Die Bedeutung der staatlichen Exportkreditgarantien

INHALTSVERZEICHNIS

B. Abbildungsverzeichnis

C. Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Motivation der Arbeit
1.2 Terminologische Vorbemerkungen
1.3 Aufbau der Arbeit
1.4 Methode der Untersuchung

2. Grundlagen der Ausfuhrgarantien des Bundes
2.1 Deckungsfähige Risiken
2.2 Motive der Außenwirtschaftsförderung
2.3 Zur Historie der Ausfuhrgarantien
2.4 Ordnungspolitische und rechtliche Grundlagen
2.5 Internationale Zusammenarbeit

3. Abgrenzung der Ausfuhrgarantien des Bundes
3.1 Abgrenzung zu den privaten Exportkreditversicherern
3.2 Abgrenzung zur Exportfinanzierung

4. Das System der staatlichen Ausfuhrgarantien
4.1 Systematische Grundlagen
4.1.1 Garantien und Bürgschaften
4.1.2 Kurzfristige und mittel-/langfristige Geschäfte
4.1.3 Fabrikations- und Kreditrisiken
4.2 Lieferantenkreditdeckungen
4.2.1 Einzeldeckung
4.2.2 Revolvierende Deckung
4.2.3 Ausfuhr-Pauschal-Gewährleistung
4.2.4 Ausfuhr-Pauschal-Gewährleistung-light
4.2.5 Nutzung der Deckungsformen
4.3 Antrags- und Entscheidungsverfahren
4.3.1 Organisatorische Grundlagen und Verfahren
4.3.2 Kriterien der Indeckungnahme
4.4 Entschädigungsverfahren und Umschuldung

5. Die Reform der Ausfuhr-Pauschal-Gewährleistung
5.1 Die Punkte der Reform
5.1.1 Einbeziehungsrecht statt Einbeziehungspflicht
5.1.2 Entgeltsystem und Bonus/Malus-System
5.1.3 Verkürzte Vertragslaufzeit auf ein Jahr
5.1.4 Wegfall der Kursbegrenzung bei Hartwährungen
5.1.5 Umsatzmelderecht bei isolierter politischer Deckung
5.1.6 Senkung der Selbstbeteiligung für wirtschaftliche Schäden
5.1.7 Einführung einer Anbietungsgrenze
5.1.8 Wegfall der isolierten politischen Deckung bei Sichtakkreditiven
5.1.9 Neustrukturierung der Umsatzmeldungen
5.1.10 Obligatorische Onlineabwicklung
5.2 Software für die Abwicklung der Ausfuhr-Pauschal-Gewährleistung

6. Schlussbetrachtung und Ausblick

D. Anhang

E. Glossar

F. Literaturverzeichnis

B. ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung 1: Systematische Einordnung der Deckungsformen

Abbildung 2: Zufriedenheit der Unternehmen mit den Reformpunkten

C.ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. EINLEITUNG

1.1 MOTIVATION DER ARBEIT

„Unternehmen, die sich vor Forderungsausfällen ... schützen wollen, schließen eine Kredit-versicherung ab.“ ^[1]

Ganz im Sinne dieses Zitats sieht die heutige Unternehmenspraxis aus. Mit einer Wa-renkreditversicherung als Teil des Risikomanagements können Forderungen aus Liefe-rungen und Leistungen abgesichert werden, die durch die Vergabe von Lieferantenkre-diten^[2] an Kunden entstehen. Forderungsausfälle bedrohen Unternehmen mit geringer Eigenkapitalausstattung und schlechter Bonität in ihrer Existenz. Aber auch solvente Unternehmen müssen sich die Frage stellen, wie sich ein Forderungsausfall auf die Bi-lanz auswirken könnte – zumindest, wie viel schadensfreier Mehrumsatz nötig wäre, um einen Forderungsausfall zu amortisieren.^[3]

Genutzt werden kann eine WKV sowohl im In- als auch im Ausland. Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf den Außenhandel und die für dieses Segment angebotenen Kreditversicherungen. Im Gegensatz zum Binnenhandel geht die Abwicklung von Ge-schäften in anderen Ländern oft mit höheren Risiken einher. Längere Transportwege, ein eventuell nötiger Wechsel der Transportmittel oder länderspezifische Einflussfakto-ren, wie z. B. die Zollabwicklung, sorgen für längere Transport- und Bearbeitungszeiten. Diese wirken direkt auf die Zahlungsziele, die dadurch länger als im Inland ausfallen und das Risiko eines Forderungsausfalls für den Lieferanten anwachsen lassen. Höhere Risiken ergeben sich aber auch aus anderen, dem Exporteur teilweise unbekannten wirt-schaftlichen und politischen Rahmenbedingungen.^[4]

Es besteht die Gefahr, dass den Exporteur keine oder verspätete Zahlungen des Schuld-ners erreichen, da dieser entweder nicht zahlen kann oder sogar unwillig ist seine Rech-nungen zu begleichen. In vergangenen Jahren aufgetretene Wirtschaftskrisen – wie die Asienkrise oder lokal begrenzte Probleme in Ländern wie Argentinien – verdeutlichen die Werthaltigkeit der Exportabsicherung.

