Politikwandel durch Lernen

Wie die EBS versucht, einen Lernmechanismus auf europäischer Ebene zu institutionalisieren


Hausarbeit, 2011
20 Seiten, Note: 1,7

Leseprobe

Gliederung

1. Einleitung

2.1. Drei Formen des Lernens
2.2. Bedingungen des Lernens

3. Die Europäische Beschäftigungsstrategie
3.1. Ablauf der Offenen Methode der Koordinierung
3.2. Instrumente der OMK
a) Leitlinien und Empfehlungen
b) Indikatoren
c) Nationale Reformpläne
d) Programm zum gegenseitigen Lernen
e) Gemeinsamer Fortschrittsbericht

4. Policy-Transfer durch Lernen am Beispiel Deutschlands
4.1. Das Problem der Kausalität
4.2. Lernprozesse in Deutschland?

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Nach dem Anstieg der Arbeitslosenquote in der Europäischen Union (EU) während der neunziger Jahre - der zum Teil auf die Verwirklichung der Maastricht-Kriterien zurückzuführen ist - entschied sich die Kommission zu einem einheitlichen Vorgehen in der Beschäftigungspolitik. Mit der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) sollten gemeinsame Mindeststandards und Ziele festgelegt werden, um einen ruinösen Wettbewerb der nationalen Arbeitsmärkte zu verhindern. Man einigte sich 1997 darauf, mit dem Stabilitätspakt ein eigenständiges Beschäftigungskapitel anzuhängen ohne aber Kompetenzen an die EU in diesem Politikfeld abzutreten. Angestrebt war keine Vorrichtung zu verpflichtendem Policy-Transfer, sondern ein Koordinierungsmechanismus (der Luxemburger Prozess und ab 2000 die Offene Methode der Koordinierung), der die Beschäftigungspolitiken der Mitgliedstaaten auf einen Europäischen Kurs bringt ohne dabei bindenden Charakter zu haben. Dieses als soft-law bezeichnetes Mittel besitzt rechtlichen Inhalt und zielt durch einen schrittweisen Prozess der Zielformulierung, Operationalisierung, Berichterstattung, Kritik und Neuformulierung - der zwischen der europäischen Kommission und den MS abläuft - darauf ab, die nationalen Arbeitsmarktpolitiken quasi kognitiv zu „framen“ (vgl. Schmid/Kull). Dieses geschieht durch die Angabe eines übergeordneten Ziels wie die präventive Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik. Die Offene Methode der Koordinierung (OMK) bildet einen sich jährlich wiederholenden Prozess, der nicht nur auf die Konvergenz nationaler Beschäftigungspolitiken zielt, sondern vor allem ein neuartiges Forum für das Lernen zwischen den Mitgliedstaaten schafft.

Der Versuch, Policy-Lernen durch die OMK zu institutionalisieren, wird von einigen Autoren „als „dritten Weg“ europäischen Regierens zwischen europäischer Harmonisierung und nationaler Selbständigkeit“ (Buchkremer/ Zirra 2007: 3)) bezeichnet. Aufgrund der mangelnden Sanktionsmechanismen, den institutionell gefestigten und unterschiedlichen Pfaden der nationalen Beschäftigungspolitiken sowie den unterschiedlichen Eigeninteressen stellt sich die Frage, inwiefern die OMK dazu geeignet ist, das Lernen innerhalb der Mitgliedstaaten zu stimulieren?

Wegen der verschiedenen Ansätze dazu, welche Formen des Lernens existieren, wie gelernt wird und wer überhaupt Subjekt des Lernens ist, werde Ich zunächst die drei Formen von Lernen nach Bandelow kurz darstellen. Danach gehe ich auf die Bedingungen ein, die gegeben sein müssen, um Lernen zu attestieren. Dies ist nötig, um die einzelnen Instrumente der OMK und die von ihr ausgehenden, unterschiedlichen Formen des Lernens zu analysieren.

