EP im Gesetzgebungsprozess erkennt sie, dass Ideologie innerhalb des EP und der EU doch eine wichtige Rolle spielt.[70] Ideologie ist auf zwei Wegen bedeutsam. Zum einen zwischen den beiden Parteien PSE und EPP selbst und zum anderen innerhalb des Machtdreiecks von Kommission, Ministerrat und Parlament. Dass die Abgeordneten der beiden Parteien nicht völlig ihre politischen Einstellungen aufgeben, wird deutlich, wenn man bedenkt, dass die Große Koalition auch nur in 70% alle Fälle zustande kommt, also in 30% der Fälle keine Einigung möglich war. Nicht einigen konnten sich die Parteien vor allem bei Themen aus dem sozioökonomischen Bereich.[71] Auf der anderen Seite ist die Große Koalition tatsächlich ein ideologischer Kompromiss, um den Einfluss des EP im EU-Gesetzgebungsprozess zu wahren. Aber die Grundlage des Kompromisses ist nicht das Ziel einer möglichst großen geschlossenen Front gegen die anderen Institutionen, sondern die Mäßigung resultiert aus der Beachtung der ideologischen Ausrichtung der anderen Institutionen. Das EP agiert im Gesetzgebungsprozess in einem „nonhegemonic way“. Unfähig die Verhandlungen zu dominieren muss das Parlament die Positionen der anderen genau beachten. Alle EU-Institutionen sind dadurch gekennzeichnet, dass ihnen Mitglieder und Anhänger verschiedenster Parteien und Politiken angehören. Im Ministerrat müssen Kompromisse nicht nur zwischen den einzelnen nationalen Interessen, sondern auch über die Parteigrenzen hinweg gefunden werden. Ideologisch gemäßigte Vorschläge haben eine größere Wahrscheinlichkeit übernommen zu werden als radikale, dogmatische.[72] „Thus, it is not the voting rules that require the PPE and PSE to cooperate, it is the institutional system of checks and balances that requires ideological moderation for effective legislative influence. The existence of the voting requirements is secondary.“[73]
Dieser Befund, dass die Wahrscheinlichkeit des Zustandekommens einer Großen Koalition nicht alleine auf technischen und institutionellen Zwängen beruht, sondern auch auf ideologischen, rückt die Forderung nach einem weniger pragmatischen, dafür mehr dogmatischeren EP in ein neues Licht. Von vielen Seiten her wurde die Große Koalition innerhalb des Parlaments kritisiert, das Demokratiedefizit in der EU mitzuverstärken.[74] Der nationale Wähler orientiert sich auch bei den Europawahlen nach der national dominierenden Links-Rechts-Konfliktlinie bzw. entscheidet sich aufgrund nationaler Wahlkampfthemen. „Voters across Europe have a pretty clear idea where parties stand on issues that are related to the left-right dimension and sort themselves out accordingly.“[75] In diesem Sinne sind dem europäischen Wähler in seiner Mehrzahl Europa-spezifische Themen fremder als den Parteien, die ihn repräsentieren sollen. Wie gezeigt wurde, dominieren im EP noch Fragen der weiterschreitenden Integration über sozioökonomische Sachverhalte. Unter Umständen, wenn die ideologische Position nicht zu weit auseinanderliegen, werden sozioökonomische Themen auch genutzt, um den parlamentarischen Einfluss auszuweiten. Das EP offenbart an dieser Stelle ein „strukturelles Konkurrenz- und Kommunikationsdefizit“, da der offenbare Wählerwille nicht entsprechend umgesetzt wird.[76] Eine ständig sinkende Wahlbeteiligung bei den Europawahlen ist die Konsequenz. Eine zu hohe Distanz zwischen Parteien und Wählerschaft vergrößert das europäische Demokratiedefizit. Daher ist die Forderung nach einer Reduzierung dieser Distanz nur folgerichtig. Die sozioökonomische Dimension müsste über die integrationistische dominieren. Der Parteienwettbewerb müsste deutlicher werden. Große Koalitionen müssten vermieden werden. Für unsere Fragestellung würde das bedeuten, dass die Sozialdemokraten sich wieder wie Sozialdemokraten benehmen sollten. Ihr Ziel sollte sein eine Mehrheit zu erlangen und dadurch im Gesetzgebungsprozess interventionistische Politik zu betreiben.
