Die Mitwirkung der Kantone bei der Gestaltung der schweizerischen Aussenpolitik

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Materialienverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Aussenpolitische Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen
2.1 Art.54 BV – Umfassende Bundeskompetenz
2.2 Art.56 BV – subsidiäre, konkurrierende kantonale Kompetenz

3. Mitwirkungsrechte der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes
3.1 Ursache der faktischen Kompetenzverschiebung zu Gunsten des Bundes
3.2 Ausgleich des faktischen Kompetenzverlustes der Kantone durch Mitwirkung
3.3 Traditionelle Mitwirkungsmöglichkeiten der Kantone und ihre Defizite
3.4 Entstehungsgeschichte der positivierten Mitwirkungsrechte
3.5 Die neuen Mitwirkungsmöglichkeiten der Kantone
3.5.1 Die Regelungen in Art.55 BV, BGMK und der Rahmenvereinbarung KdK – Bund
3.5.2 Bindungswirkung kantonaler Stellungnahmen?
3.5.3 Bisherige Erfahrungen mit den neuen Mitwirkungsmöglichkeiten der Kantone

4. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Materialienverzeichnis

- Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1 ff.
- Botschaft zum Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes vom 15. Dezember 1997, BBl 1998 1163 ff.
- Rahmenordnung über die Arbeitsweise der KdK (Konferenz der Kantonsregierungen) und der Direktorenkonferenzen bezüglich der Kooperation von Bund und Kantonen vom 14. Dezember 2001 (Fassung vom 3. Oktober 2003), nicht in der SR, vgl. www.kdk.ch

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Der europäische Integrationsprozess und die generell zunehmende internationale Verflechtung gingen und gehen auch an der Schweiz als Nichtmitglied der Europäischen Union nicht spurlos vorbei, zumal die Schweiz in über 100 internationalen Organisationen Einsitz nimmt.

Die Aussenbeziehungen haben sich v.a. seit dem Zweiten Weltkrieg grundlegend verändert. Das Völkerrecht regelt zunehmend Rechtsbereiche, die innerstaatlich den Kantonen vorbehalten sind. Da der Bund über eine umfassende Kompetenz zur Ausübung der Aussenpolitik besitzt, kann er auch in kantonalen Zuständigkeitsgebieten völkerrechtliche Verpflichtungen eingehen. Dies führt zu einem schleichenden Autonomieverlust der Kantone, der zusammen mit den im letzten Jahrhundert stetig erfolgten innerstaatlichen Kompetenzabtretungen an den Bund, den föderalen Aufbau der Schweiz immer mehr in Frage stellen. Gerade die sektoriellen Abkommen mit der EG (Bilaterale I & II) zeigen klar auf, dass die Kantone direkt in ihren Zuständigkeitsbereichen und v.a. in der Umsetzung der Abkommen betroffen sind.

Die vorliegende Arbeit umreisst in knapper Form die aussenpolitische Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, die Ursachen der faktischen Kompetenzverschiebung zu Gunsten des Bundes in völkerrechtlicher Hinsicht und die Möglichkeiten des Mitwirkungsföderalismus den Autonomieverlust der Kantone zu kompensieren. In etwas grosszügiger Form werden sodann die traditionellen Mitwirkungsrechte und die neuen Mitwirkungsmöglichkeiten der Kantone bei der Gestaltung der Aussenpolitik des Bundes analysiert. Die „eigenständige“ Aussenpolitik der Kantone, der grenznachbarliche Verkehr, wird kurz erwähnt, ist jedoch nicht Thema dieser Arbeit.

2. Aussenpolitische Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen

2.1 Art.54 BV – Umfassende Bundeskompetenz

Die nachgeführte Bundesverfassung von 1999 überträgt dem Bund in Art.54 Abs.1 BV ausdrücklich eine umfassende Kompetenz auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten. Der Inhalt dieser Zuständigkeit lässt sich kaum abschliessend definieren, da sie sowohl Rechtsetzung, „rein rechtsgeschäftliches Handeln“ als auch politische Programme und Deklarationen umfasst, die je nach nationalem und internationalem Zeitgeist und den jeweiligen Machtsituationen der Beteiligten divergieren. Der gemeinsame Nenner aller Handlungen der auswärtigen Gewalt liegt in ihrer Ausrichtung auf andere Völkerrechtssubjekte.^[1]

Die generelle Kompetenzverteilungsregel des Art.3 BV gilt dabei gemäss herrschender Lehre und Praxis zu Art.54 Abs.1 BV und Art.8 aBV auf dem Gebiet der Aussenpolitik nicht. Dies bedeutet, dass der Bund auch in jenen Materien völkerrechtliche Verträge abschliessen kann, die innerstaatlich den Kantonen vorbehalten sind, bspw. Polizei- und Schulrecht.^[2] Dabei hat sich der Bund in diesen Bereichen bei der Wahrnehmung seiner umfassenden Kompetenz gemäss dem von Lehre und Praxis entwickelten Gebot der „courtoisie fédéraliste“ zurückzuhalten, um die innerstaatliche Kompetenzverteilung nicht zu stark zu seinen Gunsten zu verändern bzw. zu relativieren.^[3] Die Bundesverfassung von 1999 hält diesen Grundsatz der föderalistischen Zurückhaltung nun ausdrücklich in Art.54 Abs.3 fest.