Im Anschluss daran wird zum allgemeinen Verständnis der Ablauf der OMK dargestellt. Der Schwerpunkt liegt hierbei auf der Untersuchung der Instrumente der OMK wie dem Benchmarking, den Empfehlungen oder der Indikatoren, die verschiedene Lernmechanismen begünstigen sollen. Nach einer kurzen Bewertung soll abschließlich noch am Beispiel Deutschlands aufgezeigt werden, welche Probleme es bei der Erfassung von Lernprozessen bei den nationalen Arbeitsmarktpolitiken gibt, welche anderen Einflussfaktoren berücksichtigt werden müssen und inwiefern diese dann möglicherweise auf die OMK zurückzuführen sind.

2.1. Drei Formen des Lernens

Bei der Analyse von politikorientierten Lernprozessen wird angenommen, dass Politikveränderungen nicht nur durch externe Faktoren ausgelöst werden, sondern dass Politikinnovationen auch das Ergebnis von Lernprozessen sein können. Lernen kann „als ein evolutiver Vorgang der Transformation von Wissen (kognitiven Strukturen) auf der Basis von Informationsverarbeitungsprozessen verstanden werden“ (Klimecki et al. 1994: 20). Der Akteur trifft eine Auswahl aus dem Informationspool von Erfahrungen und Daten. Diese werden gefiltert und gedeutet, sodass neues Wissen generiert wird.

Der Lernprozess als solcher entzieht sich der empirischen Beobachtbarkeit und ist nur über von außen feststellbare Veränderungen möglich. Des Weiteren ist Lernen immer ein individueller Prozess, da jeder Akteur andere Erfahrungen macht, weshalb gleiche Lernanreize nicht gleich auch zu denselben Lernergebnissen führen. Als Ergebnis der Lernprozesse stehen veränderte Politiken. Nach Kissling-Näf und Knoepfel finden politikorientierte Lernprozesse in Netzwerken statt, wobei es sich um kollektive und interorganisationelle Lernprozesse handelt. „Lernen in Netzwerken setzt jedoch eine Vielzahl von Vorgängen wie individuelles Lernen, Diffusion von Wissen im Netzwerk, kollektives Lernen, die Weitergabe des kollektiven Wissens an die Mutterorganisation etc. voraus“ (Kissling-Näf/Knoepfel 1994: 99). Zu organisationalem Lernen kommt es dann, wenn der Einzelne die Lernresultate in das „Gedächtnis der Organisation“ integriert und der Lernkreislauf sich so schließt.

Gegenstand des Lernens ist im folgenden Teil ein Mitgliedstaat, der sein Verhalten oder seine Präferenzen aufgrund eines sich verändernden Informationspools - hier die EBS - ändert. Unterschieden werden muss hierbei zwischen einfachem und komplexem Lernen. Nach K. Deutsch umfasst einfaches Lernen (Verbesserungslernen) „Veränderungen bei den Wegen, die gewählt werden, um bestehende Ziele zu erreichen“ (Bandelow 2003: 318). Der Mitgliedstaat ändert folglich seine Handlungsstrategien und Steuerungsinstrumente, nachdem er aus dem Informationspool effektivere Instrumente erfahren hat, während die Wertvorstellungen seiner Handlungstheorie unverändert bleiben. Agryis und Schön bezeichnen diese Form des Lernens als „single-loop learning“; Hall als „first order learning“. Zu beachten ist, dass das Lernen lediglich einen bestimmten Modus des Wandels beschreibt, nicht aber unbedingt eine Verbesserung der Problemlösungsfähigkeit. Nach Schwab erstreckt sich das komplexe Lernen (Veränderungslernen) hingegen auch auf Aspekte der Tauglichkeit und Angemessenheit bestehender Regeln. Es setzt eine Bewertung bestehender Regeln im Lichte von Alternativen voraus, schließt also Effizienz- und Effektivitätsaspekte mit ein. Das Resultat ist ein Wandel von Strategien und/oder Handlungstheorien. „Gegenstand des Lernens sind die Annahmen über Wirkungszusammenhänge und Einflussbeziehungen, die Individuen als „causal maps“ und Organisationen als „cognitive frameworks“ besitzen“ (Schwab 2009: 75). Bei Agryis und Schön wird der Begriff des komplexen Lernens mit „double-loop learning“ bezeichnet. Bandelow fasst unter dem Begriff des einfachen Lernens die beratungsorientierten Lernansätze und unter dem Begriff des komplexen Lernens analyseorientierte und soziologisch orientierte Ansätze. „Reflexives Lernen verortet er in der praktischen Politik im Bereich des Benchmarking und im Konzept des Policy-Transfers“ (Biegelbauer 2007; 239). Dieser Lerntyp bezieht sich auf das Lernen zu Lernen und findet sich bei Bateson unter dem Begriff des „deutero-learning“.