Der heutige Fokus der Absicherungspolitik bei den Unternehmen liegt vor allem bei Geschäften mit Abnehmern in Afrika, Südostasien, Südamerika und dem Nahen Osten.^[5]

Für Auslandsgeschäfte stehen dem Exporteur zur Absicherung seiner Lieferantenkredite private Versicherungsangebote sowie die Ausfuhrgewährleistungen des Bundes zur Ver-fügung. Unternehmen, die vor allem in Entwicklungs- und Schwellenländer exportieren, bietet sich jedoch häufig nur die Möglichkeit, ihre Forderungen über die staatlichen Ausfuhrgewährleistungen abdecken zu lassen. Für Ausfuhren in diese Länder wird der Versicherungsschutz von privaten Anbietern nur sehr eingeschränkt übernommen.^[6]

Im Rahmen dieser Arbeit soll das Deckungsinstrumentarium, welches von der Euler Hermes Kreditversicherungs-AG im Auftrag des Bundes angeboten wird, näher erläutert und der Nutzen für die chemische Industrie aufgezeigt werden. Die Exportquote der chemischen Industrie von 54 % im Jahr 2005^[7] zeigt, dass dem Außenhandel in dieser Branche ein hoher Stellenwert zukommt. Der Absicherungsbedarf wird verdeutlicht, indem man sich die durch Ausfuhrgewährleistungen des Bundes branchenübergreifend entschädigten Forderungssummen im Jahr 2004 (559 Mio. €)^[8] bewusst macht. Aus die-sem Grunde werden die Gewährleistungen des Bundes rege von den Exporteuren in Anspruch genommen: 13 % aller deutschen Exporte in Entwicklungsländer wurden 2004 durch den Bund abgesichert.^[9]

Im Mittelpunkt der Untersuchung steht das Deckungsinstrument Ausfuhr-Pauschal-Gewährleistung, mit dem Exporteure Forderungen gegen eine Vielzahl ausländischer Kunden in verschiedenen Ländern innerhalb eines Pauschalvertrages absichern können. Zum 1.1.2006 hat die APG eine Reihe von Änderungen erfahren. Die Arbeit erläutert die Auswirkungen der APG-Reform für Unternehmen der chemischen Industrie, wobei die ermittelten Ergebnisse durch eine Umfrage im Kreis von Unternehmen dieser Branche untermauert werden.

1.2 TERMINOLOGISCHE VORBEMERKUNGEN

Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf die staatlichen Exportkreditgarantien, die als Ausfuhrgewährleistungen und Ausfuhrbürgschaften des Bundes, als Exportkreditver-sicherung, als Ausfuhrgarantien oder vielfach auch als „Hermesdeckungen“ bezeichnet werden.

Die Euler Hermes Kreditversicherungs-AG, welche die Ausfuhrgarantien im Auftrag des Bundes bereitstellt, wird fortlaufend als „Hermes“ bezeichnet. Die Roche Diagnostics GmbH, bei der die vorliegende Arbeit im Rahmen eines Praxiseinsatzes verfasst wurde, als „Roche“.

Sofern in dieser Arbeit von „Unternehmen“ die Rede ist, bezieht sich diese Aussage auf die Unternehmen der chemischen Industrie.

1.3 AUFBAU DER ARBEIT

Für eine Untersuchung der Auswirkungen der APG-Reform auf die Unternehmenspra-xis ist es zunächst nötig, in Kapitel zwei die Grundlagen der staatlichen Ausfuhrgewähr-leistungen zu beleuchten. Das Kapitel gibt u. a. einen Überblick über die gedeckten Risi-ken, zeigt die historische Verwurzelung und ordnet die staatlichen Garantien in die deutsche Rechtsordnung ein.

Das dritte Kapitel grenzt die Ausfuhrgarantien des Bundes zu privaten Kreditversiche-rungen und Mitteln der Exportfinanzierung ab, woran sich genaue Erläuterungen zu dem System der staatlichen Ausfuhrgarantien in Kapitel vier anschließen. Im Rahmen dieses Kapitels wird ein Überblick über die zur Verfügung stehenden Deckungsformen gegeben und die organisatorische Abwicklung der Hermesdeckungen im Rahmen des Antrags- und Entschädigungsverfahrens dargestellt.

Kapitel fünf beschäftigt sich mit der APG-Reform. Es geht detailliert auf die einzelnen Reformpunkte ein und zeigt deren Auswirkungen auf die Unternehmenspraxis. Eine Schlussbetrachtung in Kapitel sechs schließt die Arbeit ab.

1.4 METHODE DER UNTERSUCHUNG

Im Rahmen der Arbeit wurde eine postalische Umfrage^[10] zu den Ausfuhrgewährleistun-gen des Bundes im Arbeitskreis „Außenwirtschaftliche Absicherung“ des Verbandes der chemischen Industrie durchgeführt. Der Arbeitskreis besteht aus elf Unternehmen der pharmazeutischen und diagnostischen Industrie. Die Zusammenarbeit mit Hermes er-folgt sehr eng. Innerhalb des Arbeitskreises werden Verbesserungsvorschläge erstellt, die von Hermes an den Bund weitergeleitet werden. Der Arbeitskreis leistet so positive Bei-träge zum Deckungsinstrumentarium.

Die durchgeführte Umfrage besteht einerseits aus Fragen, die auf die Ausfuhrgewährleis-tungen des Bundes im Allgemeinen abzielen; der Fragebogen beinhaltet aber anderer-seits auch spezielle Fragen zu einzelnen Punkten der Reform. Innerhalb der Arbeit wer-den die Ergebnisse der Umfrage an den jeweils passenden Stellen aufgegriffen.

Von den befragten elf Unternehmen haben acht den Fragebogen zurückgesandt und so die Datenbasis für die Auswertung der Umfrage bereitgestellt. Dies entspricht einer Rücklaufquote von ca. 73 %. Darüber hinaus machten sechs der teilnehmenden Firmen Angaben über ihre im Jahr 2004 von der APG erfassten Umsätze, die sich aufsummiert auf ca. 2,4 Mrd. € beliefen. Stellt man diese Zahl den gesamten, im Rahmen der APG im Jahr 2004 neu gedeckten Geschäften, in Höhe von 8,7 Mrd. €^[11] gegenüber, so nehmen die befragten Unternehmen mit mindestens mehr als einem Viertel der gedeckten Um-sätze einen beträchtlichen Teil des vom Bund neu übernommenen Deckungsvolumens in Anspruch.