Diese Bestimmung ist keine Kompetenznorm, sondern eine Kooperationsregel^[4], die den Bund verpflichtet, bei der Ausübung seiner Aussenbeziehungen neben dem nationalen Gesamtinteresse auch auf die Zuständigkeiten der Kantone Rücksicht zu nehmen und ihre Interessen zu wahren.^[5] Inhaltlich wird dem Bund ein Abwägungsauftrag erteilt, denn nicht jeder beliebige Grund rechtfertigt Einschränkungen der kantonalen Zuständigkeiten und Handlungsspielräume. Er darf dies tun, wenn die aussenpolitische Handlungsfähigkeit der Schweiz (vgl. Art.1 Abs.3 BGMK) und die nationalen Gesamtinteressen diesen Preis verlangen und kein milderes Mittel (vgl. Art.42 Abs.2 BV) zur Verfügung steht. Zudem muss „den Anliegen des Bundes grösseres Gewicht als denjenigen der kantonalen Selbstbestimmung [zukommen]“, womit das Verhältnismässigkeitsprinzip angesprochen ist.^[6]

2.2 Art.56 BV – subsidiäre, konkurrierende kantonale Kompetenz

Den Kantonen verbleibt neben der umfassenden Bundeskompetenz auf dem Gebiet der Aussenbeziehungen die Nutzung einer „subsidiären, konkurrierenden Kompetenz“^[7] gemäss Art.56 BV. Unter der alten BV sprach man von der „kleinen Aussenpolitik“ der Kantone in Art.9 aBV, die sich nach dem Verfassungswortlaut neben der Staatswirtschaft und der Polizei auf grenznachbarliche Bereiche beschränkte. Art.56 Abs.1 BV weitet diese kantonale Kompetenz im Einklang mit der herrschenden Lehre und Praxis zu Art.9 aBV^[8] nun ausdrücklich auf alle kantonalen Zuständigkeitsbereiche aus. Diese Befugnis ist insofern subsidiär und konkurrierend zur Bundeskompetenz als die kantonalen Verträge nicht dem Bundesrecht (inkl. völkerrechtliche Verträge des Bundes im innerstaatlichen Ressort der Kantone), den Interessen des Bundes oder den Rechten anderer Kantone (v.a. Konkordate) zuwiderlaufen dürfen.^[9]

3. Mitwirkungsrechte der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes

3.1 Ursache der faktischen Kompetenzverschiebung zu Gunsten des Bundes

Das traditionelle Völkerrecht befasste sich als sog. Koexistenzvölkerrecht in erster Linie mit dem friedlichen Nebeneinander der souveränen Staaten und normierte Fragen wie Kriegserklärungen und Friedensschlüsse, die Anerkennung von Staaten und Regierungen, Staatsgebietsveränderungen, die diplomatischen Beziehungen, den Abschluss bilateraler Verträge und den Aussenhandel. Es sind dies alles Bereiche, für die im Bundesstaat klassischerweise der Bund die alleinige Kompetenz innehat. Die aussenpolitische Kompetenzverteilung in der alten BV von 1874 ist in diesem Zusammenhang entstanden und zentralisierte dementsprechend die Aussenbeziehungen fast vollumfänglich beim Bund. Die alte BV enthielt die im 19. Jahrhundert noch überwiegende Auffassung, die sowohl Aussen- und Innenpolitik als auch Bundespolitik und kantonale Politik trennscharf voneinander unterschied.^[10]

Seit dem Zweiten Weltkrieg hat sich die Gestaltung der internationalen Beziehungen grundlegend verändert.^[11] Die zwischenstaatlichen Beziehungen werden nach dem Krieg neu auch von wirtschaftlichen und sozialen Fragen geprägt. Generell ist eine vertikale Erweiterung des Völkerrechts auf verschiedenste bisher noch nie oder kaum von ihm geregelte Rechtsmaterien zu beobachten. Die ursprünglichen Unterlassensnormen des Koexistenzvölkerrechts werden im Zuge der Entwicklungen und Bedürfnisse der modernen Zeit ergänzt durch Zusammenarbeitsnormen des Kooperationsvölkerrechts, das nunmehr auch Bereiche wie etwa Gesundheit, Bildung, Erziehung und Kultur abdeckt.^[12] Domänen also, die innerstaatlich den Kantonen obliegen. Die bisherige (kantonale) Innenpolitik entwickelt sich sukzessive zur Aussenpolitik des Bundes.^[13]

Die stetig zunehmende Verlagerung von staatlichen Aufgaben auf die völkerrechtliche Ebene lässt sich leicht an Hand der durchschnittlich pro Jahr abgeschlossenen Staatsverträge der Schweiz illustrieren: Waren es vor 1960 noch 6.6 Verträge pro Jahr, so steigt diese Zahl in den 60er Jahren bereits auf 42.8, dann weiter auf 47.8 bzw. 47.9 in den 70er und 80er Jahren, um dann zwischen 1990 und 1995 schlagartig auf 88 anzusteigen. Es erstaunt daher nicht, dass das Staatsvertragsrecht umfangmässig das innerstaatliche Recht bereits überholt hat.^[14]

