EU Sozialpolitik im Spannungsfeld zwischen positiver und negativer Integration

Inhaltsverzeichnis

Problemaufriss

1. Zur Bedeutung der Sozialpolitik für die Legitimation der EU
1.1. Die Identifikation eines Defizits bei der Input-Legitiation
1.2. Wege zur Behebung des Defizits
1.3. Die Suche nach Legitimationschancen in der Output-Dimension

2. Der Kontext: Die Binnenmarktdynamik im Lichte der Integrationsprinzipien
2.1. Integrationsstufen
2.2. Das Prinzip der Harmonisierung
2.3. Das Prinzip der Inländergleichbehandlung
2.4. Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung
2.5. Die eigentümliche Verschränkung der Integrationsprinzipien

3. Theoretische Diskussion
3.1. Liberaler Intergouvernementalismus und die Binnenmarktintegration
3.2. Neo-funktionaler Supranationalismus und die Binnenmarktintegration
3.3. Das Problem der eingeschränkten Beobachtungsperspektiven

4. EU-Sozialpolitik: Problemlagen und Chancen
4.1. Der Analyserahmen: Die Asymmetrie zwischen positiver und negativer 17 Integration
4.2. Implikationen für eine EU-Sozalpolitik
4.3. Die sozialpolitische Problemlösungsfähigkeit der Mitgliedstaaten
4.4. Die Koordinationschancen einer Sozialpolitik von der EU-Ebene
4.5. Autonomieschonend und Gemeinschaftsverträglich: Perspektiven der EU- 23 Sozialpolitik

5. Fazit

6. Verzeichnis der Quellen

Problemaufriss

Die vorliegende Arbeit untersucht Chancen der Output-Legitimation der Europäischen Union. Es wird die grundlegende These entfaltet, dass nur eine effiziente und gleichsam Gemeinwohl- orientierte europäische Politik diese Potentiale ausschöpfen kann. Gegenstand der Analyse ist also die Integration des EU-Binnenmarktes und seine sozialpolitische Regulierung. Diesbezüglich wird eine grundlegende Asymmetrie zwischen marktschaffenden und marktkorrigierenden Maßnahmen festgestellt, die eine Output- orientierte Legitimation der Europäischen Union als problematisch erscheinen lässt.

Es wird argumentiert, dass sowohl die Probleme der Output-Dimension als auch mögliche Chancen zu ihrer Re-Legitimierung in Form einer sozialpolitischen Regulierung ausschießlich aus einer Mehrebenenperspektive beobachtet werden können.

1. Zur Bedeutung der Sozialpolitik für die Legitimation der EU

1.1 Die Identifikation eines Defizits bei der Input-Legitimation

Für die Europäische Union wird innerhalb eines breiten politikwissenschaftlichen Diskurses seit einigen Jahren ein Demokratiedefizit identifiziert (vgl. Abromeit 1998; Benz 2005; Scharpf 1996; Schmalz-Bruns 2002). Die aktuelle Forschung beschäftigt sich prominenterweise mit diesem Thema im Hinblick auf die institutionellen Besonderheiten der Form des Regierens jenseits der Staatlichkeit, die im Vergleich zu anderen Organisationen der „politischen Denationalisierung“ (vgl. Zürn 2003, S 238) die komplexeste Ausprägung gefunden hat.¹ Allgemeine Aussagen über die Grundvoraussetzungen legitimen Regierens, die innerhalb der demokratietheoretischen Diskussion mittlerweile einen breiten Konsens erfahren, treffen sowohl auf den globalen Raum, als auch auf die europäische Ebene zu. So fällt bei Betrachtung politischer Prozesse innerhalb der Europäischen Union besonders das „Fehlen europaweiter politischer Diskurse“ (vgl. Scharpf 1999, S. 167) auf. Es hat sich „bislang kein handlungsfähiges System korporatistischer Konzertierung und Politikformulierung etablieren können“ (Eichhorst 2000, S. 61). Dies ist vor allem zurückführbar auf den offenkundigen Mangel an starken transnationalen Interessenverbänden. Aus organisatorischen Gründen bleibt das Operieren von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden auf den nationalen Handlungsrahmen beschränkt. Nicht zuletzt weil nationale Interessenverbände vorwiegend Strukturen unterworfen sind, die maßgeblich durch nationale Interessendivergenzen und ideologische Idiosynkrasien fragmentiert sind, wird die organisatorische Zusammenführung zur Bildung von Interessenverbänden auf der supranationalen Ebene mittlerweile als nicht praktikabel angesehen:

„Dabei sollte man realistischer Weise nicht auf die Schaffung europäischer Mitgliederverbände setzen, sondern eine grenzüberschreitende Koordination der wichtigsten Aktivitäten in den Mittelpunkt stellen.“ (Däubler 2004, S. 286).²

Eine zweite, mit der erstgenannten durchaus verwandte, Grundbedingung demokratischen Regierens ist die Institutionalisierung einer breiten Parteien- und Medienlandschaft. Abgesehen von marktwirtschaftlich geschaffenen, transnational operierenden Verbreitungsmedien (vgl. Däubler 2000, S. 287), ist ein europäisiertes System der Massenmedien nicht erkennbar. In Bezug auf politische Parteien lässt sich in erster Konsequenz eine vergleichbar eindeutige Bewertung nicht abgeben. Die bloße Existenz politischer Parteien und Fraktionen im europäischen Parlament darf allerdings nicht über die inhärenten Problemlagen hinwegtäuschen. Aus demokratietheoretischer Sicht ist der Stellenwert politischer Parteien nicht zuletzt auf den Wahlmodus, beziehungsweise die Gewichtung der politischen Wahl zurückzuführen (vgl. prominenterweise Duverger 1954, Sartori 1976). Die demokratische Partizipation innerhalb der Europäischen Union läuft grundlegend über den Modus der Wahlen zum Europäischen Parlament. Es ist mittlerweile als etablierte Auffassung anzusehen und vor allem an der Bewertung der korrespondierenden Wahlkämpfe abzulesen, dass die Europawahl vornehmlich als Denkzettelwahl gehandhabt wird (vgl. auch Abromeit 1998). Darüber hinaus werden die „unterschiedlichen Wahlverfahren in den einzelnen Mitgliedstaaten und die ungleiche Verteilung der Sitze im EP“ (Kohler-Koch/ Conzelmann/ Knodt 2004, S. 214) bemängelt. Von einem Wahlmodus mit hoher Signifikanz und einer ausdifferenzierten europäischen Parteinlandschaft ist unter diesen Bedingungen sicher nicht zu sprechen. Die Verknüpfung der Repräsentationsmodi nach Partei- und Nationenzugehörigkeit im Europäischen Parlament macht eine grundlegende Problematik deutlich. Die im Parlament getroffenen Mehrheitsentscheidungen sollen nicht nur durch parteispezifische, sondern auch durch genuin nationale Interessen beeinflusst werden. Besonders der Länderproporz macht deutlich, dass die Existenz einer „Wir-Identität“³ für die Europäische Union nicht vorausgesetzt wird. Somit wäre die letzte und entscheidendste der drei legitimatorischen Grundvoraussetzungen angesprochen. Die europäische Gesellschaft ist trotz wirtschaftlicher und politischer Integration noch immer hochgradig heterogen strukturiert. Schon beim Blick auf die Diversität der grundlegenden politischen Erwartungsstrukturen auf nationaler Ebene kann dieser Schluss gestützt werden. Am Gegenstand nationaler wohlfahrtsstaatlicher Arrangements ist dies nachzuvollziehen. So bildet der Aspekt der Armut in Großbritannien das Leitmotiv der sozialstaatlichen Entwicklung, während beim deutschen Wohlfahrtsstaat die Grundausrichtung auf Arbeit stets nachzuzeichnen war (vgl. Kaufmann 2001). In Großbritannien ist der Markt ein entscheidender Wohlfahrtsproduzent, wohingegen in Deutschland die Familie traditionell vermehrt in die Wohlfahrtsproduktion eingebunden wird (vgl. Esping-Andersen 1998). Am Beispiel der vielfältigen sozialstaatlichen Entwicklungen in Europa sind fundamentale politische Ideologien und Kausalattributionen zu Beobachten, die aufgrund ihrer Fragmentierung gerade nicht auf Homogenität schließen lassen. Politische Konfliktlinien sind im Allgemeinen kongruent zu den Grenzen der Mitgliedstaaten und lassen sich durch politische Prozesse schwerlich steuern oder integrieren (vgl. Kielmansegg 2003, S. 58)⁴. Eine breite kollektive Identität ist allerdings unabdingbar für Mehrheitsentscheidungen. Nur wenn diese Grundvoraussetzung erfüllt ist, wird „auch der unterlegenen Minderheit ermöglicht, das Mehrheitsvotum nicht als Fremdherrschaft, sondern als kollektive Selbstbestimmung zu verstehen.“ (Scharpf 1996). Eine stärkere Gewichtung der Mehrheitsentscheidung würde die schwach ausgebildeten Gemeinschaftsbestände innerhalb der europäischen Union hoffnungslos überfordern.⁵ Dementsprechend werden sowohl potentielle Übergänge hin zur Abstimmung mit einfacher Mehrheit im Ministerrat, als auch eine Aufwertung des Europäischen Parlamentes von weiten Teilen der politikwissenschaftlichen Forschung skeptisch betrachtet (vgl. Kohler-Koch/ Conzelmann/ Knodt 2004, S. 217). Allerdings birgen diese Bedingungen ganz entscheidende Nachteile für die Effizienz europäischer Politik. Mehrheitsentscheidungen haben, abgesehen davon, dass sie als hochgradig voraussetzungsvoll zu bewerten sind, den generellen Vorteil der Latentsetzung von Vetopositionen. Sowohl Einstimmigkeitsentscheide, aber auch die Abstimmung mit dem Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit⁶, so wie nach der Einheitlichen Europäischen Akte vor allem die Politikfelder Umwelt und Soziales behandelt werden, implizieren die Notwendigkeit der Konsensfindung. In dieser Lesart beinhaltet das Konsenserfordernis immer auch die Möglichkeit von starken Vetopositionen und somit effizienzgefährdender Blockaden.