Betrachtet man den aktuellen APG-Vertragsstand von 908 Verträgen^[12], liegt der Schluss nahe, dass die chemische Industrie, und insbesondere die Unternehmen innerhalb des Arbeitskreises, zu den Hauptdeckungsnehmern der APG zählen. Mit diesen Zahlen lässt sich die – statistisch gesehen problematische – Beschränkung auf den kleinen Teilneh-merkreis von elf Unternehmen rechtfertigen: Es ist möglich einen Teil der einfluss-reichsten Firmen befragen zu können ohne eine weitangelegte Umfrage planen und durchführen zu müssen.

Die meisten empirischen Fragen beziehen sich auf die Zufriedenheit der befragten Un-ternehmen. Bei einzelnen Fragen wird „Zufriedenheit“ durch „Ausüben“ oder „Zu-stimmung“ ersetzt. Jede der empirischen Fragen ist mit fünf Antwortkategorien in ei-nem ordinalen^[13] Skalensystem versehen. Das Spektrum reicht von keine Zufriedenheit („-2“) bis Zufriedenheit („+2“). Die mittlere Kategorie ist mit einer „0“ versehen, was „keine Meinung“ bzw. „keine Aussage“ bedeuten kann.

In der Umfrage sind zusätzlich deskriptive Fragen enthalten, die allgemeine Daten zu den Unternehmen abfragen oder Raum für freie Erläuterungen lassen.

Die Auswertung beschäftigt sich mit der Ermittlung von Auftrittshäufigkeiten der Kate-gorien in der Menge der befragten Unternehmen. Aufgrund der geringen Teilnehmer-anzahl werden bei den Auswertungen zu Auftrittshäufigkeiten die Antworten dahinge-hend zusammengelegt, dass Antworten mit „1“ bzw. „2“ als Zufriedenheit und Antwor-ten mit „-2“ bzw. „-1“ als keine Zufriedenheit interpretiert werden.

Trotz des ordinalen Skalensystems wird bei einzelnen Fragen ein Mittelwertvergleich angewendet, bei dem folglich ein steigender Mittelwert für eine steigende Zufriedenheit steht.

Um Zusammenhänge zwischen Antworten zu zeigen, soll der Rangkorrelationskoeffi-zient nach Spearman^[14] verwendet werden. Wie aufgrund der geringen Anzahl der be-fragten Unternehmen zu erwarten war, zeigten sich bei manchen Korrelationen nur schwache Zusammenhänge der einzelnen Variablen, obwohl von einem logischen Zu-sammenhang auszugehen war. Ausgewählte Ergebnisse der Korrelationsanalyse werden an den entsprechenden Stellen angegeben.

2. GRUNDLAGEN DER AUSFUHRGARANTIEN DES BUNDES

Das folgende Kapitel gibt einen Überblick über die Grundlagen der Ausfuhrgarantien des Bundes. Es werden die gedeckten Risiken sowie die Motive und Ziele der Außen-wirtschaftsförderung aufgezeigt. Anschließend verdeutlichen ein kurzer geschichtlicher Rückblick und die ordnungspolitischen sowie gesetzlichen Grundlagen, wie sich das System der Ausfuhrgewährleistungen in die deutsche Rechtsordnung einfügt. Aber auch der internationale Konsensus ist von grundsätzlichem Belang und wird im Rahmen die-ses Kapitels mit einbezogen.

2.1 DECKUNGSFÄHIGE RISIKEN

Mit der Lieferung über die Grenze hinaus und der Gewährung von Zahlungszielen ge-hen viele Risiken für Exporteure einher. Für den Exporteur ist es wichtig, die drohenden Risiken zu erkennen und sich abzusichern. Exporteure setzen eine Kreditversicherung ein, um drohende Forderungsausfall- sowie Finanzierungskosten zu verhindern, die ihre Liquidität sowie Rentabilität schmälern. Die von einer Kreditversicherung übernomme-ne Risikodeckung kann in ihrer Ausgestaltung von Versicherung zu Versicherung sehr unterschiedlich sein. Im Folgenden soll genauer auf die Risiken eingegangen werden, die von den Ausfuhrgewährleistungen des Bundes versichert werden. Maßgebliche Bedeu-tung in Bezug auf ihre Auswirkungen haben die Länderrisiken und die wirtschaftlichen Risiken.

Das Länderrisiko hängt eng mit der sozialen, wirtschaftlichen und politischen Stabilität des Importlandes zusammen. Detaillierter unterteilt setzt sich das Länderrisiko aus dem politischen Länderrisiko sowie dem wirtschaftlichen Länderrisiko zusammen.

Politische Länderrisiken betreffen vor allem Länder, die wirtschaftlich und politisch in-stabil sind – also vorwiegend Entwicklungs- und Schwellenländer. Von politischen Län-derrisiken ist immer ein ganzes Land betroffen, möglicherweise sogar mehrere Länder im gleichen Zeitraum. Es können drei Risikogruppen unterschieden werden:

- Die allgemeinen politischen Risiken schließen drohende Forderungsausfälle durch politische Ereignisse wie Krieg, Aufruhr und Revolution aber auch die Beschlag-nahme der Ware mit ein. ^[15]

- Die Konvertierungs- und Transfer-Risiken stehen für das Risiko, dass die vom zah-lungswilligen Kunden eingezahlten Beträge nicht in die vereinbarte Währung kon-vertiert bzw. nicht ins Ausland transferiert werden können, da der zwischenstaatli-che Kapitalverkehr aufgrund von Devisenknappheit eingeschränkt ist. Durch KT-Risiken verursachte Schäden machten in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts den Großteil der Schadenstatbestände in der Praxis aus.^[16]
- Die Zahlungsverbots- und Moratoriums-Risiken drohen in Form eines generellen Zahlungsverbots oder eines Zahlungsaufschubs durch gesetzgeberische oder be-hördliche Maßnahmen. Durch ein Zahlungsverbot werden, im Gegensatz zu den KT-Risiken, überhaupt keine Zahlungen von zahlungswilligen Schuldnern in die vereinbarte Währung konvertiert bzw. transferiert. Während eines Moratoriums kann es dagegen zu staatlich veranlassten Zahlungsverzögerungen kommen. In solch einem Fall dürfen Zahlungen ein Land nur nach und nach verlassen, was be-deutet, dass in gleicher Höhe wie Devisen das Land verlassen sollen zuvor Zahlun-gen eingegangen sein müssen.^[17]