Diese Tendenz zur Internationalisierung immer weiterer Rechtsbereiche schränkt den Handlungsspielraum der Kantone in ihren bundesverfassungsmässigen Zuständigkeiten kontinuierlich ein.^[15] Die Globalisierung breiter Gesellschafts- und Rechtsbereiche und die anwachsende „internationale Verflechtung“^[16] haben einen unaufhaltsamen „Erosionsprozess“ im kantonalen Zuständigkeitsbereich ausgelöst. Ohne Gegensteuer könnten die Kantone im extremsten Fall zu „autonomen Verwaltungskörperschaften“ in einem materiell dezentralisierten Einheitsstaat Schweiz degradiert werden, ohne dass die BV formell abgeändert würde. Art.3 BV als Grundnorm der Bundesstaatlichkeit verkäme zu einer Worthülse.^[17]

3.2 Ausgleich des faktischen Kompetenzverlustes der Kantone durch Mitwirkung

Die beiden Charakteristika der föderalistischen Ordnung der Schweiz – die Betonung der Selbstbestimmung der Kantone (Art.3, 42, 47 BV) und die fast vollkommene Konzentrierung der Aussenbeziehungskompetenzen beim Bund (Art.54 BV) – konnten sich während der Zeit des Koexistenzvölkerrechts mehr oder weniger die Waagschale halten. Dies nicht zuletzt auch dank der „courtoisie fédéraliste“^[18], die allerdings in der heutigen Zeit nicht mehr alleine der Zielsetzung von Art.3 BV genügen kann, da sich die Schweiz ein Abseitsstehen im internationalen Verkehr in vielen Bereichen – beispielsweise der europäischen Integration und den WTO-Abkommen – wirtschafts-, sozial- und kulturpolitisch nicht erlauben kann. Der Kleinstaat Schweiz ist auf mannigfaltige Beziehungen zu ausländischen Partnern angewiesen.^[19]

Die eine Möglichkeit die Kantone zu stärken, läge in einer föderalistischen Auslegung von Art.54 BV im Lichte des Art.3 BV. Demgemäss würden, nach belgischem Vorbild, die aussenpolitischen Zuständigkeiten zwischen Bund und Kantonen analog den innenpolitischen aufgeteilt. Diese Lösung würde jedoch in der Praxis auf innerstaatliche und internationale Schwierigkeiten stossen, da einerseits ein riesiger Koordinationsaufwand zwischen Bund und Kantonen für sog. „gemischte“ Verträge, d.h. Abkommen, die sowohl Bundes- als auch Kantonskompetenzen betreffen, entstehen würde und andererseits die aussenpolitische Handlungsfähigkeit des Bundes durch den aussergewöhnlich hohen Zeit- und Abstimmungsbedarf stark beschränkt würde.^[20]

Es bleibt also keine Alternative als die bestehende, zentralistische Auslegung des Art.54 BV beizubehalten und die Kantone vermehrt in die aussenpolitische Willensbildung des Bundes miteinzubeziehen: „Föderalismus bedeutet Zusammenwirken. Bund und Kantone sind, wollen sie Bundesstaat bleiben, zu stetiger Zusammenarbeit, zu wechselseitiger Rücksichtnahme und Hilfe verpflichtet.“^[21] Der faktische Kompetenzverlust der Kantone kann vernünftigerweise nur durch mehrstufig wahrgenommene Auslandbeziehungen mittels Mitwirkungsrechte der Kantone und teils auch der Gemeinden kompensiert werden.^[22] Der Selbstbestimmungsföderalismus des Koexistenzvölkerrechts muss in Zeiten der europäischen Integration und Internationalisierung mit dem Mitwirkungsföderalismus des Kooperationsvölkerrechts ergänzt werden.

3.3 Traditionelle Mitwirkungsmöglichkeiten der Kantone und ihre Defizite

Die Kantone verfügen klassischerweise über einige Möglichkeiten, an der Aussenpolitik des Bundes teilzunehmen.

Das Ständemehr beim obligatorischen Staatsvertragsreferendum ist nach Art.140 Abs.1 lit. b BV mitentscheidend bei einem Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit (Bsp. NATO) oder zu supranationalen Gemeinschaften (Bsp. EU). Die Kantone können hierbei bloss verhindernd nach der definitiven Aushandlung des Vertragstextes einwirken. Das Damoklesschwert eines Referendums bewirkt zwar eine gewisse Berücksichtigung kan­tonaler Interessen in den Vertragsverhandlungen, gleichwohl muss die Möglichkeit der in­haltlichen Einflussnahme der Kantone als gering bezeichnet werden.^[23]

Mit der Standesinitiative nach Art.160 Abs.1 BV können die Kantone vor der Verhandlungsphase ihre Interessen einbringen. Sie ist jedoch nur ein Antrag an die Bundesversammlung, ohne Rechtspflicht des Bundes dem Begehren zu entsprechen. In der Praxis wurden eher selten Standesinitiativen bezüglich der Aussenbeziehungen eingereicht.^[24]

Die Kantone werden nach Art.147 BV und der Verordnung über das Vernehmlassungsverfahren ^[25] zu wichtigen völkerrechtlichen Verträgen angehört. Da die Kantone in der Praxis ihre Stellungnahmen im Unterschied zu nationalen Rechtsvorhaben in der Regel erst nach Abschluss der Verhandlungsphase abgeben können, ist auch dieses Mitwirkungsrecht suboptimal, denn zu diesem Zeitpunkt kann das Abkommen nur noch als Ganzes angenommen oder abgelehnt werden. Das schwerfällige, schriftliche Vernehmlassungsverfahren, das die Kantone einzeln und nicht koordiniert anfragt, ist in den meisten Fällen ungeeignet die kantonalen Interessen zu wahren, da der Bund bei Verhandlungen oft schnell entscheiden muss.^[26]