2.2. Bedingungen des Lernens

Was sind jedoch die Bedingungen, um einen Lernprozess in Gang zu setzen? Sowohl beim komplexen Lernen als auch beim einfachen Lernen ist eine Veränderung des Informationspols nötig. Ich folge in diesem Teil den Ausführungen von Hartlapp, die die OMK nicht als homogenes Instrument sieht, welches nur eine Form des Lernens, nämlich die des Lernens von anderen, fördert. Hartlapp geht darüber hinaus indem er ausführt, dass eine Veränderung des Informationspools auch durch Lernen mit anderen in deliberativen Prozessen und Lernen durch eigene Erfahrung stattfinden kann. Das Lernen durch eigene Erfahrung ist die gängigste

Form. Aufgrund von Fehlern, die gemacht wurden oder Problemen, die gelöst wurden, erhält der Akteur - hier der Mitgliedstaat - neues Wissen, das seinen Informationspool verändert. Diese Form des Politiklernens kann auch „durch gezielte Anleitung zum Lernen im Sinne einer reflexiven Evaluierung oder Unterstützung bei Informationssuche über Problemzusammenhänge gefördert werden“ (Hartlapp 2006: 5).

Eine Veränderung des Verhaltens kann aber auch auf das Lernen von anderen zurückgeführt werden. Hierfür muss der Akteur die Erfahrung nicht selber machen, sondern lernt aus der, eines anderen Akteurs. Der Grundgedanke des Lernens von anderen ist die Publizierung bestehender Lösungen. Nötig hierfür ist ein reger Informationsaustausch, der gezielt und in gewisser Regelmäßigkeit im Akteursnetzwerk stattfindet. Damit eine Adaption anderer Politiken eintreten kann oder um eine Auseinandersetzung damit überhaupt zu erreichen, muss nach Rose „eine Unzufriedenheit mit der Leistungsfähigkeit existierender Politiken seitens politischer Akteure“ (Biegelbauer 2007: 232) gegeben sein. Gelernt werden kann nach Roses Konzept des „lesson-drawing“ aus positiven wie auch negativen Erfahrungen anderer; das Ziel ist immer eine Verbesserung der bestehenden Politiken.

Beim Lernen mit anderen folgt der Ansatz der zentralen Annahme, dass häufige Interaktion der Akteure ihre Präferenzen verändern und dadurch eine gemeinsame Entscheidungen ermöglicht werden kann. In diesem deliberativen Prozess beratschlagen sich die Akteure, stellen Überlegungen an und versuchen in einem „herrschaftsfreien Diskurs“ (Habermas) gemeinsame Entscheidungen zu neuen Lösungsansätzen zu finden. Es kommt also zu einer breiten Einbeziehung von verschiedensten Informationen, Interessen, Werten und Überzeugungssystemen. „In diesem Rahmen ermöglicht gemeinsames Problemlösen, im Sinne einer Verfolgung gemeinsamer Ziele, Lernen“ (Hartlapp 2006: 6). Es können also dauerhafte Lernprozesse etabliert werden, wenn es zu einer institutionalisierten Form des gemeinsamen Austauschs von Informationen und der Entwicklung von Problemlösungen kommt. Davon zu unterscheiden sind Foren, in denen die Akteure versuchen, ihre Interessen gegenüber den anderen Akteuren durchzusetzen. Hier sind nur Konfrontations- und Verhandlungsprozesse zu erwarten, die nicht zu einem Lernen mit anderen beitragen. Diese Unterscheidung ist besonders für die Analyse der OMK notwendig, da hier beide Arten von Foren anzutreffen sind.