So sinnvoll diese Forderungen erscheinen mögen, ihre Befolgung würde das Gegenteil des Erwünschten produzieren. Je mehr die Parteien im EP auf ihren politischen Standpunkten beharren würden, umso weniger würden sie das Ergebnis am Ende beeinflusst haben. Ein dogmatisch polarisiertes Parlament übersähe seine eigenen Besonderheiten, welches es von anderen Parlamenten unterscheidet.[77] Ein Großteil der Themen, die im EP behandelt werden, befassen sich mit der Gewaltenteilung zwischen den europäischen Institutionen. Jeder der das Demokratiedefizit der EU verringern möchte, sollte die weitergehende Parlamentarisierung begrüßen. Bei diesen Themen ist tatsächlich die Große Koalition die sinnvollste Lösung. Eine verstärkte Parteienkonkurrenz, besonders auch in der sozioökonomischen Dimension, sollte erst dann eintreten, wenn der EU auch die Kompetenzen gegeben wurden, in diesen Politikbereichen Entscheidungen zu treffen. Erst wenn das Ergebnis essentiell beeinflusst werden kann, ist es entscheidend, welche Richtung eingeschlagen wird. In Zukunft wird die integrationistische Konfliktlinie ihre Dominanz schon an die sozioökonomische abgeben – nicht durch gewaltsame Neujustierung durch die Europaabgeordneten, sondern durch die langsam fortschreitende Integration selbst. Ist erst mal ein (nahezu) stabiles politisches System erreicht und alle Konflikte darüber sind ausgefochten, hört diese Konfliktlinie alleine auf zu existieren. Dann ist das EP wohl am ehesten mit den nationalen Parlamenten vergleichbar. Es ist schon erkennbar, dass mit fortschreitender Beteiligung im Gesetzgebungsprozess und erhöhten Kompetenzen erste Versuche gestartet werden, die Parteienkonkurrenz und die Polarisierung– und damit das Herstellen einer echten Wahlalternative für den Wähler – zu stärken.[78]
Aber solange sich am Design des gegenwärtigen Institutionensystems nichts ändert, wäre das einzige Ergebnis einer zu starken ideologischen Polarisierung die Marginalisierung des EP im europäischen Gesetzgebungsprozess bzw. eine erneute Stagnation der europäischen Integration.[79] Da das Parlament in der EU nicht der „legislative hegemon“ ist, können einmal getroffene Entscheidungen im Wechselspiel mit den anderen Institutionen nicht gewollte Ergebnisse mit sich bringen. Ein stark ideologisch differenziertes Parlament könnte – im Mitentscheidungsverfahren – so radikale Vorschläge in den Vermittlungsausschuss tragen, denen der Ministerrat nicht zustimmen kann. Scheitert die Vermittlung, scheitert auch die Gesetzesinitiative. Der Gesetzgebungsprozess kann dadurch blockiert werden. Positive Integration wäre unmöglich. Die europäische Linke steht vor der paradoxen Situation, ihren Einfluss in Europa dadurch zu vergrößern, indem sie zeitweise ein wenig auf ihre ideologischen Positionen und Vorstellungen verzichtet.
Mit anderen Worten: Die Sozialdemokratie in Europa kann sich nur retten bzw. dem Neoliberalismus die Stirn bieten, wenn sie im Europäischen Parlament eine temporäre Allianz mit ihm eingeht. Das Parlament ist momentan die falsche Bühne, eine Konfrontation mit ihm einzugehen.
6. Resümee
Fritz Scharpf war und ist der Meinung, der Neoliberalismus mit seinem Konzept der Deregulierung hat in der EU strukturell die Oberhand. Der wirtschaftspolitische Interventionismus hingegen stecke irgendwo im Verhandlungssystem von Ministerrat und EP fest.
Diese Arbeit hat nun gezeigt, dass der Scharpfsche Pessimismus in seiner Tiefe nicht begründet ist. Positive Integration findet statt. Der Gesetzgebungsprozess der Europäischen Union ist tatsächlich, auch in wichtigen Bereichen, fähig Gesetze zu geben – trotz Ausweitung der Kompetenzen des nächsten legislativen Vetoplayers, dem Europäischen Parlament. Anhand der Analyse der einzelnen unterschiedlichen Entscheidungsverfahren offenbarten sich die Möglichkeiten des EP, Inhalte von Gesetzen formal und vor allem direkt zu beeinflussen oder mitzugestalten. Das EP ist nicht ohnmächtig im Legislativprozess. Vielmehr drängt es darauf, gleichberechtigter Partner bzw. Kammer neben dem Ministerrat zu werden. Die Vergangenheit lehrt, dass dieser Vorgang noch seine Zeit dauern wird, aber nicht unmöglich oder gar utopisch ist.