Informell bestehen v.a. die beiden Gremien Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) und „Föderalismus-Dialog“ (früher: Kontaktgremium). Zudem zieht der Bund regelmässig Vertreter der Kantone bei Verhandlungen bei, wenn deren Interessen besonders berührt sind. Diese informellen Mitwirkungsrechte haben sich seit Bestehen des Bundesstaates herausgebildet und wurden insbesondere seit der EWR-Abstimmung 1992 intensiviert.^[27]

Es zeigt sich, dass die traditionellen Mitwirkungsrechte wenig nützlich und die informellen eben rechtlich nicht verbindlich sind. Die neue Komplexität der Aussenbeziehungen und die gesteigerte Notwendigkeit des Vollzugs von völkerrechtlichen Regelungen auf Kantonsebene erfordern neue Formen der Mitwirkung zu einem Zeitpunkt, da die entscheidenden Weichenstellungen in der Verhandlungsphase noch nicht vorgenommen wurden. Die Kantone sind frühzeitig in die Vorbereitung von Vertragsverhandlungen einzubeziehen, u.a. um die Vollzugstauglichkeit in den Kantonen sicherzustellen.^[28]

3.4 Entstehungsgeschichte der positivierten Mitwirkungsrechte

Die Verhandlungen im Rahmen des für 1993 vorgesehenen EWR-Beitritts zeigten Bund und Kantonen deutlich auf, dass die Aussenbeziehungen im Europa nach 1989 eine völlig neue Gestalt annehmen werden. Der intensive Verhandlungsrhythmus, die riesige Rechtsmasse des zu übernehmenden EWR-Rechts und die kurzen Einführungsfristen erforderten inskünftig neue Formen der Zusammenarbeit.^[29] Die EWR-Vorlage enthielt daher einen neuen Verfassungsartikel Art.21 ÜB BV: „Der Bund berücksichtigt bei der Durchführung und Weiterentwicklung des EWR-Abkommens sowie bei Fragen der europäischen Integration die Kompetenzen der Kantone und wahrt ihre Interessen. Er informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend, hört sie an und zieht sie bei der Vorbereitung von Entscheiden bei.“^[30]

Nach der Ablehnung des EWR-Abkommens im Dezember 1992 verlangten zwei Motionen im März 1993 die Reaktivierung dieses Anliegens.^[31] In der Praxis etablierten sich in der Folgezeit pragmatische Ansätze zu einer verstärkten aussenpolitischen Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen. Der Bundesrat führte die Zusammenarbeit mit den Kantonen im Sinn und Geist des verworfenen Art.21 ÜB BV im Rahmen des seit 1978 bestehenden Kontaktgremiums Bund-Kantone fort.^[32]

Aus Anlass der Erfahrungen bei der Vorbereitung des EWR-Abkommens konstituierte sich die KdK im Oktober 1993 als Interessenvertreterin aller 26 Kantone und als Koordinatorin zwischen Bund und Kantonen in wichtigen staatspolitischen und aussenpolitischen Fragen. Die KdK setzte 1993 einen Informationsbeauftragten der Kantone in Brüssel ein und 1994 wurde eine gleiche Stelle im Integrationsbüro des Bundes geschaffen. Auf Ersuchen der Kantone nahm der Bundesrat bei den Verhandlungen der EG-Abkommen (Bilaterale I) kantonale Vertreter in seine Delegation auf. Diese pragmatischen Massnahmen wurden von Bund und Kantonen überaus positiv bewertet.^[33]

Eine gemeinsame Arbeitsgruppe von Bund und KdK erarbeitete die von den obgenannten Motionen geforderte rechtliche Verankerung der Mitwirkungsrechte. Der Bundesrat beschloss am 1. September 1996 diese Regelungen provisorisch in Kraft zu setzen. Das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik (BGMK)^[34] wurde schliesslich am 22. Dezember 1999 vom Parlament verabschiedet und trat auf den 1. Juli 2000 in Kraft. Das Gesetz enthält nur Mitwirkungsgrundsätze, während die detaillierten Regelungen in einer Rahmenvereinbarung zwischen KdK und Bund enthalten sind.^[35]

Parallel zum Entwurf des BGMK wurde die Rolle der Kantone in den Aussenbeziehungen im Rahmen der Verfassungsrevision zur BV 1999 besonders ergiebig diskutiert, wobei die kantonale Mitwirkung an der Aussenpolitik des Bundes schwergewichtig thematisiert wurde.^[36] Die neue Bundesverfassung von 1999 verankert die bis anhin in der Praxis geübten Mitwirkungsrechte der Kantone nun ausdrücklich in Art.55 BV. Diese Bestimmung ist von den Kantonen im Vernehmlassungsverfahren akzentuiert gefordert worden.^[37]