Das wirtschaftliche Länderrisiko resultiert aus der Struktur der betreffenden Volkswirt-schaft und ist vorwiegend makroökonomischer Natur, kann aber auch politisch bedingt sein. Es kann sich durch die Nichtzahlung eines staatlichen Bestellers äußern, schließt aber auch die Gefahr von Wechselkursänderungen mit ein.^[18]

Zur Vereinfachung werden in der vorliegenden Arbeit das wirtschaftliche und das politi-sche Länderrisiko im Folgenden als politisches Risiko bezeichnet. Hierbei ist zu beach-ten, dass in diesen Terminus die Wechselkursrisiken nicht eingeschlossen sind, da diese von der staatlichen Kreditversicherung nicht mehr abgedeckt werden.

Die wirtschaftlichen Risiken von Exportgeschäften hängen, im Gegensatz zu den Län-derrisiken, allein von den ausländischen Kunden, z. B. deren Kreditwürdigkeit und Zah-lungsverhalten, ab. Ihrer Natur nach können die wirtschaftlichen Risiken nur bei nicht-öffentlichen Kunden auftreten. Sie können sich in der Zahlungsunfähigkeit bzw. Insol-venz des Kunden, amtlichem oder außeramtlichem Vergleich sowie in erfolgloser Zwangsvollstreckung äußern.^[19]

Aber auch das Risiko einer Zahlungsunwilligkeit kann auftreten. Dieses ist im Nichtzah-lungstatbestand, auch „protracted default“ genannt, eingeschlossen und wird im Rah-men der Ausfuhrgewährleistungen ebenfalls abgedeckt. Heute ist der „protracted de­fault“ der in der Praxis am häufigsten auftretende Schadenstatbestand.^[20]

Grundsätzlich können bei der staatlichen Exportkreditversicherung nur Risiken abgesi-chert werden, die den Exporteur aus dem Ausland bedrohen. Inländische Risiken dage-gen sind nicht abdeckbar. Der Exporteur hat auch alle Risiken selbst zu tragen, die sei-nem unternehmerischen Verantwortungsbereich unterliegen. Dies umfasst z. B. die Kos-ten, die entstehen, wenn er aufgrund eines Streiks eine vorgesehene Lieferfrist nicht er-füllen kann.^[21]

Auf die Frage hin, ob die an der Umfrage beteiligten Unternehmen aus Risikogesichts-punkten auf den Export in bestimmte Länder verzichten müssten, wenn der Bund keine Ausfuhrgarantien anbieten würde, antworteten 25 % der befragten Unternehmen mit Zustimmung, während der Rest verneinte.

2.2 MOTIVE DER AUßENWIRTSCHAFTSFÖRDERUNG

Die Bundesrepublik Deutschland ist eine der größten Exportnationen und lag im Jahre 2005 weltweit auf dem ersten Platz bei den Güterexporten.^[22] Im gleichen Jahr machte der wertmäßige Anteil der Warenexporte (786,19 Mrd. €)^[23] ca. 35 % gemessen am Brut-toinlandsprodukt^[24] (2245,50 Mrd. €)^[25] aus. Die Zahlen unterstreichen den hohen Ein-fluss, den der Export auf die deutsche Wirtschaft hat. Der Export ist eine tragende Säule der deutschen Konjunktur und von herausragender gesamtwirtschaftlicher Bedeutung. Der Anteil der durch Hermes gedeckten Exporte am deutschen Gesamtexport lag im Jahr 2004 mit 21 Mrd. € bei insgesamt 2,9 %.^[26]

Es überrascht zunächst, dass der Staat mit einer Kreditversicherung in einen Bereich eingreift, der nur wenig mit den klassischen staatlichen Aufgabengebieten zu tun hat und der üblicherweise der Privatwirtschaft vorbehalten bleibt. Eine Rechtfertigung liegt darin, dass viele Exporte ohne eine staatliche Absicherung nicht zu Stande kommen würden. Exportgeschäfte, speziell mit Kunden in Entwicklungsländern, sind oft mit ho-hen politischen Risiken verbunden, die für den Exporteur allein nicht tragbar wären. Um Liquiditätseinbußen zu verhindern, versuchen die Exporteure diese Risiken über eine Kreditversicherung abzudecken. Politische Risiken werden jedoch oft von der pri-vaten Assekuranz als nicht marktfähig angesehen und damit nicht versichert. Nicht marktfähig bedeutet, dass aufgrund einer asymmetrischen Risikoverteilung damit ge-rechnet werden muss, dass die Kosten einer Inanspruchnahme der Versicherung die Prämien übersteigen.^[27]

Von den staatlichen Exportkreditgarantien wird diese Lücke geschlossen. Mit Unterstüt-zung des Bundes können demnach Ausfuhrgeschäfte ermöglicht werden, die andernfalls in Ermangelung von Absicherungsmöglichkeiten nicht erfolgen würden. Die staatlichen Ausfuhrgewährleistungen leisten oft den entscheidenden Beitrag zur Realisierung eines Geschäfts und machen Wirtschaftsbeziehungen zu bestimmten Ländern erst möglich. Die Exportrisiken werden für die Exporteure kalkulierbar und auf ein wirtschaftlich ver-tretbares Maß reduziert.^[28]