Unter Berücksichtigung dieser Aspekte wird deutlich, dass die oben genannten Kriterien für legitimiertes Regieren auf lediglich eine Seite der Form von Legitimation verweisen: auf die Input-Dimension. Eine solche Input- Orientierung speist ihre Legitimität vornehmlich aus dem „möglichst unverfälschten Ausdruck des Volkswillens“ (vgl. Wolf 2000, S. 165), also vornehmlich der Zurechenbarkeit von Entscheidungen. Es geht hierbei also im Allgemeinen um die Kongruenz derjenigen, die an der Entscheidungsfindung beteiligt sind mit denjenigen, die von den Entscheidungen betroffen sind, also im Konkreten um politische Verantwortlichkeit und die Transparenz der Entscheidungsprozesse.

1.2 Wege zur Behebung des Defizits

Dass die Bewertung der Input-Legitimation für die Europäische Union im wissenschaftlichen Diskurs eher negativ ausfällt, hat die oben geäußerte Skepsis bezüglich der Existenz einer europäischen politischen Kultur, starken europäischen Medien- und Parteiensystemen und einer kollektiven Identität hinreichend gezeigt. Durch die Wissenschaft werden vornehmlich zwei Wege beschritten, die Anstöße für die Behebung dieses Demokratiedefizits liefern sollen. Eine Revision der Input-Legitimation durch Vorschläge zur Neugliederung des europäischen Institutionengefüges ist eine Alternative. Abzuleiten aus den klassischen Integrationstheorien sind Konzepte, die entweder eine Stärkung der intergouvernementalen Exekutive (vgl. Moravcsik 1997) oder des Europäischen Parlamentes vorschlagen. Der von Andrew Moravcsik prominent vertretene liberale Intergouvernementalismus bestreitet oftmals sogar die Existenz eines Demokratiedefizits innerhalb der Europäischen Union (vgl. Moravscik 2002) mit dem Verweis auf die hinreichende Legitimation der Regierungen der Mitgliedstaaten. Will die Forschung sich mit einer bloßen Aggregation von Legitimation auf die EU-Ebene mittels langen Legitimationsketten nicht zufrieden geben, entweder weil die oben erwähnten normativen Kriterien für eine Input-Legitimation nicht erfüllt sind, oder weil empirische Befunde, wie die manifeste Ablehnung der neuen EU-Verfassung beispielsweise in Frankreich und den Niederlanden dagegen sprechen, muss sie nach neuen, speziell auf das Regieren jenseits der Staatlichkeit zugeschnittenen Legitimationskonzepten suchen. Beachtenswerte Beispiele hierfür sind vor allem der Vorschlag eines „Systems von Vetorechten“ mittels unterschiedlicher Referenda (Abromeit 1998), das Modell der „deliberativen Demokratie“ (Schmalz-Bruns 2002), oder die Konzeption der „losen Arenenkopplung“ (Benz 2005).