3.5 Die neuen Mitwirkungsmöglichkeiten der Kantone

3.5.1 Die Regelungen in Art.55 BV, BGMK und der Rahmenvereinbarung KdK – Bund

Art.55 BV regelt die Mitwirkungsrechte der Kantone an aussenpolitischen Entscheiden des Bundes im Sinne des kooperativen Föderalismus^[38] (vgl. Art.44 und 45 BV) und konstitutionalisiert damit die geübte Praxis im Rahmen der Nachführung^[39] zur BV 1999. Die Verfassungsbestimmung wird durch das BGMK konkretisiert. Ein Teil der Lehre kritisiert, dass dem BGMK gegenüber Art.55 BV nichts Neues entnommen werden könne. Die acht Gesetzesartikel seien „entweder Wiederholungen des Verfassungstextes oder Ausdruck der bundesstaatlichen Courtoisie oder selbstverständlich“.^[40] Das Bundesgesetz wiederum wird in einer Rahmenvereinbarung^[41] zwischen KdK und dem Bund weiter ausgeführt.

Die Zwecke der Mitwirkungsrechte sind in Art.2 lit. a-c BGMK aufgeführt: Berücksichtigung der kantonalen Interessen bei Vorbereitung und Umsetzung, Wahrung der Zuständigkeiten der Kantone und innenpolitische Abstützung aussenpolitischer Entscheide des Bundes.

Den Geltungsbereich der kantonalen Mitwirkungsrechte umschreibt Art.55 Abs.1 BV wie folgt: „Die Kantone wirken an der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide mit, die ihre Zuständigkeiten oder ihre wesentlichen Interessen betreffen“. Art.1 Abs.2 BGMK präzisiert, dass wesentliche Interessen namentlich dann berührt sind, wenn „die Aussenpolitik des Bundes wichtige Vollzugsaufgaben der Kantone betrifft“. Die Lehre erachtet die Beschränkung auf „wichtige“ Vollzugsaufgaben als zu eng, da ein Einbezug der Kantone zur Vermeidung von späteren Vollzugsschwierigkeiten immer erforderlich sei.^[42] Ansonsten wird der offen umschriebene Geltungsbereich, der sich nicht wie der beim EWR-Abkommen vorgesehene Art.21 ÜB BV auf Fragen der Europapolitik beschränkt, im Hinblick auf künftige, veränderte aussenpolitische Verhältnisse begrüsst.^[43] Mit „Aussenpolitische Entscheide“ sind alle sachlichen oder organisatorischen Festlegungen mit Auslandbezug gemeint; egal ob sie traditionell der Innen- oder Aussenpolitik zugeordnet werden.^[44]

Mitwirkung bedeutet reagieren – Informationen empfangen und angehört zu werden – und agieren – Informationen besorgen, Stellung nehmen und verhandeln (vgl. Art.3 Abs.1 BGMK). Sie meint organisatorisch, in den zuständigen Bundesorganen mitzumachen und sich an der Vorbereitung von Verhandlungsmandaten und Stellungnahmen an ausländische Partner zu beteiligen. Mitwirkung will die Kantone mitverantwortlich machen für die Qualität der Verhandlungsergebnisse und die spätere Umsetzung. International besagt Mitwirkung, dass kantonale Vertreter in schweizerischen Delegationen mitarbeiten. Sie hat schon bei der landesinternen Vorbereitung und Erarbeitung von Entscheiden stattzufinden (vgl. Art.5 Abs.1 und Art.4 Abs.2 BGMK), denn nur so ist sichergestellt, dass gegenüber dem traditionellen Vernehmlassungsverfahren eine bessere innenpolitische Abstützung aussenpolitischer Entscheide und eine verbesserte Vollzugstauglichkeit erreichbar sind.

Der Einfluss der Kantone ist umso grösser, je koordinierter und geschlossener sie vorgehen und je einheitlicher ihre Stellungnahmen sind. Die Mitwirkung muss mehrstufig sein – die Kantone verhandeln zuerst mit dem Bund und danach alleine oder mit diesem zusammen mit ausländischen Partnern – und sie muss auch mehrfach erfolgen, indem einer ersten kantonalen Stellungnahme inkl. Eventualpositionen zu inskünftig möglichen Entwicklungen weitere Stellungnahmen angepasst auf den Verhandlungsverlauf folgen.^[45] „Mitwirkung muss alle materiell wichtigen Phasen umfassen […] sie muss frühzeitig beginnen und sich über den ganzen Verhandlungsprozess erstrecken“.^[46]

Art.55 Abs.2 BV beschreibt die Informationspflichten des Bundes: „Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend und holt ihre Stellungnahmen ein“. Demnach hat der Bund die Kantone von sich aus, ohne Anfrage eines Kantons, zu informieren und ihre Stellungnahmen einzuholen. Es handelt sich also um eine „Bringschuld“ des Bundes, denn wissen die Kantone nicht von den Vorhaben des Bundes, so können sie auch nicht im oben beschriebenen Sinn „mitwirken“.^[47] Demgegenüber hält Art.4 Abs.1 Satz 1 BGMK fest, dass die Anhörung nur dann erfolgt, soweit die Kantone dies verlangen, wobei der Bund die Kantone auch von sich aus anhören kann (vgl. Satz 2). Hier besteht meiner Ansicht nach eine gewisse Diskrepanz zwischen Verfassungs- und Gesetzeswortlaut, die auf Grund des klaren Wortlauts beider Bestimmungen schwerlich aufzulösen ist.