Dem Bund kommt die Aufgabe zu, durch Wirtschaftspolitik den deutschen Export zu fördern und auf dem aktuell positiven Niveau zu halten. Die Rechtsgrundlage für die Unterstützung des Exports durch den Bund leitet sich aus dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft ab. In §1 werden die Erfordernisse der Wirtschaftspolitik im sog. magischen Viereck niedergelegt, zu dessen Erfüllung die Ex-portgarantien beitragen sollen.^[29] Bis auf die Stabilität des Preisniveaus spielen die Her-mesdeckungen für die Erfüllung aller Ziele eine Rolle:

- Hoher Beschäftigungsstand: Die Ausfuhrgewährleistungen des Bundes erhöhen den Beschäftigungsstand durch Sicherung von Arbeitsplätzen, die mit dem Export in Verbindung stehen. Laut einer Studie des Baseler Prognos Instituts über die Ar-beitsplatzwirksamkeit der Hermesdeckungen werden bis zu 216.000 Arbeitsplätze durch Hermes gesichert.^[30]

- Außenwirtschaftliches Gleichgewicht ist erreicht, wenn eine ausgeglichene Leis-tungsbilanz^[31] vorliegt.^[32] Eine Erhöhung des Handelsbilanzsaldos durch zusätzlich ermöglichte Exporte^[33] half bis zum Jahre 2001 dabei die seit Jahren negative Dienstleistungs- und Übertragungsbilanz auszugleichen. Dieser Effekt ist jedoch seit dem Jahr 2002 überkompensiert: Die Leistungsbilanz weist einen hohen Überschuss auf, der sich im Jahr 2005 auf einen Höchststand von 92, 2 Mrd. € aufsummiert hat. Nach einem anderen Konzept kann eine positive Leistungsbilanz aber als unprob-lematisch angesehen werden, sofern die Ungleichgewichte über die Kapitalbilanz ausgeglichen werden.^[34] Mit einem Kapitalbilanzsaldo von -100 Mrd. € war dies im Jahr 2005 möglich und das außenwirtschaftliche Gleichgewicht annähernd er-reicht.^[35]

- Stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum: Durch die zusätzliche Werter-stellung der ohne die staatliche Absicherung nicht erfolgten Exporte erfährt das Bruttoinlandsprodukt – anhand dessen das wirtschaftliche Wachstum gemessen wird – eine Steigerung.

Die Ausfuhrgewährleistungen des Bundes tragen durch den Beitrag zur Erfüllung der im magischen Viereck dargelegten Punkte – ausgenommen der Stabilität des Preisniveaus – dazu bei, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht aufrecht zu erhalten.

Mittlerweile verfügen zudem alle Industriestaaten und sogar Entwicklungsländer über staatliche Exportkreditversicherungssysteme. Da andere Nationen Lieferantenkredite ihrer Exporteure absichern, könnte Deutschland bei Verzicht auf ein solches Absiche-rungsinstrument die Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Wirtschaft schwächen. Selbst wenn staatliche Ausfuhrgewährleistungen nicht schon aus Risikogründen erforderlich wären, so wären sie spätestens an diesem Punkt unabkömmlich, um international für „Waffengleichheit“ zu sorgen.^[36] Eine Auflistung der verschiedenen staatlichen Kredit-versicherer kann der Internetseite der Berner Union^[37] entnommen werden.

2.3 ZUR HISTORIE DER AUSFUHRGARANTIEN

Die ersten Überlegungen zu einer Exportkreditversicherung in Deutschland vollzogen sich bereits in den 20er Jahren des 20. Jahrhunderts zu Zeiten der Weimarer Republik. Es war das erklärte Ziel, den durch den ersten Weltkrieg beeinträchtigten Export wieder auf das vorherige Niveau zu bringen. Der Versailler Vertrag und die damit einhergehen-den Sanktionen und Reparationszahlungen sowie die hohe Inflation verhinderten eine direkte Exportförderung, da es wenig Mittel gab, die in die Wirtschaft investiert werden konnten. Aus diesem Grund sollte auf dem Weg einer sich selbst tragenden Exportför-derung durch eine Kreditversicherung eine Lösung gefunden werden. Mittlerweile gab es auch ein tragfähiges Netz aus Rückversicherern^[38], die es Versicherungen erlaubten risikoreiche Geschäfte abzusichern. Aufgrund deren Fehlens scheiterten erste Ansätze von Kreditversicherungen Mitte des 19. Jahrhunderts.^[39]

Die Vorreiterrolle übernahm England mit der ersten Kreditversicherung „Trade Indem­nity Co.“ im Jahre 1919, die auch Exportkredite abdeckte. Der erste erfolgreiche Ansatz einer Kreditversicherung in Deutschland war 1917 die Gründung der Hermes Kreditver-sicherungs-AG. Diese war jedoch nicht bereit, Risiken in anderen Ländern zu überneh-men und deckte zunächst nur Kredite innerhalb des Deutschen Reiches ab.^[40]

Die Rahmenbedingungen für eine Absicherung des politischen Risikos in anderen Län-dern waren auch denkbar schlecht: Luttenberger illustriert in seiner Abhandlung über die Frage einer deutschen Exportkreditversicherung die Zahlen zum deutschen Export von 1924. Das Gros der Exporte erfolgte zu dieser Zeit in Länder, die mit einem hohen poli-tischen Risiko behaftet waren. So waren die Hauptexportländer für deutsche Waren die Nachfolgestaaten Österreich-Ungarns und die Balkanstaaten.^[41] Der hohe Export der deutschen Industrie in diese Länder stellte ein großes politisches Risiko dar – es war mit hohen Forderungsausfällen und daraus resultierenden hohen Entschädigungszahlungen für eine junge Kreditversicherung zu rechnen, was ihre Entwicklung hemmte.