3. Die Europäische Beschäftigungsstrategie

Die EBS umfasst nicht nur Komponenten der Arbeitsmarktpolitik, sondern auch der Sozial-, Wirtschafts- und Bildungspolitik. In dieser Arbeit wird als Folge einer Schwerpunktsetzung aber nur die Arbeitsmarktpolitik in den Fokus der Analyse gerückt.

Die EBS ist in erster Linie als politischer Prozess angelegt, der durch die neue Steuerungsform der OMK gemeinschaftliche politische Zielsetzungen festlegen und koordinieren soll. Dies geschieht mit einem genauen Zeitplan für die Verwirklichung der von ihm gesetzten kurz-, mittel- und langfristigen Ziele. Die beschäftigungspolitischen Leitlinien für 2008 - 2010 umfassen beispielsweise die übergreifenden Ziele Vollbeschäftigung, die Steigerung der Arbeitsplatzqualität und -produktivität, die Stärkung des sozialen Zusammenhalts und die soziale Eingliederung. Danach erfolgt eine genauere Formulierung der Leitlinien, die aber immer noch so formuliert werden, dass ein großer Interpretationsspielraum für die Mitgliedstaaten bei der Auslegung und Umsetzung besteht. Die Umsetzung der erarbeiteten Leitlinien obliegt weiterhin den Mitgliedstaaten; genauso wie die Formulierung ihrer Politiken zur Erreichung der gemeinschaftlichen Ziele. Die OMK ist deshalb als ein weiches Steuerungsinstrument zu bezeichnen, da den Akteuren keine Sanktionsmöglichkeiten für eine Nichtbefolgung zur Verfügung stehen. Sie verzichtet weitgehend auf den Einsatz regulativer und distributiver Steuerungsinstrumente (vgl. Roth/Schmid). Somit beruht sie maßgeblich auf der Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit, dem gegenseitigen Austausch von Informationen und der Institutionalisierung von Lernprozessen. „Die Durchsetzung der anvisierten Politikstrategien erfolgt schließlich auf der Grundlage indirekter und weicher Steuerungsinstrumente, wie Benchmarking, Monitoring und Policy-Learning“ (ebd.: 12). Die OMK versucht durch die Veröffentlichung von Empfehlungen und den gemeinsamen Beschäftigungsbericht einen öffentlichen Druck bei den Mitgliedstaaten zu erzeugen. Der Prozess des sogenannten „naming“ und „shaming“ soll die Defizite in den Nationalstaaten aufzeigen. Dieses kann durch vereinbarte Benchmarks wie quantitative Zielvorgaben - z.B. eine Gesamtbeschäftigungsquote von 70% bis 2010 -, durch die Nichtbeachtung gemeinsam verabschiedeter Leitlinien - hier auch qualitative Zielvorgaben wie die Verbesserung der Arbeitsplatzqualität - oder durch die Nichtumsetzung von Empfehlungen erfolgen.

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Details

Titel
Politikwandel durch Lernen
Untertitel
Wie die EBS versucht, einen Lernmechanismus auf europäischer Ebene zu institutionalisieren
Hochschule
Technische Universität Darmstadt
Note
1,7
Autor
Jahr
2011
Seiten
20
Katalognummer
V160190
ISBN (eBook)
9783640731886
ISBN (Buch)
9783640732371
Dateigröße
490 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Politiklernen, Politikwandel, neorealistischer Ansatz, EBS, OMK, Beschäftigungsstrategie, Arbeitsmarktpolitik, Beschäftigungspolitik, EU
Arbeit zitieren
Maximilian Eibel (Autor), 2011, Politikwandel durch Lernen, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/160190

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