Auch die Kantone sind verpflichtet, den Bund zu informieren wie Art.3 Abs.1 BGMK zu entnehmen ist. Die Kantone dürfen nicht nur reagieren, sie müssen auch agieren.^[48] Die Information erfolgt dann „rechtzeitig“, wenn landesintern noch keine wesentlichen Beschlüsse vorliegen oder m.a.W., wenn es den Kantonen möglich ist, an der Vorbereitung und damit wirkungsvoll am Willensbildungsprozess teilzunehmen (vgl. auch Art.3 Abs.3 BGMK).^[49] Des Weiteren müssen die Kantone vom Bund „umfassend“ informiert werden, d.h. sie müssen über denselben Informationsstand verfügen wie die Bundesbehörden, um erstens die Auswirkungen und die Bedeutung der Bundesvorhaben auf die eigene Zuständigkeit erkennen und zweitens entsprechend darauf reagieren zu können.^[50]

Sind die Kantone in ihren Zuständigkeiten betroffen, so „wirken die Kantone in geeigneter Weise an internationalen Verhandlungen mit“ (vgl. Art.55 Abs.3 BV). Art und Form der kantonalen Verhandlungsbeteiligung bestimmt der Bund^[51]. Art.5 Abs.1 BGMK konkretisiert die Verfassungsbestimmung dahingehend, dass der Bund zur Vorbereitung von Verhandlungsmandaten und in der Regel auch für die Verhandlungen Kantonsvertreter beizieht. Diese werden von den Kantonen vorgeschlagen und vom Bund definitiv festgelegt (vgl. Art.5 Abs.3 BGMK). Diese Mitwirkungsform ist wohl eine der bedeutendsten und effizientesten. Sie ermöglicht den Kantonen unmittelbar auf den Verhandlungsverlauf Einfluss zu nehmen. Sturny^[52] kritisiert, dass die Kantone in ihren Zuständigkeitsbereichen nur „in geeigneter Weise“ (vgl. Art.55 Abs.3 BV) oder „in der Regel“ (vgl. Art.5 Abs.1 BGMK) an Verhandlungen teilnehmen können. Auch aus der Sicht des Bundes ist die Teilnahme der Kantone eminent wichtig, kann doch seine Verhandlungsposition durch die Vollzugserfahrungen und die Informationen zur Vollzugstauglichkeit der vorgeschlagenen Lösung wesentlich gestärkt werden. Zudem können „praxisferne“ Regelungen eher erkannt und flexibel durch andere Lösungen verbessert werden.^[53]

Die Rahmenvereinbarung (RV) zwischen KdK und Bund enthält grösstenteils Wiederholungen der Verfassungs- und Gesetzesartikel oder detaillierte organisatorische Vorschriften (s. z. Bsp. Ziff. 6 RV). Wichtig erscheint die Bestimmung, wonach die KdK oder ihr Informationsbeauftragter im Integrationsbüro Ansprechpartner des Bundes ist. Die KdK fungiert als Koordinatorin zwischen den Kantonsregierungen und den Direktorenkonferenzen sowie dem Bund (vgl. Grundsatz 1 und Ziff. 2 RV). Damit die Kantone vom Bund nicht regelrecht mit Informationen bombardiert werden, legt Ziff. 2 fest, dass der Bund der KdK eine halbjährliche Liste der aussenpolitischen Aktivitäten der Departemente, ein sog. Inventar, zustellt. Die Kantone können dann zusätzliche Informationen zu denjenigen Vorhaben verlangen, die sie interessieren.^[54] Die KdK gibt Stellungnahmen im Namen der Kantonsregierungen ab, soweit sie von 18 Kantonen mitgetragen werden (vgl. Grundsatz 2 und Ziff. 7/19/27 RV).

3.5.2 Bindungswirkung kantonaler Stellungnahmen?

Nach Art.55 Abs.3 BV kommt kantonalen Stellungnahmen „besonderes Gewicht“ zu, wenn die Kantone in ihren verfassungsmässigen Zuständigkeiten, nicht nur in ihren Interessen^[55], betroffen sind (vgl. Art 3 BV). Zu den Zuständigkeiten gehört auch der Vollzug, so dass die Kantone bei aussenpolitischen Vorhaben des Bundes praktisch immer betroffen sind.^[56]

Ob einheitlich oder mehrheitlich gefasste kantonale Stellungnahmen den Bund binden sollten, war während den Beratungen zum BGMK umstritten. Die KdK machte sich in der Vernehmlassung für die Bindungswirkung stark.^[57] In Deutschland und Österreich ist der Bund formell an einheitliche Stellungnahmen der Gliedstaaten gebunden. In der Lehre befürwortet Sturny – auch nach geltendem Verfassungsrecht – eine (relativierte) Bindungswirkung, nach welcher der Bund an die kantonalen Stellungnahmen gebunden ist, soweit diesen nicht „höhere Gründe“ entgegenstehen, d.h. die aussenpolitische Handlungsfähigkeit des Bundes und das gesamtstaatliche Interesse.^[58] Pfisterer hingegen legt Art.55 Abs.3 BV dahingehend aus, dass der Bund im Sinne eines materiell zu bestimmenden Vorranges „je nach Grad der Betroffenheit, der Art des konkreten Interesses, der Eigenart kantonaler, regionaler, nachbarschaftlicher Anliegen usw.“ verschieden zu entscheiden habe. Der Bund sei dabei gehalten, eine Abwägung im Spannungsverhältnis zwischen Art.54 Abs.3 und Art.55 Abs.3 BV vorzunehmen.^[59] Weicht der Bund in solch einem Falle von den Stellungnahmen der Kantone ab, so hat er dies zu begründen (vgl. Art.4 Abs.3 Satz 2 BGMK).