Insofern hat Simon Hix Recht, wenn er dem EP legislative Gestaltungskompetenz zuschreibt, über diejenige die Sozialdemokratie den Interventionismus in die europäische Wirtschaftsverfassung bringen kann. Aber man darf nicht übersehen, dass das EP die Legislativkompetenz nur in einem „nonhegemonic way“ besitzt. Man sollte daher die Macht des EP und dessen Gestaltungsmöglichkeiten nicht überschätzen. Auch der Umweg über die Kommission ist, wie dargestellt, nicht von überzeugender Größe. Die „supranationale Allianz“ ist (wenn überhaupt) nur sehr oberflächlich zu erkennen. Eine systematische und signifikante Zusammenarbeit der beiden Institutionen gegen den Ministerrat ist empirisch nicht gegeben. Die Allianz ist primär eine deduktive Annahme, die der Realität nicht standhält.
Schließlich untersuchte die Arbeit die Möglichkeiten der linken Europaparteien im EP, die parlamentarischen legislativen Kompetenzen für sich zu nutzen. Dabei rückten vor allem die Besonderheiten des EP, welche es von nationalen Parlamenten unterscheidet, ins Rampenlicht. Die sozioökonomische Konfliktlinie, auf welcher Interventionismus und Neoliberalismus ihre Kämpfe austragen, spielt (derzeit) noch eine untergeordnete Rolle. Vielmehr ist der Hauptaspekt der parlamentarischen Arbeit, die Gewaltenteilung innerhalb des europäischen Institutionensystems zu Gunsten des Parlaments zu verschieben. Bedingt durch technische Hürden einerseits und durch die parteipolitische Pluralität der anderen legislativen Institutionen andererseits, wird in der großen Mehrzahl der Entscheidungen im Parlament eine Große Koalition zwischen PSE und EPP gebildet. Dafür müssen auch ideologische Abstriche gemacht und Kompromisse eingegangen werden. In der gegenwärtigen Institutionenkonstellation sind „radikale“, d.h. nicht durch Kompromisse gezeichnete, ideologische Positionen für das erwünschte Ergebnis eher kontraproduktiv.
Für die Sozialdemokratie und den Interventionismus bedeutet dies, dass sie zwar durchaus Möglichkeiten haben, ihre Vorstellungen und Ansichten zu verwirklichen, aber nur in einem begrenzten Umfang. Radikale und einseitige Konzepte sind momentan innerhalb der EU nicht durchsetzungsfähig. Wenn der Interventionismus überhaupt eine Chance gegen den Neoliberalismus haben möchte, so muss er einige Abstriche akzeptieren. In diesem Sinne müssen auch Abstriche von Hix’ These gemacht werden. Die Existenz der Sozialdemokratie im EP birgt nicht automatisch Möglichkeiten den Neoliberalismus einzudämmen in sich. Die Parteien im Parlament sind gezwungen, Kompromisse einzugehen, um überhaupt Einfluss auf die Gesetzgebung zu haben.
Die einzige Chance, welche dem Interventionismus bleibt, ist das Bekenntnis zur europäischen Integration, d.h. zum Vorantreiben der legislativen Gleichberechtigung des Parlaments. Erst zu Zeiten, in welchen auch auf europäischer Ebene die sozioökonomische Dimension die dominierende ist, kann eine durch den europäischen Wähler legitimierte linke Mehrheit, interventionistische Konzepte unverwässert ohne unbeabsichtigte Nebenwirkungen umsetzen. Daher sollte sich die Sozialdemokratie immer bemühen, die Parlamentarisierung der EU vorwärts zubringen, und jegliche Europaskepsis aus purem Eigeninteresse aus ihren Reihen verbannen.
7. Literaturverzeichnis
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[...]
[1] Vgl. Scharpf, Fritz: Politische Optionen im vollendeten Binnenmarkt (1993), in: Jachtenfuchs, Markus/ Beate Kohler-Koch (Hrsg.): Europäische Integration, Opladen 22003, S. 219-253; Ders.: Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Frankfurt/ New York 1999.
[2] Scharpf 1993, S. 219.
[3] Scharpf 1999, S. 49.
[4] In dieser Arbeit wird durchgehend die Bezeichnung „Europäische Union“ verwendet, auch wenn Zeiten vor 1993 behandelt werden.
[5] Scharpf 1993, S. 29f.; Scharpf 1999, S. 53.