Ein zweiter Weg, der eingeschlagen wird, akzeptiert weitestgehend die Mängel in der Input-Dimension, also der „ Herrschaft durch das Volk “ und betont stattdessen die Relevanz der „ Herrschaft für das Volk “ (vgl. Scharpf 1999, S. 168 ff.). In der Output-Dimension kommt es vornehmlich auf „die institutionelle Fähigkeit zu wirksamen Problemlösungen und auf das Vorhandensein institutioneller Schutzmechanismen gegen den Missbrauch staatlicher Macht“ (ebd., S. 168) an.

1.3 Die Suche nach Legitimationschancen in der Output-Dimension

Der dieser Arbeit zugrunde liegende Argumentationsstrang beschreitet im Wesentlichen den letztgenannten Weg. Es wird die allgemeine These formuliert, dass die Europäische Union auch in der Output-Dimension ein Legitimationsdefizit aufweist. Da bei diesen Überlegungen vornehmlich eine effiziente und Gemeinwohl orientierte europäische Politik im Mittelpunkt steht, wird die europäische Sozialpolitik als Gegenstandsbereich ausgewählt. Auf nationaler Ebene ist gerade die Sozialpolitik eine traditionell wichtige Quelle der Legitimität. Diese Tatsache rechtfertigt nicht nur Hoffnungen, durch Stärkung der sozialen Dimension eine wichtige Legitimationsquelle für die EU-Ebene zu erschließen, sondern bietet gleichzeitig wohl auch eine Erklärung dafür, dass ein sozialpolitischer Souveränitätstransfer im umfassenden Maße bisher noch nicht stattgefunden hat.

„Die mitgliedstaatlichen Regierungen seien aus institutionellen Eigeninteressen heraus nicht bereit, auf eigene Kompetenzen in diesem Politikfeld zu verzichten, das einen zentralen Bereich nationaler demokratischer Legitimation verkörpere.“ (Eichhorst 2000, S. 60).

Vor allem bei Betrachtung der nationalen Abgabe von wirtschaftspolitischen Kompetenzen an die EU-Ebene fällt im Vergleich zur Sozialpolitik eine fundamentale Asymmetrie auf.

Es ist mittlerweile etabliertes Wissen, dass Sozialpolitik im Allgemeinen lediglich in Verbindung mit Wirtschaftspolitik gedacht und wissenschaftlich behandelt werden kann. Dementsprechend muss die dieser Arbeit zugrunde liegende Argumentation stets aus der Perspektive der Binnenmarktintegration heraus geschehen.

„Europäische Sozialpolitik folgt der Marktintegration. Sie ist auf diese funktional bezogen. Ihre Daseinsberechtigung fließt aus den Marktfreiheiten der Wirtschaftbürger.“ (Leibfried 2000).

Es wird also ein Analyserahmen gesucht, der unter Rückgriff auf die Asymmetrie der Binnenmarktintegration und der sozialpolitischen Integration, die Probleme einer europäischen Sozialpolitik erklärt. Das Konzept der negativen und positiven Integration wird in diesem Kontext als solcher fungieren, weil es erlaubt, beide Dimensionen, die marktschaffende und die marktkorrigierende, mit Hilfe einer Differenz gemeinsam zu denken.

Bevor dieser, den Kontext strukturierende Ansatz vorgestellt werden kann, muss allerdings erst einmal die Binnenmarktintegration als grundlegende Dynamik der europäischen Vergemeinschaftung beleuchtet werden.