3.5.3 Bisherige Erfahrungen mit den neuen Mitwirkungsmöglichkeiten der Kantone

Der positivierte Mitwirkungsföderalismus in den Aussenbeziehungen hat sich in der kurzen Zeit seit seiner Einführung auszeichnen können, denn nicht zuletzt dank des Einbezugs der Kantone in die Verhandlungen um die sektoriellen Abkommen mit der EG (Bilaterale I) und des einheitlichen Auftretens von Bund und Kantonen hat das Stimmvolk im Mai 2000 das Vertragswerk grossmehrheitlich befürwortet. Jedenfalls ist die in der Vernehmlassung^[60] befürchtete Beeinträchtigung der aussenpolitischen Handlungsfähigkeit der Schweiz nicht übermässig eingetreten.^[61]

Die Bewährungsprobe ist damit noch nicht bestanden, da in letzter Zeit gewisse Unstimmigkeiten zwischen Bund und Kantonen festzustellen sind. Die Grundsätze und das Verfahren der Mitwirkung werden seit kurzem grundsätzlich in Frage gestellt, indem sich der Bund öfters auf Zeitdruck und die Sicherstellung der aussenpolitischen Handlungsfähigkeit beruft. Von den Kantonen werden – zumeist ohne aussenpolitischen oder aber vom Bund verschuldeten Zeitdrucks – Stellungnahmen zu komplizierten und politisch sensiblen Materien verlangt und dies in einer Zeitspanne, die einer seriösen Behandlung und einem koordinierten Auftreten der Kantone entgegenstehen.^[62]

4. Zusammenfassung

Die veränderten Aussenbeziehungen seit dem Zweiten Weltkrieg, die auf dem Grundsatz kooperierender Staaten beruhen und immer weitere Rechtsbereiche völkerrechtlich regeln, die innerstaatlich in der Kompetenz der Kantone liegen, führen zu einem stetig zunehmenden faktischen Autonomieverlust der Kantone, der durch die Annäherung der Schweiz an den europäischen Integrationsprozess weiter verstärkt wird. Der föderale Aufbau der Schweiz kann nur durch verbesserten Einbezug der Kantone in die aussenpolitische Willensbildung des Bundes längerfristig aufrechterhalten bleiben. Die traditionellen Instrumente des Mitwirkungsföderalismus (Staatsvertragsreferendum, Vernehmlassung usw.) sind für die heutigen komplexen völkerrechtlichen Beziehungen ungeeignet. Die v.a. seit der Vorbereitung des EWR-Abkommens bestehenden informellen, pragmatisch entstandenen Gremien und Instrumente haben sich bewährt und wurden bei der Totalrevision der BV 1999 auf Verfassungs- und Gesetzesstufe positiviert. Die neuen Mitwirkungsrechte beinhalten erstens die Information der Kantone durch den Bund über aussenpolitische Vorhaben, zweitens die Konsultation der Kantone bei der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide und drittens die Mitwirkung von Kantonsvertretern an internationalen Verhandlungen im kantonalen Zuständigkeitsbereich.

Die mitwirkungsrechtlichen Mechanismen müssen allerdings auch dann funktionieren, wenn politische oder sachliche Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Kantonen bestehen.^[63] Diesbezüglich kann nicht klar genug festgehalten werden, dass ein Bundesstaat in Zeiten der europäischen Integration und der internationalen Verflechtung nur längerfristig Bestand hat, wenn Bund und Kantone einander respektvoll begegnen und effizient zusammenwirken. Einerseits soll der Bund die Mitwirkung nicht als blosse Formsache ansehen, die kantonalen Anliegen ernst nehmen und sie als Chance zu einem besseren Vollzug auffassen und andererseits sollen die Kantone nicht nur reagieren, sondern sich aktiv an der Aussenpolitik beteiligen und um der Handlungsfähigkeit und der Gesamtinteressen des Landes willen sich gegebenenfalls in ihrer Interessendurchsetzung zurückhalten.

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^[1] Wildhaber, S. 123; Abderhalden, S. 135; BBl 1997 I 230.

^[2] Häfelin/Haller, S. 319; Pfisterer, Kommentar, S. 674, Rz. 30; Rhinow, S. 384; Wildhaber, S. 122 ff.; historische Entwicklung der aussenpolitischen Kompetenzverteilung bei Abderhalden, S. 118 ff.

^[3] Rhinow, S. 384; Wildhaber, S. 125; Sturny, Diss., S. 81.

^[4] Pfisterer, Kommentar, S. 675, Rz. 34.

^[5] Die Unterscheidung zwischen „auf Zuständigkeiten Rücksicht nehmen“ und „Interessen wahren“ wird nach Pfisterer, Kommentar, S. 679, Rz. 50 kaum bedeutsam werden.

^[6] Pfisterer, Kommentar, S. 679, Rz. 51.

^[7] Wildhaber, S.128.