[6] Scharpf 1999, S. 53.
[7] Scharpf 1993, S. 224.
[8] Vgl. Hix, Simon: The Political System of the European Union, Houndmills u.a. 1999, hier v.a. S. 238ff.
[9] Hierfür orientiert sich die Arbeit an: Bergman, Torbjörn/ Tapio Raunio: Parliaments and policy-making in the European Union, in: Richardson, J. (Hrsg.): European Union. Power and Policy-Making, London u.a. 22001, S. 116-134, hier: S. 188f.; Eichener, Volker: Das Entscheidungssystem der Europäischen Union. Institutionelle Analyse und demokratietheoretische Bewertung, Opladen 2000, S. 149-153; Garrett, Geoffrey/ George Tsebelis: An institutional critique of intergovernementalism, in: International Organization 50, Nr. 2 (1996), S. 269-299, hier: S. 283-293; Hix 1999, S. 60-63; Kreppel, Amie: The European Parliament and Supranational Party System, Cambridge 2002, S. 77-90; Maurer, Andreas/ Wolfgang Wessels: Das Europäische Parlament nach Amsterdam und Nizza: Akteur, Arena oder Alibi?, Baden-Baden 2003, S. 68-84.
[10] Hix 1999, S. 61.
[11] Maurer/ Wessels 2003, S. 69.
[12] Ebd., S. 70.
[13] Bergman/ Raunio 2001, S. 118.
[14] Ebd.
[15] Kreppel 2002, S. 77.
[16] Maurer/ Wessels 2003, S. 70.
[17] Kreppel 2002, S. 79.
[18] Garrett/ Tsebelis 1996, S. 285.
[19] Maurer/ Wessels 2003, S. 77.
[20] Ebd., S. 76.
[21] Bergman/ Raunio 2001, S. 119.
[22] Maurer/ Wessels 2003, S. 78.
[23] Kreppel 2002, S. 85.
[24] Garrett/ Tsebelis 1996, S. 290f.
[25] Vgl. Hix 1999, S. 95f; Kreppel 2002, S. 87.
[26] Bergman/ Raunio 2001, S. 120.
[27] Maurer/ Wessels 2003, S. 83.
[28] Kreppel 2002, S. 89.
[29] Steunenberg, Bernard: Playing Diffferent Games. The European Parliament and the Reform of Codecision, in: Steunenberg, Bernard/ Jacques Thomassen (Hrsg.): The European Parliament. Moving toward Democracy in the EU, Lanham u.a. 2002, S. 163-184, hier: S. 175.
[30] Maurer/ Wessels 2003, S. 86.
[31] Vgl. Heber, Klaus/ Marion Simm: Ausbau der Rechtsetzungsbefugnisse des Europäischen Parlaments durch den Vertrag von Amsterdam, in: Zeitschrift für Gesetzgebung 14 (1999), S. 331-339, hier: S. 332 u. 334.
[32] Bergman/ Raunio 2001, S. 119.
[33] Maurer/ Wessels 2003, S. 81 u. 88. Die hohe Quote wurde durch eine Trennung von legislativen und nicht-legislativen Akten erreicht. Ohne diese Trennung hätte das EP nur in 21,3% der Fälle ein Mitentscheidungsrecht.
[34] Vgl. Hix 1999, S. 64f.
[35] Maurer/ Wessels 2003, S. 69.
[36] Ebd., S. 100.
[37] Bergman/ Raunio 2001, S. 127 u. 129; Hix 1999, S. 97f.
[38] Heber/ Simm 1999, S. 339.
[39] Kreppel 2002, S. 89. Dass das nicht immer der Fall sein muss, wird im 5. Kapitel dieser Arbeit erörtert.
[40] Vgl. Eichener 2000, S. 168.
[41] Knill, Christoph: Europäische Umweltpolitik: Steuerungsprobleme und Regulierungsmuster im Mehrebenensystem, Opladen 2003, S. 97.
[42] Eichener 2000, S. 196.
[43] Knill 2003, S. 89.
[44] Eichener 2000, S. 145.
[45] Knill 2003, S. 110; Eichener 2000, S. 147.
[46] Knill 2003, S. 90.
[47] Ebd., S. 89f. u. 116; Eichener 2000, S. 204.
[48] Eichener 2000, S. 148.
[49] Bergman/ Raunio 2001, S. 119; Garrett/ Tsebelis 1996, S. 289; Kreppel 2002, S. 85.