Um eine numerische Aufzählung der relevanten Ereignisse zu vermeiden, werde ich mich dem Kontext über eine theoretische Debatte der drei Integrationsprinzipien nähern.

2. Der Kontext: Die Binnenmarktdynamik im Lichte der Integrationsprinzipien

2.1 Integrationsstufen

Es ist wohl unbestritten, dass die wirtschaftliche Integration als Kern der europäischen Integration verstanden werden muss. Die heutige Gestalt des Gebildes ergibt sich aus einer dynamischen Entwicklung von der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG)⁷ zur Europäischen Union.

Einen bemerkenswerten Schub bekam dieser Prozess der Wirtschaftsintegration Mitte der 80er Jahre mit der Verabschiedung des Binnenmarktprogramms. Das „Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarktes“ (vgl. Kohler-Koch/ Conzelmann/ Knodt 2004, S. 68) markierte 1985 eine entscheidende Dynamisierung der europäischen Marktschaffung, die letztendlich zum Ziel hatte, den Binnenmarkt bis zum Jahre 1992 vollkommen zu integrieren. Zwei Aspekte sollen in der folgenden Erörterung geklärt werden: Zum einen werde ich mich mit den drei Integrationsmechanismen des EU-Binnenmarktes beschäftigen, um zu zeigen, wie die Dynamisierung des Prozesses erzielt werden konnte. Zum anderen wird, wiederum im Rückgriff auf die Integrationsprinzipien, zu untersuchen sein, in wie fern der Binnenmarkt vollkommen integriert werden konnte. In diesem Zusammenhang wird argumentiert, dass, nicht zuletzt durch die Notwendigkeit eines komplexen Zusammenspiels der drei Integrationsmechanismen, der Binnenmarkt „notwendigerweise“ unvollständig integriert bleibt (vgl. Schmidt 2005).

Die Binnenmarktintegration wurde im Wesentlichen in 4 Schritten vollzogen. Die „Intensität der Integration“ erfährt folglich eine qualitative Steigerung zwischen der „Freihandelszone, der Zollunion, dem Gemeinsamen Markt und der Wirtschafts- und Währungsunion“ (vgl. Scharpf 1999, S. 49). Die frühere Entwicklung der europäischen Wirtschaftintegration hat die Gültigkeit der wirtschaftswissenschaftlich geprägten Aussage weitestgehend bestätigt, dass regionale Freihandelszonen mit asymmetrischen Zollschranken letztendlich zur Errichtung einer Zollunion tendieren. Dies geschieht als Reaktion auf die einer regionalen Freihandelszone inhärenten Problematik, dass die Mitgliedstaaten unterschiedliche Außenzölle verhängen und dass folglich der Import von Wahren aus Drittstaaten über Niedrigzollländer verläuft. Um die so entstehende Asymmetrie zu beheben, wird eine Zollunion angestrebt, die Zölle und quantitative Handelsbeschränkungen gegenüber Nicht-Mitgliedländern in der Union harmonisiert.

[...]

¹ Vgl. auch Gehring 2002

² Das Argument der Koordination in Abgrenzung zur Harmonisierung wird in dieser Arbeit als grundlegende These herausgearbeitet werden und ist, wie gezeigt werden wird, nicht nur auf die Bildung von Interessenverbänden beschränkt.

³ Im Sinne von Elias 1987

⁴ Einen Gegenversuch übernimmt Abromeit 1998. Die Schaffung einer kollektiven Identität auf der Basis von direktdemokratischen institutionellen Elementen unterliegt allerdings hohen Implementationskosten.

⁵ Vgl. u.A.: Abromeit 1997; Schmalz-Bruns 1997; Scholte 2005; Scharpf 1996.

⁶ In diesem Falle besteht die offensichtliche Möglichkeit, dass Länder mit gegenteiligen Interessen sich geschlossen einer Mehrheit gegenüberstellen und somit Vetopositionen gegenüber einer majoritären Entscheidungsmeinung ausdifferenzieren.

⁷ Die Nachzeichnung dieses Prozesses würde den Umfang der vorliegenden Arbeit sprengen. Vgl. hierzu: Kohler- Koch/ Conzelmann/ Knodt 2004, S. 60 ff. .