Auch die heutige Situation zeigt, dass die Risikosituation in diesen ehemaligen Staatsge-bieten nach wie vor erhöht ist. So ordnet Hermes Serbien und Montenegro aktuell mit der Länderkategorie sieben ein^[42], was einem hohen politischen Risiko entspricht.

Die Ursprünge der staatlichen Exportförderung in Deutschland gehen auf das Jahr 1926 zurück. Die damalige Regierung des Deutschen Reiches betraute die Hermes Kreditver-sicherungs-AG mit der Abwicklung der Exportkreditversicherung nach dem englischen Vorbild. In Form eines Generalvertrags wurde u. a. die Risikoaufteilung zwischen dem Staat und dem privaten Kreditversicherer geregelt. Das Deutsche Reich trug als Rückver-sicherer 100 % des politischen Risikos, während die Hermes Kreditversicherungs-AG als privater Versicherer die wirtschaftlichen Risiken aus den Exportgeschäften deutscher Unternehmen abdeckte. In den Jahren des Dritten Reiches und des zweiten Weltkriegs führte man das Geschäft unverändert fort.^[43]

Nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland wurde mit dem Wiederaufbau der staatlichen Exportkreditversicherung begonnen. Die Bundesrepublik hat die Hermes Kreditversicherungs-AG, die heutige Euler Hermes Kreditversicherungs-AG, sowie die Treuhand AG, die heutige PricewaterhouseCoopers Deutsche Revision AG, als seine Vertreter beauftragt und trägt seitdem die politischen und die wirtschaftlichen Risiken. Die Vertreter, auch Mandatare genannt, erfüllen alle Aufgaben im Namen und auf Rechnung des Bundes.^[44]

2.4 ORDNUNGSPOLITISCHE UND RECHTLICHE GRUNDLAGEN

Der Wiederaufbau der staatlichen Exportkreditgarantien wurde am 28.8.1949 mit dem Gesetz über „die Übernahme von Sicherheiten und Gewährleistungen im Ausfuhrge-schäft“ initiiert. Dieses Sondergesetz bildete die Rechtsgrundlage für die Ausfuhrgaran-tien des Bundes.^[45] Eine derartige Ermächtigung ist nötig aufgrund des Gesetzesvorbehal-tes gemäß Art. 115 Grundgesetz, der besagt, dass „...die Übernahme von Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in den künftigen Rech-nungsjahren führen, ... einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächti-gung durch Bundesgesetz“ bedarf.

Der Gesetzesvorbehalt gilt auch für die von der Bundesrepublik Deutschland im Rah-men der Exportförderung angebotenen Exportkreditgarantien und soll die Vorbelastung künftiger Haushaltsjahre unter parlamentarischer Kontrolle eingrenzen.^[46] Nach allge-meiner Auffassung erfüllte die Ermächtigung per Sondergesetz den Gesetzesvorbehalt nach Art. 115 Grundgesetz.^[47]

Seit dem Jahre 1958 wird diese gesetzliche Ermächtigung nicht mehr für jedes Jahr in einem Sondergesetz, sondern im betreffenden Haushaltsgesetz neu ausgewiesen. Der Ermächtigungsrahmen stellt den Höchstbetrag dar, bis zu dem Garantien und Bürg-schaften zur Förderung der deutschen Ausfuhr übernommen werden dürfen. Bei Ver-kündung des jeweiligen Haushaltsgesetzes steht dieser jedoch nicht in kompletter Höhe zur Verfügung: Bereits früher übernommene Deckungen werden auf den neuen Er-mächtigungsrahmen angerechnet. Der Rest steht für neu zu deckende Exportgeschäfte zur Verfügung. Bezahlte Geschäfte führen zu neuem Freiraum, was bedeutet, dass der Rahmen wiederholt in Anspruch genommen werden kann. Der erste Ermächtigungs-rahmen betrug 120 Millionen DM im Jahr 1949.^[48]

In den darauf folgenden Jahren wurde der Rahmen kontinuierlich erhöht, um dem wachsenden Bedarf der Exportwirtschaft nach staatlicher Versicherung Rechnung tragen zu können. Für das Haushaltsjahr 2005 war ein Ermächtigungsrahmen in Höhe von 117 Mrd. € angesetzt.^[49] Die Einhaltung des jährlichen Ermächtigungsrahmens wird von der Bundesschuldenverwaltung überprüft. Diese kontrolliert, ob noch Freiraum für weitere Deckungen innerhalb des Rahmens vorhanden ist, jedoch nicht die Inhalte der einzel-nen Anträge selbst.^[50]

Die Übernahme von Exportkreditgarantien erfolgt nach Richtlinien im Haushaltsgesetz, die jedoch keinen Gesetzescharakter haben. Die Richtlinien regeln das Antragsverfahren für die Übernahme von Ausfuhrgewährleistungen und die dabei zu beachtenden Ent-scheidungsgrundsätze und Kompetenzen. Mit ihnen soll sichergestellt werden, dass die rechtsstaatlichen Grundsätze^[51] gewahrt bleiben.^[52]

Die Richtlinien besagen aber auch, dass nur Gewährleistungen übernommen werden dürfen, die „im Zusammenhang mit förderungswürdigen Ausfuhren“ oder die „im Zu-sammenhang mit Ausfuhren, an deren Durchführung ein besonderes staatliches Interes-se der Bundesrepublik Deutschland besteht“ stehen.^[53] Im Vorgriff auf Kapitel 4.3.2., welches sich näher mit der Thematik der Indeckungnahme auseinandersetzt, kann hier der Schluss gezogen werden, dass ein Exportgeschäft generell förderungswürdig ist sowie ein staatliches Interesse besteht, weil die Exportwirtschaft für ein Land wie Deutschland von großer wirtschaftlicher Bedeutung ist. Allerdings verbietet sich die Übernahme sol-cher Gewährleistungen, die internationalen Absprachen und politischen Grundent-scheidungen zuwiderlaufen oder die risikomäßig nicht vertretbar sind.^[54]