^[8] Rhinow, S. 383 ff.; Pfisterer, Auslandbeziehungen, Rz. 57.

^[9] Pfisterer, Auslandbeziehungen, Rz. 63 ff.; Lombardi, S. 224.

^[10] Sturny, Diss., S. 123 f.; Rhinow, S. 383; Pfisterer, Föderalismus, S. 67.

^[11] Sturny, Diss., S. 125.

^[12] Sturny, Diss., S. 125 f.; Pfisterer, Auslandbeziehungen, Rz. 1.

^[13] Pfisterer, Föderalismus, S. 67 f.; Pfisterer, Auslandbeziehungen, Rz. 2; Mayer, S. 20; BBl 1998 1164.

^[14] Sturny, Diss., S. 128.

^[15] Tschannen, S. 337, Rz. 20.

^[16] BBl 1998 1165.

^[17] Sturny, Diss., S. 129; Hänni, S. 8.

^[18] S.o. Kapitel 2.1.1.

^[19] Hänni, S. 7; Sturny, Diss., S. 130.

^[20] Sturny, Mitwirkung, S. 203.

^[21] Peter Saladin, Bund und Kantone, ZSR NF 103, 1984, II, S. 513 (zit. nach Jenny, S. 189).

^[22] Pfisterer, Auslandbeziehungen, Rz. 4; Münger, S. 248.

^[23] Buser, S. 92; Sturny, Mitwirkung, S. 208.

^[24] Buser, S. 92 f.; Sturny, Mitwirkung, S. 210.

^[25] SR 172.062.

^[26] Sturny, Diss., S. 145 f.; Schweizer, S. 94; Ausnahme: Anhörung der Kantone zu den Bilateralen I während der Verhandlungsphase im Mai 1997 (vgl. Sturny, Mitwirkung, S. 210, Anm. 882).

^[27] Sturny, Mitwirkung, S. 212 ff.; vgl. a. Kapitel 3.4.

^[28] Sturny, Mitwirkung, S. 204, 230 f.; Münger, S. 250.

^[29] Lombardi, S. 230 f., 243; Mayer, S. 20.

^[30] Lombardi, S. 235 f.

^[31] Lombardi, S. 236; BBl 1998 1165.

^[32] BBl 1993 I 818 (zit. nach BBl 1998 1165); Rhinow, S. 387; zum bis 1997 bestehenden Kontaktgremium s.Jenny, S. 187 ff., ab 1997 ersetzten die KdK und der neue „Föderalismus-Dialog“ das Kontaktgremium, vgl. a. BBl 1998 1168 f.

^[33] Mayer, S. 20 f.; Münger, S. 247 ff.; Sturny, Mitwirkung, S. 216; BBl 1998 1165.

^[34] Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes vom 22.12.1999, SR 138.1.

^[35] Mayer, S. 20 f.; Münger, S. 247 ff.; Rhinow, S. 388; BBl 1998 1165.

^[36] Rhinow, S. 383.

^[37] Biaggini, S. 725; Zimmerli, S. 57.

^[38] Rhinow, S. 87 f.

^[39] H.L. Sturny, Mitwirkung, S. 222; Rhinow, S. 388; Zimmerli, S. 56; BBl 1997 I 231; a. A. Buser, Rz. 231.

^[40] Zimmerli, S. 58; vgl. a. Biaggini, S. 725, Anm. 18.

^[41] Rahmenordnung über die Arbeitsweise der KdK und der Direktorenkonferenzen bezüglich der Kooperation von Bund und Kantonen vom 14. Dezember 2001, nicht in der SR, vgl. www.kdk.ch.

^[42] Sturny, Diss., S. 253; Pfisterer, Kommentar, S. 688, Rz. 21.

^[43] Sturny, Diss., S. 251 f.

^[44] Vgl. die Liste bei Pfisterer, Kommentar, S. 687, Rz. 17.

^[45] Pfisterer, Kommentar, S. 687 ff., Rz. 18 ff.

^[46] Pfisterer, Kommentar, S. 690, Rz. 29.

^[47] Sturny, Mitwirkung, S. 232.

^[48] Pfisterer, Kommentar, S. 691, Rz. 31 f; BBl 1998 1168.

^[49] Pfisterer, Kommentar, S. 691, Rz. 35; Sturny, Mitwirkung, S. 234.

^[50] Sturny, Mitwirkung, S. 232 f.

^[51] Pfisterer, Kommentar, S. 693, Rz. 42.

^[52] Sturny, Diss., S. 270.

^[53] Sturny, Mitwirkung, S. 248.

^[54] BBl 1998 1168; Sturny, Mitwirkung, S. 233 f.

^[55] Interessen meint Bereiche, in denen zwar der Bund zuständig ist, die Kantone aber direkt oder indirekt beeinflusst werden, vgl. mit Beispielen Pfisterer, Kommentar, S. 678, Rz. 47.

^[56] Pfisterer, Kommentar, S. 688, Rz. 21.

^[57] BBl 1997 I 232.

^[58] Sturny, Mitwirkung, S. 238 ff.

^[59] Pfisterer, Kommentar, S. 692, Rz. 39 f.

^[60] Sturny, Diss., S. 249; BBl 1998 1167.

^[61] Buser, Rz. 237.

^[62] Mayer, S. 21 f.

^[63] Mayer, S. 22.