[50] Burns, Charlotte: Codecision and the European Commission: a study of declining influence?, in: Journal of European Public Policy 11, Nr. 1 (2004), S. 1-18, hier: S. 5; Eichener 2000, S. 152; Hix 1999; S. 91f.
[51] Vgl. Lorenz, Esther: Das Europäische Parlament auf dem Vormarsch – Initiativen für ein Europa im Wandel. Eine empirische Studie zur Übereinstimmung von Parlament und Kommission in politischen Sachfragen, Stuttgart 2000, S. 173.
[52] Vgl. hier und im Folgenden: Ebd., S. 174-192.
[53] Ebd., S. 178.
[54] Ebd., S. 190. Hervorhebung durch den Verfasser.
[55] Vgl. auch Lorenz’ Zusammenfassung: Ebd., S. 198-201.
[56] Burns 2004, S. 9f. u. 14.
[57] Für eine quantitative Bewertung: Lord, Christopher: The European Parliament in the Economic Governance of the European Union, in: Journal of Common Market Studies 41, Nr. 2 (2003), S. 249-267, hier: S. 251; Hix 1999, S. 170; qualitativ: Raunio, Tapio: Party-Electoral Linkage, in: Johansson, Karl Magnus/ Peter Zervakis (Hrsg.): European Political Parties between Cooperation and Integration, Baden-Baden 2002, S. 163-189, hier: S.171f.
[58] Hix, Simon/ Amie Kreppel/ Abdul Noury: The Party System in the European Parliament: Collusive or Competitive?, in: Journal of Common Market Studies 41, Nr. 2 (2003), S. 309-331, hier: S. 318; Kreppel 2002, S. 162.
[59] Eichener 2000, S. 192 u. 198; Hix 1999, S. 79; Hix/ Kreppel/ Noury 2003, S. 310.
[60] Vgl. Hix 1999, S. 169f.; Thomassen, Jacques: Parties and Voters. The Feasibility of a European System of Political Representation, in: Steunenberg, Bernard/ Jacques Thomassen (Hrsg.): The European Parliament. Moving toward Democracy in the EU, Lanham u.a. 2002, S. 15-35, hier: S. 26ff.
[61] Vgl. Hix 1999, S. 81; Maurer/ Wessels 2003, S. 189f.
[62] 1999 besaßen PSE, die Grünen und die EUL 43,1% der Sitze, EPP und die Liberalen 45,2%; 2004 waren es 38,7% und 48,6%. Quelle: Europäisches Parlament (http://www.europarl.eu.int)
[63] Vgl. Hix/ Kreppel/ Noury 2003, S. 319f.; Bergman/ Raunio 2001, S. 127; Eichener 2000, S. 193-198.
[64] Eichener 2000, S. 198.
[65] Scully, Roger: Going Native? Institutional and Partisan Loyalty in the European Parliament, in: Steunenberg, Bernard/ Jacques Thomassen (Hrsg.): The European Parliament. Moving toward Democracy in the EU, Lanham u.a. 2002, S. 113-137, hier: S. 113f.; vgl. Eichener 2000, S. 193-195.
[66] Eichener 2000, S. 193.
[67] Vgl. Scully 2002, S. 118-127.
[68] Ebd., S. 127f.
[69] Ebd., S. 131.
[70] Kreppel, Amie: Rules, Ideology and Coalition Formation in the European Parliament. Past, Present and Future, in: European Union Politics 1, Nr. 3 (2000), S. 340-362, hier: S. 341f.; Kreppel 2002, S. 174.
[71] Kreppel 2000, S. 353 u. 357. Kreppels Hauptbeispiel der Nichteinigung sind die Ansichten über die Sicherheit des Arbeitsplatzes.
[72] Vgl. Kreppel 2000, S. 346; Kreppel 2002, S. 174f.
[73] Kreppel 2000, S. 346. Hervorhebung im Original.
[74] Vgl. Maurer/ Wessels 2003, S.190; Raunio 2002, S. 165 u. 169f.; Thomassen 2002, S. 15f.
[75] Thomassen 2002, S. 31.
[76] Maurer/ Wessels 2003, S.190.
[77] Vgl. Thomassen 2002, S. 32f.
[78] Hix/ Kreppel/ Noury 2003, S. 328; Maurer/ Wessels 2003, S. 191.
[79] Vgl. Kreppel 2000, S. 358-360.
- Arbeit zitieren
- Philipp Mikschl (Autor:in), 2005, Der legislative Einfluss des Europäischen Parlaments und der europäischen Sozialdemokratie in der Europäischen Union, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/109569