Da die Ausfuhrgewährleistungen im Bundeshaushalt angesiedelt sind, gelten für diese zusätzlich auch die Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung. Auswirkungen hat dies vor allem bei der Handhabung von Ermessen, dem hier genaue Grenzen gesetzt werden. Alle Forderungen und Verpflichtungen sind strikt rechtlich zu beurteilen und insbeson-dere bei Schadensfällen ist für die bei privaten Versicherern oft geübte Kulanz keinerlei Ermessensspielraum vorhanden. Dieser Punkt zeigt sehr deutlich den Unterschied der staatlichen Exportgewährleistungen zu den privaten Versicherungsangeboten.^[55]

Das System der staatlichen Kreditversicherung in der Bundesrepublik Deutschland ist größtmöglich an den marktwirtschaftlichen Grundsätzen der deutschen Wirtschafts-ordnung angelehnt. Nur dort, wo der Markt ohne staatliche Hilfe im Ungleichgewicht wäre, darf der Staat aushelfen. So wäre es dem Staat verboten sich auf einem Feld zu engagieren, auf dem der Markt selbstständig Lösungen erzielen könnte. Auf diese Art und Weise soll verhindert werden, dass die privaten Versicherer vom Markt verdrängt werden. Der Staat ist legitimiert nur dort Ausfuhrgewährleistungen anzubieten, wo die Risiken für die privaten Versicherer nicht marktfähig sind und diese keine Deckungs-produkte anbieten. Dieser Sachverhalt fußt auf dem Subsidiaritätsprinzip, das sich aus der marktwirtschaftlichen Grundordnung ableitet.^[56]

Der subsidiäre Grundsatz schließt aber auch ein, dass das Instrument der Ausfuhrge-währleistungen fortlaufend den sich ändernden Erfordernissen anzupassen ist. So sind die Gewährleistungen den geänderten Bedingungen in Wettbewerb und Markt anzupas-sen und durch Maßnahmen zu erweitern oder einzuschränken, wenn die Marktentwick-lung die staatliche Förderung entbehrlich macht. Ein Beispiel hierfür ist die 1997 abge-schaffte Wechselkursversicherung, die aufgrund der Weiterentwicklung der Absiche-rungsinstrumente des Devisenmarkts gegen den Grundsatz der Subsidiarität verstieß.^[57]

Ein anderer fundamentaler Bestandteil der staatlichen Ausfuhrgewährleistungen ist der Grundsatz der Selbstfinanzierung. Dieser sieht vor, dass sich die Einnahmen und die Ausgaben der Bundesrepublik auf lange Sicht gesehen ausgleichen sollen. Die Entschei- dung im Wettbewerb soll durch den Preis und die Qualität der Exportprodukte gefällt werden und nicht auf Grundlage der staatlichen Unterstützung.

[...]

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^[1] Stegmann und Stein, Ernst: Ansätze zur Risikosteuerung einer Kreditversicherung unter Berücksichtigung von Un-ternehmensverflechtungen, Göttingen 2000, S.5

^[2] Siehe Glossar

^[3] Vgl. Greuter, Thomas: Die staatliche Exportkreditversicherung: Risiken minimieren bei Auslandsgeschäften, 6. aktua-lisierte Auflage, Köln 2000, S.14

^[4] Vgl. Holzem, Christoph / Brenner, Hatto: Auslandsgeschäfte erfolgreich finanzieren – Maßgeschneiderte Lösungen für Export und Import, München / Unterschleißheim 2003, S.15f

^[5] Vgl. Schilling, Gunther: Aktuelle Entwicklung der Länderbonitäten, in: Forderungsmanagement im Unternehmen: Sicherung von Außenständen im In- und Ausland, hrsg. von Bernd H. Meyer und Heinz C. Pütz, Loseblattsammlung, 28. Aktualisierung, Bonn 2005, Kapitel 7.2.1, S.7ff

^[6] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG: Exportförderung mit staatlichen Garantien und Bürgschaften, Hamburg 2005, S.4

^[7] Vgl. Verband der chemischen Industrie e.V.: Presseinformation vom Dezember 2005, abrufbar unter: http://www.vci.de/default.asp?rub=0&tma=0&cmd=shd&docnr=116670&nd={}&ond=&snd=11&shmode= (Stand 26.04.2006)

^[8] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG: Jahresbericht - Exportkreditgarantien der Bundesrepublik Deutschland 2004, Hamburg 2005, S.1

^[9] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG, ebd., S.73

^[10] Siehe Anhang

^[11] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG: Jahresbericht - Exportkreditgarantien der Bundesrepublik Deutschland 2004, Hamburg 2005, S.75

^[12] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG, ebd., S.75

^[13] Siehe Glossar

^[14] Siehe Glossar

^[15] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG: Exportförderung mit staatlichen Garantien und Bürgschaften, Hamburg 2005, S.15

^[16] Vgl. Andrich, René / Stieghahn, Barbara: Ausfuhrkreditversicherung als Instrument des Risikomanagements, in: Außenhandel: Marketingstrategien und Managementkonzepte, hrsg. von Joachim Zentes, Dirk Morschett, Hanna Schramm-Klein, Wiesbaden 2004, S.1028-1050, S.1042

^[17] Vgl. Jahrmann, Fritz-Ulrich: Außenhandel, 11., überarb. und erw. Aufl., Ludwigshafen (Rhein) 2004, S.297

^[18] Vgl. Holzem, Christoph / Brenner, Hatto: a.a.O., S.16

^[19] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG: (neue) „Allgemeine Bedingungen“ der Ausfuhrpauschalgewährleistun-gen, Hamburg 2006, § 4(3)

^[20] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG: Hermes Spezial: Ausfuhr-Pauschal-Gewährleistung, Hamburg 2006, S.5

^[21] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.13f

^[22] Vgl. Deutsche Bundesbank: Zahlungsbilanzstatistik März 2006 - Statistisches Beiheft zum Monatsbericht 3, Frankfurt am Main 2006, S.8ff

^[23] Vgl. Statistisches Bundesamt: Zusammenfassende Übersichten für den Außenhandel - Fachserie 7 Reihe 1, Wies­baden 2006, S.16

^[24] Siehe Glossar

^[25] Vgl. Statistisches Bundesamt: Inlandsproduktsberechnung - Detaillierte Jahresergebnisse - Fachserie 18 Reihe 1.4, Wiesbaden 2006, S.29

^[26] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG: Jahresbericht - Exportkreditgarantien der Bundesrepublik Deutschland 2004, Hamburg 2005, S.1

^[27] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.11, S.16f

^[28] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.11

^[29] Vgl. Scheibe, Roland / Moltrecht, Eckhardt / Kuhn, Susanne: Rechtliche Grundlagen, in: Garantien und Bürgschaften: Ausfuhrgewährleistungen des Bundes und Rechtsverfolgung im Ausland, Loseblattsammlung, 3. Erg.- Lfg., München / Unterschleißheim 2004, Kapitel 1.1.3.1.2, S.8e

^[30] Vgl. Weidig, Inge / Sönke, Jens / Haker, Konrad / Mohr, Henrike: Evaluierung der Arbeitsplatzeffekte der Hermes-Ausfuhrgewährleistungen des Bundes, Basel 2000, S.17

^[31] Siehe Glossar

^[32] Vgl. Altmann, Jörn: Wirtschaftspolitik – eine praxisorientierte Einführung, 7., erw. und völlig überarb. Aufl., Stutt­gart 2000, S.210

^[33] Vgl. Weidig, Inge / Sönke, Jens / Haker, Konrad / Mohr, Henrike: Evaluierung der Arbeitsplatzeffekte der Hermes-Ausfuhrgewährleistungen des Bundes, Basel 2000, S.33

^[34] Vgl. Wagenblaß, Horst: Volkswirtschaftslehre, öffentliche Finanzen und Wirtschaftspolitik, 7., völlig überarb. Aufl., Heidelberg 2001, S.286f

^[35] Vgl. Deutsche Bundesbank: Zahlungsbilanzstatistik März 2006 - Statistisches Beiheft zum Monatsbericht 3, Frankfurt am Main 2006, S.8ff

^[36] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.12

^[37] Siehe Glossar, www.berneunion.org.uk

^[38] Siehe Glossar

^[39] Vgl. Luttenberger, Karl: Zur Frage einer deutschen Export-Kreditversicherung, Berlin 1926, S.7f

^[40] Vgl. Luttenberger, Karl, a.a.O., S.13ff

^[41] Vgl. Luttenberger, Karl, a.a.O., S.20f

^[42] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG: Ländereinstufung, abrufbar unter: http://www.agaportal.de/pages/aga/deckungspolitik/laenderklassifizierung.html (Stand 13.03.2006)

^[43] Vgl. Bethge, Helmut: 75 Jahre Hermes Kreditversicherungs-AG 1917-1992, Hamburg 1992, S.11f

^[44] Vgl. Holzem, Christoph / Brenner, Hatto, a.a.O., S.204

^[45] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.11

^[46] V gl . Scheibe, Roland / Moltrecht, Eckhardt / Kuhn, Susanne: Rechtliche Grundlagen, in: Garantien und Bürgschaften: Ausfuhrgewährleistungen des Bundes und Rechtsverfolgung im Ausland, Loseblattsammlung, 3. Erg.-Lfg., München / Unterschleißheim 2005, Kapitel 1.1.1, S.7

^[47] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.20

^[48] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.11

^[49] Vgl. Euler Hermes Kreditversicherungs-AG: Exportförderung mit staatlichen Garantien und Bürgschaften, Hamburg 2005, S.27

^[50] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.20f

^[51] Siehe Glossar

^[52] Vgl. Scheibe, Roland / Moltrecht, Eckhardt / Kuhn, Susanne: Rechtliche Grundlagen, in: Garantien und Bürgschaften: Ausfuhrgewährleistungen des Bundes und Rechtsverfolgung im Ausland, Loseblattsammlung, 3. Erg.-Lfg., München / Unterschleißheim 2005, Kapitel 1.4.1, S.18f, S.18g

^[53] Scheibe, Roland / Moltrecht, Eckhardt / Kuhn, Susanne: Rechtliche Grundlagen, in: Garantien und Bürgschaften: Ausfuhrgewährleistungen des Bundes und Rechtsverfolgung im Ausland, Loseblattsammlung, 3. Erg.-Lfg., München / Unterschleißheim 2005, Kapitel 1.9.1, S.35

^[54] Vgl. Scheibe, Roland / Moltrecht, Eckhardt / Kuhn, Susanne: Rechtliche Grundlagen, in: Garantien und Bürgschaften: Ausfuhrgewährleistungen des Bundes und Rechtsverfolgung im Ausland, Loseblattsammlung, 3. Erg.-Lfg., München / Unterschleißheim 2005, Kapitel 1.9.2.1, S.36c

^[55] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.21

^[56] Vgl. Greuter, Thomas, a.a.O., S.12

^[57] Vgl. Scheibe, Roland / Moltrecht, Eckhardt / Kuhn, Susanne: Rechtliche Grundlagen, in: Garantien und Bürgschaften: Ausfuhrgewährleistungen des Bundes und Rechtsverfolgung im Ausland, Loseblattsammlung, 4. Erg.-Lfg., München / Unterschleißheim 2003, Kapitel 1.9.4, S.46f